АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое обеспечение экологических программ населенных пунктов»
УКРАИНСКАЯ ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ им. Ф. Э. ДЗЕРЖИНСКОГО
На правах рукописи
БОБКОВА Антонина Григорьевна
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОГРАММ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
Специальность 12.00.06 — сельскохозяйственное право; земельное, водное, лесное и горное право; экологическое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ХАРЬКОВ 1991
Диссертаций подготовлена на кафедре экологического права Украинской ордена Трудового Красного Знамени юридической академии им. Ф. Э. Дзержинского.
И а уч н ы й руководитель — Лауреат Государственной премии УССР, доктор юридических наук, профессор В. К. Попов.
Официальные оппоненты: член-кор. АН УССР, доктор юридических наук профессор Ю. С. Шемшученко; кандидат юридических наук М. М. Бринчук.
Ведущая организация — Киевский государственный университет им. Т. Г. Шевченко.
Защита состоится « » ^_ . , 1991 г. часов
на заседании специализированного совета Д.068.25.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук в Украинской ордена Трудового Красного Знамени юридической академии им. Ф. Э. Дзержинского, 310024, г. Харьков, ул. Пушкинская, 77, зал 6.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке академии.
Автореферат разослан
Ученый секретарь специализированного совета доктор юридических наук
Ч. Н. АЗИМОВ
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность теш исследования. Одной из основных проблем социально-экономического развития страны является обеспечение экологической безопасности граждан, охраны окружавшей среды и рационального природопользования. За последние годы принят рад документов, направленных на оздоровление экологической обстановки в нашей стране и республике, в которых признана необходимость принятия дополнительных экономических, организационных, правовых и иных мер по охране природы, улучшению окружавшей человека среды, исходя из приоритета охраны здоровья настоящего и будущего поколений советских людей и комплексного решения всех основных вопросов такой охраны.1 Однако, несмотря на принимаемые
меры, работа по экологическому оздоровлению страны ведется не -?
удовлетворительно.
Особенно остро проблемы охраны окружающей среды и рационального природопользования стоят в городах и других населенных пунктах. Это обусловлено рядом факторов : высокой концентрацией промышленных предприятий, автомобильного транспорта; продолжавшимся процессом урбанизации; значительным количеством бытовых и промышленных отходов; необратимыми изменениями, происшедшими в качественном состоянии природных объектов населенных пунктов под влиянием отрицательного воздействия со стороны промышленности. А кроме этого, преобладанием у большинства населения материальных /экономических/ интересов над экологическими, незаинтересованностью предприятий в проведении экологических мероприятий, отсутствием должной координации деятельности всех органов; предприятий, организаций, учреждений, имевших отношение к охране окру- . яагаей срелн и рациональному природопользованию. И, как р^з^льтат,
1. Ввпомости Верхов. Совета СССР. - 1985. - # 27. - Ст. 479 ?,. Ведомости Верхов. Совета СССР. - 1989. - * 25. - Ст. 487
ь 103 городах с общим населением около 50 миллионов человек
предельно допустимые концентрации вредных веществ в воздухе
превышаются в десять и более раз, в 600 городах не обеспечива-
1
ется качественная очистка сточных водх и т.д.
Одним из путей решения этой проблемы является широкое использование экологических программ в населенных пунктах, обеспечивающих целевой научно обоснованный подход к решена» экологических проблем, позволяющих соединить отраслевые и территориальные интересы для достижения общей экологической цели. На необходимость их осуществления указывалось в последних директивных и нормативных документах, касающихся экологических вопросов, а также в проекте Государственной программы охраны окружавшей среды и рационального использования природных ресурсов СССР, предусматривающем разработку областных, городских программ и программ предприятий. Кроме этого, имеется положительный опыт использования экологических программ во многих городах Украины, например, Донецкой и Сумской областях, городах Киеве, Харькове, Днепродзержинске, Львове и других. Об экологических программах сказано в проекте Закона УССР " Об охране
о
окружающей природной среди ' .
В юридической литературе правовые вопросы таких программ затрагивались в связи с рассмотрением общих проблем правовой охраш окружавшей среды Н.Г.Жаворонковой, О.С.Колбасовым, В.В.Нетрорым, Я.Я.Страутманисом, Ю.С.Шемшученко и другими. Комплексный анализ -правового регулирования программно-целевой организации государственного управления вообще сделан Е.Б.Куб-ко. Однако автором не исследованы специфические особенности апологических правоотношений. На основе изложенного можно сде-
1. Ведомости Верхов. Совета СССР. - 198Э. - * 25. - Ст. 487
2. Гслсс Украины. - 1991. - 20 марта
лать вывод, что комплексно вопросы правовой основ,, экологических программ1 насоленных пунктов в юридической литературе исследовались недостаточно.
Вместе с тем, накопленный опыт использования таких программ поставил ряд нерешенных Еопросов, среди которых важное место принадлежит правовому обеспечению целевого программирования охраны окружающей среды и рационального природопользования, в частности, о правовой природе экологических программ насаленных пунктов, организационно-правовых формах их реализации, таких как руководство выполнением программ, стимулирование надлежащего их осуществления, организация взаимодействия участников и других. В действуюшэм законодательстве содержатся лишь самые общие положения о разработке и реализации экологических программ, что на отвечает требованиям практики.
Кроме того, разработка правового обеспечения целевого программирования охраны-окружающей среды и рационального природопользования в населенных пунктах особенно необходима на современном этапе в условиях перехода к рыночным отношениям, поскольку это неизбежно связано с большей хозяйственной самостоятельностью предприятий, организаций и- значительными нагрузками на окружающую природную среду набеленных пунктов. Отсутствие правового регулирования разработки и реализации экологических программ значительно сдерживает их использование в конкретных населенных пунктах, а значит процесс оздоровления экологической обстановки в них. Все изложенное и предопределило актуальность темы исследования.
1. В литературе употребляются слова "целевая комплексная программа". Лрелстявляется более ¡травильным считать относительно таких программ в области охраны окружяпшеЛ среды и рационального природопользования просто "экологическая программа", поскольку название "экологическая" указывает на ее цель, а программа всегда комплексная
Цель и основные задачи исследования. Основная цель исследования состоит в комплексном анализе правовой основы создания и реализации экологических программ населенных пунктов, практики применения законодательства в этой сфере, разработке научных рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения та~ ких программ.
Для достижения поставленной цели решены следующие задачи: анализ практики разработки и выполнения экологических программ в городах, областях, республиках и оценка эффективности их правового регулирования; исследование сущности, особенностей и правовой природы экологических программ населенных пунктов; разработка организационно-правовых форм реализации таких программ; подготовка предложений по совершенствованию законодатель, ства в данной области отношений.
Предметом исследования являются имеющийся опыт разработки и реализации экологических программ, система действующего законодательства Союза ССР и союзных республик, правовая, экономическая и иная специальная литература по указанному вопрос;
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют диалектический и исторический материализм, учение о взаимодействии общества и природы, о государстве и праве. В процессе исследования использованы публикации советских и зарубежных ученых по общой теории права, экологическому праву, проблемам государственного управления, а также в области экономики и других наук, затрагивавдих рассматриваемую проблему; материалы научных конференций, носвяшенных охране окружающей среиы и рациональному природопользованию.
Написании работы предшествовало изучение и обобщение практики разработки и выполнения экологических программ в Донецкой в Сумской областях, юродах Киеве, Днепродзержинске, До-
непке, Константиновне, Мариуполе, Макеевке, Крама^рске и др.
Исследование учитывает многие работы, посвященные обшим вопросам программно-целевого управления А.Г.Аганбегявп, B.C. Еялковской, Е.Н.Голубкова, Ю.А.Зыкова, В.Н.Кириченко, В.Д.Рула-шевского и многих других ученых.
В диссертации применялась по мере необходимости специальная литература по гражданскому, административному,- хозяйственному, уголовному праву и другим отраслям юридической науки, а также материалы периодической печати.
При выполнении исследований использовались логический, сравнительно-правовой, системный, статистический и другие методы и приемы анализа и синтеза правовых явлений.
Научная новизна настоящей работы заключается в том, что в ней впервые в правовой литературе осуществлен комплексный подход к рассмотрению всех основных вопросов правового регулирования разработки и реализации экологических программ населенных пунктов, на основании которого ввдвинут ряд новых теоретических положений: о понятии экологических программ населенных пунктов, их правовой природе и классификации; о совокупности правовых форм реализации таких программ / координационное управление, договор, стимулирование, гласность и другие/; внесены, конкретные предложения по совершенствованию правового обеспечения экологических программ населённых пунктов.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы и практические предложения, полученные в процессе диссертационного исследования:
1. Обоснование объективной необходимости разработки и реализации экологических программ населенных пунктов, представляющих собой, самостоятельную форму организации всех необходимых экологических и иных мероприятий в населенном пункте, обеспе-
ч.и*.авдих экологическую безопасность граждан, охрану окружающей среди и рациональное использование природных ресурсов; определение их правовой природы как предпосылки для возникновения цругих разнородных правоотношений, способствующих экологическому оздоровлению населенных пунктов.
2. Обоснование необходимости использования для реализации экологических программ населенных пунктов различных организационно-правовых форм, таких как координационное управление, договорная форма, стимулирование надлежащего выполнения заданий, экологическая гласность, экологическое воспитание, участие общественности.
3. Вывод о целесообразности формирования системы управления выполнением экологической программы населенного пункта, основанной на сочетании государственного управления, представленного Советом народных депутатов и специально уполномоченным органом государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, и самоуправления в лице создаваемого координационного совета; определение их правовой характеристики.
4. Аргументация необходимости использования координационного как специального шла договора, выступающего одной из основных форм реализации экологических программ населенных пунктов, направленного на конкретизацию программы, организацию сотрудничества ее участников, кооперирование и совместное использование средств, организацию заключения других договоров, необходимых для выполнения программы, субъектами которого являются Советы народных депутатов и участники программы.
5. Обоснование необходимости совершенствования правовой основы экологических программ населенных пунктов, выражающегося в разработке и принятии Общего положения об экологических программах населенных пунктов, Типового координационного
договора на реализацию таких программ, Регламента /правления их выполнением, Положения о едином фонде финансирования экологических программ, а также внесении ряда дополнений и изменений в действующие нормативные акты.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения целесообразно использовотг-, во-первых, в деятельности местных Советов народных депутатов при разработке и осуществлении экологических программ населен- ■ них пунктов; во-вторых, в процессе установления вэаимоотноше -ниЯ местных Советов народных депутатов с предприятиями, оргя -низаниями, учреждениями в области охраны окружающей среды и рационального природопользования вне экологических программ; в-третьих, при внесении изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство; в-четвертых, в учебном процессе по соответствующим темам курса экологического права в юридических вузах и на факультетах университетов, а также на занятиях повышения квалификации для депутатов местных Советов народных депутатов, работников- исполкомов, руководителей предприятий, организаций, учреждений. ,
Апробация результатов диссертации. Выводы исследования и рекомендации по правовому обеспечению целевого программирования охраны окружающей среды и рационального природопользования изложены в шести печатных раббтах. Основные положения диссертации докладывались: на республиканской школе молодых ученых-юристов /Алушта, ноябрь 1988 г./; на научно-практической конференции "Научно-технический прогресс в промышленности и проблемы охраны окружающей среды" ,/ Пенза, март 1989 г./; на всесоюзной научно-практической конференции " Человек -труд -экология " / Волгоград, сентябрь 1Э90 г./; па научно-практической конференции " Закон о предприятии и опрчртенот-
мыше хозрасчетного механизма первичного звена " / Ижевск, май 1990 г./; на всесоюзном научно-практическом совещании " Правовой режим использования и охраны Каспийского моря " / Махач- , кала, октябрь 1990 г./; на научно-методических семинарах профессорско-преподавательского состава Донецкого госуниверситета; дважды на заседаниях кафедры экологического права Украинской ордена Трудового Красного Знамени юридической академии им. Ф.Э. Дзержинского.
Некоторые принципиальные вопросы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях научной секции "Экономика природопользования" Института экономики промышленности АН УССР, на совещаниях в исполкома Донецкого областного Совета народных депутатов, в комиссии по экологии и природопользованию Донецкого о'бластного Совета народных депутатов.
Результаты исследования использовались при чтении лекций в , Донецком областном Совете народных депутатов для депутатов местных Советов, а также в преподавании курса экологического права в Донецком государственном университете для студентов специальности "Правоведение".
Ряд положений и выводов использованы при разработке право-лого положения экологического совета при исполкоме Донецкого городского Совета народных депутатов, Типового договора о разграничении полномочий по охране окружающей среды и рациональному природопользованию между Донецким областным Советом народных депутатов и местными Советами области базового уровня.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, списка использованной литературы. В работе последовательно рассмотрены понятие и юридическая природа экологических программ, иг классификация, предпосылки, обусловливающие их разработку, правовые вопросы создания; исследованы правовые формы реализа-
Пии экологических программ населенных пунктов и тлы рекомендации по их совершенствованию.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, научная новизна работы и практическая значимость диссертации.
В первой главе "Правовая основа экологических программ населенных пунктов" рассматриваются общие вопросы : понятие и юридическая природа, их классификация, порядок разработки и утверждения.
I
Много внимания уделено понятию экологической программы населенного пункта / § 1 /.Она рассматривается как самостоятельная форма организации осуществления совокупности экологических, экономических, организационных, правовых-и иных мероприятий в населенном пункте, обеспечивающих экологическую безопасность граждан, эффективную охрану окружающей среды и рациональный баланс природных ресурсов. Исследовано соотношение таких программ и планов социально-экономического развития.населенных пунктов и сделан вывод о том,, что экологические программы должны предшествовать планам, которые, выступают одним из средств реализации указанных программ. , .
Определена правовая природа 'Экологических программ. Отмечается, что в науке и на практике нет .единого мнения по этому вопросу. С учетом содержания программы обосновывается вывод о том, что она выступает предпосылкой использования различных правовых и организационных форм для достижения экологической цели. Из этого следует, что права и обязанности участников программ непосредственно не возникают из программ, а вытекают из используемых организационно-правовых форм.
Вмсете с тем, о юридической стороны такие программы следует рассматривать как обязательный документ, в силу которого участники должны, в- дальнейшем оформить свои отношения тем или
иным образом. Это диктуется значимостью разрешения экологических проблем для жизнедеятельности человека, неизбежностью обострения противоречия между экологическими и экономическими интересами в условиях перехода к рыночным отношениям с учетом максимальной свободы хозяйственной деятельности участников прог -рамм; перестройкой взаимоотношений между предприятиями и местными Советами народных депутатов; обязательностью решений сессий местных Советов народных депутатов, поскольку ими утверждаются экологические программы, для всех предприятий, организаций, учреждений, нахбдящихся на соответствующей территории.Обязательный характер таких программ обосновывается и тем, что предварительно все основные положения программы согласовываются с ее участниками, а решением Совета такая согласованность "закрепляется и, естественно, участники не вправе отказываться от выполнения программных задач, кроме случаев предусмотренных в программе. ■
Обстоятельно проанализированы экологические, экономические, социально-психологические и правовые предпосылки осуществления экологических программ / § 2 /. Эти предпосылки рассматриваются как объективно существующие факторы, обусловливающие необходимость целевого и комплексного подхода к решению задач охраны окружающей среды и рационального природопользования населенных пунктов. Их исследование свидетельствует о том, что, несмотря на всесторонне обоснованную потребность в целевом программировании экологических проблем, процесс осуществления экологических программ в населенных пунктах сдерживается отсутствием должной правовой основы. Поэтому в диссертации мотивируется необходимость разработки республиканского нормативного акта - Общего положения об экологических программах насе -ленных пунктов, регулирующего весь комплекс вопросов по соз-
данию и осуществлению таких программ. Предлагаете, его внутренняя структура, объединяющая несколько разделов : Общие положении; Порядок разработки и утверждения экологических программ населенных пунктов; Система органов управления и самоуправления осутаеот -влвнибм программ; Договорные отношения, используемые в пронесся их выполнения; Правовые формы стимулирования надлежащей реализации программ; Вопросы экологической гласности, экологического воспитания, участия общественности при исполнении экологических программ населенных пунктов.
В работе проведена классификация экологических программ населенных пунктов с целью создания полноты правовой основы их осуществления / § 3 /. С учетом особенностей экологических программ этого уровня они классифицируются : по видам населенных пунктов и их промышленному потенциалу, особое место среди которых занимают программы.крупных городов, промышленных центров; по срокам реализации; до целевому признаку; по отраслевой направленности; по степени комплексности. Определяется значение каждого вида классификации программ для разработки их правового обеспечения, фи этом делается' вы вор, о том, что долгосрочная экологическая программа населенного пункта и все его экологические программы по указанным признакам соотносятся как целое и составные части, названные в работе подпрограммами.
Первая глава завершается рассмотрением вопросов разработки и утверждения экологических программ / § 4 /. Процесс разработки программ носит сложный характер. Это объясняется тем, что положительный опыт в этом деле имеется незначительный, а единые организационно-правовые разработки многих вопросов отсутствуют. Анализируя практику создания экологических программ и специальную литературу по этому вопросу, автор приходит к выводу о необходимости закрепления в нормативном порядке еле-
пухших положений разработки таких программ : заказчиками экологических программ выступают Советы народных депутатов, финансируя все затраты по разработке; основными подрядчиками являются специально уполномоченные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, что не исключает создания специальных групп ученых и практиков на конкурсной основе; сложность финансирования таких программ диктует необходимость образования единого фовда финансирования каждой экологической программы, четко определяя источники такого фонда и порядок его расходования, а также целесообразность создания экологических банков, действунцих на равных условиях с другими коммерческими банками населенных пунктов; экологическая программа подлежит обязательной государственной экологической экспертизе, которая может быть дополнена общественной экспертизой в той или иной форме; утверждается такая программа решением сессии местного Совета народных депутатов.
Вторая глава " Правовые форда реализации экологических программ насоленных пунктов н посвящена анализу организационно-правовых форм осуществления указанных программ и разработку предложений по совершенствованию действующего законодательства . в исследуемой области отношений.
Одной из правовых форм в диссертации рассматривается научно обоснованное управление в данной офере / § 1 /. По этому вопросу нет.единого мнения относительно целевых программ вообще и экологических в частности. Анализ специальной литературы, законодательства и практики его применения позволил сделать вывод о необходимости участия в управлении экологическими программами специально создаваемых органов координационного самоуправления наряду с государственными органами управления, представленными Советами народных депутатов и специально улол- .
намоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. В работе отмечается, что особенностью управленческого аспекте в исследуемых отношениях является преимущество координационной деятельности укаванных органов управления, а главная цель управления экологическими программами состоит в обеспечении организации согласованных действий участников программы, направленных на реализацию общей экологической цели.
На основа всестороннего анализа полномочий местных Советов народных депутатов, их исполкомов, природоохранительных органов обосновывается необходимость разграничения между ними компетенции по управлению экологическими программами, а также перераспределения их полномочий со специально создаваемыми органами для этих целей - координационными советами, что имеет важное практическое значение для осуществления программ.
Далее исследуется вопрос правового положения координационного совета как центрального органа управления программой. Отмечается, что его компетенция складывается иа совокупности определенного круга полномочий, передаваемых ему участниками программы и полномочий, полученных за счет перераспределения их о органами государственного управления. Предлагаются следующие полномочия данного совета : создание условий участникам программы для успешной реализации поставленных целей; обеспечение централизации отдельных функций, направленных на объединение необходимых финансовых, материально-технических и иных ресурсов;' организация договорных отношений исполнителей; осуществление контроля за конечными результатами деятельности участников, соответствием таких результатов заданным целям; обеспечение стимулирования, экологической гласности, участия общественности и т.д.Подчеркивается, что деятельность такого органа необходимо строить таким образом, чтобы наряду с централизацией отдельных властных
полномочий, каждому участнику программы было предоставлено полное равноправие, свобода выбора путей достижения требуемого результата при обязательной ответственности их за своевременное и надлежащее выполнение программных заданий..
Координационный совет по своей сути характеризуется как самоуправляемый орган, поскольку в нем широко представлены участники программы; как территориальный, так как свою деятельность осуществляет В' пределах населенного пункта; как межотраслевой, ввиду того, что организует совместную деятельность органов управления, предприятий, организаций, учреждений независимо от их ведомственной подчиненности; как временный, что обусловлено ограничением его полномочий сроком программы. Кроме этого,считает диссертант, целесообразно в крупных городах наделять такие органы правами юридического лица с расширением полномочий за счет их перераспределения с другими органами управления программой.
Важным фактором, влияющим на эффективное управление осуществлением экологических;программ населенных пунктов является должная организация экологической деятельности на предприятиях-участниках программ. С учетом взаимосвязи экологических программ предприятий и населенного пункта, в работе предлагается система ' управления на этом уровне аналогичная управлению программой населенного пункта с некоторыми особенностями.
Предлагаемая система управления экологическими программами населенных пунктов является наиболее оптимальной для обеспечения. достижения конечного результата программ . Данная система управления позволит эффективно реализовать экологические программы о учетом интересов всех их участников, используя преимущественно принцип самоуправления и договорную форму взаимоотношений.
Вопросы правового обеспечения управления программами целесообразно закрепить в предлагаемом Обшем положении об экологи-
чееких программах, а более конкретно определять систему управления по каждому населенному пункту а Регламенте управления программой, утверждаемом одновременно с экологической программой.
Далее в работе обосновывается особое значение договора как наиболее приемлемой правовой формы, определяющей взаимоотношения участников программ / § 2 /. Анализ действующего законодательства и литературы об использовании договоров в различных сферах позволил сделать вывод о целесообразности применения в ирследуемых отношениях особых координационных договоров, характеризующих ся чертами неприсущими другим договорам. Эта особенности выражаются в специальных функциях таких как конкретизация программы, организация сотрудничества ее участников, кооперирование и бовме-стное использование средств, организующая роль по заключению дру гих договоров, обеспечивающих выполнение программных заданий; в особом субъектном составе, где одной из сторон всегда выступает Совет народных депутатов. Вопрос о представительстве интересов Советов в указанных договорах рекомендуется решать в каждом кон-кратном случае в зависимости от объема программы, состава ее участников, системы органов управления и других факторов. Другой стороной координационных договоров выступают предприятия, организации, учреждения как непосредственные исполнители большинства программных заданий, а в отдельных случаях - вышестоящие Советы народных депутатов, если им по соглашению с Советом базового уровня переданы полномочия по выполнению экологических мероприятий, являющихся программными для данного насаленного пункта.
Следовательно, координационный договор определяется как соглашение между Советом народных депутатов, представленным соответствующим органом управления, и предприятиями, организациями, учреждениями как участниками программы, направленное на организацию деятельности участников экологической программы насо-
ленного пункта по обеспечению экологической безопасности граждан, охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Исходя из того, что экологическая программа является обязаЛ
тельной для исполнения ее участниками, обосновывается положение о том, что и заключение координационного договора по . реализации программы является обязательным для участников. Однако содержание договора определяется самими сторонами с условием обеспечения конечного результата, обозначенного в программе. Вносится предложение за уклонение от заключения указанного договора установить имущественную ответственность в виде фиксированной суммы, за каждый пень просрочки с установлением ее предельного размера.
С учетом содержания данного договора предлагается разногласия между сторонами, возникающие при заключении, изменении, расторжении, а также исполнении рассматривать в общем порядке разрешения хозяйственных споров, а реализацию указанных договоров осуществлять по общим правилам обязательственного права.
С целью урегулирования вопроса о координационных договорах целесообразно общие положения о нем отразить в предлагаемом специальном нормативном акте об экологических программах. Кроме этого, следовало бы разработать Типовой координационный договор на реализацию указанных программ, предложена его структура.
Всесторонне анализируются основные правовые формы, стимули- . рования надлежащего выполнения экологических программ. / § 3 /. Здесь выделяются как формы позитивного стимулирования, так и юридической ответственности'за нарушение экологических предписаний и условий реализации программ. Анализ действующего законодательства по этому вопросу и практики его применения позволил снедать вывод о необходимости совершенствования системы .стимулирования в исследуемой области. ' — ' Исследованы .правовые вопросы экономических способов возлей-
етвия на исполнителей экологических мероприятий, к числу которых относятся: плата за пользование природными ресурсами и за выбросы загрязняющих вешеств в окружающую природную среду, предоставление льгот при налогообложении предприятий, организаций, учреж-дерий, льготное кредитование, материальное стимулирование. Отмечается необходимость их использования при осуществлении экологических программ. Кроме этого, характеризуются особенности применения некоторых из них в рамках программ. В частности, предлагается такие меры как оставление в распоряжении участников программы определенной сущи платежей / например, до шестидесяти процентов / за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду в пределах лимитов для целевого финансирования экологических мероприятий при условии выполнения программных заданий; уменьшение сумм соответствуявдх налогов / например,'до пятнадцати процентов /, взимаемых в соответствии с действующим законодательством, для участников программы, выполняющих приоритетные для конкретного населенного пункта задачи, у которых указанный вид деятельности составляет более половины от общего объема производства; первоочередное кредитование основных программных заданий и дифференцированное льготное кредитование мероприятий, требующих оперативного решения; установление ответственности за отвлечение сумм целевых кредитов на другие цели и несвоевременное их возвращение; приоритетное финансирование важнейших научно-исследовательских работ; возможны и иные экономические меры стимулирования, например, премирование.
Отмечается целесообразность использования как общей системы премирования, так и специальной. В связи с этим, обосновывается необходимость образования специальных фондов премирования должного выполнения экологических мероприятий и программ за счет" опрепелонной части внебюджетных фондов охраны природы мает-
ных Советов народных депутатов, а также единых фондов финансирования экологических программ.
Важной правовой формой стимулирования надлежащего выдолне-кия экологических программ является юридическая ответственность. В работе обосновывается целесообразность применения преимущественно имущественной ответственности в- указанных отношениях. При этом она может выступать в двух видах : договорной и внедоговор-ной. Применение договорной ответственности следует из содержания координационного договора. Основные положения ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение таких договоров должны определяться экологическим законодательством, а в определенных случаях возможно применение норм гражданского законода -тельства об имущественной ответственности, когда эти вопросы не урегулированы экологическим законодательством.
В связи с тем, что возможно возникновение не только экономического, но и экологического вреда при реализации программ, предлагается разработать Методивд подсчета экологического вреда, поскольку такой методики не существует.
Кроме этого, обосновывается целесообразность установления р координационных договорах ответственности за неиспользование выполненных программных заданий, за неполучение гарантированного эффекта от их использования.
Внедоговорная имущественная ответственность в исследуемых отношениях применима за нарушения участниками программ экологического законодательства, не состоящих между собой в договорных отношениях. В таком случав действуют общио предписания о том, что предприятия, объединения и организации несут ответственность в размере фактически причиненного ущерба и принимают меры к ус-трпненч») вопушешшх нарушений и их отрицательных пооледотгий.
Стирается особенность ямуппсгшлшо'! отрртсттотюсти в »гя-
'1Я
логических отношениях, которая заключается ь том, что вред, причиненный нарушением экологического законодательства подлежит -компенсации в полном объеме без применения норм снижения размера взыскания и независимо от платы за загрязнение окружающей природной среды, причем за все время, необходимое для восстановления здоровья, качества окружающей природной среды, природных ресурсов и имущества в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.
Анализируется специфика реализации административной, уголовной и дисциплинарной ответственности за нарушение условий экологических программ населенных пунктов; при этом высказывается предложение о необходимости установления административной ответственности организаций за невыполнение экологической программы.
Значимым способом стимулирования является применение к првц-
1
приятиям-загрязнителям мер социального характера , например, пв» родача местным Советам народных депутатов части путевок в ведомственные санатории и профилактории для оздоровления населения, которое подвергается вредному воздействию данного предприятия, оплата лекарств населению за счет фондов социального развития предприятий и др., использование которых целесообразно в рамках экологических программ.
Для создания должной правовой основы стимулирования выполнения экологических программ предлагается закрепить предписания по этому вопросу в предлагаемом Общем положении об экологических программах населенных пунктов, в Типовом координационном договоре на выполнение программ, а также в других документах, сопровождающих целевое программирование.
Исследуется правовое обеспечение гласности при выполнении
1. Усачев В., Розопский Б. Водному и воздушному бассейнам - эффективную правовую защиту // Радянское право.-1990. - К 6.- С.30
экологических программ населенных пунктов / § 4 /. На основе изучения действующего законодательства, касающегося экологической гласности, определено содержание этого понятия посредством
А
его признаков, критериев и показателей, аргументирована необходимость формирования правового механизма экологической гласности, как обязательного условия решения -экологических проблем вообще и экологических программ в частности. Экологическая глас -ность включает : полноту, широту информированности всех заинтересованных лиц, плюрализм мнений, предложений, позволяющий со -поставлять сравнивать, оценивать их позиции; открытость в деятельности органов по составлению и осуществлению программ, непосредственное участие в их работе всех участников программ; доступность информации о ходе выполнения экологических программ гражданам населенных пунктов; из учете и учет общественного мнения при формировании, корректировке программ и т.д.
. Рассмотрены возможности использования экологической глас -•ности на отдельных этапах осуществления программ и пути формирования ее организационно-правового обеспечения. Особое внимание уделяется информационному обслуживанию всех участников программ, а также граждан населенного пункта. Исследуя структуру информационного банка данных, необходимого по каждой экологической программе, делается вывод о целесообразности использования специальных структур, обеспечивающих такое обслуживание, например, малых предприятий, отделов вычислительных центров, исполкомов и т.д. При этом важно закрепить, в основном, хозрасчетный принцип их деятельности; материально-техническое, финансовое обеспечение; конкретизировать права и обязанности; источники информации и поря -лок ее получения по каждой конкретной программе и пр.
Для реализации права граждан насаленного пункта на беспрепятственное получение информации с состоянии окружягаэй орепи и
ходе выполнения природоохранных мероприятий обоснована необходимость организации экологической справки как составной части одной из ранее предлагаемых структур для осуществления информационно!« обслуживания экологических программ.
Отмечается значение экологической гласности в договорных отношениях и при осуществлении контроля в рамках программ, вносятся предложения по совершенствованию правового регулирования.
В работе подчеркивается важность решения вопроса о гарантиях экологической гласности. Проанализирована возможность обжалования действий должностных лиц и соответствующих органов в случаях нарушений предписаний о гласности в судебном порядке, вносится предложение о необходимости конкретизации в нормативном порядке права граждан на получение экологической информации.
Для обеспечения гласности при выполнении программ существенное значение имеет ответственность за нарушение предписаний о ней. Поэтому анализируется применение уголовной ответственности в зтих отношениях, аргументируется необходимость введения административной ответственности, высказываются предположения о возможности применения имущественной и дисциплинарной видах ответственности и их особенностях в рамках экологических программ населенных пунктов.
Вопросы правового обеспечения экологической гласности должны бить отражены в специальном разделе предлагаемого нормативного акта об экологических программах.
Одним из основных условий реализации экологических программ является повышение экологической культуры / § 5 /. Анализ законодательства и практики его применения по вопросам экологического воспитания и .образования позволил определить их особенности в данных отношениях. Для повышения эффективности экологического воспитания населения аргументирована необходимость осуществления
' как обязательной составной части любой экологической программы .' населенного пункта, специальной подпрограммы по этому вопросу. Рассмотрены основные принципы такой подпрограммы, сформулированы требования к разработке ее содержания. При этом, учитывая разнородность населения,предложено условное деление его на несколько групп / депутаты местных Советов, руководители предприятий, организаций, учреждений, учащаяся молодежь и т.д./ и, в зависимости от значения"уровня экологической культуры каждой из этих групп для реализации экологических программ, предложены различные формы воспитания. Подчеркнуто значение организации экологического всеобуча, под которым понимается целенаправленно организованный, систематически осуществляемый процесс овладения экологическими знаниями и навыками рационального природопользования всеми группами населения.
Поддерживается мнение о целесообразности закрепления в нормативном порядке положения об обязательности для руководителей, иных должностных лиц экологической подготовки и учете еэ при на-
1
значении на должность, аттестации . Обоснована необходимость применения такого воздействия как понуждение к использованию соответствующей формы экологического воспитания к тем-участникам программы, которые не выполняют заданий указанной подпрограммы, а также в случаях, если невыполнение других программных мероприятий связано, в основном, с низким уровнем экологического сознания руководителей, специалистов, трудовых коллективов участников.
Отмечается особенность финансирования подпрограмм по экологическому воспитанию, осуществляемого, как правило, за счет средств местного бюджета.
1. Петров В.В.. О проекте Закона СССР " 06 охране округа тале а природной среды" // Врстпйк №>гк. ун-та.Серия 11. Право. - (990. -№ 1. - С. 32
Таким образом, вносятся предложения, с одной стороны, рассматривать подпрограмму по экологическому воспитанию как обязательную составную часть программы любого населенного пункта, а, следовательно, включать ее в содержание такой программы. С другой стороны, вопросы организационно-правового обеспечения осуществления указанной подпрограммы закрепить в нормативном порядка н специальном разделе предлагаемого Общего положения об экологических программах населенных пунктов.
В диссертации в общих чертах рассмотрены формы участия общественности в осуществлении экологических программ / § 6 /. При этом под общественностью понимаются как общественные объединения, зарегистрировавшиеся таковыми, так и вое другие добровольные формирования населения, а также граждане. Обоснована необходимость координации такого участия, осуществление которой предложено возложить на координационный совет программы, определены его задачи. Отмечается, что общие формы участия общественности в охране окружающей среды и рациональном природопользовании необходимо конкретизировать в рамках экологических программ. Поэтому проанализированы основные права общественных формирований и граждан в управления программами, осуществлении контроля, на получение информации, на организацию экологической деятельности и другие, отражающие участие их в реализации программ.
Подчеркивается, что хотя и имеется определенная правовая основа такого участия, она носит общий характер, потому целесообразно конкретные нрава общественности, порядок их осуществления, обязанности органов управления, обеспечивающие реализацию тагах прав, нормативно закрепить в предлагаемом Общем положении об экологических программах населенных пунктов,
В работе ©формулированы формы участия трудовых коллективов в выполнений программ и предложены пути совершенствования право-
того регулирования такого участия.
Но теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Контроль за реализацией комплексных научно-технических программ по охране окружающей среды как' предпосылка усиления ответ-отвонности.- Библиог. указатель ИНИОН АН УССР "Государство и право", 1988 г. - » 4. - Депон. К- 31659 - 0,3 п.л.
2. Программно-целевой метод охраны окружающей среды // Радянс-кое право. - 1987. - № 12. - С. 31-34 - 0,4 п.л.
Т. Координационный договор на выполнение экологических мероприятий в городах // Радянское право. - 1989. - № 12. - С.39-42 -0,4 п.л.
4. Совершенствование правовых основ охраны о кружащей среды на промышленных предприятиях // Научно-технический прогресс в промышленности и проблемы охраны окружающей среды / Тезисы зональной няучно-практич. конференции/. - Пенза, 1989 - 0,1 п.л.
5. Правовые вопросы экологической деятельности промышленных предприятий // Закон о предприятии и совершенствование хозрасчетного меетютзма первичного звена У Тезисы научно-практич.конференции/.-Ижевск, 1990 - 0,1 п.л.
6. Правовые вопросы программно-Целевого управления охраной окру-жяктпй среды в сельском хозяйстве // Право - продовольствие' - рынок / Тпвосн м<?*пу народ. научно-практич. конференции /. ~ Москва, _'9Я1 0,1 п.л.
