АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов»
На правах рукописи
Коробова Татьяна Леонидовна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ НАЛОГОВ И СБОРОВ
12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов - 2006
Работа выполнена на кафедре юридических дисциплин Волгоградского филиала ННОУ Институт управления (г.Архангельск) и кафедре административного права и административной деятельности ОВД Саратовского юридического института МВД России.
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Симухин Виктор Дмитриевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Конин Николай Михайлович
доктор юридических наук, профессор Братановский Сергей Николаевич
Ведущая организация:
Ростовский юридический институт МВД России
Защита состоится 17 апреля 2006 года в 16.00 на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.013.02 по защите диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Саратовском юридическом институте МВД России по адресу: 410034, г. Саратов, ул. Соколовая, д. 339. Зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского юридического института МВД России.
Автореферат разослан « tf » марта 2006 г.
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент Ю.Н. Милыпин
/собА-
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Регулирование в области налогов и сборов охватывает всю экономику в целом. Грамотное налоговое регулирование как система особых мероприятий в области налогообложения, направленных на вмешательство государства в рыночную экономику, является решением экономической проблемы нехватки финансовых ресурсов.
Нарушения законодательства о налогах и сборах практически во всех без исключения странах продолжают оставаться наиболее распространенными правонарушениями экономической сферы. Ни одному государству собирать налоги в полном объеме не удается.
От налогообложения укрываются значительные суммы доходов, что влечет за собой потерю определенной части налоговых платежей.
Исполнение конституционной обязанности каждого гражданина уплачивать законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ) обеспечивается различными способами, в том числе и мерами государственного принуждения, основным среди которых продолжает оставаться юридическая ответственность.
Достаточно остро стоит вопрос о характере ответственности всех лиц, участвующих в налоговых правоотношениях, о соотношении «налоговой» ответственности за правонарушения в сфере уплаты налогов и иных видов ответственности, в том числе и административной.
В современных условиях роль административной ответственности, направленной на обеспечение законности и правопорядка в сфере административно-правового регулирования, постоянно возрастает. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов является важным правовым средством регулирования экономических отношений. Налоговая политика страны влияет на поступление средств в бюджет, а это, в свою очередь - на нормальное функционирование государства. Однако в настоящее время очевидно, что административная ответственность, являясь важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не выполняет в полной мере присущие ей задачи. -——----
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ. I
Ограслевая кодификация в области налогообложения сыграла важную роль в ликвидации правовых пробелов и коллизий в законодательстве, в том числе и об административной ответственности. Но не все решения, нашедшие воплощение в рамках Налогового Кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), точны, бесспорны и справедливы. Особенно это касается вопросов юридической ответственности, установленной НК РФ.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблема административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения исследована в недостаточной степени.
Имеющаяся литература посвящена в основном комментированию отдельных положений нормашвных актов и судебной практики. Попытка серьезного научного анализа проблемы в целом и ее важнейших аспектов предпринималась в некоторых исследованиях, в числе которых следует назвать диссертационные исследования Л. Ю. Кролис, О. И. Юстус, А. В. Передернина, A.B. Гончарова, О.В.Панковой, С.Р.Футо, А.Ю.Шорохова: монографии, учебные пособия, научные статьи А. Г1. Алехина, Д. Н. Бахраха, А. В. Брызга-лина, В.В.Денисенко, В. И. Дымченко, А. Н. Козырина, С. Г. Пепеляева, Ю. Н. Старилова и др.
Кроме того, многие работы в значительной степени утратили актуальность в связи с бурным развитием налогово-правовых институтов. Законодательные новеллы, практика их применения требуют глубокого теоретического анализа, который мог бы послужить основой для совершенствования законодательства об административной ответственности в сфере налогообложения и института административной ответственности в целом.
В 1991 году с принятием Верховным Советом РФ Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было положено начало формированию новой налоговой системы. Стали приниматься законодательные акты по отдельным видам налогов Такие акты устанавливали порядок налогообложения и меры ответственности. КоАП РСФСР на тот период времени обеспечить полную и качественную защиту формировавшихся налоговых отношений не мог.
Акты, устанавливавшие ответственность за правонарушения в области налогов и сборов, содержали немало недостатков. Отсутствовало определение
нарушения налогового законодательства, не были определены существенные признаки и юридический состав данного вида правонарушения.
В 1999 вступил в силу НК РФ. Он объединил составы правонарушений в области налогов и сборов, совершаемых преимущественно гражданами, индивидуальными предпринимателями и организациями. В такой ситуации отдельные субъекты правонарушений в сфере налогообложения так и не могли быть привлечены к ответственности вообще (должностные лица банков), а иные, в частности налогоплательщики-граждане, привлекались к ответственности дважды за одно и то же правонарушение (например, за непредставление налоговой декларации гражданин привлекался к «налоговой ответственности» по НК РФ и к административной ответственности по Закону РФ «О налоговых органах РФ»),
Таким образом, все конкретнее формировался подход, в соответствии с которым обосновывалось существование административной ответственности в сфере налогообложения и «налоговой ответственности» как самостоятельных подвидов юридической ответственности.
В 2002 был введен в действие новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, который сделал большой шаг вперед в регулировании административной ответственности за правонарушения в налоговой сфере.
Но комплекс материальных и процессуальных норм об ответственности по-прежнему сохранен в НК РФ. Поэтому производство по делам о налоговых правонарушениях продолжает рассматриваться в качестве самостоятельного обособленного института налогового законодательства.
Уровень исследования проблемы следует признать недостаточным. Ряд проблемных вопросов не затрагивался, либо исследовался недостаточно глубоко, либо решен в литературе, на наш взгляд, неверно или противоречиво. К таким вопросам относятся, в частности, проблемы определения объективной стороны правонарушений в области налогов и сборов, признаков специального субъекта таких правонарушений, содержания и форм вины правонарушителей, соотношения административной ответственности и иных видов юридической ответственности за правонарушения в налоговой сфере, а также проблемы рассмотрения дел об административной ответственности за данный вид правонарушений. Постоянные изменения в законодательстве, практика применения
нормативно-правовых актов в данной сфере гребуют глубокого теоретического анализа, необходимого для совершенствования законодательства об административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов.
Эти обстоятельства и определили актуальность настоящего исследования, в котором автор проанализировал теоретические и практические проблемы административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах в современных условиях и предпринял попытку дать более полную юридическую оценку этому явлению.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в связи с реализацией норм, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области налогов и сборов.
Предмет исследования - правовые нормы, предусматривающие административную и налоговую ответственность за правонарушения в области налогов и сборов и регламентирующие производство по данной категории дел; правоприменительная практика.
Целями исследования являются проведение комплексного, системного анализа института административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов, выработка и обоснование на его основе выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Для достижения указанных целей диссертантом в рамках исследования ставятся следующие задачи:
- исследовать правовую природу и содержание административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов;
- проанализировать основания привлечения к административной ответственности в области налогов и сборов;
- определить понятие и признаки административного правонарушения в области налогов и сборов;
- охарактеризовать понятие производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов и составляющих его элементов;
- проанализировать порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения;
- исследовать процессуально-правовые аспекты судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов;
- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ и практики его применения по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих российских теоретиков права: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.И. Гоймана, В.М. Горшенева, О.С. Иоффе, Б.М.Лазарева, О.Э Лейсга, И.С. Самощенко, В.Д. Сорокина, М.Х. Фарукшина, А.П.Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы, специалистов по финансовому и налоговому праву, а также экономической науки: A.B. Брызгалина, В.И. Балабина, O.A. Березова, В.Р. Берника, А.Н. Головкина, В.И. Гуреева, А.В.Демина, В.М Зарипова, М.В. Карасевой, Ю.Ф. Кваши, Ю.А. Крохиной, А.Я. Курбатова, И.И. Кучеро-ва, В.В.Мудрых, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, О.Н.Попова, О.Ю. Судакова, Ю.Л. Смирниковой и др.
Различные аспекты проблем административной ответственности, административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях стали предметом исследования в работах ученых-административистов: Ю.С. Адушкина, A.A. Алехина, А.Б. Агапова, Д.Н. Бах-раха, С.Н. Братановского, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.И. Галагана,
B.В.Денисенко, А.А.Кармолицкого, В.Р. Кисина, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, М.Я. Масленникова, В.М.Манохина, Д.М.Овсянко, Л.Л. Попова, Э.Н.Ренова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Симухина, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старило-ва, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Чернявского, Д.М. Чечот, А.П. Шергина, О.М. Якубы и др.
Отдельные вопросы ответственности в области налогов и сборов освещались в диссертационных исследованиях, проведенных в последнее время А.Е.Анохиным, М.В.Будылевой, A.B. Гончаровым, Т.И. Гусевой, Е С. Ефремовой, Е.В. Каплиевой, Л.Ю. Кролис, В.А. Мачехиным, A.B. Передерниным, О.С. Рогачевой, Н.В. Сердюковой, Г.П. Толстопятенко, О.О.Томилиным,
C.Р.Футо, И.В. Хаменушко, А.Ю.Шороховым, О.И. Юстус.
Настоящее диссертационное исследование основано на анализе действующих законодательных и иных нормативно-правовых актов, Постановлений
Конституционного Суда РФ, материалов судебной и арбитражной практики, обобщенных статистических данных практики применения мер ответственности.
Методологическая основа и эмпирическая база. Диссертация выполнена с применением общенаучных и специальных методов познания: системного, исторического, сравнительно-правового, формально-логического, статистического, социологическою. Положения, содержащиеся в диссертации, опираются на нормы действующего административного, налогового, гражданского, а также гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства.
В процессе исследования использовались труды отечественных и зарубежных правоведов по проблемам общей теории права, административного, уголовного, гражданского, финансового, налогового и иных отраслей права, ученых в области экономической теории, действующее российское законодательство, материалы периодической печати.
Эмпирическую базу исследования составили Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Информационные письма Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, практика федеральных арбитражных судов.
Теоретические выводы и практические предложения подтверждаются проведенным анкетированием сотрудников налоговых органов, мировых судей, судей районных и городских судов, судей Волгоградского областного суда. Изучено 450 дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов, рассмотренных судьями судов г. Волгограда и Волгоградской области в 2003-2005 гг.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, углубленном изучении и анализе важнейших категорий административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов, а также производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения; дано теоретическое обоснование правовой природы производства по делам о правонарушениях в сфере налогов и сборов; исследованы малоизученные и противоречиво решаемые в литературе проблемы реализации административной ответственности за правонарушения в области налогов
8
и сборов на основе сравнительного анализа норм НК РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, КоАП РСФСР и правоприменительной практики, а также обоснована концепция реформирования института административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов. Сделаны выводы и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства РФ путем внесения изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором формулируется понятие административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов как вида юридической ответственности, выражающегося в применении уполномоченным кругом органов к виновным физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в сфере налогообложения, административных наказаний, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов РФ в судебной или внесудебной форме.
2. Предлагается закрепить в статье 109 НК РФ право налоговых органов освобождать лицо, совершившее административное правонарушение в области налогов и сборов, от административной ответственности и соответственно уплаты налоговой санкции в том случае, если ущерб, причиненный таким правонарушением, является малозначительным, т.е. хотя и содержащим все признаки правонарушения, но, с учетом характера наступивших последствий, не представляющим существенной угрозы общественным отношениям, например, если сумма иска (налоговой санкции) значительно меньше расходов, связанных с рассмотрением дела в суде, с выплатой сумм, причитающихся экспертам, специалистам и другим, а также в случае, если установленная санкция значительно превышает размер налогового обязательства.
3. Предлагается дополнить ст. 88 НК РФ пунктом: «результаты камеральных проверок оформляются в порядке, установленном статьей 100 настоящего Кодекса».
4. В НК РФ целесообразно обозначить возможность руководителя налогового органа при подготовке дела к рассмотрению, в случае выявления недостатков составления протокола об административном правонарушении в
сфере н&тогов и сборов, а также при невосполнимой неполноте представленных на рассмотрение материалов, возвратить все материалы по делу для устранения имеющихся недостатков, поскольку это позволяет исправить очевидные недостатки материалов проверки, поскольку в действующем законодательстве предусмотрено направление материалов по результатам рассмотрения дела но существу на дополнительную проверку в порядке проведения дополнительных мероприятий налогового контроля.
5. Предлагается дополнить ст. 105 НК РФ:
- пункт 4. 11о соглашению сторон подведомственный суду спор, возникающий из налоговых правоотношений, до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда в соответствии с ФЗ РФ «О третейских судах в РФ»;
- пункт 5. Стороны могут урегулировать спор, заключив мировое соглашение или используя другие примирительные процедуры, в соответствии с ар-битражно-процессуальным законодательством.
6. Следует дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормой, обязывающей направлять копию постановления суда о назначении наказания в налоговый орган в обязательном порядке. Таким образом, налоговый орган будет иметь возможность привлекать лицо к ответственности за повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
7. Необходимо дополнить статью 15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пунктом 2, который предлагается изложить в следующей редакции:
- искажение налогоплательщиком сумм в представленной в налоговый ор!ан налоговой декларации влечет наложение административного штрафа в размере до трех минимальных размеров оплаты труда.
8. Необходимо включить лицо, составившее протокол о выявленном налоговом правонарушении, в круг лиц, имеющих право обжаловать решение
суда по делу об административном правонарушении в области налогов и сборов (ст.ст. 25.1-25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Теоретическое и практическое значение исследования. Практически значимой представляется проблема видовой идентификации ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах.
Законодатель затруднился идентифицировать природу ответственности (административная, налоговая или какая-либо иная), вследствие чего возникла неопределенность (пробел) правового регулирования, требующая дополнительного толкования. Основные положения и рекомендации исследования могут быть использованы для восполнения пробелов в законодательстве, а также принятия новых нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере. Проанализированные автором теоретические положения, сформулированные выводы могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований проблем административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях.
Научные положения и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности юрисдикционных органов, при подготовке учебных пособий и учебников по тематике административной ответственности, в научных работах по административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, а также в преподавании курсов административного права в образовательных учреждениях юридического профиля.
Апробация и внедрение результатов исследования нашли свое отражение в публикациях:
- отдельные положения диссертационного исследования были изложены в докладах на международных, межрегиональных и межвузовских научно-практических конференциях: «Социально-экономическое развитие регионов в условиях проводимой административной реформы» (4.04.2005 г. Ивановский филиал ННОУ «Институт управления»); «Современные проблемы развития науки» (21.04.2005 г. ННОУ «Институт управления» г. Архангельск); «Первые всероссийские Державинские чтения» (12.10. 2005 г. Российская правовая академия Министерства Юстиции); «Социально-философские проблемы развития
современного общества России» (27.04. 2005 г. Волгоградский институт экономики, социологии и права); «Россия на пути к гражданско-правовому обществу» (20-21 октября 2005 г. филиал «Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ» г. Волжский Волгоградской области);
- при разработке учебных программ и методических пособий по курсам «Административное право», «Налоговое право», проведении лекционных и семинарских занятий, а также в научно-исследовательской работе в ННОУ «Институт управления» (г. Архангельск), в ВФ «Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ».
Структура и объем, диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, указываются цели решаемой научной проблемы, формулируется краткая сущность поставленных задач, определяется объект и предмет исследования, теоретическая и методологическая основы, нормативная, информационная и эмпирическая база, научная новизна и практическая значимость работы, выделяются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе.
Глава 1 - «Общая правовая характеристика административной от-ве!ственности за налоговые правонарушения» - состоит из трех параграфов. В главе рассматриваются и анализируются основные положения законодательства о налогах и сборах, понятие административной ответственности и соотношение с иными видами юридической ответственности за правонарушения в налоговой сфере, а также основания применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов.
Первый параграф главы первой - «Общая характеристика законодательства о налогах и сборах» - посвящен анализу нормативно-правовой базы уплаты налогов, характеристике основных терминов и понятий, используемых в нормативно-правовых актах, нормы которых регулируют правоотношения в сфере налогообложения.
Очень часто налоговую обязанность отождествляют с обязанностью по уплате налога. Но это только часть ее содержания. Действительно, уплата налога представляет собой реализацию основной обязанности налогоплательщика и может быть рассмотрена как налоговая обязанность в узком смысле.
Обязанность уплаты налогов и сборов является одной из основных обязанностей и представляет собой конституционно закрепленное и охраняемое правовой ответственностью требование, которое предъявляется каждому человеку и гражданину, связанное с необходимостью его участия в финансовом обеспечении интересов общества, государства, других граждан.
Обязанность платить законно установленные налоги - публично-правовая обязанность, т.е. она распространяется на всех лиц, признаваемых НК РФ и иными актами налогового законодательства плательщиками. Все равны перед законом и несут равные обязанности, предусмотренные, в частности, законодательством о налогах и сборах. Такие индивидуально безвозмездные платежи, устанавливаемые законом, не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.
Понятие налоговой системы включает в себя два признака. Во-первых, совокупность налогов, сборов и других платежей, закрепленных в качестве государственных доходов, а во-вторых, совокупность процессуальных отношений по поводу установления, изменения, отмены налогов, платежей, по поводу организации контроля в регламентации ответственности за нарушения налогового законодательства.
А система налогов - это какая-либо совокупность отдельных налогов, обладающая организационно-правовым и экономическим единством, что позволяет сгруппировать налоги по признакам, существенным с правовой точки зрения.
Понятие «налогообложение» характеризуется как правоотношение по установлению и введению налогов и сборов, т.е. налогообложение реализуется в налоговой системе.
Частые изменения нормативной базы налогообложения противоречат принципу определенности налоговых обязательств, который тесно связан с проблемой стабильности налогового законодательства.
Решения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ также имеют самое непосредственное влияние на практику применения нормативных актов в области налогов и сборов. Участники нало< овых споров нередко ссылаются на них для подтверждения правильности их позиции в отношении понимания и применения того или иного закона о налоге. В России судебные решения (прецеденты) не носят характера источника права.
То, что определенная часть отношений, связанных с уплатой налогов и сборов, формируется под действием актов органов судебной власти, свидетельствует о наличии существенных недостатков в развитии и применении налогового законодательства РФ, отсутствии в нем ясных и четких норм.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 НК РФ к законодательству РФ о налогах и сборах не относятся принимаемые «не в соответствии с Кодексом» федеральные законы, поэтому данные законы уже не могут регулировать налоговые отношения. В то же время Конституция РФ не предусматривает различную силу или приоритет федеральных законов. Получается, что все налоговые нормы, в том числе установленные «неналоговыми законами», подлежат применению и после 1 января 1999 года, если они не противоречат положениям НК РФ.
Анализ положений действующего законодательства в области налогов и сборов, прежде всего НК РФ, свидетельствует о наличии значительных недостатков внутри такого законодательства. Возникают коллизии при совместном правовом регулировании общественных отношений в налоговой сфере.
В параграфе вгором главы первой - «Понятие административной ответственности и соотношение с иными видами юридической ответственности за правонарушения в налоговой сфере» - формулируется понятие административной ответственности, определяется место ответственности за правонарушения в области налогов и сборов в системе юридической ответственности, дается характеристика признаков «налоговой ответственности», обсуждается вопрос о том, оправданно ли обособление ответственности за правонарушения в сфере налогообложения.
Позиция сторонников отграничения «налоговой ответственности» от административной ответственности за правонарушения в области налогов и сбо-
ров представляется недостаточно убедительной, хотя и заслуживает внимания, а поэтому анализируется в работе.
Автор обращает внимание на то, что юридическая ответственность за налоговые правонарушения обладает всеми признаками, присущими юридической ответственности в целом и в настоящее время отсутствуют основания для отграничения «налоговой» ответственности от административной, поскольку между ними Нет существенных отличий ни по материальному, ни по процессуальному признакам.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов - это комплекс мер, представляющих вид юридической ответственности, выражающийся в применении уполномоченным кругом органов к виновным физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в сфере налогообложения, административных наказаний, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях в судебной или внесудебной форме.
Что касается особенностей процессуального порядка, прежде всего применения ответственности судом в порядке искового производства, то они очевидны, но в целом рассмотрение судами дел о применении ответственности охватывается понятием «административное судопроизводство».
На основе проведенного анализа автор делает вывод, что так называемые «налоговые» санкции, применяемые в случае нарушения законодательства о налогах и сборах, являются мерами административного принуждения.
Сравнительный анализ штрафа как меры «налоговой» ответственности и административного штрафа как вида административного наказания позволяет сделать вывод о наличии у них общих признаков и едином содержании.
Мерами административного принуждения охраняются не только административно-правовые нормы, но и нормы иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы исполнительной власти.
Автор отмечает, что преступно полученные доходы не должны рассматриваться как объекты налогообложения. Более того, в качестве таковых не должны рассматриваться и доходы, полученные непреступными противоправными способами.
Налоговое законодательство РФ не различает законный доход и незаконный. Таким образом, с одной стороны, изъятие в пользу государства всех доходов, полученных от противоправной деятельности, невозможно. С другой стороны, действующее законодательство и судебная практика ориентирует на необходимость налогообложения таких доходов.
В соответствии с НК РФ (ст. 41) доходом признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить, и определяемая в соответствии с главами «Подоходный налог с физических лиц», «Налог на прибыль (доход) организаций», «Налог на доходы от капитала» НК РФ. В законода1ельстве определяется, какая выгода не является доходом. Неосновательно или незаконно полученных экономических выгод в этом перечне нет.
Если предположить, что незаконно полученные доходы должны облагаться налогом, то аморальным становится факт налогообложения доходов, полученных запрещенным видом деятельности. Лицо, уплачивающее такие налоги, должно свидетельствовать против себя, так как придется раскрыть источник получения доходов.
По мнению автора, если доход получен в результате запрещенной деятельности, он должен в полном объеме изыматься или, если это невозможно, взыскиваться в полном объеме в пользу государства в порядке, предусмотренном уголовным или административным правом, в зависимости от характера противоправного деяния.
В параграфе третьем главы первой - «Юридические основания применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов» - рассматриваются нормативные основания применения административной ответственности за правонарушения в налоговой сфере.
Фактическим основанием административной ответственности является деяние, содержащее признаки состава административного правонарушения,
т.е. совокупность установленных объективных и субъективных признаков, характеризующих деяние как конкретное административное правонарушение.
На основе анализа признаков налогового правонарушения и административного правонарушения в области налогов и сборов автором сделан вывод о том, что административное правонарушение, закрепленное в Кодексе РФ об административных правонарушениях, является базовым понятием для обоих видов правонарушений.
Изучение составов административных правонарушений в области налогов и сборов, закрепленных в гл. 15 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и анализ правоприменительной практики показывают, что почти в 89% случаев правонарушения совершаются путем бездействия, т.е. субъект не исполняет обязанное!и, установленные налоговым законодательством РФ.
Автором обосновывается, что административные правонарушения в области налогов и сборов являются не общественно опасными, а общественно вредными, поскольку при их совершении общественным отношениям, охраняемым правовыми нормами, наносится лишь определенный вред, но не возникает угроза их существованию вообще, как это происходит при совершении налоговых преступлений (ст. 198,199,199.1,199.2 УК РФ).
Неуплата налогов, неполная или несвоевременная их уплата подрывают бюджетную систему страны, что неизбежно влечет прямое ущемление интересов тех групп и слоев населения, чье материальное благосостояние зависит от бюджетного финансирования. Общественная вредность административных правонарушений в области налогов и сборов заключается в невыполнении конституционной обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы.
Основываясь на анализе объективной стороны административных правонарушений в области налогов и сборов, автор сделал вывод о том, что конструкции юридических составов очень похожи и нет никаких препятствий для их дальнейшей систематизации и закрепления в едином кодифицированном акте - Кодексе РФ об административных правонарушениях.
Законодатель не указал в НК РФ в качестве вида неосторожной формы вины - легкомыслие. Правонарушение признается совершенным по легкомыслию, если лицо предвидело возможность наступления общественно вредных
последствий своих действий (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение этих последствий.
Более правильным, на взгляд автора, является определение вины юридического лица, приведенное в ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, поскольку в данном случае вина юридического лица не подменяется собственной виной должностных лиц, за которую они самостоятельно должны понести ответственность. Данное определение вины юридических лиц также позволяет уйти от переложения ответственности с должностных лиц на организацию.
При привлечении юридического лица к административной ответственности необходимо учитывать следующие обстоятельства:
- обязанность юридического лица выполнить определенное действие,
- возможность совершения указанного действия в данных условиях,
- невыполнение юридическим лицом тех действий, которые от него требуются.
«Налоговая» ответственность является не чем иным, как специфическим видом администратвной ответственности в отдельной сфере, я данном случае в области налогов и сборов.
Глава 2 - «Процессуально-правовые аспекты применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов» - состоит из трех параграфов. В главе дается характеристика правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, рассматриваются проблемы совершенствования привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов и процессуально-правовые аспекты судебного рассмотрения дел об исследуемой категории правонарушений.
В параграфе первом главы второй - «Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов» - анализируются понятия «административный процесс» и «административное производство», имеющие прямое отношение к формированию понятия производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения.
Необходимо отметить, что производство по делу о правонарушении в области налогообложения в целом по своему содержанию, процедуре и правовой природе не отличается от производства по делам об административных правонарушениях. НК РФ не содержит специальных норм, регламентирующих производство по делам о «налоговых» правонарушениях.
Автор считает, что во введении специфического отдельного налогового порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере уплаты налогов и сборов нет необходимости, так как нет существенных отличий между налоговым и административным процессом по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Разрешить существующие коллизии в налоговом и административно-процессуальном законодательстве можно путем консолидации норм об ответственности за административные правонарушения в сфере налогов и сборов в Кодексе РФ об административных правонарушениях, установления единого порядка привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов.
Автор отмечает, что принадлежность материальных норм, реализуемых в порядке административного производства по делам о правонарушениях в сфере налогообложения к административному и налоговому праву, указывает на межотраслевую направленность производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения.
В качестве еще одной особенности производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов можно выделить факт возникновения данного вида производства по инициативе государственных органов и должностных лиц, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями в сфере налогообложения. Круг таких субъектов четко определен в законе с учетом подведомственности, и произвольная их замена недопустима.
Производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов - это особый, самостоятельный вид административно-юрисдикционного производства, имеющий четкую структуру, цели, задачи, заключающийся в реализации мер административной ответственности при рассмотрении дела, назначении и исполнении наказания, осуществляемый на-
лотовыми органами и судьями, наделенными административно-юрисдикционными полномочиями по данным делам.
При установлении наиболее существенных признаков, определяющих самостоятельность производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения, необходимо, наряду с характером индивидуально-конкретных дел, в качестве дополнительного критерия отграничения данною производства от других видов использовать такой признак, как сфера государственного управления, в котором данное производство возникает. Таким образом, выясняется принадлежность производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения к административному производству по налоговым делам.
В параграфе втором главы второй - «Проблемы совершенствования привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов» - анализируются стадии привлечения к административной О1ветственности: возбуждение административного дела о нарушении законодательства о налогах и сборах; рассмотрение дела и вынесение решения; пересмотр постановлений и решений; исполнение постановлений.
По мнению автора, правовые отношения, складывающиеся в процессе привлечения к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов, наиболее полно отражает система стадий производства по делам об административных правонарушениях, закрепленная в Кодексе РФ об административных правонарушениях.
Основанием для возбуждения производства по делу служит сам факт нарушения законодательства о налогах и сборах. Поводами для начала производства являются те источники, из которых стало известно о правонарушении. Такие поводы закреплены в ст. 28.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Факты нарушений налогового законодательства выявляются непосредственно должностными лицами налоговых органов в процессе выполнения своих служебных обязанностей при проведении разнообразных мероприятий налогового контроля. Данный контроль выражается в проведении камеральных и выездных налоговых проверок.
Ст. 89 НК РФ закрепляет, что налоговый орган «не вправе проводить в течение одного календарного года две выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период».
По мнению автора, данная формулировка существенно ограничивает возможность налоговых органов по выявлению административных правонарушений в сфере налогообложения. В подобной ситуации основным препятствием для возникновения производства будет являться отсутствие у налогового органа правовых возможностей к получению достаточных данных, указывающих на событие налогового правонарушения.
Для проверки информации о нарушении законодательства о налогах и сборах, полученной при проведении налогового контроля, на взгляд автора, могли бы назначаться и внеплановые выездные налоговые проверки, возможность проведения которых целесообразно было бы предусмотреть в НК РФ.
Автор отмечает, что необходимо ст. 88 НК РФ дополнить таким пунктом: «результаты камеральных проверок оформляются в порядке, установленном статьей 100 настоящего кодекса». А п. 1 ст. 100 в новой редакции будет закреплять, что при выявлении нарушений налогового законодательства по результатам камеральной проверки в налоговой инспекции обязаны составить акт. Его должен подписать как составивший инспектор, так и руководитель проверяемой фирмы. В п. 2 этой статьи будет закреплен предельный срок для составления акта.
НК РФ не закрепляет проведение ряда других проверок, которые необходимы для осуществления эффективного контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах. В нем отсутствуют проверки, проводимые с целью выявления организаций, уклоняющихся от постановки на налоговый учет, а также проверки соблюдения правил работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций.
Автор обращает внимание на то, что судья при подготовке дела к рассмотрению в случае выявления недостатков составления протокола об административном правонарушении в сфере налогов и сборов, а также при невосполнимой неполноте представленных на рассмотрение материалов имеет право возвратить все материалы по делу для устранения имеющихся недостатков.
Налоговый же Кодекс РФ такой возможности руководителю налогового органа не предоставляет, хотя она явно необходима, поскольку позволяет исправить очевидные недостатки материалов проверки. Это было бы лучше, чем направление материалов по результатам рассмотрения дела по существу на дополнительную проверку в порядке проведения дополнительных мероприятий налогового контроля.
Из смысла ст. 112 НК РФ при вынесении решения налоговый орган не вправе учишвать обстоятельства, смягчающие либо отягчающие ответственность, поскольку эти обстоятельства могут быть установлены только судом.
Необходимо, на взгляд автора, наделить налоговые органы правом самостоятельно увеличивать или уменьшать размер налагаемых санкций. Иначе возможно применения наказания, несоразмерного тяжести совершенного правонарушения, а также степени вины правонарушителя, а это противоречит указаниям Конституционного Суда РФ от 11.03.98 № 8-П и от 15.07.99 №11-П, в соответствии с которыми санкции штрафного характера должны отвечать вытекающим из Конституции требованиям справедливости. Это особенно необходимо в ситуациях, когда сумма иска (налоговой санкции) значительно меньше расходов, связанных с рассмотрением дела в суде, с выплатой сумм, причитающихся экспертам, специалистам и другим.
Рассмотрение дела в пало! овом органе носит, можно сказать, упрощенный характер, поскольку нередки случаи, когда материалы проверки не под-вер1аются критической оценке даже в случае, если имеют место возражения со стороны привлекаемого к ответственности лица но акту проверки. Присутствие лица, в отношении которого проводилась проверка, не предусматривается. В ст. 101 и 101-1 НК РФ речь идет лишь о праве лица или его представителя присутствовать при рассмотрении материалов налоговой проверки и лишь в том случае, если им представлялись письменные объяснения или возражения по акту такой проверки.
Лицу, привлекаемому к ответственности, НК РФ не предоставляет возможности заявлять ходатайства, что, в свою очередь, влияет на полноту, объективность и всесторонность рассмотрения дела об административном правонарушении в налоговой сфере.
НК РФ не содержит конкретных предписаний относительно структуры решения, не называет исчерпывающих требований, которым оно должно отвечать. Наиболее общие указания на этот счет закреплены в п. 3 ст. 101 НК РФ.
В параграфе третьем главы второй - «Процессуально-правовые аспекты судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов» - анализируются особенности процессуальной деятельности суда по делам об административных правонарушениях в сфере налогов и сборов.
Одним из вопросов, связанных со спецификой рассмотрения административных дел, является возможность окончания дела миром. В соответствии со ст. 190 Арбигражно-процессуального Кодекса РФ такого рода споры могут быть окончены миром, если иное не предусмотрено федеральным законом.
НК РФ каких-либо указаний на этот счет не содержит. Но возможность разрешения налоговых дел с использованием согласительных процедур, скорее всего, не исключается.
Автор рассматривает целесообразность создания специализированных Налоговых судов или коллегий судов по рассмотрению споров, связанных с правонарушениями в области налогообложения, анализирует зарубежную практику.
Отмечается, что специфика дел, связанных с налогообложением часто требует знания различных отраслей права. Частые разногласия с налоговыми органами, возникающие у налогоплательщиков, требуют назначения специальных судей для разрешения налоговых споров.
Автором обосновывается позиция использования досудебных и внесудебных процедур для вынесения решения по делу. На этапе использования досудебных процедур дело может завершиться, но может быть и передано в суд, чтобы он проверил, соответствует ли закону досудебное решение.
При использовании внесудебных процедур возможно достижение сторонами согласия о том, что спор будет разрешен третьим лицом. Оно выносит свое решение, и на этом дело заканчивается. В судебном порядке уже ничего обжаловать нельзя.
Эти процедуры позволяют разгрузить арбитражные суды.
Автор считает необходимым дополнить статью 105 Налогового Кодекса РФ пунктом:
- по соглашению сторон подведомственный суду спор, возникающий из налоговых правоотношений, до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда в соответствии с ФЗ РФ «О третейских судах в РФ».
Стороны могут урегулировать спор, заключив мировое соглашение или используя другие примирительные процедуры, в соответствии с арбитражно-процессуальным законодательством.
В связи с исследованием особенностей производства по делам о налоговых правонарушениях повышенное внимание автор уделяет вопросу о включении лица, составившего протокол о выявленном налоговом правонарушении, в кру1 лиц, имеющих право обжаловать решение суда по делу об административном правонарушении в области налогов и сборов.
В заключении формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, отражаются итоги, предпринятого исследования, формулируются предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства.
В диссертации имеются 2 приложения, в которых представлены проекты Федеральных Законов РФ «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый Кодекс Российской Федерации».
По теме диссертации опубликованы следующие работы.
1. Коробова Т.Л. Современное состояние и тенденции развития финансового законодательства // Известия Международной Лиги развития науки и образования. Приложение к журналу «Вестник международного «Института управления» (г. Архангельск). 2004, № 2-6. (0,4 п.л.)
2. Коробова Т.Л. Процессуально-правовые аспекты применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов. Монография. М.: «Юпитер», 2005. (3 п.л.)
3. Коробова Т.Л. Особенности привлечения к административной ответственности за налоговые правонарушения. - Сборник статей международной научно-практической конференции «Современные проблемы развития науки». Архангельск: изд-во Международного Института управления, 2005. (0,2 пл.)
4. Коробова Т.Л. Тенденции развития налогового законодательства РФ // Вестник международного «Института управления» (г. Архангельск), 2005, №3-6. (1,5 п.л.)
5. Коробова Т.Л. Административное правонарушение и административная ответственность в финансовой сфере. - Сборник статей межрегиональной научно-практической конференции «Социально-философские проблемы развития современного общества России». Ученые записки. Вып.6. Волгоград: изд-во ВИЭСиП, 2005. (0,2 п.л.)
6. Коробова ТЛ. Особенности привлечения юридических лиц к административной отве1С1венности. - Сборник статей. Первые Всероссийские Державинские чтения. Кн.: 2. Проблемы публичного права. М.: РПА МЮ РФ, 2005. (0,2 пл.).
7. Коробова Т.Л. Понятие и признаки административного правонарушения в финансовой сфере и финансовой ответственности. Сборник статей всероссийской научно-практической конференции «Политико-правовая система России». Волгоград: «Станица - 2», 2006. (ОД п.л.)
8. Коробова Т.Л. Правовая природа и сущность обязанности по уплате налогов и сборов (налоговой обязанности). - Сборник статей всероссийской научно-практической конференции «Социально-правовые гарантии прав и законных интересов граждан в РФ». Оренбург: изд.центр ОГАУ, 2006. (0,3 п.л.)
Joe6А
ï-6174
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Коробова, Татьяна Леонидовна, кандидата юридических наук
Введение.3
Глава I. Общая правовая характеристика административной ответственности за налоговые правонарушения.13
1.1. Общая характеристика законодательства о налогах и сборах.13
1.2. Понятие административной ответственности и соотношение с иными видами юридической ответственности за правонарушения в налоговой сфере.32
1.3. Юридические основания применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов.66
Глава II. Процессуально-правовые аспекты применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов.118
2.1. Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.118
2.2. Проблемы совершенствования механизма привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов.138
2.3. Процессуально-правовые аспекты судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов.166
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов"
Актуальность темы исследования. Регулирование в области налогов и сборов охватывает всю экономику в целом. Грамотное налоговое регулирование как система особых мероприятий в области налогообложения, направленных на вмешательство государства в рыночную экономику, является решением экономической проблемы нехватки финансовых ресурсов.
Нарушения законодательства о налогах и сборах практически во всех без исключения странах продолжают оставаться наиболее распространенными правонарушениями экономической сферы. Ни одному государству собирать налоги в полном объеме не удается.
От налогообложения укрываются значительные суммы доходов, что влечет за собой потерю определенной части налоговых платежей.
Исполнение конституционной обязанности каждого гражданина уплачивать законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ) обеспечивается различными способами, в том числе и мерами государственного принуждения, основным среди которых продолжает оставаться юридическая ответственность.
Достаточно остро стоит вопрос о характере ответственности всех лиц, участвующих в налоговых правоотношениях, о соотношении «налоговой» ответственности за правонарушения в сфере уплаты налогов и иных видов ответственности, в том числе и административной.
В современных условиях роль административной ответственности, направленной на обеспечение законности и правопорядка в сфере административно-правового регулирования, постоянно возрастает. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов является важным правовым средством регулирования экономических отношений. Налоговая политика страны влияет на поступление средств в бюджет, а это, в свою очередь - на нормальное функционирование государства. Однако в настоящее время очевидно, что административная ответственность, являясь важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не выполняет в полной мере присущие ей задачи.
Отраслевая кодификация в области налогообложения сыграла важную роль в ликвидации правовых пробелов и коллизий в законодательстве, в том числе и об административной ответственности. Но не все решения, нашедшие воплощение в рамках Налогового Кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), точны, бесспорны и справедливы. Особенно это касается вопросов юридической ответственности, установленной НК РФ.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблема административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения исследована в недостаточной степени.
Имеющаяся литература посвящена в основном комментированию отдельных положений нормативных актов и судебной практики. Попытка серьезного научного анализа проблемы в целом и ее важнейших аспектов предпринималась в некоторых исследованиях, в числе которых следует назвать диссертационные исследования JT. Ю. Кролис, О. И. Юстус, А. В. Передернина, А.В. Гончарова, О.В.Панковой, С.Р.Футо, А.Ю.Шорохова; монографии, учебные пособия, научные статьи А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, А. В. Брыз-галина, В.В.Денисенко, В. И. Дымченко, А. Н. Козырина, С. Г. Пепеляева, Ю. Н. Старилова и др.
Кроме того, многие работы в значительной степени утратили актуальность в связи с бурным развитием налогово-правовых институтов. Законодательные новеллы, практика их применения требуют глубокого теоретического анализа, который мог бы послужить основой для совершенствования законодательства об административной ответственности в сфере налогообложения и института административной ответственности в целом.
В 1991 году с принятием Верховным Советом РФ Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было положено начало формированию новой налоговой системы. Стали приниматься законодательные акты по отдельным видам налогов. Такие акты устанавливали порядок налогообложения и меры ответственности.
КоАП РСФСР на тот период времени обеспечить полную и качественную защиту формировавшихся налоговых отношений не мог.
Акты, устанавливавшие ответственность за правонарушения в области налогов и сборов, содержали немало недостатков. Отсутствовало определение нарушения налогового законодательства, не были определены существенные признаки и юридический состав данного вида правонарушения.
В 1999 году вступил в силу НК РФ. Он объединил составы правонарушений в области налогов и сборов, совершаемых преимущественно гражданами, индивидуальными предпринимателями и организациями. В такой ситуации отдельные субъекты правонарушений в сфере налогообложения так и не могли быть привлечены к ответственности вообще (должностные лица банков), а иные, в частности налогоплательщики-граждане, привлекались к ответственности дважды за одно и то же правонарушение (например, за непредставление налоговой декларации гражданин привлекался к «налоговой ответственности» по НК РФ и к административной ответственности по Закону РФ «О налоговых органах РФ»).
Таким образом, все конкретнее формировался подход, в соответствии с которым обосновывалось существование административной ответственности в сфере налогообложения и «налоговой ответственности» как самостоятельных подвидов юридической ответственности.
В 2002 году был введен в действие новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, который сделал большой шаг вперед в регулировании административной ответственности за правонарушения в налоговой сфере.
Но комплекс материальных и процессуальных норм об ответственности по-прежнему сохранен в НК РФ. Поэтому производство по делам о налоговых правонарушениях продолжает рассматриваться в качестве самостоятельного обособленного института налогового законодательства.
Уровень исследования проблемы следует признать недостаточным. Ряд проблемных вопросов не затрагивался, либо исследовался недостаточно глубоко, либо решен в литературе, на наш взгляд, неверно или противоречиво. К таким вопросам относятся, в частности, проблемы определения объективной стороны правонарушений в области налогов и сборов, признаков специального субъекта таких правонарушений, содержания и форм вины правонарушителей, соотношения административной ответственности и иных видов юридической ответственности за правонарушения в налоговой сфере, а также проблемы рассмотрения дел об административной ответственности за данный вид правонарушений. Постоянные изменения в законодательстве, практика применения нормативно-правовых актов в данной сфере требуют глубокого теоретического анализа, необходимого для совершенствования законодательства об административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов.
Эти обстоятельства и определили актуальность настоящего исследования, в котором автор проанализировал теоретические и практические проблемы административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах в современных условиях и предпринял попытку дать более полную юридическую оценку этому явлению.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в связи с реализацией норм, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области налогов и сборов.
Предмет исследования - правовые нормы, предусматривающие административную и налоговую ответственность за правонарушения в области налогов и сборов и регламентирующие производство по данной категории дел; правоприменительная практика.
Целями исследования являются проведение комплексного, системного анализа института административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов, выработка и обоснование на его основе выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Для достижения указанных целей диссертантом в рамках исследования ставятся следующие задачи:
- исследовать правовую природу и содержание административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов;
- проанализировать основания привлечения к административной ответственности в области налогов и сборов;
- определить понятие и признаки административного правонарушения в области налогов и сборов;
- охарактеризовать понятие производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов и составляющих его элементов;
- проанализировать порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения;
- исследовать процессуально-правовые аспекты судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов;
- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ и практики его применения по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих российских теоретиков права: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.И. Гоймана, В.М. Горшенева, О.С. Иоффе, Б.М.Лазарева, О.Э Лейста, И.С. Самощенко, В.Д. Сорокина, М.С. Фарукшина, А.П.Шергина, АЛО. Якимова, О.М. Якубы, специалистов по финансовому и налоговому праву, а также экономической науки: А.В. Брызгалина, В.И. Балабина, О.А. Березова, В.Р. Берника, А.Н. Головкина, В.И. Гуреева, А.В.Демина, В.М Зарипова, М.В. Карасевой, Ю.Ф. Кваши, Ю.А. Крохиной, А.Я. Курбатова, И.И. Кучерова, В.В.Мудрых, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, О.Н.Попова, О.Ю. Судакова, Ю.Л. Смирниковой и др.
Различные аспекты проблем административной ответственности, административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях стали предметом исследования в работах ученых-административистов: Ю.С. Адушкина, А.А. Алехина, А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.И. Галагана,
В.В.Денисенко, А.А.Кармолицкого, В.Р. Кисина, J1.B. Коваль, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, М.Я. Масленникова, В.М.Манохина, Д.М.Овсянко, Н.П. Пары-гина, JT.JI. Попова, Э.Н.Ренова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Симухина, А.П. Солда-това, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Чернявского, Д.М. Чечот, А.П. Шергина, О.М. Якубы и др.
Отдельные вопросы ответственности в области налогов и сборов освещались в диссертационных исследованиях, проведенных в последнее время А.В. Гончаровым, Т.И. Гусевой, Е.В. Каплиевой, Л.Ю. Кролис, В.А. Мачехиным, А.В. Передерниным, О.С. Рогачевой, Н.В. Сердюковой, Г.П. Толстопя-тенко, С.Р.Футо, И.В. Хаменушко, А.Ю.Шороховым, О.И. Юстус.
Настоящее диссертационное исследование основано на анализе действующих законодательных и иных нормативно-правовых актов, Постановлений Конституционного Суда РФ, материалов судебной и арбитражной практики, обобщенных статистических данных практики применения мер ответственности.
Методологическая основа и эмпирическая база. Диссертация выполнена с применением общенаучных и специальных методов познания: системного, исторического, сравнительно-правового, формально-логического, статистического, социологического. Положения, содержащиеся в диссертации, опираются на нормы действующего административного, налогового, гражданского, а также гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства.
В процессе исследования использовались труды отечественных и зарубежных правоведов по проблемам общей теории права, административного, уголовного, гражданского, финансового, налогового и иных отраслей права, ученых в области экономической теории, действующее российское законодательство, материалы периодической печати.
Эмпирическую базу исследования составили Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Информационные письма Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, практика федеральных арбитражных судов.
Теоретические выводы и практические предложения подтверждаются проведенным анкетированием сотрудников налоговых органов, мировых судей, судей районных и городских судов, судей Волгоградского областного суда. Изучено 450 дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов, рассмотренных судьями судов г. Волгограда и Волгоградской области в 2003-2005 гг.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, углубленном изучении и анализе важнейших категорий административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов, а также производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения; дано теоретическое обоснование правовой природы производства по делам о правонарушениях в сфере налогов и сборов; исследованы малоизученные и противоречиво решаемые в литературе проблемы реализации административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов на основе сравнительного анализа норм НК РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, КоАП РСФСР и правоприменительной практики, а также обоснована концепция реформирования института административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов. Сделаны выводы и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства РФ путем внесения изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором формулируется понятие административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов как вида юридической ответственности, выражающегося в применении уполномоченным кругом органов к виновным физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в сфере налогообложения, административных наказаний, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации в судебной или внесудебной форме.
2. Предлагается закрепить в статье 109 НК РФ право налоговых органов освобождать лицо, совершившее административное правонарушение в области налогов и сборов, от административной ответственности и соответственно уплаты налоговой санкции в том случае, если ущерб, причиненный таким правонарушением, является малозначительным, т.е. хотя и содержащим все признаки правонарушения, но, с учетом характера наступивших последствий, не представляющим существенной угрозы общественным отношениям, например, если сумма иска (налоговой санкции) значительно меньше расходов, связанных с рассмотрением дела в суде, с выплатой сумм, причитающихся экспертам, специалистам и другим. А также в случае, если установленная санкция значительно превышает размер налогового обязательства.
3. Предлагается дополнить ст. 88 НК РФ пунктом: «результаты камеральных проверок оформляются в порядке, установленном статьей 100 настоящего Кодекса».
4. В НК РФ целесообразно обозначить возможность руководителя налогового органа при подготовке дела к рассмотрению, в случае выявления недостатков составления протокола об административном правонарушении в сфере налогов и сборов, а также при невосполнимой неполноте представленных на рассмотрение материалов, возвратить все материалы по делу для устранения имеющихся недостатков, поскольку это позволяет исправить очевидные недостатки материалов проверки, поскольку в действующем законодательстве предусмотрено направление материалов по результатам рассмотрения дела по существу на дополнительную проверку в порядке проведения дополнительных мероприятий налогового контроля.
5. Предлагается дополнить ст. 105 НК РФ:
- пункт 4. По соглашению сторон подведомственный суду спор, возникающий из налоговых правоотношений, до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда в соответствии с ФЗ РФ «О третейских судах в РФ»;
- пункт 5. Стороны могут урегулировать спор, заключив мировое соглашение или используя другие примирительные процедуры, в соответствии с арбитражно-процессуальным законодательством.
6. Следует дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормой, обязывающей направлять копию постановления суда о назначении наказания в налоговый орган в обязательном порядке.
Таким образом, налоговый орган будет иметь возможность привлекать лицо к ответственности за повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
7. Необходимо дополнить статью 15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пунктом 2, который предлагается изложить в следующей редакции:
- искажение налогоплательщиком сумм в представленной в налоговый орган налоговой декларации влечет наложение административного штрафа в размере до 11 о минимальных размеров оплаты труда.
8. Необходимо включить лицо, составившее протокол о выявленном налоговом правонарушении, в круг лиц, имеющих право обжаловать решение суда по делу об административном правонарушении в области налогов и сборов (ст.ст. 25.1-25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Теоретическое и практическое значение исследования. Практически значимой представляется проблема видовой идентификации ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах.
Законодатель затруднился идентифицировать природу ответственности (административная, налоговая или какая-либо иная), вследствие чего возникла неопределенность (пробел) правового регулирования, требующая дополнительного толкования. Основные положения и рекомендации исследования могут быть использованы для восполнения пробелов в законодательстве, а также принятия новых нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере. Проанализированные автором теоретические положения, сформулированные выводы могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований проблем административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях.
Научные положения и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности юрисдикционных органов, при подготовке учебных пособий и учебников по тематике административной ответственности, в научных работах по административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, а также в преподавании курсов административного права в образовательных учреждениях юридического профиля.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД Саратовского юридического института МВД России.
Материалы исследования используются в преподавании курсов административного права Волгоградского филиала ННОУ «Институт управления» (г. Архангельск).
Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования были изложены на межрегиональных научно-практических конференциях в вузах РФ и опубликованы в сборниках научных статей.
Структура и объем, диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Коробова, Татьяна Леонидовна, Саратов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
С целью преодоления несоответствия норм, дублирования, противоречивости, которые снижают эффективность применения предусмотренных законодательством санкций, в работе были предприняты попытки изучить не только критические замечания теоретиков, но и правоприменительную практику.
Административная ответственность играет важнейшую роль в механизме охраны правопорядка в сфере налогообложения. Это объясняется публично-правовым характером складывающихся в данной сфере отношений, а также функциями административного принуждения, которым охраняются не только административно-правовые нормы, но и нормы иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы исполнительной власти.
В настоящее время отсутствуют основания для выделения особой «налоговой» ответственности в российском праве.
На сегодняшний день все ярче прослеживается общественная позиция, основывающаяся на оценке нарушений налогового законодательства не как правонарушений, а наоборот, как нормы успешного экономического поведения. Необходимо, на наш взгляд, формировать единообразную практику правоприменения.
В настоящее время ответственность за правонарушения в области налогов и сборов предусматривается двумя законодательными актами - Кодексом РФ об административных правонарушениях и НК РФ, которые по разному регулируют некоторые вопросы административной ответственности, что иногда приводит к нарушению законности. Элементы состава налогового правонарушения являются тождественными элементам состава административного правонарушения в области налогов и сборов, что позволяет сделать вывод о том, что основанием ответственности в области налогов и сборов является неразрывная совокупность трех элементов: нормативного, фактического и процессуального, ключевым из которых является фактическое основание, т.е. деяние, содержащее признаки административного правонарушения в области налогов и сборов.
За правонарушения в области налогов и сборов единственной мерой ответственности является административное наказание. Взыскание недоимки является формой принудительного исполнения самой налоговой обязанности, не носящей характера правовой ответственности, а пеня выступает в качестве способа обеспечения исполнения налоговой обязанности.
Налоговые санкции, применяемые к нарушителям налогового законодательства, по своему содержанию и правовой природе идентичны административному наказанию в виде административного штрафа. Отсутствие систематизации процессуальных норм об административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения в рамках единого закона не соответствует основным концептуальным положениям науки административного права и не отвечает потребностям эффективного правового регулирования.
Представляется, что имеется как практическая, так и теоретическая целесообразность отказаться от формального разграничения производств, опосредующих порядок применения мер административной ответственности за правонарушения, не имеющие каких-либо материально-правовых различий.
Установление жесткой зависимости между производством по делам о налоговых правонарушениях и результатами налоговой проверки вызывает проблему реализации ответственности за те налоговые правонарушения, выявление которых не связано с проведением проверки. Указанное обстоятельство свидетельствует о необходимости принципиально иного подхода к правовому регулированию данного производства.
Серьезной проблемой является решение вопроса о том, в чьей юрисдикции - налогового органа или суда - находится привлечение к ответственности за налоговые правонарушения. Представляется, что в качестве субъектов административной юрисдикции по данным делам выступают сначала налоговый орган, а затем суд, который осуществляет функцию так называемого предварительного судебного контроля» за законностью и обоснованностью решения налогового органа о привлечении к ответственности. Утверждение же о том, что только суд разрешает дело по существу, а налоговый орган лишь совершает необходимые процессуальные действия, спорно.
Полагаем, что проведенное нами исследование не исчерпывает всех проблем, связанных с реализацией административной ответственности в области налогов и сборов, оно призвано акцентировать внимание на отдельных аспектах, имеющих особое значение в правоприменительной практике.
Считаем, что реализация изложенных выводов в законотворчестве и практической деятельности позволит более успешно обеспечивать защиту экономических интересов государства и общества от противоправных посягательств в области налогов и сборов, а также повысить эффективность воздействия мер административной ответственности в этой сфере и будет способствовать соблюдению прав и законных интересов лиц, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов»
1. Международные нормативные правовые акты и документы
2. Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией Генераль-D ной Ассамблеи ООН 217 А (3) от 10 декабря 1948 г. // Сборник международных документов. М., 1980.
3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2001. №2. Ст. 163.
4. О правах и основных свободах человека: Конвенция Содружества независимых государств//Российская газета. 1995. 23 июня.1. Нормативно-правовые акты
5. Конституция РФ // Российская газета. 25 декабря 1993 г. № 237.
6. Федеральный Конституционный закон от 21 июля 1994г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; № 51. Ст. 120; 2004. № 24. Ст. 2334.
7. Кодекс РФ об административных правонарушениях // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2005. № 19. Ст. 1752; № 25. Ст. 2431;№ 27. Ст. 2719, Ст. 2721; № 30 (часть I). Ст. 3104; № 30 (часть II). Ст. 3131.
8. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Принят Указом Президиума ВС РСФСР 20 июня 1984 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.
9. Налоговый кодекс РФ. Часть первая от 31 июля 1998 г. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2005. № 24. Ст. 2312; № 27. Ст. 2710, ст. 2713, ст. 2717; № 30 (часть I). Ст. 3112, ст. 3118; № 30 (часть II). Ст. 3129, ст. 3130.
10. Налоговый кодекс РФ. Часть вторая от 05 августа 2000 г. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2005. № 24. Ст. 2312; № 27.Ст. 2710, ст. 2713, ст. 2717; № 30 (часть I). Ст. 3112, ст. 3118; № 30 (часть II). Ст. 3129, ст. 3130.
11. Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 52. Ст. 5038. 2004. № 27. Ст. 2711. 2005. № 30. Ст. 3101; № 34. Ст. 3533.
12. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996г. № 63-Ф3 //Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954. 2002. № 30. Ст. 3020. 2003. № 15. Ст. 1304; № 28. Ст. 2880. 2004. № 30. 3091, ст. 3092. 2005. № 1. Ст. 13; №30. Ст. 3104.
13. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.11 .АПК РФ от 24 июля 2002 г. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012. 2004. № 45. Ст. 4377. 2005. № 14. Ст. 1210.
14. Ст. 5341; 1999. № 28. Ст. 3484; № 30. Ст. 3988; 2000. № 46. Ст. 4537; 2001. № 34. Ст. 3512; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2; 2003. № 21. Ст. 1957; 2004. № 27. Ст. 2711.
15. Федеральный закон РФ от 10.07.92 № 3266-1 (в ред. ФЗ от 07.08.00 № 122-ФЗ) «Об образовании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
16. Федеральный закон РФ «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002. №43. Ст. 4190.
17. Указ Президента РФ от 21.07.95 № 746 (в ред. Указа Президента РФ от 21.04.96 № 570) «О первоочередных мерах по совершенствованию налоговой системы РФ» // Собрание Законодательства Российской Федерации 1996. № 17, ст. 1960.
18. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023.
19. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 21. Ст. 2023; № 31. Ст. 3234.
20. Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619; 2002. № 13. Ст. 1179; 2003. № 1. Ст. 2; Ст. 6; № 2. Ст. 160; № 27 (ч. 1). Ст. 2700.
21. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11 П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов РФ
22. Об основах налоговой системы в РФ» и «О федеральных органах налоговой полиции» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1999. № 30. Ст. 3988.
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.96 № 9-П // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 16. ст. 1909.
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.97 № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11 Закона РФ от 01.04.93 «О государственной границе РФ» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. № 46. Ст. 5339.
25. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.96 № 20-П // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 197.
26. Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 16. Ст. 1909.
27. Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 40. Ст.3961.
28. Постановления Верховного Совета РФ от 10.07.92 г. «О некоторых вопросах налогового законодательства» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №32, ст. 1874.
29. Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопроса, связанных с введение в действие Ж РФ» от 11 июня 1999 // Российская газета. 1999. 6 июля.
30. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001г. N 5 «О некоторых вопросах применения части первой НК РФ» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. № 7. С.5-18.
31. Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР 19241977. Ч.2М., 1978.
