АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое положение саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации»
На правах рукописи
005011405
РОМАНОВ ЮЛИАН АНДРЕЕВИЧ
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СТРОИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва
2012
1 С СЕВШ
005011405
Диссертация выполнена на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Научный руководитель: Кандидат юридических наук, доцент
Бандурина Наталья Владимировна
Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, доцент
Рузакова Ольга Александровна
Кандидат юридических наук Дмитриев Олег Владимирович
Ведущая организация: НОУ ВПО «Смоленский гуманитарный
университет»
Защита состоится 29 февраля 2012 г. в 16-00 часов на заседании Совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 212.198.11 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, ГСП-3, г. Москва, Миусская пл., д. 6, ауд. 255.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Автореферат разослан 28 января 2012 г.
Ученый секретарь Совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 212.198.11 /^,-
кандидат юридических наук ( 6 / ^ Е.Ю. Князева
Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что в настоящее время одной из тенденций реформирования российского предпринимательства является активное внедрение системы саморегулирования в различных сферах экономической деятельности. Участники имущественного оборота в определенных сферах деятельности создают саморегулируемые организации, которым делегируют часть своих прав. В рамках подобных организаций устанавливаются определенные правила и стандарты поведения на рынке, система контроля за соблюдением этих правил, порядок внесудебного разрешения конфликтов и др.
Действительно, в последние годы в России, как и во многих других странах мира, реализуется устойчивая тенденция к развитию законодательства в сфере регулирования деятельности саморегулируемых организаций. С принятием Федерального закона «О саморегулируемых организациях»1 стало возможным обозначить их правовой статус. Между тем, законодательство о саморегулируемых организациях в России не составляет единую систему, что связано с различным подходом законодателя к тому или иному виду саморегулируемых организаций2.
Модель обязательного саморегулирования применена российским законодателем в отношении лицензируемых видов деятельности в качестве альтернативы лицензированию. Однако правовая конструкция саморегулирования включает ряд правовых проблем относительно сочетания интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и саморегулируемых организаций как промежуточного звена в реализации публичных и частных интересов.
Одной из проблем является достижение баланса интересов всех участников складывающихся правоотношений в каких-либо сферах, подвергаемых саморегулированию, что обусловлено наделением саморегулируемых организаций определенной властной компетенцией по отношению к входящим в них членам. При этом саморегулируемые организации являются субъектами частного права, что вызывает определенные трудности при наделении их государственно-властными полномочиями,
1 Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЭ «О саморегулируемых организациях» // С3 РФ, 03.12.2007, № 49, ст. 6076
2 См.: Лескова Ю.Г. Роль и значение видового многообразия саморегулируемых организаций в модернизации экономических и правовых отношений // Гражданское право. 2011. N 2. С. 13 ■ 17
которые могут при злоупотреблении ими нивелировать всю систему и смысл саморегулирования.
В особенности, это проявляется в деятельности саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве, в частности, в строительной сфере, и выполнением ими помимо нормотворческой, контрольной, информационной, представительской функции, также и функции органа по обеспечению допуска в соответствующую профессию.
Само появление института саморегулирования в сфере строительства направлено на устранение неэффективного государственного контроля за строительной отраслью и излишних административных барьеров, которые препятствуют выходу на рынок добросовестных предпринимателей, что обусловило изменение подходов в управлении отраслью, связанных с уменьшением степени государственного воздействия на развитие отношений и возрастанием роли частноправовых начал регулирования.
С введением института саморегулирования предоставление лицензий на строительство зданий и сооружений прекращено с 1 января 2009 года, а лицензирование указанного вида деятельности - с 1 января 2010 года. Однако, несмотря на небольшой срок деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, некоторые проблемы в их функционировании могут быть уже обозначены в сложившейся практике. Так, возможно выделить проблему отсутствия комплексной категории «саморегулируемая организация в строительстве», и необходимости либо членства в одной из трех предусмотренных саморегулируемых организаций, либо возможности заниматься только одним из видов деятельности в строительстве, что может повлечь искусственную изоляцию и монополизацию каждой сферы, подлежащей саморегулированию.
Кроме того, особенно остро проявляются проблемы отсутствия законодательных механизмов по применению мер ответственности к участникам саморегулируемых организаций в сфере строительства, которые при исключении из одной саморегулируемой организации в случае нарушения правил и порядка осуществления строительной деятельности, имеют возможность вступить в другую саморегулируемую организацию без каких-либо препятствий. Также в законодательстве не установлены меры ответственности к самим саморегулируемым организациям в ряде существенных правонарушений, связанных, в частности, с нецелевым использованием компенсационного фонда, непредоставлением необходимой
информации, отсутствием мер ответственности ДОЛЖНОСТНЫХ ПИТТ саморегулируемых организаций и т.д.
Подобное обстоятельство обусловливает необходимость нормативного закрепления порядка формирования и использования реестра недобросовестных строительных организаций и саморегулируемых организаций в строительстве.
Кроме того, с учетом действия общего порядка вступления в строительную деятельность для всех строительных организаций, возникает необходимость применения более льготных условий для допуска к определенным работам малых предприятий, а также для внесения ими соответствующих взносов в компенсационный фонд и выполнения иных обязательных действий по реализации членства в саморегулируемых организациях и строительной деятельности.
Таким образом, вышеуказанные обстоятельства, а также некоторые правовые проблемы регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, обеспечения и защиты прав их членов, повышения значимости национальных объединений данного вида саморегулируемых организаций, придания четкого правового статуса саморегулируемым организациям в строительной сфере, предопределили выбор темы и обусловили актуальность и значимость настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время комплексное исследование правового положения саморегулируемых организаций в строительной сфере на монографическом уровне отсутствует.
Вопросы правового обеспечения института саморегулирования рассматривались различными авторами, среди которых следует выделить: Г.О. Аблонина, А.А. Агеева, В.К. Андреева, Е.В. Анохову, Н.Г. Апресову, А.А. Батяева, А.Н. Борисова, В.П, Бурова, С.А. Васильева, Л.Н. Волохову, В.В. Галова, А.А. Герасимова, С.П. Гришаева, С.А. Денисова, И.Г. Журину, Т.В. Закупень, С.А. Зинченко, О.И. Иоффе, А.Н. Кайля, Л.Е. Калинину, В.В. Кванину, Е.Г. Коржову, С.С. Котова, С.Б. Кузьмина, Ю.Г. Лескову, А.В. Мандрюкова, И.В. Митякину, Е.А. Павлодского, Д.Н. Парфирьева, О.В. Романовскую, Н.В. Ростовцеву, И.И. Рыжкина, О.Г. Савицкую, И.Н. Санникову, И.В. Семину, О.А. Серову, Т.В. Сойфер, О.С. Соколову, Е.И. Спектор, А.А. Стукову, Е.П. Сухова, Э.В. Талапину, В.В. Федосеева, И.В. Фролова, и др.
Отдельным аспектам функционирования саморегулируемых организаций, в том числе в строительной сфере, посвящены работы следующих авторов: Т.Д. Бекреневой, Д.О. Булдакова, Е.М. Бутаевой, О.Л. Вольхиной, С.В. Дедикова,
О.Г. Ершова, А.В. Иванова, А.Г. Козлова, Т.Ю. Кошкиной, В.Н. Лисицы, О.В. Макарова, А.А. Максурова, С.В. Матиящук, А.И. Мозалевского, С.А. Муромцева, О.А. Романова, О.В. Савенко, М.Н. Сорокина, и др.
Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций в различных сферах, было объектом исследования диссертационных работ по юридическим специальностям следующих авторов: З.М. Баймуратовой, А.В. Басовой, А.А. Герасимова, Д.О. Грачева, Т.В. Дзгоева, И.Г. Журиной, А.Ю. Колябина, А.Л. Руфа, П.Б. Салина, и др.
Следует отметить, что, несмотря на большое количество работ по рассматриваемой тематике, вопросы о правовом статусе саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации представляются недостаточно разработанными в современных экономических условиях, что еще раз доказывает значимость и актуальность проводимого диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации и иные нормы, регулирующие отдельные аспекты правового статуса саморегулируемых организаций, создающихся и действующих в строительной сфере.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе научно-практического анализа отдельных аспектов саморегулирования в Российской Федерации исследовать основные теоретические и практические проблемы правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, правоотношений с их членами, а также предложить и обосновать пути совершенствования законодательства в этой сфере.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
1. Провести анализ правового содержания саморегулирования по законодательству Российской Федерации.
2. Исследовать понятие и виды саморегулируемых организаций в сфере строительства.
3. Дать правовую характеристику национальным объединениям саморегулируемых организаций в строительной сфере.
4. Исследовать правовые аспекты создания и прекращения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере.
5. Выявить особенности документального и информационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере.
6. Охарактеризовать правовой режим имущества саморегулируемых организаций в строительной сфере.
7. Определить правовые вопросы порядка организации деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере.
8. Выявить правовые проблемы, предложить и обосновать пути совершенствования законодательства относительно правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. С целью получения максимально объективных данных об исследуемом предмете автор базировал свое исследование на общенаучных методах, таких как индукция, дедукция, анализ, синтез.
Кроме того, автором применялись сравнительно-правовой, историкоправовой, формально-логический, комплексный, диалектический, системного анализа, метод правового моделирования и другие методы.
Теоретическую основу исследования составляют научнотеоретические разработки ученых-правоведов в рассматриваемой сфере. Исследование поставленных задач осуществлялось на основе анализа научной и практической литературы по вопросам правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в целом и проблем правового обеспечения саморегулирования строительной сфере в Российской Федерации. Положения диссертации соотносятся с мнениями и суждениями известных ученых, специалистов в области правового исследования института саморегулирования и функционирования субъектов строительной и иной деятельности, в частности: В.К. Андреева, Т.Д. Бекреневой, А.Н. Борисова, Е.М. Бутаевой, С.В. Дедикова, О.Г. Ершова, Т.В. Закупень, А.Н. Кайля, Ю.Г. Лесковой, В.Н. Лисицы, С.В. Матиящук, А.И. Мозалевского, С.А. Муромцева,
О.А. Романова, Е.И. Спектор, и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, в частности, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, и иные акты, регулирующие объект диссертационного исследования.
Эмпирическую базу исследования составили судебно-арбитражная практика по вопросам исследуемой тематики, а также материалы научнопрактических конференций и семинаров, круглых столов, доклады, дискуссии, отражающие точки зрения их участников по различным аспектам проблем в сфере определения правового положения саморегулируемых организаций в целом и саморегулируемых организаций в строительной сфере в частности по законодательству Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном и многостороннем подходе автора к исследованию правового положения саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации.
В диссертации сформулировано понятие саморегулируемой организации в строительной сфере и предложено использовать данное понятие как комплексное для предусмотренных в законодательстве видов саморегулируемых организаций.
Предложено расширить перечень функций саморегулируемых организаций в строительной сфере за счет включения соответствующих изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации. Обоснована необходимость создания дополнительных обязательных органов управления саморегулируемых организаций в строительной сфере, а также сформулированы предложения о законодательном закреплении положений об ответственности должностных лиц саморегулируемых организаций.
Доказана значимость внедрения обязательной системы менеджмента качества в членах саморегулируемых организаций в строительной сфере, установлены критерии соответствия требованиям о профессиональном составе членов саморегулируемых организаций, а также обоснована необходимость ведения реестра членов саморегулируемых организаций в строительной сфере, в том числе исключенных из их состава.
Научная новизна исследования нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту:
1. При исследовании правового статуса саморегулируемой организации в строительной сфере, выявлено отсутствие комплексного понятия данного юридического лица. На основании проведенного анализа предложено определение «санорегулируемая организация в строительной сфере» -некоммерческая организация, созданная на основе членства юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность, а также деятельность по организации и обеспечению строительства, в целях обеспечения контроля за добросовестным и правомерным выполнением членами их профессиональных обязанностей, защиты их прав и представления интересов, создания соответствующей имущественной основы для покрытия их ответственности, применения мер воздействия на членов в случае нарушения нормативно-установленного порядка реализации строительной деятельности, а также выполнения иных функций, предусмотренных законодательством Российской Федерации».
2. При проведении правового анализа видов саморегулируемых организаций в строительной сфере выявлено, что в настоящее время Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено создание трех видов саморегулируемых организаций, образуемых в различных видах строительной деятельности, что влечет необходимость в случае сочетания данных видов одним субъектом вступить не в одну, а в несколько саморегулируемых организаций.
В целях защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей относительно возложения дополнительного имущественного бремени по уплате членских и компенсационных взносов, необходимости осуществления организационных и управленческих процедур, предложено закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации создание одного вида - саморегулируемой организации в строительной сфере.
3. При исследовании функций саморегулируемых организаций в строительной сфере выявлено содержание в законодательстве исключительно контрольных и надзорных функций за деятельностью их членов.
В целях защиты и обеспечения прав и законных интересов членов саморегулируемых организаций обоснована необходимость закрепления представительских и протекционистских функций за счет включения в п. 1 ст.
55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следующего подпункта:
«1, Основными целями саморегулируемых организаций являются:
...3) представление и защита интересов членов саморегулируемой организации во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, судами и арбитражными судами, объединениями саморегулируемых организаций в строительной сфере, и иными лицами.»
4. Выявлено право саморегулируемых организаций в строительной сфере создавать на временной или постоянной основе иных специализированных органов помимо установленных в п. 1 ст. 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
На основании проведенного исследования и в целях достижения целей деятельности саморегулируемых организаций относительно повышения качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурностроительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, защиты прав и законных интересов членов саморегулируемых организаций, предложено установить в качестве обязательных специализированных органов саморегулируемой организации в строительной сфере и закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации следующие:
- консультационно-технический орган по экспертизе осуществляемых работ, проверке соответствия качества установленным законодательным требованиям и иным техническим мероприятиям;
- орган по обеспечению методического и правового консультирования членов саморегулируемой организации, защиты и представлению их прав и законных интересов.
5. Установлено, что государственный строительный надзор по ведению реестра саморегулируемых организаций в строительной сфере ведет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Доказана необходимость ведения указанной Федеральной службой отдельного государственного реестра членов саморегулируемых организаций в строительстве, который должен содержать данные о действующих членах саморегулируемых организаций, видах осуществляемой ими деятельности, допуске члена саморегулируемой организации к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (в отношении
каждого члена саморегулируемой организации), а также сведения об исключении членов саморегулируемых организаций, прекращении их деятельности на добровольной или принудительной основе по решению саморегулируемой организации и т.д.
6. По причине того, что строительная деятельность обладает свойством повышенной опасности, и в результате ее ненадлежащего выполнения может быть причинен вред физическим и юридическим лицам, государству в целом, предложено установитьв отношении членов саморегулируемых организаций в строительной сфере, исключенных из их состава в случае нарушения требований законодательства Российской Федерации, правил и стандартов саморегулируемых организаций, порядка осуществления профессиональной деятельности, запрет на повторное включение в данную или иную саморегулируемую организацию в строительной сфере.
7. При исследовании минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к работам в законодательстве и нормативных актах саморегулируемых организаций установлено одним из таких требований является наличие соответствующего количества работников с высшем профессиональным образованием и стажем их работы по специальности по профилю каждой из предусмотренных саморегулируемых организаций. Однако по причине отсутствия в законодательстве запрета, один и тот же работник может быть заявлен на выполнение нескольких работ, что может привести к выполнению соответствующей деятельности лицом, не обладающим необходимыми профессиональными навыками и, как следствие, причинение ущерба заказчикам и иным лицам.
В целях недопущения наступления неблагоприятных последствий предложено закрепить в ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации одним из минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к работам наличие профильного высшего профессионального образования и стажа работы по специальности работников членов саморегулируемой организации по соответствующему профилю саморегулируемой организации, а также права саморегулируемой организации проводить оценку соответствия указанного работника заявленной специальности и функциям.
8. Установлено, что система менеджмента качества в настоящее время является добровольной, однако на практике наличие сертификата ИСО 9001 является одним из условий вступления в саморегулируемые организации в строительной сфере и, как следствие, получения допуска к работам, которые
влияют на безопасность объектов капитального строительства, и иным работам.
В целях повышения эффективности деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере предложено внести изменения в п. 2 ст. 55.6 Градостроительного кодекса Российской Федерации следующего содержания:
«2. Для приема в члены саморегулируемой организации индивидуальный предприниматель или юридическое лицо представляет в саморегулируемую организацию следующие документы:
5) сертификат соответствия требованиям стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2008 или иные сертификаты соответствия требованиям стандарта ГОСТ Р ИСО в случае их наличия».
9. При исследовании правового положения органов управления саморегулируемой организации в строительной сфере установлено отсутствие положений об ответственности соответствующих должностных лиц саморегулируемой организации.
На основании проведенного анализа предложено включить в Градостроительный кодекс Российской Федерации ст. 58.1 «Ответственность должностных лиц саморегулируемых организаций»: «Должностные лица саморегулируемых организаций несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае причинения вреда членам саморегулируемых организаций, заказчикам и потребителям выполняемых ими работ, органам государственной власти и местного самоуправления, и иным субъектам».
Теоретическая и практическая значимость полученных результатов. Теоретическая ценность диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут повысить научную разработанность поставленной проблематики и способствовать дальнейшим исследованиям проблем правового положения саморегулируемых организаций в строительной сфере в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы для совершенствования законодательства, регулирующего правовые аспекты приобретения статуса саморегулируемой организации в строительной сфере, информационного и документального обеспечения их деятельности, взаимоотношений с членами данного вида саморегулируемых организаций, а также способствовать
принятию нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное функционирование института саморегулирования в строительной сфере в современной России.
Также результаты исследования могут быть использованы при формировании специальных правовых учебных дисциплин и в лекционных материалах по гражданскому и предпринимательскому праву и отдельных спецкурсах.
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации положения, выводы и предложения получили апробацию при обсуждении и рецензировании диссертации на заседаниях кафедры частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в опубликованных работах автора, а также обсуждены на международных научно-практических конференциях.
Научные разработки автора внедрены в учебный процесс юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» при чтении лекционных курсов, проведении семинарских занятий по курсам «Гражданское право», «Российское предпринимательское право».
Структура работы определяется исследуемой тематикой, а также целью и поставленными задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы, объединяющие в себе девять параграфов, заключение, список источников и литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели, задачи и методы исследования, описываются его объект и предмет, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, характеризуется практическая и теоретическая значимость, апробация результатов исследования.
Глава первая «Правовые аспекты саморегулирования в строительной сфере в Российской Федерации» посвящена исследованию общих вопросов института саморегулирования, в том числе в строительной сфере в Российской Федерации.
В первом параграфе «Правовое содержание саморегулирования по законодательству Российской Федерации» автором исследованы основные правовые аспекты развития саморегулирования в России.
В диссертации показано, что одной из тенденций реформирования российского предпринимательства является активное внедрение системы саморегулирования в различных сферах экономической деятельности. Участники имущественного оборота в определенных сферах деятельности создают саморе1улируемые организации, которым делегируют часть своих прав. В рамках подобных организаций устанавливаются определенные правила и стандарты поведения на рынке, система контроля за соблюдением этих правил, порядок внесудебного разрешения конфликтов и др.
Установлено, что на сегодняшний день модель обязательного саморегулирования введена в ряде законов в отношении арбитражных управляющих; оценщиков; аудиторов и аудиторских организаций; строительных, проектных и изыскательских организаций; кадастровых инженеров; ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, и иных субъектов профессиональной деятельности, перечень которых регулярно пополняется.
Рассмотрены определенные преимущества саморегулирования по сравнению с государственным регулированием: нормы саморегулирования, обычно, гибче норм, устанавливаемых государством, и легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов; механизмы разрешения споров обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство; экономия бюджетных средств в случае передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым организациям, финансируемым самим бизнесом; государство может осуществлять контроль не за каждым профессиональным участником рынка, а за саморегулируемыми организациями, которые обеспечивают соблюдение их членами правил поведения на рынке. Помимо указанных преимуществ выделены и недостатки саморегулирования, в частности, недостаточно проработанная база формирования и использования компенсационного фонда, отсутствие положений об ответственности самих
саморегулируемых организаций и их должностных лиц, единого порядка формирования имущественной составляющей саморегулируемых организаций.
В настоящее время саморегулирование является неотъемлемым институтом и подразумевает концентрацию инициативы и полномочий по регулированию и контролю определенной сферы общественных отношений в руках самих граждан, при этом в диссертации исследованы основные требования, предъявляемые к образованию и деятельности саморегулируемых организаций в соответствии с положениями ГК РФ, Федерального закона «О некоммерческих организациях», Федерального закона «О саморегулируемых организациях».
Во втором параграфе «Понятие и виды саморегулируемых организаций в сфере строительства» проанализирован правовой статус таких организаций в строительной сфере и их основные виды по законодательству Российской Федерации.
В работе показано, что в России саморегулирование на строительном рынке введено в целях совершенствования управления профессиональной деятельностью его участников. Главное изменение, которое появилось в данной сфере, - отмена с 1 января 2010 года государственного лицензирования строительной деятельности. Вместо лицензий на многие виды работ по проектированию, инженерному изысканию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту индивидуальные предприниматели - строители и строительные компании должны будут получить свидетельство о допуске к работам, выдаваемое саморегулируемыми организациями. Таким образом, государство отменяет лицензирование и заставляет указанных выше индивидуальных предпринимателей объединяться в саморегулируемые организации.
К основным причинам передачи части государственных регулятивных функций и полномочий в сфере строительства саморегулируемым организациям можно отнести следующие.
Во-первых, государственные органы недостаточно функционально осуществляли правовое регулирование деятельности строительных организаций. Данное обстоятельство связано с тем, что строительная деятельность должна подвергаться постоянному контролю, что невозможно в рамках лицензирования, носящего формальный характер.
Во-вторых, довольно высоким был уровень коррупции в сфере лицензирования строительной деятельности.
В-третьих, нецелесообразно на государство, в том числе в лице лицензирующего органа, возлагать дополнительную гражданско-правовую ответственность за последующие действия строителей, включая возможный вред, причиненный ими при проведении строительных работ.
При исследовании правового статуса саморегулируемой организации в строительной сфере, выявлено отсутствие комплексного понятия данного юридического лица. На основании проведенного анализа предложено определение «саморегулируемая организация в строительной сфере».
Показано, что в настоящее время в законодательстве предусмотрены следующие виды саморегулируемых организаций в области строительства:
- саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц,
осуществляющих подготовку проектной документации объектов капитального строительства;
- саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц,
осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства;
- саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц,
выполняющих инженерные изыскания объектов капитального строительства.
При этом в случае сочетания данных видов одним субъектом возникает необходимость вступить не в одну, а в несколько саморегулируемых организаций. В целях защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей относительно возложения дополнительного имущественного бремени по уплате членских и компенсационных взносов, необходимости осуществления организационных и управленческих процедур, предложено закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации создание одного вида - саморегулируемой организации в строительной сфере.
По некоторьм мнениям относительно создания и деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, такие организации должны привести к более строгому контролю над безопасностью в сфере строительства. Однако, некоторые авторы полагают, что это может способствовать монополизации строительного рынка, препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в отрасли. Кроме того, угрозой для новой формы организации работы в строительной отрасли является вероятность превращения недобросовестных саморегулируемых организаций в бизнес-структуры по продаже свидетельств о допуске к строительным работам.
В диссертации исследованы функции саморегулируемых организаций в строительной сфере, и в ходе анализа выявлено содержание в законодательстве исключительно контрольных и надзорных функций за деятельностью их членов. В целях защиты и обеспечения прав и законных интересов членов саморегулируемых организаций обоснована необходимость закрепления представительских и протекционистских функций за счет включения в п. 1 ст. 55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации соответствующего подпункта.
В третьем параграфе «Правовой статус национальных объединений саморегулируемых организаций в строительной сфере» рассмотрены основные правовые проблемы образования данных объединений саморегулируемых организаций.
В работе установлено, что национальные объединения саморегулируемых организаций являются общероссийскими негосударственными некоммерческими организациями, объединяющими саморегулируемые организации на основе обязательного членства в строительной сфере, что влечет образование национальных объединений саморегулируемых организации в соответствии с видами деятельности, контролируемой данными саморегулируемыми организациями.
Автором исследованы функции и полномочия данных объединений, порядок их формирования и управления. При этом показано, что основными задачами национальных объединений саморегулируемых организаций являются разработка правовых актов в области саморегулирования, представительство и защита прав и интересов членов объединения в органах государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных и судебных структурах, а также организация взаимодействия между саморегулируемыми организациями, функционирующими в определенной сфере.
Примечательно, что в структуру таких национальных объединений, как правило, входят научно-технический совет и ряд специализированных комиссий, в частности: по законодательству, государственной политике, взаимодействию с органами власти; по науке, технике и технологиям; по техническому регулированию; по разработке стандартов и правил саморегулирования и унификации документов членов - саморегулируемых организаций; по образованию, повышению квалификации и оценке специалистов; по защите интересов саморегулируемых организаций; по страхованию; по ценообразованию и экспертизе; по наградам; и др.
Установлено, что в законодательстве содержится четкий запрет невозможности со стороны национальных объединений саморегулируемых организаций вмешиваться в деятельность саморегулируемых организаций, ограничивать их деятельность, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Отмечено, что национальные объединения саморегулируемых организаций в строительной сфере в случае выявления определенных нарушений в деятельности самих саморегулируемых организаций и порядку взаимодействия с их членами имеют полномочия по направлению в такие организации уведомления о выявленных нарушениях и предложения об их устранении в разумные сроки, а также направлению соответствующего уведомления и копий указанных документов в орган надзора за саморегулируемыми организациями, что, по нашему мнению, представляется недостаточным и требует наделения их дополнительными функциями.
Глава вторая - «Правовая характеристика деятельности
саморегулируемых организаций в строительной сфере» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Создание и прекращение деятельности саморегулируемой организации в строительной сфере» проведен правовой анализ образования саморегулируемых организаций в строительной сфере и их ликвидации.
В работе показано, что порядок создания саморегулируемых организаций дифференцируется в зависимости от их вида. Так, саморегулируемой организацией может стать некоммерческая организация, имеющая в своем составе не менее 50 членов (в сфере проектирования и инженерных изысканий) или не менее 100 членов (в сфере строительства).
В настоящее время специалисты высказывают различные мнения
относительно количественного критерия членов саморегулируемой организации, поскольку, по мнению некоторых авторов, соблюдение
указанного критерия приведет к ограниченному количеству
саморегулируемых организаций на рынке. Это обусловливает вынужденное согласие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности на невыгодные для них условия членства в саморегулируемых организациях.
Таким образом, участие в саморегулируемых организациях основывается не на объективных требованиях к членам саморегулируемой
организации, а на жестких конкурентных ограничениях, не отвечающих реалиям рынка на существующем этапе.
Вместе с тем, возникает проблема участия в саморе1улируемых организациях субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, расположенных в регионах РФ. Количественный критерий как необходимый признак саморегулируемых организаций ограничивает возможность их создания в регионах. Таким образом, регионы вынуждены будут вступать в филиалы столичных организаций. Это в свою очередь затрудняет выполнение контрольной функции саморегулируемой организации.
Диссертантом выявлено право саморегулируемых организаций в строительной сфере создавать на временной или постоянной основе иных специализированных органов помимо установленных в п. 1 ст. 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации. На основании проведенного исследования и в целях достижения целей деятельности саморегулируемых организаций относительно повышения качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурностроительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, защиты прав и законных интересов членов саморегулируемых организаций, предложено установить в качестве обязательных специализированных органов саморегулируемой организации в строительной сфере и закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации соответствующие органы технического и методикоюридического характера.
В работе показано, что саморегулируемая организация прекращает свою деятельность на основании как общих положений о юридических лицах, определенных в ГК РФ, Федеральном законе «О некоммерческих организациях», так и специальных положений, предусмотренных законодательством о саморегулируемых организациях.
В работе также рассмотрены отдельные аспекты реорганизации саморегулируемой организации, поскольку, учитывая, что саморегулируемая организация является самостоятельным юридическим лицом, ее реорганизация в форме преобразования приведет к прекращению статуса саморегулируемой организации.
Во втором параграфе «Правовые особенности документального и информационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере» исследованы правовые аспекты разработки и применения внутренних документов саморегулируемых организаций в
строительной сфере, ведения реестра членов таких организаций, и иные вопросы относительно сбора и предоставления соответствующей информации.
Автором показано, что одним из требований к созданию саморегулируемой организации в строительной сфере является наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, соответствующих законодательству и обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации.
Кроме того, в соответствии с действующими положениями саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить: требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; правила контроля в области саморегулирования; документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правки контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования.
Установлено, что саморегулируемая организация в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности и деятельности своих членов наряду с информацией, предусмотренной Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», обязана размещать на своем сайте в сети «Интернет» соответствующую информацию и документы, перечень которых установлен в ст. 55.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В работе показано, что информационное и документальное обеспечение деятельности саморе1улируемых организаций в строительной сфере заключается также в необходимости направления сведений в уполномоченный орган государственной власти по ведению реестра самих саморегулируемых организаций - Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также сбора сведений и ведения реестра членов саморегулируемых организаций.
В ходе проведенного анализа доказана необходимость ведения Федеральной службой отдельного государственного реестра членов саморегулируемых организаций в строительстве, который должен содержать данные о действующих членах саморегулируемых организаций, видах осуществляемой ими деятельности, допуске члена саморегулируемой организации к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (в отношении каждого члена саморегулируемой организации), а также сведения об исключении членов саморегулируемых
организаций, прекращении их деятельности на добровольной или принудительной основе по решению саморегулируемой организации и т.д.
В третьем параграфе «Правовой режим имущества саморегулируемых организаций в строительной сфере» рассмотрены вопросы имущественного обеспечения деятельности членов саморегулируемых организаций, в частности о формировании и использовании компенсационного фонда, страховании ответственности и т.д.
В работе показано, что обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иньми лицами в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» может быть реализовано посредством как установления в отношении членов саморегулируемой организации требования о страховании, так и формирования компенсационного фонда саморегулируемой организации.
Установлено, что в пределах средств компенсационного фонда саморегулируемая организация несет ответственность по обязательствам своего члена, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков произведенных членом саморегулируемой организации товаров (работ, услуг).
При этом размер компенсационного фонда зависит от вида саморегулируемой организации и от характера деятельности входящих в нее членов, что установлено в ст. 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В диссертации рассмотрены основные требования к применению страхования в правоотношениях между саморегулируемыми организациями и их членами относительно заключения соответствующих договоров коллективного страхования и использования данного института в качестве условия приема в члены саморегулируемых организаций.
Показано, что одной из главных проблем, ограничивающих развитие страхования профессиональной ответственности, является несовершенство его правового регулирования. Поэтому должен быть решен вопрос о принадлежности страхования профессиональной ответственности к той или иной отрасли в классификации страхования.
Сделан вывод, что основными условиями заключения договора страхования будет четкое определение страхового случая и страхового риска, объекта страхования. Объектом страхования в сфере строительства являются не противоречащие законодательству РФ имущественные интересы
страхователя, связанные с выполнением им строительно-монтажных и других работ при возведении строительных объектов, а также с возмещением страхователем вреда, причиненного здоровью либо имуществу третьих лиц при производстве строительно-монтажных работ.
Наиболее частым случаем страхования в этой области является страхование ответственности за вред, причиненный другим лицам, особенно при реконструкции зданий. Это связано с тем, что предусмотреть риски в данном сегменте очень сложно, так как трудно определить состояние грунтов под реконструируемым зданием, что является одной из главных проблем при выполнении ремонтных работ.
Третья глава - «Правовое регулирование взаимоотношений саморегулируемых организаций в сфере строительства и их членов» -содержит правовой анализ некоторых вопросов возникновения и прекращения членства в данных саморегулируемых организациях, а также правовые аспекты контроля за деятельностью самих организаций и их членов.
В первом параграфе «Прием в члены и прекращение членства в саморегулируемых организациях в строительной сфере» рассмотрены отдельные правовые вопросы вступления соответствующего субъекта в саморегулируемую организацию в строительной сфере и порядок и условия прекращения его членства.
Автором исследованы условия приема в члены саморегулируемой организации, основные критерии соответствия кандидатов, предъявления ими истребуемых документов, а также проанализированы действия саморегулируемой организации по включению членов в реестр и выдаче им свидетельств о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, или об отказе в приеме с указанием причин отказа, направлении или вручении данного решения такому индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу.
В работе также рассмотрены основания прекращения членства в саморегулируемой организации в строительной сфере, среди которых особо выделяются основания несоблюдения членом саморегулируемой организации требований технических регламентов, повлекшего за собой причинение вреда; неоднократного нарушения членом саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, требований технических регламентов, правил контроля в области саморегулирования, требований стандартов саморегулируемых организаций и (или) требований правил
саморегулирования; неисполнения обязанностей по имущественным взносам, и др.
В ходе проведенного анализа сделан вывод, что по причине того, что строительная деятельность обладает свойством повышенной опасности, и в результате ее ненадлежащего выполнения может быть причинен вред физическим и юридическим лицам, государству в целом, предложено установить членам саморегулируемых организаций в строительной сфере, исключенных из их состава в случае нарушения требований законодательства Российской Федерации, правил и стандартов саморегулируемых организаций, порядка осуществления профессиональной деятельности, запрет на повторное включение в данную или иную саморегулируемую организацию в строительной сфере.
Во втором параграфе «Порядок организации деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере» показано одно из основных направлений деятельности саморегулируемых организаций в строительной деятельности, связанное с выдачей допусков к особо опасным работам и капитальным строительством.
Автором установлено требование законодательства о возможности выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, только при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам.
При этом исследованы порядок и условия получения такого свидетельства, в том числе относительно денежного взноса в компенсационный фонд, которые позволяют заключать договоры на выполнение соответствующих работ исключительно в стоимости, не превышающей осуществленный взнос.
В работе показано, что саморегулируемая организация может выдать свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в отношении только видов работ, решение вопросов по выдаче свидетельства о допуске к которым отнесено общим собранием членов саморегулируемой организации к сфере деятельности саморегулируемой организации.
В диссертации рассмотрены вопросы профессиональной составляющей членов строительных организаций, которые зачастую заявляют одних и тех же работников, отвечающих установленным квалификационным требованиям, на работы, которые данные лица выполнять не могут, что может повлечь неблагоприятные последствия для иных лиц.
В целях недопущения наступления таких последствий предложено закрепить в ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации минимально необходимыми требованиями к выдаче свидетельств о допуске к работам необходимость наличия профильного высшего профессионального образования и стажа работы по специальности работников членов саморегулируемой организации по соответствующему профилю
саморегулируемой организации, а также права саморегулируемой организации проводить оценку соответствия указанного работника заявленной
специальности и функциям.
В работе сделаны также предложения о введении обязательной сертификации менеджмента качества в строительных организациях, для выполнения такого требования предложено внести соответствующие изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации.
В третьем параграфе «Правовые средства контроля
саморегулирования в строительной сфере» исследованы некоторые вопросы контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в строительной сфере и их членов.
В диссертации установлено, что в соответствии с законодательством Российской Федерации, внутренними документами саморегулируемых организаций такие организации осуществляют контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования в порядке, установленном правилами контроля в области саморегулирования. Саморегулируемая организация также вправе осуществлять контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований технических регламентов при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, в процессе осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
Кроме того, контроль за деятельностью членов саморегулируемой организации в части соблюдения ими требований к выдаче свидетельств о допуске осуществляется саморегулируемой организацией при приеме в члены саморегулируемой организации, а также не реже чем один раз в год.
В работе показано, что положения о контроле и ответственности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере не очень значительно, но все же представлены в Градостроительном кодексе Российской Федерации, однако положения об ответственности самих саморегулируемых организаций,
их должностных лиц в данном акте отсутствуют, а применяются только общие положения Федерального закона «О саморегулируемых организациях».
На основании проведенного анализа предложено включить в Градостроительный кодекс Российской Федерации ст. 58.1 «Ответственность должностных лиц саморегулируемых организаций»: «Должностные лица саморегулируемых организаций несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае причинения вреда членам саморегулируемых организаций, заказчикам и потребителям выполняемых ими работ, органам государственной власти и местного самоуправления, и иным субъектам».
В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются полученные в работе научные результаты и приводятся некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере в Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора общим объемом 2,7 п.л.:
Статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:
1. Романов Ю.А. К вопросу о правовом статусе саморегулируемых организаций в России // Юриспруденция, № 4 (20), 2010. - 0,4 п.л.
2. Романов Ю.А. Правовые аспекты саморегулирования в сфере строительства по законодательству Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве, № 6,2011. - 0,5 п.л.
Научные труды, опубликованные в иных изданиях:
3. Романов Ю.А. Некоторые вопросы вступления предпринимателей в саморегулируемые организации // Менеджмент и право, № 3,2009. - 0,4 п.л.
4. Романов Ю.А. Страхование профессиональной ответственности строителей в рамках участия в саморегулируемых организациях // Менеджмент и право, № 1,2010. - 0,35 п.л.
5. Романов Ю.А. Правовой статус национальных объединений саморегулируемых организаций в строительной сфере // Юрист&Экономист, №4,2010.-0,4 п. л.
6. Романов Ю.А. Правовые проблемы имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций // 1П Ежегодная межвузовская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права» 18 ноября 2010. - М.: ВГНА, 2010.-0,35 п.л.
7. Романов Ю.А. Прекращение деятельности саморегулируемых организаций по российскому законодательству // «Модернизация правовой системы России: проблемы теории и практики»: Муромцевские чтения: Материалы XI Международной научной конференции / Под ред. Н.И. Архиповой, С.В. Тимофеева. - М.: РГГУ, 2011. - 0,4 п.л.
Заказ № 214. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в ООО «Петроруш». г.Москва, ул.Палиха 2а.тел.(499)250-92-06 www.postator.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое положение саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации»
61 12-12/419
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет»
На правах рукописи
РОМАНОВ ЮЛИАН АНДРЕЕВИЧ
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СТРОИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное
право
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридически^ наук
(у
Научный руководитель
Кандидат юридических наук, доцент Бандурина Наталья Владимировна
МОСКВА 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Правовое содержание саморегулирования по законодательству Российской Федерации...................................................................18
1.2. Понятие и виды саморегулируемых организаций в сфере строительства...............................................................................37
1.3. Правовой статус национальных объединений саморегулируемых организаций в строительной сфере.....................................................55
ГЛАВА 2. ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СТРОИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ
2.1. Создание и прекращение деятельности саморегулируемой организации в строительной сфере.....................................................76
2.2. Правовые особенности документального и информационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере..........................................................................................97
2.3. Правовой режим имущества саморегулируемых организаций в строительной сфере......................................................................113
ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ВЗАИМООТНОШЕНИЙ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА И ИХ ЧЛЕНОВ
3.1. Прием в члены и прекращение членства в саморегулируемых организациях в строительной сфере.................................................133
3.2. Порядок организации деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере...................................................142
3.3. Правовые средства контроля саморегулирования в строительной сфере........................................................................................160
ЗАКЛЮЧЕНИЕ...................................................................179
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
186
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что в настоящее время одной из тенденций реформирования российского предпринимательства является активное внедрение системы саморегулирования в различных сферах экономической деятельности. Участники имущественного оборота в определенных сферах деятельности создают саморегулируемые организации, которым делегируют часть своих прав. В рамках подобных организаций устанавливаются определенные правила и стандарты поведения на рынке, система контроля за соблюдением этих правил, порядок внесудебного разрешения конфликтов и др.
Действительно, в последние годы в России, как и во многих других странах мира, реализуется устойчивая тенденция к развитию законодательства в сфере регулирования деятельности саморегулируемых организаций. С принятием Федерального закона «О саморегулируемых организациях»1 стало возможным обозначить их правовой статус. Между тем, законодательство о саморегулируемых организациях в России не составляет единую систему, что связано с различным подходом законодателя к тому или иному виду саморегулируемых организаций2.
Модель обязательного саморегулирования применена российским законодателем в отношении лицензируемых видов деятельности в качестве альтернативы лицензированию. Однако правовая конструкция саморегулирования включает ряд правовых проблем относительно сочетания интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и саморегулируемых организаций как промежуточного звена в реализации публичных и частных интересов.
1 Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЭ «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ, 03.12.2007, № 49, ст. 6076
2 См.: Лескова Ю.Г. Роль и значение видового многообразия саморегулируемых организаций в модернизации экономических и правовых отношений // Гражданское право, 2011, № 2. - С. 13 - 17
Одной из проблем является достижение баланса интересов всех участников складывающихся правоотношений в каких-либо сферах, подвергаемых саморегулированию, что обусловлено наделением саморегулируемых организаций определенной властной компетенцией по отношению к входящим в них членам. При этом саморегулируемые организации являются субъектами частного права, что вызывает определенные трудности при наделении их государственно-властными полномочиями, которые могут при злоупотреблении ими нивелировать всю систему и смысл саморегулирования.
В особенности, это проявляется в деятельности саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве, в частности, в строительной сфере, и выполнением ими помимо нормотворческой, контрольной, информационной, представительской функции, также и функции органа по обеспечению допуска в соответствующую профессию.
Само появление института саморегулирования в сфере строительства направлено на устранение неэффективного государственного контроля за строительной отраслью и излишних административных барьеров, которые препятствуют выходу на рынок добросовестных предпринимателей, что обусловило изменение подходов в управлении отраслью, связанных с уменьшением степени государственного воздействия на развитие отношений и возрастанием роли частноправовых начал регулирования.
С введением института саморегулирования предоставление лицензий на строительство зданий и сооружений прекращено с 1 января 2009 года, а лицензирование указанного вида деятельности - с 1 января 2010 года. Однако, несмотря на небольшой срок деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, некоторые проблемы в их функционировании могут быть уже обозначены в сложившейся практике. Так, возможно выделить проблему отсутствия комплексной категории «саморегулируемая организация в строительстве», и необходимости либо членства в одной из трех предусмотренных саморегулируемых организаций,
либо возможности заниматься только одним из видов деятельности в строительстве, что может повлечь искусственную изоляцию и монополизацию каждой сферы, подлежащей саморегулированию.
Кроме того, особенно остро проявляются проблемы отсутствия законодательных механизмов по применению мер ответственности к участникам саморегулируемых организаций в сфере строительства, которые при исключении из одной саморегулируемой организации в случае нарушения правил и порядка осуществления строительной деятельности, имеют возможность вступить в другую саморегулируемую организацию без каких-либо препятствий. Также в законодательстве не установлены меры ответственности к самим саморегулируемым организациям в ряде существенных правонарушений, связанных, в частности, с нецелевым использованием компенсационного фонда, непредоставлением необходимой информации, отсутствием мер ответственности должностных лиц саморегулируемых организаций и т.д.
Подобное обстоятельство обусловливает необходимость нормативного закрепления порядка формирования и использования реестра недобросовестных строительных организаций и саморегулируемых организаций в строительстве.
Кроме того, с учетом действия общего порядка вступления в строительную деятельность для всех строительных организаций, возникает необходимость применения более льготных условий для допуска к определенным работам малых предприятий, а также для внесения ими соответствующих взносов в компенсационный фонд и выполнения иных обязательных действий по реализации членства в саморегулируемых организациях и строительной деятельности.
Таким образом, вышеуказанные обстоятельства, а также некоторые правовые проблемы регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, обеспечения и защиты прав их членов, повышения значимости национальных объединений данного вида
саморегулируемых организаций, придания четкого правового статуса саморегулируемым организациям в строительной сфере, предопределили выбор темы и обусловили актуальность и значимость настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время комплексное исследование правового положения саморегулируемых организаций в строительной сфере на монографическом уровне отсутствует.
Вопросы правового обеспечения института саморегулирования рассматривались различными авторами, среди которых следует выделить: Г.О. Аблонина, A.A. Агеева, В.К. Андреева, Е.В. Анохову, Н.Г. Апресову,
A.A. Батяева, А.Н. Борисова, В.П, Бурова, С.А. Васильева, JI.H. Волохову,
B.В. Галова, A.A. Герасимова, С.П. Гришаева, С.А. Денисова, И.Г. Журину, Т.В. Закупень, С.А. Зинченко, О.И. Иоффе, А.Н. Кайля, JI.E. Калинину, В.В. Кванину, Е.Г. Коржову, С.С. Котова, С.Б. Кузьмина, Ю.Г. Лескову, A.B. Мандрюкова, И.В. Митякину, Е.А. Павлодского, Д.Н. Парфирьева, О.В. Романовскую, Н.В. Ростовцеву, И.И. Рыжкина, О.Г. Савицкую, И.Н. Санникову, И.В. Семину, O.A. Серову, Т.В. Сойфер, О.С. Соколову, Е.И. Спектор, A.A. Стукову, Е.П. Сухова, Э.В. Талапину, В.В. Федосеева, И.В. Фролова, и др.
Отдельным аспектам функционирования саморегулируемых организаций, в том числе в строительной сфере, посвящены работы следующих авторов: Т.Д. Бекреневой, Д.О. Булдакова, Е.М. Бутаевой, О.Л. Вольхиной, C.B. Дедикова, О.Г. Ершова, A.B. Иванова, А.Г. Козлова, Т.Ю. Кошкиной, В.Н. Лисицы, О.В. Макарова, A.A. Максурова, C.B. Матиящук, А.И. Мозалевского,
C.А. Муромцева, O.A. Романова, О.В. Савенко, М.Н. Сорокина, и др. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций в
различных сферах, было объектом исследования диссертационных работ по юридическим специальностям следующих авторов: З.М. Баймуратовой, A.B. Басовой, A.A. Герасимова, Д.О. Грачева, Т.В. Дзгоева, И.Г. Журиной, А.Ю. Колябина, А.Л. Руфа, П.Б. Салина, и др.
Следует отметить, что, несмотря на большое количество работ по рассматриваемой тематике, вопросы о правовом статусе саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации представляются недостаточно разработанными в современных экономических условиях, что еще раз доказывает значимость и актуальность проводимого диссертационного Исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации и иные нормы, регулирующие отдельные аспекты правового статуса саморегулируемых организаций, создающихся и действующих в строительной сфере.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе научно-практического анализа отдельных аспектов саморегулирования в Российской Федерации исследовать основные теоретические и практические проблемы правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, правоотношений с их членами, а также предложить и обосновать пути совершенствования законодательства в этой сфере.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
1. Провести анализ правового содержания саморегулирования по законодательству Российской Федерации.
2. Исследовать понятие и виды саморегулируемых организаций в сфере строительства.
3. Дать правовую характеристику национальным объединениям саморегулируемых организаций в строительной сфере.
4. Исследовать правовые аспекты создания и прекращения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере.
5. Выявить особенности документального и информационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере.
6. Охарактеризовать правовой режим имущества саморегулируемых организаций в строительной сфере.
7. Определить правовые вопросы порядка организации деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере.
8. Выявить правовые проблемы, предложить и обосновать пути совершенствования законодательства относительно правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. С целью получения максимально объективных данных об исследуемом предмете автор базировал свое исследование на общенаучных методах, таких как индукция, дедукция, анализ, синтез.
Кроме того, автором применялись сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический, комплексный, диалектический, системного анализа, метод правового моделирования и другие методы.
Теоретическую основу исследования составляют научно-теоретические разработки ученых-правоведов в рассматриваемой сфере. Исследование поставленных задач осуществлялось на основе анализа научной и практической литературы по вопросам правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в целом и проблем правового обеспечения саморегулирования строительной сфере в Российской Федерации. Положения диссертации соотносятся с мнениями и суждениями известных ученых, специалистов в области правового исследования института саморегулирования и функционирования субъектов строительной и иной деятельности, в частности: В.К. Андреева, Т.Д. Бекреневой, А.Н.
Борисова, Е.М. Бутаевой, C.B. Дедикова, О.Г. Ершова, Т.В. Закупень, А.Н. Кайля, Ю.Г. Лесковой, В.Н. Лисицы, C.B. Матиящук, А.И. Мозалевского, С.А. Муромцева, O.A. Романова, Е.И. Спектор, и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, в частности, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, и иные акты, регулирующие объект диссертационного исследования.
Эмпирическую базу исследования составили судебно-арбитражная практика по вопросам исследуемой тематики, а также материалы научно-практических конференций и семинаров, круглых столов, доклады, дискуссии, отражающие точки зрения их участников по различным аспектам проблем в сфере определения правового положения саморегулируемых организаций в целом и саморегулируемых организаций в строительной сфере в частности по законодательству Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном и многостороннем подходе автора к исследованию правового положения саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации.
В диссертации сформулировано понятие саморегулируемой организации в строительной сфере и предложено использовать данное понятие как комплексное для предусмотренных в законодательстве видов саморегулируемых организаций.
Предложено расширить перечень функций саморегулируемых организаций в строительной сфере за счет включения соответствующих изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации. Обоснована
необходимость создания дополнительных обязательных органов управления саморегулируемых организаций в строительной сфере, а также сформулированы предложения о законодательном закреплении положений об ответственности должностных лиц саморегулируемых организаций.
Доказана значимость внедрения обязательной системы менеджмента качества в членах саморегулируемых организаций в строительной сфере, установлены критерии соответствия требованиям о профессиональном составе членов саморегулируемых организаций, а также обоснована необходимость ведения реестра членов саморегулируемых организаций в строительной сфере, в том числе исключенных из их состава.
Научная новизна исследования нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту:
1. При исследовании правового статуса саморегулируемой организации в строительной сфере, выявлено отсутствие комплексного понятия данного юридического лица. На основании проведенного анализа предложено определение «саморегулируемая организация в строительной сфере» -некоммерческая организация, созданная на основе членства юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность, а также деятельность по организации и обеспечению строительства, в целях обеспеч
