АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов»
7 4
На правах рукописи
005042995
АВЕТИСЯН КАРЕН ТОМ И КО ВИЧ
ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ НАЛОГОВ И СБОРОВ
Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
10-г-?
" ¿С;
Москва-2012
$ ¡Г
\
005042995
Работа выполнена на кафедре административного права Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации».
Научный руководитель: Ведерников Леонид Михайлович
кандидат юридических наук, доцент, ФГОБУ ВПО «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации», профессор кафедры административного права
Официальные оппоненты: Агапов Андрей Борисович
доктор юридических наук, профессор, ФГОБУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина», профессор кафедры административного права
Баранов Виктор Алексеевич
кандидат юридических наук, доцент, ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», заведующий кафедрой «Предпринимательское право, гражданский и арбитражный процесс»
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Московский университет
Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится «28» мая 2012 г. в 14:00 часов на заседании диссертационного совета Д 226.003.02 при Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации» по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский пр-д, д.4. тел. 8 (499) 784-44-62.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации».
Автореферат разослан апреля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Ключникова Ярославна Анатольевна
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В основе формирования бюджета государства более 80 % составляют налоги и сборы. В странах с рыночной экономикой налоги признаются основным источником доходной части бюджета1.
Собираемость налогов и сборов в стране в большей степени зависит от эффективности управления налогами и сборами. Вместе с тем, имеется большой потенциал совершенствования механизмов налогового администрирования, и, в первую очередь, в эффективной реализации механизмов налогового контроля.
Одной из основных задач налогового контроля является выявление нарушений законодательства в налоговой сфере. В результате осуществления налоговыми органами своих контрольных полномочий при проведении камеральных и выездных налоговых проверок, нарушения законодательства о налогах и сборах выявляются в 96% проверенных организаций2. Привлечение к юридической ответственности виновных лиц за нарушения в области налогов и сборов осуществляется в рамках административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов.
В современных условиях развития науки административного права и налогового права исследование проблем административной юрисдикции в налоговой сфере является важным как для теории, так и правоприменительной практики.
Особенность административной юрисдикции в налоговой сфере заключается в том, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов осуществляется материальными и процессуальными нормами
' По данным ФНС России в консолидированный бюджет Российской Федерации только в 2011 году поступило 9720,0 млрд. рублей, что на 26,3% больше, чем в 2010 году // Официальный сайт ФНС России: http://www.nalog.ru. Отчет по форме №1-НМ за 2011 год.
2 В 2011 году по результатам налоговых проверок в бюджет государства налоговыми органами было доначислено более 6818560 тыс. рублей // Официальный сайт ФНС России: http://www.nalog.ru. Отчет по форме №1-НМ за 2011 год.
административного права и налогового права, что вызывает коллизии и противоречия при их практическом применении.
Не разрешил обозначенные проблемы Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП). Составы административных правонарушений в области налогов и сборов частично совпадают с составами налоговых правонарушений Налогового кодекса Российской Федерации. До настоящего времени нормативные правовые акты, регламентирующие юрисдикционную деятельность в области налогов и сборов, разрабатываются и принимаются без единого концептуального подхода и учета принципа кодификации отраслевого законодательства, что в конечном итоге определяет рост правовых споров, вызванных разночтениями, ошибочными толкованиями правовых норм и т.д.
Несовершенство налогового законодательства (отсутствие необходимых норм права в одних случаях и одновременное регулирование одинаковых общественных отношений в различных законодательных актах) приводит к значительным трудностям в правоприменении и появлению спорных правовых позиций высших судов Российской Федерации и официальных актов толкования норм налогового права уполномоченными на то органами исполнительной власти в области налогов и сборов.
Существует настоятельная потребность в обобщении и анализе современного состояния правового регулирования, правоприменительной деятельности налоговых органов, обладающих полномочиями в исследуемой сфере и разработке предложений по ее совершенствованию.
Вышесказанное подтверждает актуальность исследования, направленного на совершенствование норм законодательства, регулирующих общественные отношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Степень разработанности темы исследования. Вопросам административной юрисдикции, административного процесса, выявления правовой природы административных правонарушений, анализа, содержания
административной ответственности и эффективности санкций посвятили свои труды: А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, С.Н. Бочаров, И.И. Веремеенко, JI.M. Ведерников, Э.Е. Гензюк, В.В. Денисенко, С.З. Женетль, И.Ш. Килясханов, М.Н. Кобзарь-Фролова, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, М.А. Лапина, И.В. Панова, JT.JI. Попов, М.А. Рыльская, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.А. Старостин, Т.Я. Хабриева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др. В работах отечественных исследователей имеется целый ряд положений и выводов методологического порядка, прямо или косвенно относящихся к выявлению и предупреждению право-нарушений в области налогов и сборов (А.П. Зрелов, Ю.Ф. Кваша, В.В. Кизилов, И.И. Кучеров, И.Н. Соловьев и др.).
К вопросам совершенствования законодательства о налогах и сборах, выявления правовой природы административных и налоговых правонарушений в различные периоды времени обращались: Е.М. Ашмарина, A.B. Брызгалин, A.M. Воронов, A.A. Гогин, A.B. Гончаров, В.В. Зимин, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, O.A. Ногина, В.В. Пахомов, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова,
A.К. Саркисов, H.A. Саттарова, Э.Д. Соколова, A.A. Тедеев, A.C. Титов,
B.А. Юсупов, A.A. Ялбулганов и др. Отдавая должное разработкам этих ученых, следует отметить, что, преимущественно, они были ориентированы на исследование различных видов ответственности, правовых основ налогового администрирования, налогового контроля.
Непосредственно вопросы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов и привлечения к ответственности были рассмотрены в рамках кандидатских диссертаций следующими исследователями: A.B. Гончаров, Т.А. Гусева, Е.С. Ефремова, A.B. Зимин, A.B. Иванов, Е.В. Каплиева, О.В. Панкова, Т.И. Хохлов и др.
Анализ содержания данных работ позволяет сделать вывод о том, что в них в большей степени внимание уделяется материально-правовому аспекту проблемы реализации административной ответственности в налоговой сфере, в то же время, многие принципиальные вопросы производства по делам о
правонарушениях в налоговой сфере остались вне области научного изучения. Более того, практически все они основаны на нормативных правовых актах, утративших юридическую силу либо претерпевших существенные изменения, в связи с вступлением в июле 2002 г. в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также принятием ряда законов, направленных на совершенствование налогового администрирования.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Целью исследования является осуществление научного анализа проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, а также разработка на основе проведенного исследования теоретических положений, правовых подходов, практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования в исследуемой сфере.
Цель настоящего исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
- проанализировать соотношение правовых категорий «налоговое администрирование» и «административно-налоговая юрисдикция»;
- определить элементы налогового администрирования и на основе их совокупности сформулировать понятие «налоговое администрирование»;
- изучить особенности рассмотрения и принятия решения по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов;
- определить специфику административного расследования в области налогов и сборов и сформулировать понятие «административное расследование» в области налогов и сборов;
- проанализировать сроки рассмотрения дел о правонарушениях в налоговой сфере по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях и Налоговому Кодексу Российской Федерации и предложить их унификацию;
- соотнести специальные субъекты административных и налоговых правонарушений и с учетом однородности объектов посягательства, указанных в Налоговом кодексе Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, перевести аналогичные составы правонарушений Налогового кодекса Российской Федерации в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере.
Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод познания, положения философии права, которые, с одной стороны, позволяют раскрыть внутренние связи, противоречия, закономерности и тенденции развития правовых явлений в их целостности и системности, с другой - воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, приводящую к достижению поставленных целей.
В ходе системного исследования применялись как традиционно общенаучные, так и частно-научные методы. К ним, в частности, относятся системно-аналитический, статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный методы, сопоставление, моделирование и другие. Так, при изложении содержания диссертационного исследования, формировании рекомендаций, предложений и выводов использован логический метод; при характеристике каждого структурного элемента процесса производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов в динамике его развития - метод системного анализа; при анализе текстов нормативных правовых актов и формулировке рекомендаций по изменению и совершенствованию действующего налогового и административного законодательства — методы
сравнительного правоведения, правового моделирования, прогнозирования и
др.
Теоретическая основа исследования. На формирование мировоззренческой позиции автора, начальных теоретических обоснований, идей и взглядов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды по общей теории права, административному, финансовому, налоговому праву исследования известных российских ученых: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, JI.K. Вороновой, В.В. Гриценко, В.И. Гуреева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Денисенко, Е.В. Додина, A.C. Дугенца, Ю.М. Козлова, Ю.А. Крохиной, В.Н. Кудрявцева, И.И. Кучерова, М.А. Лапиной, М.Я. Масленикова, Л.Л. Попова, С.Г. Пепеляева, H.A. Поветкиной, Е.В. Покачаловой, Г.Ф. Ручкиной, А.К. Саркисова, Ю.Н. Старилова, A.A. Фатьянова, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, A.A. Ялбулганова и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные договоры, федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, содержащие нормы административного, финансового, налогового, информационного права.
Эмпирической основой исследования послужили:
- материалы судебной практики, содержащиеся в актах Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов первой и апелляционной инстанций;
- аналитические материалы Федеральной налоговой службы Российской Федерации, статистическая отчетность Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна работы определяется тем, что она является одной из первых попыток системного исследования проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, основные выводы которого базируются на положениях новейшего административного и налогового законодательства.
В диссертационном исследовании определено соотношение правовых категорий «налоговое администрирование» и «административно-налоговая юрисдикция», выработаны авторские понятия «налоговое администрирование», «административное расследование правонарушений в области налогов и сборов».
Обоснована целесообразность унификации норм Налогового кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающихся оснований освобождения от налоговой и административной ответственности, применения единого срока рассмотрения дел о правонарушениях в области налогов и сборов, порядка исполнения принятого постановления или решения по делу о правонарушениях в области налогов и сборов. Доказана необходимость привлечения к ответственности специальных субъектов правонарушений (свидетелей, экспертов и др.) в связи с тем, что родовым объектом данных правонарушений являются отношения в сфере порядка управления и института государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных теоретических и практических положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту:
1. Аргументировано, что налоговое администрирование и административно-налоговая юрисдикция, являясь самостоятельными последовательными видами деятельности, тесно взаимосвязаны между собой.
В отличие от налогового администрирования, в рамках которого происходит осуществление налогового контроля, являющегося первичным и обязательным для налоговых органов, административно-налоговая юрисдикция имеет факультативный характер, поскольку возникает только при наличии правового спора.
2. Предложено авторское определение понятия «налоговое администрирование», под которым следует понимать интегрированную систему мер и мероприятий, проводимых государственными органами
исполнительной власти в пределах своей компетенции, направленных на получение полной и достоверной информации о текущих и потенциально возможных объемах налоговых поступлений, прогнозирование и планирование налоговых поступлений, налоговое регулирование, налоговый контроль, а также предупреждение совершения налоговых правонарушений, осуществляемых с целью оптимизации поступлений в бюджетную систему.
3. Аргументировано, что при выявлении факта административного правонарушения налоговыми органами в ходе налоговых проверок целесообразно одновременно с дальнейшим осуществлением контрольно-надзорного производства незамедлительно составлять протокол об административном правонарушении и передавать его должностному лицу, в компетенцию которого входит рассмотрение дела об административном правонарушении, а по окончании налоговой проверки составлять соответствующий акт.
4. Доказано, что административное расследование, проводимое на стадии возбуждения дела, является относительно самостоятельным этапом производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, наделенным собственным содержанием, характеризующим особую процессуальную форму производства по таким делам и имеет факультативный характер.
Предложено авторское определение административного расследования правонарушений в области налогов и сборов, под которым следует понимать комплекс мероприятий, проводимых налоговыми органами в рамках налоговой проверки, а также по ее результатам, направленных на выявление обстоятельств дела и требующих определенных временных затрат, связанных с проведением экспертизы и иных процессуальных действий, предусмотренных действующим законодательством.
5. Выявлено отсутствие унификации норм административного и налогового законодательства, устанавливающих сроки рассмотрения дел о налоговых правонарушениях.
В связи с этим, обоснована необходимость установления единого срока рассмотрения дел о правонарушениях в налоговой сфере, взяв за основу срок рассмотрения дел, установленный в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
6. В целях совершенствования правового регулирования, направленного на оптимизацию процессуальных основ производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, предлагается:
- унифицировать основания освобождения от ответственности с введением в ст. Ill НК РФ понятия «малозначительность налогового правонарушения», а также четко определить критерии малозначительности того или иного противоправного деяния, как в области административных, так и налоговых правоотношений;
- с целью унификации порядка исполнения принятого по делу постановления, либо решения по делу о правонарушениях в области налогов и сборов в раздел V Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях включить обеспечительные меры, направленные на обеспечение возможности исполнения постановления о наложении штрафа, если есть достаточные основания полагать, что непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным в дальнейшем исполнение постановления, по аналогии с п. 10-13 ст. 101 НК РФ.
7. В связи с тем, что субъектами налоговых правонарушений являются налогоплательщики, предложено исключить из Налогового кодекса Российской Федерации составы правонарушений, предусмотренные статьями 128-129.1, а лиц, перечисленных в данных статьях Налогового кодекса Российской Федерации, привлекать к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Указанные лица не являются налогоплательщиками, и непосредственный объект их посягательства - управленческие отношения в сфере порядка управления или института государственной власти, а не налоговые отношения.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяются системным подходом к изучению проблем деятельности налоговых органов по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, ориентированным на повышение качества и эффективности рассмотрения данной категории дел.
Теоретическая значимость результатов исследования обусловливается предпринятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения, в предложениях направленных на оптимизацию процессуальной деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов и обоснованности принимаемых решений должностными лицами налоговых органов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы диссертанта могут быть использованы как в нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности налоговых органов, а также в практике органов, обладающих правом законодательной инициативы; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании процессуальных проблем производства по делам об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Подготовка и обсуждение диссертации проводились на кафедре административного права юридического факультета Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Основные результаты исследования, практические предложения и рекомендации автора отражены в 10 опубликованных в ведущих журналах научных статьях, 6 из которых — в научных изданиях, рекомендованных перечнем ВАК. Общий объем публикаций составляет 4,2 п.л.
Основные предложения также апробированы:
- при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по дисциплине «Административно-налоговая юрисдикция» во Всероссийской
государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации;
- в выступлениях на научно-практических конференциях: межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансового и налогового права» (Москва ВГНА Минфина России, февраль 2011 г.); V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос.. Небуг Краснодарского края, октябрь 2010 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Административная юрисдикция» (Москва ВГНА Минфина России, май 2012 г.).
Результаты исследования внедрены в учебный процесс Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации, Российской таможенной академии.
Структура и содержание работы. Цель и задачи диссертационного исследования обусловили структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, приложения и списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность исследования проблемы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, определяется степень научной разработанности исследуемой темы, раскрываются объект, предмет, цель, основные задачи, а также теоретическая, методологическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.
Первая глава «Теоретические основы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов» включает три параграфа.
В первом параграфе «Анализ состояния и проблемы развития теории административного процесса современной России» изучено современное состояние и определен круг теоретических проблем развития теории административного процесса.
Автором отмечается, что до настоящего времени законодательно не закреплены такие важнейшие понятия административного права, как «административный процесс», «административная юрисдикция», «административное производство», «производство по делам об административных правонарушениях» и др.
На основе анализа современного состояния теории административного процесса и развития законодательства в исследуемой сфере, выявлены тенденции и закономерности, указывающие на необходимость дальнейшей научной разработки проблем производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, которые обусловлены кардинальными изменениями в российской правовой системе, произошедшими за последнее десятилетие (период 2002-2012 г.) и оказавшими существенное влияние на функционирование механизма реализации административной ответственности за нарушения налогового законодательства.
Особенность административной юрисдикции в налоговой сфере заключается в том, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов осуществляется материальными и процессуальными нормами административного права и налогового права, что вызывает коллизии и противоречия при их практическом применении.
Не разрешил обозначенные проблемы Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП). Составы административных правонарушений в области налогов и сборов частично совпадают с составами налоговых правонарушений Налогового кодекса Российской Федерации. До настоящего времени нормативные правовые акты, регламентирующие юрисдикционную деятельность в области налогов и сборов,
разрабатываются и принимаются без единого концептуального подхода и учета принципа кодификации отраслевого законодательства, что в конечном итоге определяет рост правовых споров, вызванных разночтениями, ошибочными толкованиями правовых норм и т.д.
Таким образом, в настоящее время существует настоятельная потребность в обобщении и анализе правоприменительной деятельности государственных органов, обладающих полномочиями в интересующей нас сфере и разработке предложений по ее совершенствованию.
Во втором параграфе «Анализ новаций законодательства и проблемы правоприменения при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов» анализируются новации законодательного (Налогового кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) регулирования и выявляются проблемы осуществления производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Автор диссертационного исследования отмечает, что на основе анализа законодательных документов, принятых в развитие Налогового кодекса Российской Федерации, вопросы рассматриваемых правоотношений, возникающих в связи с процессуальными действиями при осуществлении производства по делам о нарушениях законодательства в области налогов и сборов, остались практически вне поля зрения законодателя.
В тоже время, как показал анализ новаций Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятых за период 20092011 г., они существенно обогащают и дополняют именно процессуальную составляющую административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях, в частности, и в исследуемой нами сфере. В законодательной практике 2009-2011 гг. по совершенствованию административно-деликтного законодательства выявились новые тенденции,
которые важны для применения обновленного Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Не акцентируя внимания на вопросах причины «неисключения» составов административных правонарушений из Налогового кодекса Российской Федерации, автор принципиально придерживается точки зрения, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях должен включать в себя все до единого составы административных правонарушений, в том числе и с «налоговым оттенком», в противном случае его существование не имеет смысла и не может быть оправдано, потому что он предназначен для того, чтобы обеспечить единообразное регулирование всех вопросов самого распространенного вида юридической ответственности, независимо от области общественных отношений: налоговой, таможенной, банковской, санитарно-эпидемнадзорной и т. д.
Третий параграф «Критерии классификации и виды административно-юрисдикционных производств» посвящен рассмотрению видов административно-юрисдикционных производств.
В настоящее время дискуссионным в научной литературе остается вопрос о критериях классификации административно-юрисдикционных производств. С точки зрения автора, наиболее оптимальным критерием классификации административно-юрисдикционных производств может служить характер индивидуально-конкретных дел, который в полной мере согласуется и с предметной характеристикой административной юрисдикции, так как в его основе лежат свойства, общие для данной группы дел, которые оказывают влияние на способ возбуждения производства, на метод рассмотрения его соответствующим органом, на конкретные цели, процессуальные сроки, характер юридических гарантий субъективных прав и законных интересов участвующих в деле лиц и в целом обусловливают специфику структурных элементов данного конкретного вида административного производства.
При таком подходе, обращая внимание на то, что одним из существенных признаков административно-юрисдикционной деятельности является правовой
конфликт, проявляющий себя в трех правовых формах, правомерно выделять следующие виды административно-юрисдикционных производств, каждое из которых имеет свою материальную основу (предмет) и наделено собственным содержанием: производство по административно-правовым спорам; дисциплинарное производство; производство по делам об административных правонарушениях.
Вторая глава «Правовые основы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов»
содержит три параграфа,
В первом параграфе «Налоговое администрирование и административно-налоговая юрисдикция как правовые категории», автор констатирует, что одной из основных задач налогового администрирования является налоговый контроль, отмечая при этом, что некоторые специалисты в области налогов и сборов даже отождествляют эти понятия.
Налоговому контролю и оценке его результативности (эффективности) уделяется значительное внимание как в теории, так и в практической деятельности, так как осуществление налогового контроля дает материалы для административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов. В ходе налогового контроля выявляются правонарушения, собираются и фиксируются доказательства.
При таком подходе, сущность налогового администрирования состоит в совокупности норм (правил), методов, приемов и средств, при помощи которых специально уполномоченные органы государства осуществляют управленческую деятельность в налоговой сфере, направленную именно на контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов.
Автор диссертационного исследования отмечает, что административно-налоговая юрисдикция не может быть составной частью налогового контроля. Налоговый контроль - часть государственного контроля, осуществляемого
контрольно-надзорными органами исполнительной власти, к ним, безусловно, относятся налоговые органы. Контрольно-надзорная деятельность сама по себе не может выполнять функции возложения ответственности.
По мнению диссертанта, налоговое администрирование и административно-налоговая юрисдикция уполномоченных государственных органов в налоговой сфере тесно связаны между собой, но являются самостоятельными, последовательными видами деятельности.
В отличие от налогового администрирования, в рамках которого происходит осуществление налогового контроля, являющегося первичным и обязательным для налоговых органов, административно-налоговая юрисдикция имеет факультативный характер, так как будет иметь место не всегда, а только при возможном возникновении правового спора.
Во втором параграфе «Правовая квалификация производств по делам о правонарушениях в области налогов и сборов» автор отмечает, что правовое регулирование исследуемой сферы осуществляется как материальными, так и процессуальными нормами права различных отраслей, что вызывает множество коллизий и противоречий при практическом применении как административного, налогового законодательства так и уголовного.
В ходе исследования выявлено, что все нарушения законодательства о налогах и сборах подразделяются на три основных вида: собственно налоговые правонарушения; нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащие признаки административного правонарушения (налоговые проступки), нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащие признаки преступления (налоговые преступления), при этом автор выделяет три вида юридической ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах: собственно, налоговой (как разновидности финансовой), административной и уголовной.
Таким образом, противоправное деяние (действия, бездействие) налогоплательщика классифицируется по трем основаниям: налоговое
правонарушение, административное правонарушение и налоговое преступление. При таком подходе, автор выделяет три вида производств по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах: производство по делам о налоговых правонарушениях; производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административных правонарушений; уголовное расследование.
В третьем параграфе «Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов» автор отмечает, что производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов от других видов производств будет отличаться отраслевой спецификой рассматриваемых дел. Таким образом, к задачам производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов автор относит: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления (некоторые из них прописаны ст, 24.1. КоАП РФ).
Однако, по мнению диссертанта, представляется целесообразным отнесение к данным задачам еще двух - принятие мер к устранению обстоятельств, способствовавших совершению правонарушении, в целях их предупреждения, а также воспитание налогоплательщиков в духе соблюдения законов, направленных на укрепление финансовой дисциплины.
Автором отмечается, что работы, посвященные изучению принципов производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, недостаточно исследованы, однако, учитывая, что административный процесс, являясь частью управленческой деятельности, базируется на единых социально-политических принципах государственного управления, их реализация имеет специфические особенности, свойственные, в том числе, и рассматриваемому нами производству.
Таким образом, на основе анализа действующего законодательства, нормативных правовых актов, регламентирующих данную деятельность, а
также научных источников и учебно-методической литературы, с точки зрения автора, к принципам административной юрисдикции в налоговой сфере можно отнести следующие: законности, заинтересованности лиц в надлежащем осуществлении и результатах административного производства в налоговой сфере; быстроты процесса (его еще определяют как принцип экономичности и эффективности); охраны интересов личности и государства при осуществлении административной юрисдикции в налоговой сфере; гласности; материальной истины; равенства; состязательности; осуществление процесса на национальном языке; ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение; презумпции невиновности; непосредственности.
Третья глава «Процессуальные особенности производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов» содержит три параграфа.
В первом параграфе «Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в области налогов и сборов» автор отмечает, что стадия возбуждения дела об административных правонарушениях в области налогов и сборов имеет важное значение для всего правоохранительного процесса, поскольку от своевременности, полноты и объективности выявления и фиксации обстоятельств совершения правонарушения зависит правильность его юридической квалификации и, в конечном итоге, — справедливость решения по делу.
В связи с этим, при выявлении факта правонарушения налоговыми органами, в ходе проверок, за которое предусмотрена административная ответственность, возбуждается дело об административном правонарушении, в связи с чем, наряду с осуществляемой контрольно-надзорной деятельностью у налогового органа одновременно появляется еще один вид деятельности -административно-юрисдикционная. Данные виды деятельности регулируются разными федеральными законами: Налоговым кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Существует противоречие в нормах названных законов, а именно: в п. 15 ст. 101 НК РФ прописано, что по выявленным налоговым органом нарушениям, за которые физические лица или должностные лица организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа, проводившее проверку, составляет протокол об административном правонарушении в пределах своей компетенции. Из нормы следует, что протокол об административном правонарушении составляется по окончании проверки, то есть через определенный период времени (2, 4 или 6 месяцев). Данное обстоятельство противоречит ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ, в котором прописано, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Исходя из п. 15 ст. 101 НК РФ следует, что производство по данной категории дел осуществляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.
На основании вышеизложенного, для разрешения данной правовой коллизии нами предлагается изложить п. 15 ст. 101 НК РФ в следующей редакции:
«По выявленным налоговым органом нарушениям, за которые физические лица или должностные лица организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа, проводившее проверку, незамедлительно составляет протокол об административном правонарушении в пределах своей компетенции. Рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных наказаний в отношении физических лиц и должностных лиц организаций, виновных в их совершении, производятся в соответствии с законодательством об административных правонарушениях».
Автором аргументировано, что административное расследование, проводимое на стадии возбуждения дела, является относительно самостоятельным этапом производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, наделенным собственным содержанием, характеризующим
особую процессуальную форму производства по таким делам, и имеет факультативный характер.
Во втором параграфе «Особенности рассмотрения и принятия решения по делу об административном правонарушении в области налогов и сборов» автор, на основе проведенного сравнительно-правового анализа норм Налогового кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, констатирует, что особенностью рассмотрения дела об административных правонарушениях в области налогов и сборов являются различия в регламентации данной стадии производства этапа в Налоговом кодексе Российской Федерации, обусловленные несовершенной юридической техникой законодателя. Отмечая при этом, что в ст. 29.7. КоАП РФ предусмотрен и регламентирован в полной мере и объеме такой порядок рассмотрения дела об административном правонарушении.
В ходе проведенного исследования выявлено, что особенностью принятия решения по делу о правонарушении в области налогов и сборов и назначения наказания является то, что за одно и то же административное правонарушение в налоговой сфере ответственность несут сразу несколько субъектов правоотношений: юридическое лицо (как правило, в соответствии с нормами Налогового кодекса Российской Федерации), должностное или физическое лицо (в соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). При этом, в составе признаков налогового преступления -физическое лицо (в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации).
В третьем параграфе «Оптимизация процессуальных основ производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов» на основе проведенного исследования, автором предлагаются меры, направленные на совершенствование правового регулирования процесса производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, основные выводы которого
базируются на положениях новейшего налогового и административного законодательства.
Автор отмечает, что актуальным представляется вопрос дублирования материальных норм Налогового кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за которые соответственно предусматривается налоговая и административная ответственность, также есть основания для дискуссии о налоговой природе правонарушений, допущенных переводчиками, экспертами и т.д. По мнению соискателя, расположение этих норм в Налоговом кодексе Российской Федерации обусловлено тем, что данные лица не исполнили обязанности, установленные Налоговым кодексом Российской Федерации, однако участниками налоговых правоотношений они не являются, в связи с чем, представляется целесообразным исключить данные нормы из Налогового кодекса Российской Федерации и рассматривать такие противоправные деяния в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
На основе проведенного исследования автор предлагает унифицировать основания освобождения от ответственности введением в ст. Ill НК РФ понятия «малозначительность налогового правонарушения», а также четко определить критерии малозначительности того или иного противоправного деяния, как в области административных так и налоговых деликтных правоотношений.
Также аргументируется положение, что существующая правовая коллизия между нормами п. 2 ст. 10 и ст. ст. 101, 101.4 НК РФ в контексте производства по административным правонарушениям может быть исключена путем нормативного подтверждения права должностных лиц налоговых органов на составление не только протокола, но и определения о возбуждении дела об административном правонарушении с целью проведения административного расследования. Соответствующие уточнения должны быть включены в тексты ст. ст. 101 и 101.4 НК РФ.
В заключении подводятся итоги проведенной работы и делаются соответствующие выводы.
Отмечается, что в рамках настоящего исследования были изучены и проанализированы лишь некоторые проблемы осуществления производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, имеющие, по мнению автора, существенное значение. На основе комплексного, междисциплинарного изучения современного состояния нормативно-правового регулирования и практики осуществления производства по делам в области налогов и сборов налоговых органов, автор определяет приоритетные направления совершенствования правового обеспечения данной деятельности, а также меры, направленные на оптимизацию процессуальных основ производства по делам об административных правонарушениях в исследуемой сфере.
В приложении вынесены некоторые эмпирические материалы, а также статистические данные правоприменительной практики в исследуемой сфере.
Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных автором научных статьях, общим объемом 4,2 пл.:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:
1. Аветисян K.P. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере // Административное и муниципальное право. -2011. -№ 3.-0,35 п.л.
2. Аветисян K.P., Воронов A.M. К вопросу классификации принципов административной юрисдикции в налоговой сфере // Финансовое право. - 2011. — № 1.-0,7/0,3 п.л.
3. Аветисян K.P. Вопросы теории налоговой юрисдикции в налоговой сфере // Финансовое право. — 2011. - № 6. - 0,6 п.л.
4. Аветисян K.P., Воронов A.M. Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере // Публичное и частное право. - 2012. - № 1. - 0,8/0,5 п.л.
5. Аветисян K.P. Налоговое администрирование и административно-налоговая юрисдикция как правовые категории // Экономика. Налоги. Право. -2012.-№2.-0,5 п.л.
6. Аветисян K.P., Воронов A.M., Ловинюков A.C. Анализ новаций законодательства в сфере правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов // Финансовое право. -2012. -№ 4. - 0,8/0,3/0,2 пл.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
7. Аветисян K.P. Правовые основания производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере // Студенческий вестник. Ростовский филиал Российской таможенной академии. - 2010. - №1. — 0,35 п.л.
8. Аветисян K.P. Производство по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере: проблемы правоприменения // Сборник материалов V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг Туапсинского района Краснодарского края) В 2-х частях: ч 2. Майкоп: изд-во ОАО «Полиграф-Юг». - 2010. - 0,4 п.л.
9. Аветисян K.P. Процессуальные основания возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере // Сборник статей научно-практической конференции ВГНА Минфина России «Актуальные проблемы финансового и налогового права» .— 2010. - 0,4 п.л.
10. Аветисян K.P. Теоретические и практические аспекты производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции ВГНА Минфина России «Административная юрисдикция». - 2012. - 0,5 п.л.
Напечатано с готового оригинал-макета. Издательский центр ГОУ ВПО «ВГНА Минфина России» Лицензия ИДК 00510 от 01.12.99 г. Тираж 100 экз. Заказ № 0300. Подписано в печать 25.04.2012 Тел/факс 371-45-66. 109456, Москва, Вешняковский 4-й пр-д. д.4
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов»
61 12-12/784
МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ВСЕРОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ НАЛОГОВАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
АВЕТИСЯН КАРЕН РОМИКОВИЧ
ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ НАЛОГОВ И СБОРОВ
Специальность 12.00.14 — административное право; финансовое право; информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата
юридических наук
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Л.М. Ведерников
Москва - 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава 1. Теоретические основы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 15
1.1. Анализ состояния и проблемы развития теории административного процесса современной России 15
1.2. Анализ новаций законодательства и проблемы правоприменения при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 29
1.3. Критерии классификации и виды административно-юрисдикционных производств 50
Глава 2. Правовые основы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 67
2.1. Налоговое администрирование и административно-налоговая юрисдикция как правовые категории 67
2.2. Виды и правовая квалификация производств по делам о правонарушениях в области налогов и сборов 81
2.3. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере 98
Глава 3. Процессуальные особенности производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 117
3.1. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в области налогов и сборов 117
3.2. Особенности рассмотрения и принятия решения по делу об административном правонарушении в налоговой сфере 143
3.3. Оптимизация процессуальных основ производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 164
Заключение 185
Приложения 197
Список использованных источников 201
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В основе формирования бюджета государства более 80 % составляют налоги и сборы. В странах с рыночной экономикой налоги признаются основным источником доходной части бюджета1.
Собираемость налогов и сборов в стране в большей степени зависит от эффективности управления налогами и сборами. Вместе с тем, имеется большой потенциал совершенствования механизмов налогового администрирования, и, в первую очередь, в эффективной реализации механизмов налогового контроля.
Одной из основных задач налогового контроля является выявление нарушений законодательства в налоговой сфере. В результате осуществления налоговыми органами своих контрольных полномочий при проведении камеральных и выездных налоговых проверок, нарушения законодательства о налогах и сборах выявляются в 96% проверенных организаций2. Привлечение к юридической ответственности виновных лиц за нарушения в области налогов и сборов осуществляется в рамках административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов.
В современных условиях развития науки административного права и налогового права исследование проблем административной юрисдикции в налоговой сфере является важным как для теории, так и правоприменительной практики.
Как показал анализ, практика деятельности налоговых органов по рассмотрению дел о правонарушениях в области налогов и сборов не отвечает реалиям сегодняшнего дня и далека от совершенства, о чем свидетельствует
1 По данным ФНС России в консолидированный бюджет Российской Федерации только в 2011 году поступило 9720,0 млрд. рублей, что на 26,3% больше, чем в 2010 году // См. приложение №1.
2 В 2011 году по результатам налоговых проверок в бюджет государства налоговыми органами было доначислено более 6818560 тыс. рублей // Официальный сайт ФНС России: http://www.nalog.ru. Отчет по форме №1-НМ за 2011 год.
л
статистика рассмотрения данной категории дел. Особенность административной юрисдикции в налоговой сфере заключается в том, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов осуществляется материальными и процессуальными нормами административного права и налогового права, что вызывает коллизии и противоречия при их практическом применении.
Не разрешил обозначенные проблемы Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП). Составы административных правонарушений в области налогов и сборов частично совпадают с составами налоговых правонарушений Налогового кодекса Российской Федерации. До настоящего времени нормативные правовые акты, регламентирующие юрисдикционную деятельность в области налогов и сборов, разрабатываются и принимаются без единого концептуального подхода и учета принципа кодификации отраслевого законодательства, что в конечном итоге определяет рост правовых споров, вызванных разночтениями, ошибочными толкованиями правовых норм и т.д.
Несовершенство налогового законодательства (отсутствие необходимых норм права в одних случаях и одновременное регулирование одинаковых общественных отношений в различных законодательных актах) приводит к значительным трудностям в правоприменении и появлению спорных правовых позиций высших судов Российской Федерации и официальных актов толкования норм налогового права уполномоченными на то органами исполнительной власти в области налогов и сборов.
Существует настоятельная потребность в обобщении и анализе современного состояния правового регулирования, правоприменительной деятельности налоговых органов, обладающих полномочиями в исследуемой сфере и разработке предложений по ее совершенствованию.
Вышесказанное подтверждает актуальность исследования, направленного на совершенствование норм законодательства, регулирующих общественные
3 См. Приложение №2.
отношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Степень разработанности темы исследования. Вопросам административной юрисдикции, административного процесса, выявления правовой природы административных правонарушений, анализа, содержания административной ответственности и эффективности санкций посвятили свои труды: А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, С.Н. Бочаров, И.И. Веремеенко, JI.M. Ведерников, Э.Е. Гензюк, В.В. Денисенко, С.З. Женетль, И.Ш. Килясханов, М.Н. Кобзарь-Фролова, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, М.А. Лапина, И.В. Панова, JLJI. Попов, М.А. Рыльская, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.А. Старостин, Т.Я. Хабриева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др. В работах отечественных исследователей имеется целый ряд положений и выводов методологического порядка, прямо или косвенно относящихся к выявлению и предупреждению право-нарушений в области налогов и сборов (А.П. Зрелов, Ю.Ф. Кваша, В.В. Кизилов, И.И. Кучеров, И.Н. Соловьев и др.).
К вопросам совершенствования законодательства о налогах и сборах, выявления правовой природы административных и налоговых правонарушений в различные периоды времени обращались: Е.М. Ашмарина, A.B. Брызгалин, A.M. Воронов, A.A. Гогин, A.B. Гончаров, В.В. Зимин, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, O.A. Ногина, В.В. Пахомов, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова,
A.К. Саркисов, H.A. Саттарова, Э.Д. Соколова, A.A. Тедеев, A.C. Титов,
B.А. Юсупов, A.A. Ялбулганов и др. Отдавая должное разработкам этих ученых, следует отметить, что, преимущественно, они были ориентированы на исследование различных видов ответственности, правовых основ налогового администрирования, налогового контроля.
Непосредственно вопросы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов и привлечения к ответственности были рассмотрены в рамках кандидатских диссертаций следующими исследователями: A.B. Гончаров «Административная ответственность за
правонарушения в сфере налогообложения». - Хабаровск, 2000; Т.А. Гусева «Проблемы совершенствования механизма налогового контроля и порядка привлечения к налоговой ответственности». - Саратов, 2001; «Е.С. Ефремова Ответственность за совершение налоговых правонарушений. (Актуальные проблемы в свете нового КоАП РФ)». - СПб., 2003; A.B. Зимин «Налоговая ответственность российских организаций». Автореф. дисс...канд. юрид. наук. -С-Пб, 2002; A.B. Иванов «Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации». - Нижний Новгород, 1999; Е.В. Каплиева «Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов». - М., 2002; О.В. Панкова «Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения». - М., 2002; Т.И. Хохлов «Производство по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции». - М., 2002.
Анализ содержания данных работ позволяет сделать вывод о том, что в них в большей степени внимание уделяется материально-правовому аспекту проблемы реализации административной ответственности в налоговой сфере, в тоже время, многие принципиальные вопросы производства по делам о правонарушениях в налоговой сфере остались вне области научного изучения. Более того, практически все они основаны на нормативно-правовой базе, которая в настоящее время утратила юридическую силу либо претерпела существенные изменения, в связи с вступлением в июле 2002 г. в силу КоАП РФ, а также принятием ряда законов, направленных на совершенствование налогового администрирования4.
4 См., Федеральный закон от 27.07.2006 № 137-ФЭ (ред. от 29.11.2010) «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» //СЗ РФ 2006. Вып.31.1. ст.3436; Федеральный закон от 27.07.2010 № 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования» //СЗ РФ, 2010, № 31, ст. 4198 и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Целью исследования является осуществление научного анализа проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, а также разработка на основе проведенного исследования теоретических положений, правовых подходов, практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования в исследуемой сфере.
Цель настоящего исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
проанализировать соотношение правовых категорий «налоговое администрирование» и «административно-налоговая юрисдикция»;
определить элементы налогового администрирования и на основе их совокупности сформулировать понятие «налоговое администрирование»;
изучить особенности рассмотрения и принятия решения по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов;
определить специфику административного расследования в области налогов и сборов и сформулировать понятие «административное расследование» в области налогов и сборов;
проанализировать сроки рассмотрения дел о правонарушениях в налоговой сфере по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях и Налоговому Кодексу Российской Федерации и предложить их унификацию;
соотнести специальные субъекты административных и налоговых правонарушений и с учетом однородности объектов посягательства, указанных в Налоговом кодексе Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях, перевести аналогичные составы правонарушений Налогового кодекса Российской Федерации в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере.
Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод познания, положения философии права, которые, с одной стороны, позволяют раскрыть внутренние связи, противоречия, закономерности и тенденции развития правовых явлений в их целостности и системности, с другой - воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, приводящую к достижению поставленных целей5.
В ходе системного исследования применялись как традиционно общенаучные, так и частно-научные методы. К ним, в частности, относятся системно-аналитический, статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный методы, сопоставление, моделирование и другие. Так, при изложении содержания диссертационного исследования, формировании рекомендаций, предложений и выводов использован логический метод; при характеристике каждого структурного элемента процесса производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов в динамике его развития - метод системного анализа; при анализе текстов нормативных правовых актов и формулировке рекомендаций по изменению и совершенствованию действующего налогового и административного законодательства - методы сравнительного правоведения, правового моделирования, прогнозирования и др.
Теоретическая основа исследования. На формирование мировоззренческой позиции автора, начальных теоретических обоснований, идей и взглядов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды по общей теории права, административному, финансовому, налоговому
5 См.: Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд. - М.: Аванта+, 2001. С. 310-311.
праву исследования известных российских ученых: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, JI.K. Вороновой, В.В. Гриценко, В.И. Гуреева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Денисенко, Е.В. Додина, A.C. Дугенца, Ю.М. Козлова, Ю.А. Крохиной, В.Н. Кудрявцева, И.И. Кучерова, М.А. Лапиной, М.Я. Масленикова, Л. Л. Попова, С.Г. Пепеляева, H.A. Поветкиной, Е.В. Покачаловой, Г.Ф. Ручкиной, А.К. Саркисова, Ю.Н. Старилова, A.A. Фатьянова, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, A.A. Ялбулганова и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные договоры, федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, содержащие нормы административного, финансового, налогового, информационного права.
Эмпирической основой исследования послужили:
материалы судебной практики, содержащиеся в актах Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов первой и апелляционной инстанций;
аналитические материалы Федеральной налоговой службы Российской Федерации, статистическая отчетность Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна работы определяется тем, что она является одной из первых попыток системного исследования проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, основные выводы которого базируются на положениях новейшего административного и налогового законодательства.
В диссертационном исследовании определено соотношение правовых категорий «налоговое администрирование» и «административно-налоговая юрисдикция», выработаны авторские понятия «налоговое администрирование», «административное расследование правонарушений в области налогов и сборов».
Обоснована целесообразность унификации норм Налогового кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающихся оснований освобождения от налоговой и административной ответственности, применения единого срока рассмотрения дел о правонарушениях в области налогов и сборов, порядка исполнения принятого постановления или решения по делу о правонарушениях в области налогов и сборов. Доказана необходимость привлечения к ответственности специальных субъектов правонарушений (свидетелей, экспертов и др.) в связи с тем, что родовым объектом данных правонарушений являются отношения в сфере порядка управления и института государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных теоретических и практических по
