АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовая культура народных депутатов»
и- 9 У
I С ~
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ Центр государства и права
На правах рукописи
ТАНЕЕВ Радмир Шарифьлнович
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва —1993
Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Центра государства и права Российской академии управления.
Научный руководитель — доктор философских наук, профессор КЕЙЗЕРОВ Н. М.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор — САЛЬНИКОВ В. П.
кандидат юридических наук — СИДДИКОВ Р. Р.
Ведущая организация — юридический факультет Башкирского государственного университета.
Защита состоится 17 июня 1993 г. в 14.00 час. на заседании специализированного совета по правовым наукам Д—151.04.05 в Российской академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ.
Автореферат разослан 17 мая 1993 года.
Ученый секретарь специализированного совета,
кандидат юридических наук, доцент
ЯЦЕНКО И. С.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В ходе реформирования общественной системы России происходят качественные изменения в структуре институтов власти, динамике процессов и факторов, возникают новые связи и соотношения политики, права и культуры. На этой базе осуществляется совершенствование деятельности представительных органов. Решение множества проблем зависит от повышения эффективности депутатской деятельности путем формирования высокой правовой культуры.
В обсуждаемых общественностью проектдаКонституции КБ поставлены и находят отражение многие проблемы политической и правовой культуры.
Правовая культура депутатов - важный фактор и условие совершенствования законодательства, стабильности общественного строя и правопорядка, прогресса общественных отношений,вовлеченности граждан в процесс управления государством. Многие проблемы ее формирования ставятся сегодня по-новому в связи с усложнением задач конституционного, государственного строительства, развертыванием правотворчества, переходом от командно-административной к демократически-правовой системе управления обществом, видоизменением роли и места преставительных органов власти. Одновременно высокая правовая культура народных представителей - это гарантия цивилизованного проведения назревших преобразований в интересах большинства населения страны.
К сожалению, существующий уровень правовой культуры значительной части депутатского корпуса нередко становится причиной обострения политической, экономической, правовой, национальной нестабильности и экстремизма, сдерживает осуществление реформ, снижает доверие граждан к демократическим органам власти.
Серьезной проблемой становится социокультурный аспект взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, обнаруживающийся дефицит правовой культуры как в центре, так и на местах. Сказываются низкий профессионализм в законотворческой деятельности, неумение предвидеть последствия принимаемых решений, адекватно выражать и отстаивать потребности и интересы избира-
телей и другие весьма распространенные явления в Советах разли» ных уровней.
Осмысления требует и трехлетний опыт функционирования Советов народных депутатов в новых условиях-с учетом предстоящих выборов.
Практическая значимость исследования проблем правовой культуры народных депутатов при их недостаточной теоретической разработанности и обусловила выбор темы настоящей диссертации.
Разработанность проблемы. Данная научная проблема в ряде своих аспектов остается малоизученной. В современной научной отечественной литературе нет ни одного специального исследования, посвященного вопросам правовой культуры депутатов. Названная тема находится на стыке нескольких фундаментальных наук (права, государствоведения, культурологии, социологии, политологии, управления, акмеологии и т.д.) и направлений научного исследования, прежде всего, правовой культуры общества и личности. С учетом этого, автором был проведен анализ соответсвую-щей научной литературы.
Методологии изучения проблем культуры уделяли внимание многие отечественные философы: А.И.Арнольдов, Э.А.Баллер, А.А.Дер-кач, Н.С.Злобин, С.Ы.Коган, М.П.Ким, В.М.Межуев, С.Э.Ыаркарян, А.К.Уледов и др.
Обстоятельное освещение вопросы правовой культуры находят I работах представителей правовой науки С.С.Алексеева, В.П.Кази-мирчука, Д.А.Керимова, Н.Ы.Кейзерова, В.Н.КудрявцеваДА.Лукашо-вой, Г.В.Мальцева,А .Б.Мицкевича, В.П.Сальникова, Л.С.Явича. Различные аспекты правовой культуры и, в первую очередь, социо-лого-психологические,исследуются в работах Е.В.Аграновской, Е.А.Зорченко, А.Р.Ратинова, А.П.Семитко, Н.Я.Соколова, В.А.Ще-горцова.
Значительное внимание политологи и правоведы уделили иссле дованию институтов власти, представительных органов, статуса депутата. Среди них труды С.Я.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, Г.В.Ба-рабашева, Ф.М.Бурлацкого, В.И.Васильева, В.Е.Гулиева, А.В.Зиновьева, И.П.Ильинского, А.И.Ковлера, В.А.Пертцика, А.Я.Сливы, С.В.Соловьевой, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Н.В.Черноголовки-на, К.Ф.Шеремета и др.
Существенным подспорьем в изучении феномена политики, власти, природы представительного правления, законотворчества и правовой культуры являются работы российских ученых конца XIX -начала XX веков, а также зарубежных исследователей, особенно по социологии, социальной и политической психологии, политологии, труды которых также использованы в работе.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное политико-правовое исследование проблем правовой культуры народных депутатов и разработка на этой базе предложений организационно-правового характера по ее формированию и повышению.
Исходя из намеченной цели, автор ставит перед собой следующие задачи:
- провести анализ и обобщение научных материалов,степени и уровня научной разработки исследуемой темы;
- изучить сущность правовой культуры депутатов, показать ее значение для эффективного функционирования представительных органов власти;
- выявить существенные черты и особенности правовой культуры народных депутатов, вытекающих из их статуса, ее позитивные проявления и недостатки;
- показать роль и значение представительных органов как института выявления, выражения и реализации интересов потребностей избирателей, степени осознания гражданских интересов, ценностей и приоритетов;
- определить причины правового нигилизма и девальвации культурно-правовых ценностей в депутатской среде;
- разработать и обосновать предложения, направленные на формирование и целенаправленное повышение правовой культуры народных депутатов.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют комплекс научных методов анализа политико-правовых явлений и процессов, философские и юридические труды, вюторых исследуются проблемы осуществления власти, культурные предпосылки правотворчества и реализации права, управления обществом и государством, правовые и моральные ценности, мотивации и ори-
ентации. Наряду с общенаучными используются такие методы иосле-дования, как системный, культурологический анализ, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, исторический, логический.
Новизна и многогранность темы обусловили анализ работ по правовой культуре и депутатской деятельности, а также научной литературы по культурологии, социологии, психологии, политологии, общей теории государства и права, отечественному и зарубежному государствоведению и социальному управлению.
Нормативно-правовую основу диссертации составляют конституционное и текущее законодательство Российской Федерации и ее субъектов, подзаконные нормативно-правовые акты, регламенты, законы и положения о комитетах и комиссиях Советов народных депутатов. Автор учитывает положения действующего законодательства других стран.
Эмпирическая база исследования - практика работы Комитета по законодательству Верховного Совета Российской Федерации, Верховного Совета Ресрублики Башкортостан, городских и районных Советов народных депутатов, материалы собственных и иных социологических исследований, публикациигвриодической печати, статистические и другие данные. Автором в 1991 году, с целью отработки подходов и инструментария, было проведено исследование правовой культуры народных судей различных республик, крае: и областей России и в декабре 1992 - январе 1993 гг. -народных депутатов Республики Башкортостан, городов Ижевска, Белебея и Белебеевского района (Республика Башкортостан) по квотной выборке. Диссертант использовал также личный опыт депутата городского Совета.
Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к исследованию с учетом степени разработанности. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных дисциплин в изучении правовой культуры депутатов. Диссертация является первым специальным комплексным исследованием правовой культуры народных избранников. На защиту выносятся следующие выводы, предложения и рекомендации, имеющие теоретическое и практическое значение:
- предлагается определение правовой культуры народных депутатов как меры и способа освоения и использования ими правовых ценностей, проявляющихся в характере и уровне правовых знаний, оценок, убеждений, гражданских интересов, ценностных ориентации и других элементов правосознания в их органическом единстве, а также в социально-активной деятельности, определяемой их правовым статусом;
- правовая культура рассматривается под углом зрения юридической компетентности и профессионализма в практической деятельности народных представителей в .качестве одного из главных компонентов общей и профессиональной культуры;
- на основе социологических и иных исследований, в том числе по собственной программе автора, выявлена динамика роста правовой культуры депутатов. Позитивные сдвиги в этой сфере происходят пока медленно, главным образом, на основе повышения уровня правотворческой деятельности. Практический опыт в этой области наращивается с трудом, слабо растет квалификация;
- определены причины низкой правовой культуры парламентариев, в том числе историко-ментальные, политические, социально-психологические, организационно-технические и др.;
- обосновано положение о необходимости качественного повышения правовой культуры депутатов в целях усиления эффективности работы представительных органов власти. Показано, что переход
от существовавшей в административно-командной системе отношений правовой культуры к демократической культуре, судя по фактам и анализу, потребует достаточно продолжительного времени;
- дан анализ правовой культуры депутатов в системе их общей культуры в соотношении с другими формами культуры: политической, нравственной, религиозной и др.;
- рассматривается роль парламента как выразителя дифференцированных общественных интересов, установок, диктуемых интересами. На этапе предвыборной кампании между избирателем и кандидатом в депутаты заключается своеобразный договор как определенная правовая форма реализации интересов обеих сторон;
- аргументируется тезис об основных признаках и параметрах парламентской культуры, ядром которой выступает гражданская
культура, согласование и учет разнообразных интересов избирателей. Реальное исполнение обещаний, заявлений, деклараций кандидата в депутаты служит критерием парламентской культуры. Правовой статус и механизм ответственности депутата перед избирател} ми нуждается в уточнении, в связи с этим предлагаются соответствующие формы усиления последней;
- обосновываются предложения по формированию и повышению правовой культуры депутатов: политические и организационные меры, воспитательно-обучающие формы, интересы к повышению квалификации, система стимулов и т.д. Сформулированы, в частности, предложения, позволяющие создать механизм "отбора" кандидатов I депутаты на этапе предвыборной кампании, в том числе посредством внесения принципиальных изменений в законы о выборах. Основы правовой культуры народных представителей проявляются и закладываются на этом этапе, а в дальнейшем они реализуются и обогащаются.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации выводи и предложения рассчитаны на использование в деятельности Советов народных депутатов всех уровней. Они могут составить определенную базу конституцис ного и государственного строительства Российской Федерации, ее субъектов, обозначения путей развития представительных органов страны.
Имеющийся в работе материал, в т.ч. связанный с результатами социологических исследований, может найти применение в дальнейшей разработке этой темы, проведении научных исследований, преподавании юридических, политологических, социологических и других дисциплин, этики, а также в организации обучения и воспитания правовой культуры депутатов и работников представительных органов власти.
Основные теоретические и практические выводы диссертации изложены в опубликованных работах автора, обсуждены на проблемном семинаре в Центре государства и права Российской академии управления. Ее принципиальные положения были изложены и учтены при выработке рекомендаций научно-практической конференции "Проблемы конституционного развития суверенной республики" (г.Уфа, март, 1992 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, приложения и списка использованной литературы.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первом разделе - "Понятие и сущность правовой культуры. Особенности правовой культуры народных депутатов" - значительное внимание уделяется направлениям научного исследования правовой культуры народных депутатов и ее реальному функционированию. Дается анализ основных подходов к определению понятия "правовая культура", соотношения общего и особенного. Характерное для юридической литературы понимание правовой культуры не позволяет сконструировать адекватную модель этого явления. Диссертант ориентируется на общее понятие,которое находило бы свое проявление в различных конкретных видах, в том числе правовой культуре депутатов.
В связи с этим предлагается определить правовую культуру как меру и способ освоения правовых ценностей, накопленных обществом, и их практического использования различными субъектами в сфере права, реализуемых в механизме выявления и определения приоритета гражданских интересов.
Предложенное понимание правовой культуры позволяет органически совместить позитивные моменты, имеющиеся в подходах ученых к исследованию этого явления, отразить общую природу различных его проявлений. Этим подчеркивается и динамичный, функционирующий характер правовой культуры, а также возможность ее постоянного развития и повышения. Накопление количественных показателей уровневого состояния правовой культуры в пределах определенной меры, а затем выход за ее рамки,приводит к формированию нового качественного состояния, новой ступени в развитии этой культуры.
Далее автор характеризует основные черты правовой культуры под углом зрения депутатской деятельности. Подчеркивается важность преемственности, как момента связи старого с новым в процессе развития. Необходимым условием формирования правовой культуры у народных депутатов является органическое сое-
динение стремления к овладению достижениями правовой культуры цивилизации с бережным и внимательным изучением отечественного опыта. Особенно важен при этом вдумчивый анализ отечественных политических и правовых учений. Например, реформаторская деятельность, базу для которой создают депутаты, не даст эффекта без учета богатого опыта реформ в дореволюционной России -почему они тормозились, что определило успех или неудачу и т.д.
В работе делается акцент на творческом характере правовой культуры: даже само словосочетание "правотворчество", характеризующее суть деятельности депутата, указывает на это, подчеркивает ориентацию на инициативу. Да и тенденция развития представительных органов такова, что не только деятельность по созданию правовых актов, но и вся остальная приобретает все более творческое содержание.
Определяющей чертой правовой культуры депутата является ее базовый уровень. Для того, чтобы выбрать, а зачастую и самому предложить варианты действия, отвечающие внутренним убеждениям и интересам, а также требованиям и наказам избирателей, принципам и нормам права, депутат должен обладать достаточным культурным правовым потенциалом. В смысле уровневого состояния можно говорить о двух противоречивых в своем единстве гранях правовой культуры депутата: существующем (наличном) и требуемом, нормативном (целевом) уровнях. Измерение уровня культуры с
точки зрения ее развития производится путем сравнения налично-с
го состояниянормативно-целевым.
Характерной чертой правовой культуры является известная пр( тиворечивость. При этом выделяются внутренние (между составляющими самой системы правовой культуры, внутри каждого элемента этой системы) и внешние (между социальной действительностью и правовой культурой депутата) противоречия.
В связи с этим диссертант останавливается на проблеме соотношения различных уровней и аспектов правовой культуры общества и депутата. Обосновывается тезис о том, что оптимальным является соотношение, когда правовая культура депутата и общества совпадают, и идеальным - когда депутатская несколько опере-
жает правовую культуру общества. Речь идет не об оторванности, тем более самостоятельном функционировании этих двух феноменов. Законодатель, генерируя все самое прогрессивное в правовой культуре общества, должен всегда находиться на "полшага впереди", чтобы тем самым стимулировать совершенствование законодательства, распространение передовой юридической практики, правовую активность людей.
Далее автор переходит к рассмотрению института депутатства как объективно исторической необходимости представительства интересов народа в законодательных органах. Отмечается, что политико-правовое положение нынешних депутатов определяется Конституцией Российской Федерации и входящих в ее состав республик, законами о статусе народного депутата РСФСР, народного депутата местного Совета ишалогичными нормативными актами республик. В соответствии с ними депутат, во-первых, полномочный представитель народа (населения - в отношении депутата местного Совета), во-вторых, представитель власти, в-третьих, член коллегиального органа представительной власти.
Анализируя эти проявления, диссертант аргументирует центральную идею работы: главное и основное назначение, суть представительной власти состоит в выявлении, согласовании интересов граждан и трансформации их воли в государственную, придании этим интересам гражданского правового выражения. Искусство депутата заключается в том, чтобы через борьбу интересов, поиски согласия выйти на решения и нормативные акты, в той или иной мере удовлетворяющие многих. В этом смысле имеются два варианта поведения депутатов - конфронтация и консенсус, что позволяет вьвделить конфронтационную и консенсусную правовые культуры. В связи с острой необходимостью овладения депутатами последней, в работе показан механизм ее достижения.
В заключение раздела автор приводит собственное понятие правовой культуры народных депутатов. По его мнению, эта мера и способ освоения и практического использования правовых ценностей,проявляющиеся в характере и уровне правовых знаний, оценок, убеждений, гражданских интересов, ценностных ориентации и других элементов правосознания депутатов в их органичес-
ком единстве, а также в социально активной государственной деятельности, определяемой их правовым статусом.
Во втором разделе - "Структура и функции правовой культуры депутатов" - исследование указанных категорий рассматривается как важное направление уяснения сущности, раскрытия содержания и внутренней формы правовой культуры народных представителей.
Структурная характеристика правовой культуры в работе дается через правовую идеологию и правовую психологию, а также в зависимости от уровня и глубины познания правовых явлений путем рассмотрения теоретической, практической и обьщенной правовой культуры.
Анализируя правовую идеологию как систематизированное, науч но обоснованное, теоретизированное отражение потребностей и интересов общества, класса, социальной группы в юридических понятиях и категориях, автор показывает, что народное представител* ство за многие века существования выработало свои нормы и ценности, идеи и идеалы, как признаки собственно парламентской идеологии.
В психологической стороне правовой культуры депутатов диссертантом вьщеляются познавательный, оценочный и поведенческий компоненты. Познавательный компонент включает в себя совокупность знаний, суждений, взглядов по правовым вопросам. Подчеркивается, что знание права, законов - признак, характеризующий компетентность, деловую квалификацию народного депутата. Тем более, что этот процесс не сводится к механическому накоплению правовых знаний, а предполагает понимание принципов права, его важнейших целей, ценности законодательства и правового регулирования в обществе.
Оценочный компонент включает в себя оценку правовых явлений и норм, правовые чувства в связи с этой оценкой и отношение к правовым ценностям. Уважительное отношение к праву, убежденность в справедливости закона, осознание его социальной ценности рассматриваются с нормативной и практической стороны.
Поведенческий компонент структуры правовой культуры депутатов представляется совокупностью таких элементов, как навыки, умения, привычки, мотивы, правовая готовность. Делается акцент
на том, что от депутата требуется не законопослушное поведение, а социально-правовая активность - сознательная, свободная, внутренне необходимая, детерминированная высокими потребностями и интересами деятельность.
Рассматривая структуру правовой культуры народных представителей с точки зрения ее глубины, автор вьщеляет обеденный, практический и теоретический уровни. Обосновываются положения, что, во-первых, в правовой культуре депутатского корпуса страны присутствуют все три уровня; во-вторых, уровень правовой культуры напрямую не зависит от уровня Совета; в-третьих, в целом для депутатов характерен практический уровень правовой культуры. Применительно же к отдельным категориям депутатов оправдано и является более содержательным определение "профессиональная правовая культура".
Значительное внимание в работе уделено взаимодействию правовой культуры депутатов с другими областями культуры. Подчеркивается, прежде всего, что правовая культура выступает необходимым условием и органической частью политической культуры народных представителей. Политика есть отношения по поводу власти, носителями которой являются также и депутаты. Прежде, чем найти законодательное решение, потребности и интересы должны предварительно пройти через сферу политического сознания, политической культуры. Исследования подтверждают высокую степень политизации процесса принятия решения депутатами: 67% членов Верховного Совета России отметили влияние политических предпочтений на характер принимаемых ими решений^.
Совершенствование деятельности представительных органов требует подведения под них не только крепкой правовой, но и нравственно-этической базы. Отметив чрезвычайную важность и неизученность в отечественной науке проблемы парламентской культуры и этики, диссертант аргументирует мысль о том, что именно нравственные качества «ленов парламента обеспечивают предпосылки для адекватных политико-правовых решений законодательной власти, внушают людям доверие к институтам представительной демократии.
I. См.: Депутаты и аппарат Верховного Совета Российской Федерации: состояние и резервы деятельности (Опыт социологического анализа). - М., 1992. - С.40.
Выдвигается и обосновывается идея создания независимых комиссий при Советах народных депутатов за соблюдением парламентской этики,которые объединяли бы известных деятелей науки, искусства, бывших депутатов, судей, специалистов по этике, 1ультуре, психологии и т.д.
В контексте взаимосвязи правовой и нравственной культур депутата в работе приведена категория справедливости, которая автором понимается как идея и принцип правовой культуры депутатов. Нарушение принципа справедливости в деятельности депутатов "программирует" несправедливость принимаемых решений, подрывает веру в ценность права, дает основания для негативной оценки представительных органов власти и их членов.
Совершенно не изученным и своеобразным является соотношение правовой и религиозной культуры, религиозного сознания народных депутатов. Еще не накоплено достаточного научного и эмпирического материала, чтобы доказательно говорить о том, повышает или понижает религиозность правовую культуру членов парламента. С одной стороны, такие качества верующих, как лояльность к существующему порядку, терпимость к чужому мнению, умение принимать высшую волю и норму как императив составляют хорошую базу для более быстрого формирования правовой культуры этой категории депутатов. С другой, определенная раздвоенность между мирским и духовным, ощущение суетности происходящего, вера только в высший закон и суд являются сдерживающим элементом на этом пути. В любом случае, влияние религиозного фактора на парламентскую деятельность возрастает и не учитывать его нельзя.
Далее автор переходит к анализу функций правовой культуры. Исходя из того, что функции есть то, что исполняется структурными элементами, вьщеляются познавательная, оценочная, регулятивная функции правовой культуры депутатов.
Познавательная функция неразрывно связана с правовой информированностью, знанием и пониманием права. Возникает вопрос о видах и объеме правовой информации для депутатов. В постановочном плане делается вывод о нескольких крупных блоках правовых знаний,которыми должны обладать депутаты. Во-первых, знание своих прав и обязанностей. Во-вторых, знание основ государст-
венного строительства, организации и функционирования политической власти, прав и свобод граждан. В-третьих, депутатам необходимы знания о законодательной технике и процедуре принятия и реализации решений. В-четвертых, парламентарии должны овладеть основами законодательства, с которыми чаще всего сталкиваются в своей деятельности. Во время исследования, проведенного автором о требуемом объеме знаний депутатами действующего законодательства, респонденты следующим образом определили приоритеты: знать, в основном, законодательство, по которому чаще всего обращаются изби^^ели - 40%, уметь находить законодательные акты - 27%, знать действующее законодательство - 14%, иметь общее представление о законах в праве - 13%, достаточно знать права и обязанности депутата - 7%. Анализ показывает, что фундамент, на котором должно строиться такое сложное образование, как правовая культура депутата,является непрочным без глубоких правовых знаний.
Следующая, оценочная функция правовой культуры народных депутатов выражается, прежде всего, в оценке ими законодательства я практики его применения, функционирования структур власти, должностных лиц, граждан с точки зрения соответствия требованиям закона, а также собственной деятельности в сфере права. По-зчитав, что наиболее выраженным и комплексным показателем оценочной функции является отношение депутатов к принятым актам, та основе социологических исследований автор делает вывод о достаточно критической оценке депутатами своего труда в качестве законодателя. Одновременно подвергаются критике некоторые основания оценки депутатами нормативных актов, в частности, "собственная оценка закона". 85% респондентов назвали его при ответе на вопрос: "Чем Вы руководствуетесь, голосуя за принятие гого или иного законопроекта?'.'Здесь же, на основе анкетного опроса, отмечается, что утвердившееся как в общественном сознании, так и у большой части депутатов мнение о слабости, неэффективности принятых законов не всегда зиждется на их знании, изучении и анализе.
Ведущей функцией правовой культуры депутатов является регулятивная, которая предполагает ситуацию, когда основные правовые требования воплощаются в готовность активно и осознан-
но их выполнять, превращаются в регулятор деятельности депутатов. Регулятивная функция имеет внутренние и внешние проявления. Внутренние, регулируя собственное поведение депутатов, направлены на формирование у них правового "я" . С этой точки зрения регулятивная функция носит социально ориентированный характер, представляет собой процесс усвоения депутатами правовых ценностей, приобретения правового опыта, появления у них собственных правовых ориентации. Внешним выражением названной функции является реальное правовое поведение, деятельность по осуществлению прав и обязанностей, которая свидетельствует не только о мере познания правовых ценностей, но, прежде всего, о мере их использования.
Важным для характеристики регулятивной функции правовой культуры депутатов является степень ее активности. Для выяснения последней в программу конкретно-социологического исследования, проведенного автором, был включен вопрос: "Много ли, по Вашим наблюдениям, среди депутатов Вашего Совета людей, которые, сталкиваясь с нарушениями закона, активно берутся восстанавливать законность и порядок?" Примерно одинаковое количество (35-41%) ответов получено по пунктам: "таких меньшинство" и "таких очень мало". 13% опрошенных ответило, что таких большинство, около 2% - "таких нет". Таким образом, у большинства депутатов отсутствует установка на активную позицию в сфере реализации и защиты права. Поэтому воспитание у народных избранников социально-правовой активности, постоянного стремления к инициативной деятельности в правовой сфере является одной из назревших задач.
Немаловажно при этом изучение и выработка моделей возможного поведения депутатов в различных ситуациях. С этой целью выяснялись действия депутатов при их несогласии с каким-либо из положений закона. Ответы позволяют сделать вывод, что лишь 24% опрошенных депутатов ориентируются прежде всего на требования закона, несмотря на внутреннее несогласие с отдельными его положениями. Нет и явно выраженного правового нигилизма - всего более 8% отступают от требований закона в силу целесообразности.
Положительно, что довольно большое количество депутатов (39%) выражают свое несогласие с положениями закона посредством выступлений на заседаниях Совета и комиссий, совещаниях, в печати. Но их все же меньше половины. Во-вторых, имеются более эффективные и характерные для депутата формы воздействия на законодателя, например, законодательная инициатива, к которым парламентарии практически не прибегают.
Завершая рассмотрение структуры и функций правовой культуры народных депутатов, автор отмечает, что именно эти категории позволяют увидеть социально-политический институт депутатства "в движении", подчеркнуть его значение для совершенствования правовой системы, укрепления законности и демократии, углубления политических и экономических преобразований в стране. На сегодня очень важно и злободневно, чтобы именно правовая культура депутата стала одним из факторов стабилизации и интеграции общества. На первый план выходит ее консенсусное содержание, когда правовые механизмы, нормы, традиции достижения согласия становятся ядром правовой культуры депутата.
В третьем разделе работы - "Формирование правовой культуры депутатов. Основные тенденции и перспективы" -анализируются причины низкой правовой культуры депутатов на основе практики и исследований. Во-первых, оценивается уровень правовой культуры общества, естественным продуктом и отражением которого являются депутаты. Во-вторых, обосновывается тезис о том, что правовой нигилизм, как состояние общественного сознания, культуры, отрицающее социальную ценность права и считающее его наименее совершенным способом регулирования общественных отношений, глубоко деформировал многие сферы жизни,и конечно, отрицательно повлиял на депутатскую деятельность.
В-третьих, на митинговой волне, оправданно направленной на слом административно-командной, бюрократической системы и искоренение всего негативного, в Советы пришло немало людей, заряженных энергией разрушения, настроенных, в основном, на отрицание, а не на созидание. Это высвечивает еще одну серьезную причину относительно низкой правовой культуры депутатов: не вполне зрелнй уровень осознания ими государственных и обще-
ственных интересов, а также необходимость их дифференцирован-ности, соподчиненности, приоритетности. Местничество и партикуляризм резко снижают уровень правовой культуры, ибо она не пр емлет ограниченность национального, регионального, группового, корпоративного эгоизма, экстремизм оценок или забвение исторического прошлого.
В-пятых, необходимо учитывать фактор времени: три года действия вновь избранных Советов не тот срок, чтобы предъявлять полновесные требования к правовой культуре депутатов. За годы существования Советского государства представительные органы не стали таковыми по сути. На всех уровнях отсутствовали традиции культура депутатского труда, технология законотворчества. В целом атмосфера вокруг органов власти не способствовала созданию эффективного механизма их деятельности.
В русле этого диссертант размышляет о перспективх представительной системы в России, соотношении понятий "парламентаризм и "Советы". Он аргументированно возражает как тем, кто, считая представительное правление дорогостоящей и неэффективной формой властвования, предлагают в той или иной мере отказаться от него, так и тем, кто выступает за демонтаж Советов, как не оправдавших себя институтов, и внедрение западной модели парламентаризма. При этом показываются достоинства и недостатки представительных органов в целом. Делается вывод о том, что совершенствовать представительную систему в стране необходимо с учетом своего исторического опыта, отечественных традиций, в том числе национальных, всех субъектов Федерации, а также осмысленно перенимая достижения зарубежных парламентских институтов.
Следующая причина низкой правовой культуры вытекает из самой природы органов народного представительства. Современный парламент имеет сложную организационную систему, особую внутреннюю структуру и множество функций. Многофункциональность парламента,под которую трудно подвести базу компетентности, становится объективно тормозящим фактором на пути формирования правовой культуры его членов.
Повшение правовой культуры депутата сдерживается из-за отсутствия его политической и иной ответственности перед избира-
телями. Институт императивного мандата, на который в таких случаях ссылаются, себя не оправдал. Конечно, по идее депутат, связанный волей и наказами своих избирателей, подотчетен им и монет быть отозван в любое время. Но, во-первых, особой связи между ними не было и нет. Особенно это касается депутатов Верховных, областных, краевых Советов. Так, по данным Всероссийского опроса городского населения, проведенного в конце 1992 года,в среднем респондентов не помнят, кто был избран в их округе депутатом России*. Во-вторых, анализ законов об отзыве депутатов различных уровней показывает, что такая возможность скорее потенциальная и декларируемая.
Далее в работе показаны пути формирования и повышения правовой культуры депутатской деятельности.
Прежде всего, по мнению автора, это создание эффективного механизма "отбора" будущих парламентариев. В связи с этим даются конкретные предложения по изменению закона о выборах, в частности, о замене императивного мандата на свободный, включению в избирательный процесс на всех его стадиях политических партий и общественно-политических движений. Обосновывается необходимость перехода к смешанной системе выборов путем сочетания основ мажоритарного и пропорционального представительства. Предлагается особый механизм учета голосов избирателей, известный институту выборов в зарубежных странах, но применяющийся крайне редко - система единственного передаваемого голоса. Преимущества этой системы состоят в том, что,во-первых, становится эффективным голос калщого избирателя, во-вторых, появляется возможность представительства в парламенте мнений, не ограниченных рамками партий, властных структур и т.д., в-третьих, что важно для данного исследования, избиратель выбирает не "вслепую", а более или менее осознанно.
Далее, подчеркнув, что всю деятельность депутатов с определенной долей условности можно разделить на правотворческую и правореализующую части, диссертант кратко останавливается на процессе и технологии законотворческого процесса. Результатом последнего выступает нормативный акт как регулятор общественных отношений. Главным и обобщающим требованием закона, как из I. См.: Известия. - 1993. - 27 марта.
вестно, является его качество, которое выражается через такие свойства, как эффективность, полезность, экономичность.
Автор высказывает свое отношение к обсуждаемой в разных кругах проблеме о том, кто должен творить закон - специалисты-юристы или "обученные" этому делу депутаты. К повышению правовс культуры законотворческой деятельности необходимо идти двумя путями: с одной стороны, повышать юридический кругозор, правовую подготовку депутатов, стремясь к профессионализму, с другой - создавать рабочие, экспертные группы из юристов. В системе городских, районных Советов это могут быть временные творческие группы на основе договорных отношений со специалистами-консультантами. Стоит шире распространить практику заказов научным учреждениям, ученым на выполнение законотворческих работ.
Все же потенциал законотворческой'деятельности в формировании правовой культуры депутата реализуется пока неполно. Даже из состава Верховного Совета России на всех этапах законопроект ной работы задействовано всего 40% депутатов*. Автором выявлено, что на уровне городских, районных Советов показатель примерно такой же: постоянное участие в выработке решений Совета, комиссии, депутатской группы принимает около 42% народных представителей.
Важную роль в повышении правовой культуры депутатов играют подготовка альтернативных проектов законов, решений, поправок, законодательная инициатива, а также выдвижение именных, авторских нормативных актов.
По мнению диссертанта, в этом свете по-новому надо относиться к депутатским фракциям, как органам, где вырабатываются основы отношений определенных политических сил к законопроектам, постановлениям, решениям.
Большое внимание в диссертации уделено проблемам пределов законодательного регулирования, их разумному количеству, эффективности действия в правовом пространстве. Отмечается, что глубокое и всестороннее познание объективной действительности, точное, реальное,иногда и опережающее отражение назревших об-
I. См.: Депутаты и аппарат.....- С. 28.
щественных потребностей и творческое, юридически грамотное, адекватное их оформление в законах - главная гарантия действенности и жизненности правовых решений. Этому же служит уровень правовой подготовки граждан, которым предстоит выполнять закон. Кроме того, законодатель обязан заботиться об организации "потребления законов". В этом свете автор делает упор на важность подготовки населения к восприятию положений будущей Конституции Российской Федерации. Опыт конституционного строительства в зарубежных странах, да и наш собственный,свидетельствует, что необходима работа по адаптации, согласованию уровня правовой культуры, отраженной в законодательном акте, с реальным уровнем массовой правовой культуры граждан. Их соответствие, притирка обеспечивают действие механизма реализации права.
В диссертации подчеркивается роль сессий Советов, заседаний комиссий и комитетов в повышении правовой культуры депутатов. Четкое соблюдение регламента, традиций и процедур парламентской деятельности, строгое следование этическим правилам создают атмосферу творчества, воспитывают уважительное отношение к праву, его нормам. К сожалению, эту возможность депутаты используют не в полной мере. Поэтому требуется усилить ответ-гтвенность парламентариев за отсутствие на заседаниях, за выполнение поручений Совета и его органов. Вццвигается и обосновывается идея создания комиссий по депутатской ответственности и контролю за соблюдением парламентских процедур. Одновременно доказывается целесообразность сокращения количества депутатов на всех уровнях и перехода к профессиональному парламенту. При авторском опросе за последнее предложение высказались 64% респондентов, 22% затруднились ответить и лишь около дали отрицательный ответ.
Не исчерпали свой потенциал такие формы правовой подготовки депутатов, как школы молодого депутата , циклы лекций, организационно-деловые игры, дни депутата. Заслуживают внимания примеры ускоренного обучения членов парламентов на базе юридических вузов, техникунов, их периодической стажировки в постоянных комиссиях, комитетах вышестоящих Советов. Представляется
достаточно перспективным направлением сотрудничество депутатов разных уровней в плане повышения их правовой культуры. Это может быть создание парламентских групп по решению концептуальных проблем законодательной деятельности, обмен информацией и взаимные консультации, работа по разъяснению и внедрению нормативных актов.
В работе уделено также внимание организационно-техническому обеспечению законотворческого процесса. Автор предостерегает от одностороннего понимания этой проблемы, как технической. Отсутствие единой информационной инфраструктуры ведет к снижению уровня и качества аналитических материалов, что естественным образом отражается на качестве принимаемых решений,отвлекает депутатов на поиск информации, необходимой для законопроектных работ. Создание при каждом Совете ■ своей библиотеки, информационного центра, возможно и компьютерной сети, которые могли бы вьдавать различный справочный материал, научные обзоры, систематизированную информацию о законодательных актах, анализ зарубежной и отечественной практики, - давно назревшая задача.
Далее автор под углом зрения формирования правовой культур! анализирует депутатскую деятельность по реализации права. Подч( кивается, что правовая культура депутатов в этой сфере должна характеризоваться активно-деятельным поведением, которое предполагает осмысленный, критический анализ и проникновение в сут] явлений, требующих правового опосредования. Деятельность по реализации права, закона, решения нуждается в серьезных знаниях, активном "вхождении" в право, компетентности и профессионализме не меньше, чем правотворчество. В этом смысле статус депутата - явление уникальное: создавать правовые нормы и потом их реализовывать, проверять в жизни.
Диссертант останавливается на одном из важных, по его мнению, аспектов деятельности депутата, как привычки соблюдать закон. Он возражает против традиционного отношения к правовой привычке, как слепому, бездумному и механическому следованию нормам права. Речь должна идти о постоянной готовности депутата действовать с ясным пониманием целей и задач права, в пол-
ном соответствии не только с буквой, но и духом закона. Такая рривычка у депутатов вырабатывается на основе убеждения, самостоятельной оценки правовых явлений и предполагает постоянный контроль со стороны сознания. Именно она должна давать первый импульс каждый раз, когда наступает момент выбора правового поведения, принятия решения.
Правовая культура прививается депутату и правильной, своевременной, непременной реализацией принятого закона, решения. Ничто так не вредит авторитету власти, закона, не расшатывает устои права, не подпитывает правовой нигилизм, как неисполнение ■ нормативного предписания. Проведение в жизнь принятых решений должно, естественно, осуществляться при активном участии депутатов. Важно еще и "сопровождать" закон, выявлять масштабы и причины его возможной неэффективности, собирать предложения для его корректировки.
Серьезным фактором в формировании правовой культуры народных представителей, отмечается в диссертации, является общественное мнение. Своим влиянием оно выступает в качестве непосредственного стимулятора активной практической деятельности депутата, в том числе в сфере права. К тому же, необходимость законодательствования в соответствии с общественным мнением -один из исходных принципов демократии. Пока еще, к сожалению, такое понимание депутатскому корпусу не свойственно. Например, изучением мнения избирателей по вопросу, который предстоит обсудить на сессии Совета, заседании постоянной комиссии, депутатской группы, постоянно занимается лишь 19% опрошенных автором респондентов, иногда - 45%, никогда не занимались - 14%. В связи с этим диссертант поддерживает реальные шаги по созданию информационно-социологических служб представительных органов. Здесь же показана роль средств массовой информации в формировании депутата.
Автор выражает сожаление по поводу недооценки такого фактора формирования правовой культуры парламентариев, как воспитание уважения к Конституции, Флагу, Гербу, институтам власти. Безразличное, порой и пренебрежительное отношение к государственным символам не редкость среди депутатского корпуса.
В заключении раздела диссертант проводит мысль о том, что одним из основных путей повышения правовой культуры депутатов, по его мнению, является формирование гражданского'интереса. При этом он исходит из положения, что основной побудительный мотив к деятельности в любой сфере - интерес. Стремящийся к прогрессу законодатель, государство, общество должны создавать интересы, тем самым побуждая своих избранников к лучшему исполнению долга. Категория интереса в данном случае трактуется широко. У одного депутата интерес заключается в желании стать профессиональным парламентарием, у другого - в необходимости быть нужным и полезным своим коллегам, у третьего - в стремлении как можно полнее и качественнее выполнять волю своих избирателей. Тут могут быть и материальные интересы, и служебные, и желание выглядеть "лучше других", в общем все, что вписывается в нормальные представления о порядочности и цивилизованности в ходе осуществления государственной и общественной деятельности. Главное в том, чтобы они побуждали к компетентному, добросовестному и эффективному выполнению депутатских обязанностей в полном соответствии с нормами права и морали. ххх
Основные положения и выводы диссертации изложены в следующих публикациях автора:
1. Проблемы формирования правовой культуры народных депутатов // Проблемы конституционного развития суверенной республики. - Уфа, 1993. - 0,5 п.л.
2. Правовая культура народных депутатов // Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. - М.: РАУ, 1993. - 0,8 п.л.
3. Законодательная власть и политическая культура // Становление российской государственности: политико-правовые аспекты. - М.: РАУ, 1993. - 0,5 п.л. (сдана в печать).
