АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: вопросы теории, практики, законодательного регулирования»
На правахХрукопнси
Спирин Александр Владимирович
ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ, ПРАКТИКИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Специальность 12.00.09-уголовный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 АПР 2015
Екатеринбург - 2014
005566454
005566454
Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования
«Уральский юридический Российской Федерации»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
институт Министерства внутренних дел
доктор юридических наук, профессор Балакшин Виктор Степанович
Семенцов Владимир Александрович,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Кубанский государственный университет»; Артамонов Алексей Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры уголовного процесса федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Ведущая организация: федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Защита состоится «15» мая 2015 года в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.03 на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский государственный юридический университет» по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21, зал Ученого совета, 2 этаж.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального го С}'дарственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский государственный юридический университет» и на сайте www.usla.ru. .г
Автореферат разослан « 'С» ¿¿ур- 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор //Р7 З.А. Незнамова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Кардинальные изменения во всех сферах общественной и социальной жизни России, начавшиеся на рубеже XX и XXI столетий и продолжающиеся до настоящего времени, закономерно повлекли масштабное преобразование всех государственно-правовых институтов, направлений и механизмов их деятельности. Не мог остаться в стороне от этих перемен и такой важнейший государственный орган, призванный осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, как прокуратура. Общество и государство вправе рассчитывать на усиление роли этого уникального федерального централизованного надзорного органа в укреплении законности и правопорядка в стране, конституционных прав и свобод граждан. Особую значимость прокурорский надзор обретает в сфере уголовного судопроизводства, где степень ограничения прав и свобод человека и гражданина наиболее высока, а вторжение государства в частную жизнь граждан наиболее существенно. Положение прокурора в уголовном процессе носит исключительный характер. С одной стороны, прокурор в уголовном судопроизводстве является единственным участником, осуществляющим уголовное преследование как в досудебном, так и в судебном производстве, а с другой, он обязан оправдать свое конституционное назначение - обеспечить права и свободы гражданина.
При этом положение прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса принципиально изменилось сначала с принятием в 2001 г. Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), а затем с внесением в кодекс изменений и дополнений. Прокуроры были лишены целого ряда полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, касающихся санкционирования производства следственных и иных процессуальных действий, возможности давать следователю указания о направлении расследования и проведении отдельных следственных и иных процессуальных действий, по возбуждению уголовного дела, отмене незаконных и необоснованных решений следователей. Провозглашенная Концепцией судебной реформы задача разделения функций расследования преступлений и надзора за ним была реализована Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, но, вопреки основным целям судебной реформы, уровень соблюдения и защиты основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве не повысился. Напротив, государственный правозащитный механизм в данной сфере был явно ослаблен. Не произошло и декларируемого укрепления авторитета и процессуальной самостоятельности следователя. Существовавшая на протяжении многих десятилетий процедура, позволявшая следователю отстаивать перед прокурором не просто свою позицию по делу, но, по сут
профессиональное достоинство, была упразднена. Следователь попал в полную зависимость от руководителя следственного органа, соединяющего в своих руках и процессуальные, и дисциплинарные полномочия.
Вместе с тем необходимость обеспечения законности в деятельности органов предварительного следствия в досудебном производстве остается, как и прежде, актуальной. Обусловлено это тем, что применение мер процессуального принуждения влечет ограничение конституционных прав граждан, на досудебной стадии формируется доказательственная база по уголовному делу, что во многом предопределяет дальнейшую «судьбу» уголовного дела в суде. Созданные институты судебного и ведомственного (руководителя следственного органа) контроля по целому ряду причин, как показывает правоприменительная практика, не могут стать полноценной заменой отлаженному годами прокурорскому надзору.
Реализация предоставленных в настоящее время УПК РФ прокурору полномочий носит ярко выраженный проблемный характер, причиной чему является непоследовательность законодателя, отсутствие системного подхода к формулированию прав и обязанностей прокурора. Правоприменители отмечают, что прокурор ограничен в возможности повлиять на обеспечение одной из основных конституционных гарантий - права на свободу и личную неприкосновенность при избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, лишение прокурора права возбуждения уголовного дела ведет к безвозвратной утрате доказательств, препятствует возможности начать уголовное преследование лица, совершившего преступление. Выявив нарушения закона, допущенные следователем, прокурор не имеет достаточных полномочий, а значит, реальной возможности обеспечить привлечение виновных должностных лиц к установленной ответственности.
Совокупность изложенных факторов обусловила выбор темы исследования, определила его объект, предмет, цель и задачи.
Степень научной разработанности темы. К отдельным аспектам реализации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов следствия обращались ученые - юристы, стоявшие у истоков судебной реформы Российской Империи: H.A. Буцковский, М.В. Духовской, А. А. Квачевский, Н.В. Муравьев, В.К. Случевский, Д.Г. Тальберг, И.Я. Фойнипкий и др.
В советский и постсоветский периоды процессуальные полномочия прокурора становились предметом исследований как ученых-процессуалистов, так и правоведов, формировавших науку прокурорского надзора: К.И. Амирбекова, В.И. Баскова, В.П. Божьева, Н.В. Булановой, В.М. Быкова Ю.И. Винокурова, В.В. Клочкова, O.A. Кожевникова, А.Ф. Козлова, Л.Д. Кокорева, H.A. Колоколова, Г.Н. Королева, А.П. Крутикова, В.Ф. Крюкова, В.А. Лазаревой, A.M. Ларина, П.А. Лупинской, И.Л. Петрухина, A.B. Победкина, Р.Д. Рахунова, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, В.А. Семенцова, А.Б. Соловьева, М.С. Строговича, Х.С. Таджиева, М.Е.
Токаревой, A.A. Тушева, А.Г. Халиулина, Г.П. Химичевой, О.В. Химичевой, В.Я. Чеканова, М.А. Чельцова, A.A. Чувилева, B.C. Шадрина, М.С. Шалумова, С.А. Шейфера, H.A. Якубович, В.Б. Ястребова и др.
Вопросы реализации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия рассматривались в диссертационных исследованиях на соискание ученой степени доктора юридических наук В.Ф. Крюкова, М.Е. Токаревой, A.A. Тушева, а также в кандидатских диссертациях С.Н. Алексеева, К.В. Андреева, Г.Г. Анисимова, Е.А. Буглаевой, E.H. Бунпсовской, Э.Р. Исламовой, Ж.К. Коняровой, М.В. Серебрянниковой, Г.Д. Харебава, А.Ю. Чуриковой.
Однако достигнутый уровень научной разработки проблем законодательного регулирования и практики реализации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия нельзя признать достаточным. Остаются остро дискуссионными и требуют переосмысления и продолжения научных исследований вопросы определения задач прокурорского надзора в досудебном производстве, значения надзорных полномочий прокурора в обеспечении прав участников процесса, соотношения прокурорского надзора с судебным контролем и ведомственным контролем руководителя следственного органа.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в ходе реализации прокурором полномочий по надзор)' за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью следователя на досудебном производстве, а также практика их применения. В предмет также входят теоретические разработки, концепции и воззрения по вопросам участия прокурора в уголовном судопроизводстве.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексный системный анализ теоретических и практических вопросов реализации прокурором предоставленных УПК РФ полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, выработка на основе проведенного анализа предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность прокурора по надзору за соблюдением законности органами предварительного следствия.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- изучить историю становления и развития института прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия;
- исследовать понятие, специфику и правовую природу полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия;
- определить значение полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия в обеспечении прав участников процесса;
- разработать и предложить законодательное закрепление задач прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, как приоритетных для прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса;
- определить место исследуемых полномочий прокурора в системе государственных гарантий прав и свобод человека и гражданина в уголовном процессе, соотнеся эти полномочия с контрольными полномочиями суда и руководителя следственного органа;
обосновать необходимость сохранения и совершенствования прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия наряду с иными процессуальными механизмами и институтами, гарантирующими права участников уголовного судопроизводства;
исследовать на основе анализа нормативных актов, правоприменительной практики полномочия прокурора, реализация которых носит проблемный характер; рассмотреть как сами полномочия, так и вопросы, возникающие в ходе их осуществления;
- сформировать и обосновать предложения по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства, регулирующего надзорную деятельность прокурора в ходе предварительного следствия.
Методология н методы исследования. Методологической основой диссертации является общенаучный диалектический метод познания социальных и правовых явлений. Для решения отдельных задач использовались общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, системно-структурный), частнонаучные (статистический, анкетирование, лингвистический анализ) и частноправовые (логико-юридический, историко-правовой) методы познания.
Теоретической основой исследования выступили труды отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного права, уголовного процесса, прокурорского надзора. Особое значение в ходе исследования имели работы В.М. Быкова O.A. Кожевникова А.Ф. Козлова, H.A. Колоколова Г.Н. Королева А.П. Крутикова, A.B. Победили, В.М. Савицкого, В.А. Семенцова, А.Б. Соловьева, М.Е. Токаревой, A.A. Тушева, А.Г. Халиулина, С.А. Шейфера, В.Б. Ястребова, посвященные исследованию различных аспектов прокурорского надзора как государственно-правого института в целом, так и роли прокурора в обеспечении законности органами предварительного следствия.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, прежде всего регламентирующие уголовно-процессуальную деятельность. В процессе работы над диссертацией были проанализированы решения Конституционного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказы Генерального прокурора Российской Федеращга, председателя Следственного Комитета РФ и руководителей других ведомств.
Эмпирической базой являются результаты изучения более 400 уголовных дел и более 100 материалов судебных производств по ходатайствам следователей об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и продлении срока содержания под стражей, рассмотренных судами Свердловской, Челябинской, Оренбургской. Курганской, Тюменской областей, Пермского края, Ханты - Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в 2008-2014 г.г. В ходе исследования проведено анкетирование 88 работников прокуратуры 18 субъектов Российской Федерации. Использовались данные официальной статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов РФ, прокуратур городов и районов, результаты эмпирических исследований, опубликованных другими авторами, а также личный опыт работы диссертанта в органах прокуратуры Свердловской области и Уральской транспортной прокуратуры на протяжении 16 лет.
Научная новнзна исследования заключается в комплексном исследовании полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. В исследовании обосновано, что поскольку внутри данной системы права и обязанности прокурора тесно взаимосвязаны, то лишь комплексное их использование делает систему' эффективной в целом.
Научная новизна исследования определяется также положениями, выносимыми на защиту:
1. Форму лируется определение исследуемых полномочий как закрепленной в уголовно-процессу альном законодательстве РФ системы прав и обязанностей прокурора, обусловленной целями и задачами, которые поставлены перед прокуратурой, как государственным органом, и позволяющей прокурору в полной мере реализовать свое назначение в досудебном производстве - эффективно предупреждать, выявлять и устранять нарушения уголовно-процессуального закона, допускаемые со стороны органов следствия. При этом права прокурора в данной системе носят властный характер, полностью определяются кругом общих обязанностей, возложенных на прокуратуру государством в досудебном производстве, и должны быть осуществлены при определенных законом обстоятельствах.
2. Для обеспечения стабильности и устойчивости рассматриваемых полномочий прокурора предлагается дополнить ст. 29 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» частью второй, содержащей цели (задачи) прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющим дознание и предварительное следствие, как приоритетные для прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса:
«Прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия с тем, чтобы:
1) было обеспечено точное и неуклонное исполнение законов всеми органами и должностными лицами, осуществляющими рассмотрение сообщений о преступлении и предварительное расследование уголовных дел;
2) никто не подвергался незаконному и необоснованному уголовному преследованию, иному незаконному ограничению в правах в сфере уголовно-процессуальной деятельности;
3) была гарантирована защита прав и законных интересов всех лиц и организаций, оказавшихся в том или ином процессуальном качестве в сфере уголовного судопроизводства, а также защита охраняемых законом интересов общества и государства».
3. Обосновывается, что полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия наряду с контрольными полномочиями суда и контрольными полномочиями руководителя следственного органа направлены на достижение единых задач: обеспечение точного и неуклонного исполнения законов следователями, защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.
При этом каждый из перечисленных властных субъектов должен действовать в строго очерченных уголовно-процессуальным законом рамках, определяемых с учетом присущих этим субъектам функций, не подменяя друг друга. Поскольку надзор за исполнением законов является исключительной функцией прокуратуры, никакому другому органу соответствующие полномочия (в том числе, по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия) переданы быть не могут.
4. На основе проведенного анализа действующего законодательства, следственно-прокурорской практики, точек зрения ученых делается вывод о том, что совокупность имеющихся у прокурора полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия не отвечает требованиям достаточности и действенности, поскольку прокурор, используя данные полномочия, не имеет реальной возможности устранить выявленные им нарушения закона, а следовательно, решать поставленные перед ним задачи: обеспечивать объективное, полное и всестороннее исследование обстоятельств уголовного дела и соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства. По целому ряду ключевых вопросов по уголовному делу - избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, признания доказательств недопустимыми, принятия решения по
уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, у прокурора возникают проблемы, которые либо существенно затрудняют разрешение поставленных задач обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан, либо фактически делают это невозможным.
5. Обосновывается, что многие права и обязанности прокурора, закрепленные в ст. 37 УПК РФ, нуждаются в значительной законодательной корректировке. Поскольку полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия рассматриваются в диссертационном исследовании как единая система, то предлагается в целом новая редакция ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
6. Доказывается, что исключение прокурора из числа лиц, участвующих в принятии решения о применении меры пресечения в виде заключения под стражу в ходе предварительного следствия, не отвечает поставленным перед прокурором задачам обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан. В этой связи предлагается изложить ч. 6 ст. 108 УПК РФ в следующей редакции: «6. В начале заседания судья объявляет, какое ходатайство подлежит рассмотрению, разъясняет явившимся в судебное заседание лицам их права и обязанности. Затем следователь или руководитель следственного органа по делам, расследуемым в форме предварительного следствия, прокурор либо по его поручению дознаватель по делам, расследуемым в форме дознания, обосновывает его, после чего заслушиваются другие явившиеся в судебное заседание лица. После заслушивания всех участвующих в судебном заседании лиц, исследования материалов, подтверждающих обоснованность ходатайства, и материалов, предоставленных стороной защиты, судья предоставляет слово для заключения об обоснованности заявленного ходатайства прокурору. Данное заключение оглашается прокурором и предоставляется судье в письменном виде. В случае если прокурор не поддерживает ходатайство об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, судья прекращает производство по ходатайству, о чем выносит постановление».
Соответствующие изменения предлагается внести в ч. 8 ст. 109 УПК РФ.
7. Обосновывается необходимость расширения полномочий прокурора при рассмотрении поступившего от следователя уголовного дела с обвинительным заключением посредством предоставления права прекращать уголовное дело (уголовное преследование) по основаниям, предусмотренным сг.ст. 24, 27, 28.1 УПК РФ. С этой целью предлагаются соответствующие изменения в ст. 221 УПК РФ.
8. Аргументируется, что отсутствие в УПК РФ перечня вопросов, подлежащих разрешению прокурором по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, а также определенных законодателем оснований возвращения прокурором уголовного дела для производства дополнительного следствия необходимо расценить как серьезный недостаток законодательного регулирования. Такая правовая неопределенность может
приводить к произвольному использованию соответствующего полномочия прокурора, что недопустимо, поскольку полномочия прокурора реализуются при определенных законом обстоятельствах, в конкретной ситуации и при наличии достаточных оснований.
Поэтому предлагается дополнить УПК РФ ст.ст. 221.1 и 221.2, определяющими вопросы, подлежащие разрешению прокурором по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, и основания возвращения уголовного дела для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо переквалификации действий обвиняемых.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные выводы и предложения дополняют теоретическую базу современной концепции прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования; эти выводы и предложения могут стать основой для совершенствования уголовно-процессуального законодательства и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Использование результатов исследования возможно также в практической деятельности правоохранительных органов. Положения диссертационного исследования применимы в преподавании дисциплин «Уголовно-процессуальное право (уголовный процесс)», «Прокурорский надзор», «Предварительное следствие в органах внутренних дел» и др. Они могут быть полезными при подготовке проблемных научных и научно-методических работ.
Апробация результатов исследования. Работа подготовлена и обсуждена на кафедре уголовного процесса Уральского юридического института МВД России. Основные положения диссертации нашли свое отражение в 6 научных статьях, три из которых опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки РФ. Результаты диссертационного исследования докладывались на различных научных форумах: межведомственной научно-практической конференции «Актуальные вопросы научного обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (г. Екатеринбург, февраль 2013 г.), Всероссийском круглом столе «Проблемы формирования и функционирования российской правовой системы» (Екатеринбург, октябрь 2013 г.), Всероссийской конференции «Проблемы и перспективы развития современного уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации» (Екатеринбург, май 2014 г.).
Полученные результаты внедрены в учебный процесс Свердловского межрегионального центра профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих по программе «Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия» (акт внедрения от 23 апреля 2014 г.).
Кроме того, результаты исследования используются диссертантом в учебном процессе при проведении занятий в Уральском юридическом институте МВД России.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования и раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, характеризуются методологическая и теоретическая основа, нормативная и эмпирическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость, приводятся данные об апробации результатов исследования.
Первая глава «Становление и развитие института прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе главы «Возникновение а развитие органов предварительного следствия и прокурорского надзора в дореволюционной России» диссертант, анализируя генезис российской прокуратуры и ее полномочий, приходит к выводу, что в период с 1722 по 1917 г.г. полномочия прокурора претерпели значительные изменения: из преимущественно «общенадзорной» (пользуясь современной терминологией) сферы они последовательно переместились в сферу уголовного судопроизводства, где прокуроры осуществляли уголовное преследование и «наблюдение» за предварительным следствием. Отечественному законодателю удалось найти разумный баланс между самостоятельностью следователя и прокурорским «наблюдением за единообразным и точным исполнением законов». Следователь, являясь подконтрольным суду и поднадзорным прокурору, сохранял самостоятельность в определении направления и методов расследования, его внутреннее убеждение было под охраной основных положений Судебных Уставов и «Наказа чинам прокурорского надзора...», изданного министром юстиции, генерал-прокурором Н.В. Муравьевым. При этом для достижения цели - единообразного и точного исполнения законов, -прокурорам была предоставлена «надлежащая степень власти по надзору за производством уголовных следствий», то есть полномочия.
Во втором параграфе «Становление и развитие уголовно-процессуального законодательства, регулирующего полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия в период с 1922 по 1991 годы» показано, что в построении системы предварительного следствия и прокурорского надзора за ним в УПК РСФСР 1922 и 1923 годов отчетливо прослеживается влияние Судебных Уставов XIX века, что неслучайно, поскольку в правотворческом процессе невозможно в полной мере отказаться от использования исторического опыта. Правовой статус прокурора в досудебном производстве обусловлен, в том числе и исторической правовой традицией. Тенденция развития уголовно-процессуального законодательства в части регулирования полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием заключалась в
расширении надзорных полномочий, вплоть до воплощения в законе и правоприменительной практике представления о том, что надзор включает в себя процессуальное руководство деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Ведомственный контроль со стороны начальника следственного отдела в этот период времени не составлял конкуренции прокурорскому надзору, а рассматривался правоприменителями и исследователями-процессуалистами в качестве еще одной, наряду с прокурорским надзором, процессуальной гарантии обеспечения законности в уголовном судопроизводстве.
В третьем параграфе главы «Генезис уголовно-процессуального законодательства, регулирующего полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, с 1991 года до образования Следственного комитета РФ» прослеживаются изменения в уголовно-процессуальном законодательстве и законодательстве о прокурорском надзоре, существенным образом изменившие характер процессуальных отношений прокурора и органов предварительного следствия. Российский законодатель исключил из сферы регулирования статусного закона «О прокуратуре РФ» не только полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, но и отраслевые задачи надзора, что способствовало, по мнению диссертанта, нестабильности правового регулирования процессуальных полномочий прокурора. Декларация прав и свобод человека и гражданина и Конституция РФ 1993 г. актуализировали необходимость создания института судебного контроля за действиями и решениями органов предварительного расследования, ограничивающими права и свободы граждан. Это привело сначала к появлению наряду с прокурорским надзором еще одного важнейшего элемента системы гарантий прав участников уголовного судопроизводства, а затем, с вступлением в действие УПК РФ, к определенному ограничению сферы действия прокурорского надзора При этом, если оценивать прокурорский надзор за предварительным следствием в рамках первоначальной редакции УПК РФ, то следует признать, что «советская модель» была не только во многом сохранена, но и определенным образом усилена.
Дисбаланс в систему «следователь-руководитель следственного подразделения - прокурор» был внесен, по мнению диссертанта, Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, в соответствии с которым прокурор был лишен целого ряда важнейших, апробированных многолетним историческим опытом надзорных полномочий: права санкционирования следственных и иных процессуальных действий, права давать следователю указания о направлении расследования и проведении отдельных следственных и иных процессуальных действий, права возбуждать уголовное дело, права отменять незаконные и необоснованные решения следователей. При этом полномочия прокурора по надзору за процессуальной
деятельностью органов дознания изменений не претерпели. Цель, которую преследовал законодатель, - разграничить надзор и предварительное следствие, обеспечить независимость следственных органов, - не могла быть успешно решена таким путем. Утратив надзорные полномочия, прокурор не мог на прежнем уровне обеспечивать соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства, а с другой стороны, не произошло и декларируемого повышения авторитета и самостоятельности следователя. Отступление законодателя от исторически оправданной модели прокурорского надзора за предварительным следствием, проявившееся в изменениях УПК РФ в июне 2007 г., неоправданное перераспределение полномочий в пользу руководителя следственного органа привело к тому, что проблемы правового регулирования прокурорского надзора за следствием не только не были решены, но и существенно усугубились. Попытке осмыслить эти проблемы и предложить возможные пути их решения посвящено диссертационное исследование.
Вторая глава «Понятие, правовая природа и значение полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие и правовая природа полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» анализируются различные теоретические воззрения на понятие «полномочия». Диссертант обращается к теории уголовно-процессуального права, прокурорского надзора, а также к общей теории права и государства, к теории управления. В параграфе исследовано, в каком соотношении находятся права и обязанности прокурора, входящие в его полномочия, что обуславливает тот или иной объем полномочий прокурора. Проанализировав различные точки зрения ученых, диссертант приходит к вывод}' о необходимости формулирования в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» отраслевых задач прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, поскольку эти задачи должны быть едиными и не могут зависеть от формы предварительного расследования. По мнению диссертанта, предлагаемое изменение законодательства даст возможность сформировать основу правового регулирования надзорной деятельности прокурора, будет способствовать стабильности и устойчивости исследуемых полномочий, позволит избежать их произвольного и непоследовательного корректирования.
В результате исследований предлагается новая редакция ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», включающая изменение ее наименование на «Предмет и задачи надзора» и дополнение ее частью второй следующего содержания:
«Прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами дознания и органа\ш предварительного следствия с тем, чтобы:
1) было обеспечено точное и неуклонное исполнение законов всеми органами и должностными лицами, осуществляющими рассмотрение сообщений о преступлении и предварительное расследование уголовных дел;
2) никто не подвергался незаконном}' и необоснованному уголовному преследованию, иному незаконному ограничению в правах в сфере уголовно-процессуальной деятельности;
3) была гарантирована защита прав и законных интересов всех лиц и организаций, оказавшихся в том или ином процессуальном качестве в сфере уголовного судопроизводства, а также защита охраняемых законом интересов общества и государства».
По результатам проведенного исследования в параграфе предложено следующее определение полномочий прокурора.
Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия - это определенная уголовно-процессуальным законодательством РФ система прав и обязанностей прокурора, обусловленная целями и задачами, которые поставлены перед прокуратурой как государственным органом, и позволяющая прокурору в полной мере реализовать свое назначение в досудебном производстве -эффективно предупреждать, выявлять и устранять нарушения уголовно-процессуального закона, допускаемые со стороны органов предварительного следствия. При этом права прокурора в данной системе носят властный характер, полностью определяются кругом общих обязанностей, возложенных на прокуратуру государством в досудебном производстве, и должны быть осуществлены при определенных законом обстоятельствах.
Из данного определения вытекает, что исследуемым полномочиям присущ ряд характерных особенностей:
- все они находятся в органической связи между собой, обуславливают и дополняют друг друга;
- полномочия носят властный, распорядительный характер и реализуются путем принятия волевых решений;
- по своему назначению представляют собой «некий продукт слияния» субъективных прав и юридических обязанностей, которые, сочетаясь в рамках компетенции, в то же время сохраняют относительно самостоятельный характер;
- они реализуются в рамках уголовно-процессуальных отношений, субъективному праву прокурора корреспондирует соответствующая юридическая обязанность следователя или руководителя следственного органа. Причем для этих процессуальных отношений специфично, что выразителем властного начала является лишь один субъект - прокурор, хотя оба субъекта - прокурор и следователь - являются представителями власти;
- использование этих полномочий позволяет предупреждать, оперативно выявлять и устранять нарушения законов. Полномочия прокурора учитывают особенности нарушений закона, которые в силу своих опасных и часто
необратимых последствий должны быть устранены незамедлительно;
- данные полномочия применяются непосредственно, свои требования прокурор обращает к субъектам расследования преступлений;
- они позволяют осуществлять надзор постоянно, непрерывно и независимо от внешних поводов (инициативно), что обусловлено спецификой задач соблюдения законности в практике расследования преступлений, повышенной вероятностью нарушения прав и свобод человека и гражданина при расследовании уголовных дел.
В силу надзорного характера исследуемых полномочий к ним применимы разработанные теорией прокурорского надзора общие требования достаточности, разнообразия, действенности и эффективности. Диссертант разделяет мнение В.Г. Бессарабова, A.C. Барабаша и ряда других авторов об «исключительном характере» надзорных полномочий прокурора и невозможности предоставления аналогичных по характеру полномочий другим должностным лицам и органам.
Выработав определение понятия «полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», определив его правовую природу, выявив характерные свойства этих полномочий, а также установив требования, которым должны соответствовать такие полномочия, диссертант предпринимает попытку исследовать проблемы и нерешенные вопросы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.
Во втором параграфе «Значение полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» разрешается вопрос, каково значение полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия в обеспечении прав участников процесса. Обратившись к теоретическим исследованиям ученых-процессуалистов и авторов, в сферу научных интересов которых входят проблемы прокурорского надзора, проанализировав правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом Российской Федерации, требования ведомственных нормативных актов Генеральной прокуратуры РФ и данные правоприменительной практики, диссертант приходит к выводу, что путем реализации полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия прокурор обеспечивает реальное соблюдение прав и свобод участников процесса. Защищая законные интересы и права участников уголовного судопроизводства, прокурор отстаивает публичный интерес.
Каких-либо специальных полномочий, направленных исключительно на обеспечение конституционных прав граждан, уголовно-процессуальное законодательство прокурору не предоставляет, ибо каждое полномочие прокурора в уголовном процессе носит ярко выраженную правозащитную направленность. Это реализуется в процессе выявления, предупреждения и устранения прокурором нарушений закона, допущенных органами
предварительного следствия.
В параграфе обосновывается, что прокурорский надзор является одним из важнейших элементов системы гарантий обеспечения прав и свобод личности в уголовном судопроизводстве наряду с судебным контролем и ведомственным контролем руководителя следственного органа. Уменьшение объема надзорных полномочий прокурора равносильно ослаблению государственного правозащитного механизма в сфере уголовного судопроизводства.
Третий параграф «Соотношение прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля руководителя следственного органа за обеспечением законности в деятельности органов предварительного следствия» посвящен рассмотрению проблемы разграничения полномочий прокурора, суда и руководителя следственного органа, решающих общую задачу обеспечения качества предварительного следствия, соблюдения прав и законных интересов личности.
Диссертант, предлагая решение данной проблемы, исходит из установленной ранее правовой природы исследуемых полномочий, их надзорной сущности.
С учетом проанализированных точек зрения ученых, автор приходит к выводу о необходимости сочетания и взаимного дополнения институтов прокурорского надзора и судебного контроля. При этом судебный контроль не должен и не в состоянии полноценно заменить постоянно действующий прокурорский надзор. Это обусловлено следующими обстоятельствами:
1) механизм судебного контроля «включается» нерегулярно, а лишь в связи с установленными законом поводами - ходатайствами и жалобами, а следовательно, не носит инициативного характера;
2) судебный контроль является ограниченным, т.к. предметом проверки становятся не все действия и решения следователя (в частности, суд не вправе принять решения, связанные с оценкой добытых следователем доказательств);
3) он осуществляется в рамках громоздкой сложной процедуры, достаточно детально урегулированной УПК РФ, путем проведения судебного разбирательства;
4) отсутствует оперативность в принятии решения, и даже принятие такового не означает реального устранения нарушения закона (в соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 125 УПК РФ судья, признав действия (бездействие) или решения соответствующего должностного лица незаконными или необоснованными, обязывает его устранить допущенное нарушение, что не означает, как показывает практика, немедленного устранения. Механизма эффективного контроля за исполнением судебного решения в УПК РФ нет).
Анализируя различные взгляды исследователей на проблему соотношения прокурорского надзора и ведомственного контроля руководителя
следственного органа, автор опирается на разработанные теорией общие критерии различия правовых институтов надзора и контроля. Принципиальными, по мнению диссертанта, являются следующие исходные положения.
Первое. Существенным образом отличаются задачи, стоящие перед прокурором и руководителем следственного органа, различны и присущие им процессуальные функции. Главенствующей для прокурора в досудебном производстве является функция надзора, носящая конституционно-правовой характер, и не свойственная любым другим государственным органам и должностным лицам, участвующим в уголовном процессе. Автор разделяет мнение ученых, усматривающих сущность ведомственного процессуального контроля в организации расследования, оказании помощи следователю в составлении плана расследования по конкретному уголовному делу, контроле за выполнением этого плана, наблюдении за рациональным использованием следователями рабочего времени, за правильной организацией их труда, в руководстве расследованием преступления в целях правильного определения направления расследования и недопущении нарушений закона.
Второе. Контроль со стороны руководителя следственного органа (в отличие от надзора прокурора) носит внутриведомственный характер, то есть a priori не может быть объективным. Ведомственный контроль со стороны руководителя следственного органа сочетает процессуальные и административные возможности влияния на следователя, вплоть до права привлечения следователя к дисциплинарной ответственности. А в трех из четырех следственных аппаратов следователь фактически остается в ведомственном подчинении руководителей органа дознания.
Третье. Нельзя оставлять без внимания и то обстоятельство, что надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия - это только одно из направлений многогранной деятельности прокуратуры. В арсенале прокурора наряду с процессуальными полномочиями имеются и активно реализуются, например, полномочия по надзору за законностью оперативно-розыскных мероприятий. Это позволяет прокурору при проверке законности постановлений о приостановлении предварительного следствия по основаниям п.п. 1 и 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ применять комплексный подход к оценке полноты расследования и оперативно-розыскных мероприятий, изучая материалы приостановленных уголовных дел одновременно с соответствующими делами оперативного учета.
С учетом изложенного, в параграфе делается вывод, что передача полномочий прокурора руководителю следственного органа, осуществленная Федеральным законом от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», была проведена механически, без учета процессуальных функций властных участников уголовного
судопроизводства. Этот вывод и положенные в его основу тезисы используется диссертантом в качестве теоретической базы для выработки предложений об изменении уголовно-процессуального законодательства, сформулированных в третьей главе исследования.
Третья глава «Реализация полпомочпй прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона, допущенных органами предварительного следствия, а также причин и условий, им способствующих» автор избирает в соответствии с целями работы классификацию исследуемых полномочий, разделяя их на две группы: а) по выявлению нарушений закона, допущенных органами предварительного следствия, а также причин и условий, им способствующих, б) по устранению нарушений закона, допущенных органам предварительного следствия, причин и условий, им способствующих, после чего приступает к рассмотрению первой группы полномочий.
Определив данную группу полномочий как своего рода «диагностический инструментарий», использование которого позволяет формировать информационную базу о состоянии законности по конкретному уголовному делу, чтобы на ее основе эффективно применять полномочия по устранению выявленных нарушений закона, диссертант выделяет следующие виды источников, из которых прокурор получает сведения о допущенных по делу нарушениях закона.
A. Обращения участников уголовного судопроизводства (заявления, жалобы).
Б. Копии постановлений и определений суда (частных, а также по ходатайствам об избрании мер пресечения).
B. Копии или подлинники постановлений и иных процессуальных актов, которые УПК РФ прямо обязывает следователя и руководителя следственного органа направлять прокурору.
Г. Проявление собственной инициативы прокурора - обращение с запросами в порядке п. 1 ч. 2 ст. 37, ч. 2-1 ст. 37 УПК РФ.
Проведенное в рамках данного параграфа исследование каждого из указанных видов источников убедительно, на основе конкретных примеров правоприменительной практики показывает: существует серьезная проблема информационного обеспечения работы прокурора по надзору за исполнением закона органами предварительного следствия. Для того чтобы совокупность полномочий данной группы отвечала требованию достаточности, автор предлагает внести в УПК РФ ряд изменений.
Предлагается наделить прокурора правом рассмотрения и разрешения ходатайств участников уголовного судопроизводства, дополнить ст. 125 УПК РФ указанием на то, что копию поступившей жалобы суд направляет прокурору, надзирающему за соответствующим органом предварительного
расследования, четко регламентировать в уголовно-процессуальном законе сроки и форму уведомления следователем прокурора о произведенных процессуальных действиях и принятых решениях. В частности, автором предложено дополнить ст. 108 УПК РФ нормой, обязывающей следователя одновременно с направлением в суд ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу направлять копию этого ходатайства и копии прилагаемых материалов надзирающему прокурору. Реализация такого предложения позволит, по мнению диссертанта, формировать единую, обоснованную материалами уголовного дела правовую позицию стороны обвинения в судебном заседании при решении вопроса об избрании меры пресечения.
Кроме того в данной главе автор формулирует предложения по изменению норм УПК РФ, регулирующих порядок истребования прокурором в следственных подразделениях уголовных дел и материалов проверок сообщений о преступлениях. По мнению диссертанта, такой запрос не требует какой-либо мотивировки, кроме ссылки на необходимость проведения проверки законности производимых следователем действий и принимаемых решений, он должен направляться в адрес руководителя следственного органа и подлежит обязательному исполнению в срок, установленный прокурором.
Также диссертантом ставится вопрос о возвращении в ст. 37 УПК РФ нормы, уполномочивающей прокурора при необходимости принимать участие в производстве следственных и иных процессуальных действий. Поводом для принятия прокурором решения об участии в конкретном следственном действии может явиться, в частности, сложность расследуемого уголовного дела, поступившая жалоба участника уголовного судопроизводства на действия следователя, нарушающие права и свободы данного участника, либо информация о нарушениях закона, полученная из иных источников.
Второй параграф «Полномочия прокурора по устранению нарушений закона, допущенных органами предварительного следствия, а также причин и условий, им способствующих» посвящен исследованию данной группы полномочий.
Предприняв попытку рассмотреть, насколько совокупность имеющихся у прокурора полномочий второй группы позволяет прокурору добиться реального устранения любого выявленного им нарушения закона, обеспечить объективное, полное и всестороннее исследование обстоятельств уголовного дела, соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства, автор приходит к выводу, что невозможно признать эти полномочия отвечающими требованиям достаточности и действенности. В связи с этим диссертант предлагает внести в УПК РФ рад изменений.
В частности, предлагается предоставить прокурору право при установлении оснований, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, возбуждать
уголовное дело и направлять его для производства предварительного расследования, право давать следователю указания в случаях, когда по делу были выявлены допущенные при производстве следствия нарушения закона, что констатировано в соответствующих правовых актах прокурорского надзора, право вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов предварительного следствия. При этом автором предлагается механизм, обеспечивающий процессуальную самостоятельность следователя. Данные полномочия представляются диссертанту сугубо надзорными, исторически оправдавшими себя. Попытки найти им адекватную замену в используемых в настоящее время в УПК РФ законодательных конструкциях не увенчались успехом, что подтверждается приводимыми автором примерами следственно-прокурорской практики.
В третьем параграфе «Проблемы реализации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и пути их решения» исследованы проблемы реализации некоторых ныне существующих полномочий прокурора, по тем или иным причинам не в полной мере эффективных в применении.
Диссертантом предложен, в частности, правовой механизм повышения действенности прокурорского надзора при избрании следователями меры пресечения в виде заключения под стражу и разрешения противоречий, возникающих между должностными лицами органов предварительного следствия и прокурором в ходе судебного рассмотрения соответствующих ходатайств следователей. Исходя из принципиального положения, что позиция стороны обвинения в судебном заседании при рассмотрении ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под страну должна быть единой, автор предлагает дополнить ст. 108 УПК РФ нормой, предусматривающей прекращение судом производства по ходатайству следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, в случае если прокурор не поддерживает такое ходатайство. Свою позицию прокурор должен выражать в форме письменного мотивированного заключения, составляемого на основе материалов, прилагаемых к ходатайству следователя, а также исследованных в судебном заседании (в том числе, представленных стороной защиты).
Проанализировав законодательное регулирование механизма реализации прокурором полномочия по признанию недопустимыми доказательств, полученных с нарушением требований УПК РФ и федеральных законов, автор отстаивает точку зрения, заключающуюся в следующем:
1) прокурор должен иметь возможность реализовать данное полномочие оперативно, на любом этапе досудебного производства, не допуская возможности наступления каких-либо негативных последствий, нарушения прав и свобод граждан, вовлеченных в уголовное судопроизводство;
2) для реализации данного права прокурор должен иметь возможность доступа к материалам уголовного дела в любой момент расследования,
обратившись с соответствующим запросом к руководителю следственного органа;
3) о признании доказательства недопустимым и исключении его из уголовного дела прокурор выносит постановление, содержащее указание на доказательство, признаваемое недопустимым, и обоснование вывода о невозможности дальнейшего использования этого доказательства.
Соответствующие изменения в ст.ст. 37 и 88 УПК РФ разработаны и предложены диссертантом.
Рассматривая проблемы реализации прокурором полномочий по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, автор считает необходимым законодательное установление перечня вопросов, которые подлежат разрешению прокурором по уголовному делу, поступившем}' с обвинительным заключением, и перечня оснований принятия решения о возвращении дела для производства дополнительного расследования. С этой целью предлагается дополнить УПК РФ ст.ст. 221.1 и 221.2, содержащими соответствующие вопросы и основания.
Также диссертантом обосновывается необходимость дополнения ст. 221 УПК РФ нормой, предоставляющей прокурору право прекратить уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением по основаниям, предусмотренным ст.ст. 24, 27, 28.1 УПК РФ.
В заключении сформулированы основные выводы, к которым пришел автор в ходе исследования, а также рекомендации по совершенствованию законодательства, регламентирующего полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.
СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ, СОДЕРЖАЩИХ ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИИ
Статьи, опубликованные в научных изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России:
1. Спирин, A.B. Спор между прокурором и следователем в суде недопустим / A.B. Спирин // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2013. - № 4. - С. 63-69. 0,5 п.л.
2. Спирин, A.B. О необходимости предоставления прокурору права давать указания следователю / A.B. Спирта // Вестник Московского университета МВД России.-2014. -№6. - С. 153-156. 0,4 п.л.
3. Спирин, A.B. Представление прокурора об устранении нарушений уголовно-процессуального закона в досудебном производстве / A.B. Спирин // Пробелы в российском законодательстве. - 2014. - № 5. - С. 211-215. 0,7 п.л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
4. Спирин, A.B. К вопросу о соотношении судебного контроля и прокурорского надзора / A.B. Спирин // Актуальные вопросы научного обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: материалы межведомственной научно-практической конференции 8 февраля 2013 г. - Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2013. - С. 96-103. 0,4 п.л.
5. Спирин, A.B., Логвинова, O.JI. О некоторых вопросах соотношения судебного контроля и прокурорского надзора за действиями и решениями должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование в досудебном производстве / A.B. Спирин, О.Л. Логвинова // Современные проблемы и перспективы развития предварительного следствия в Российской Федерации: сборник научных трудов. - Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2014. - С. 52-58. 0,4 п.л. (авторство неразделенное).
6. Спирин, A.B. О задачах прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования / A.B. Спирин // Правоохранительные органы: теория и практика. - 2014. - № 1. - С. 35-38. 0,3 п.л.
Подписано в печать 06.03.2015 Бумага писчая. Печать ризограф. Усл. печ. л. 1,50. Уч.-изд. л. 1,50. Тираж 165 экз. Заказ № 1570016
Отпечатано в типографии ООО «Форт Диалог-Исеть», 620142, г. Екатеринбург, ул. Декабристов, 75 (343) 228-02-32 23
