Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти

Фадеев, Леонид Александрович

Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной властитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти»

На правах рукописи

ФАДЕЕВ ЛЕОНИД АЛЕКСАНДРОВИЧ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ

Специальность 12 00 14-административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

003069450

Работа выполнена на кафедре финансового и административного права юридического факультета Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Соколова Эльвира Дмитриевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Горбунова Ольга Николаевна

кандидат юридических наук Ступаков Валерий Иванович

Ведущая организация: Российская академия государственной

службы при Президенте Российской

Федерации

Защита состоится 24 мая 2007г в 14 00 часов на заседании диссертационного совета Д 226 003 02 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации» по адресу 109456, Москва, 4-й Вешняковский пр-д, 4. тел 37158-38

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации»

Автореферат разослан «23» апреля 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук Е В Трегубова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Основной задачей органов исполнительной власти является, в соответствии с закрепленным в статьях 10-11 Конституции Российской Федерации принципом разделения властей, осуществление государственного управления и обеспечение выполнения требований российского законодательства и, в первую очередь, бюджетного Исполнительная власть представлена относительно самостоятельными системами органов, статус которых, с точки зрения бюджетного процесса, очень важен при установлении пределов взаимного контроля, определения баланса функций и равномерного распределения правомочий в бюджетной сфере

Федеральные министерства, агентства, службы (Минфин России, Минэкономразвития России, Минсельхоз России, Минсвязи России, Минкультуры России, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др) как федеральные органы исполнительной власти выполняют функции по выработке политики, нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, а также координации деятельности подведомственных органов

С точки зрения распределения властных полномочий федеральное министерство является головным органом для подведомственных структур, агентств/служб и бюджетных организаций, с точки зрения бюджетного контроля и надзора, согласно Главе 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации, эта управленческая модель трансформируется в цепочку 1)субъект бюджетного планирования 2)главный распорядитель бюджетных средств 3)распорядитель бюджетных средств 4)получатель бюджетных средств.

Следовательно, актуальность темы состоит в том, что Федеральное министерство и подведомственные ему органы (агентство/служба) в настоящее время нуждаются в осмыслении практической значимости внедрения договорных форм в их сотрудничество Актуальность темы проявляется в растущей массе правовых коллизий, конфликтов, пробелов,

вызванных отсутствием «гибкого правового механизма конкретизации процедурных вопросов ведомственного надзора»

Эффективность реализации федеральными органами исполнительной власти своих полномочий непосредственно связана с их различным нормативно-правовым оформлением Многоаспектный двусторонний характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределяет существование также разнообразных подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их административную деятельность Разнообразие новых форм административной деятельности федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, предполагает существование процедуры подготовки, принятия и регистрации двусторонних соглашений и нормативных правовых актов во исполнение бюджетных обязательств перед государством. В последнее время Федеральные министерства Российской Федерации (Минфин РФ, Минэкономразвития РФ, Минсельхоз РФ и другие) как федеральные органы исполнительной власти, активизировали свое внимание к разработке концептуальных основ двусторонних межведомственных соглашений, которые направлены на реализацию функций этих государственных органов по нормативно-правовому регулированию, управлению государственными бюджетными средствами и оказанию государственных услуг, а также координации бюджетной деятельности подведомственных органов Федеральных Агентств и Федеральных Служб. Федеральная служба и Федеральное агентство рассматриваются как вторая, а бюджетные предприятия и учреждения — как третья ступень в исполнительной «вертикали» регулирования распределения бюджетного надзора за целевым использованием бюджетных расходов в бюджетном процессе России

Теоретическая и практическая значимость. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основании федерального закона и содержат в себе нормы, которые способны ослабить или усилить его предписания. Однако нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не всегда обладают «полнотой регламентирующего воздействия» на субъекты межведомственных

бюджетных связей. Поэтому необходимо, как показывает опыт стан ЕС, расширять, в целях контроля бюджетных расходов, значение «обязательственных процедурно-согласительных положений» двусторонних соглашений федеральных органов исполнительной власти Они, хотя и обладают условно «меньшей юридической силой», чем закон или ведомственный нормативно-правовой акт, но включают конкретные юридические положения, согласованные публичными субъектами во исполнение ими своих функций

Соглашения заключаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции Таким образом, двустороннее соглашение с участием федерального органа исполнительной власти всегда имеет четко выраженную отраслевую направленность, производную от компетенции издавшего его органа или должностного лица.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для оптимизации выполнения федеральными органами исполнительной власти расходных обязательств и выработки рекомендаций по совершенствованию существующей системы межведомственных бюджетных отношений Кроме того, работа важна для повышения эффективности административной реформы за счет разграничения полномочий и обязанностей министерств и подведомственных им органов. Теоретическая значимость работы подчеркивается не только ее целями, но и уровнем постановки научных проблем, привлечением зарубежного нормативного материала

Степень разработанности темы исследования. Поставленная проблема является неисследованной в отечественной науке финансового права, хотя отдельные ее аспекты обсуждались в научной литературе Правовая наука в последнее время активизировала внимание к вопросам правового регулирования бюджетно-надзорных отношений Так новые подходы к контрольно-надзорной деятельности государственных органов в

сфере финансов рассмотрены в монографиях Грачевой Е Ю «Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля» М Юриспруденция, 2000, Соколовой Э Д «Правовые основы финансовой системы России» М Юриспруденция, 2006, Горбуновой О Н «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» М Изд Профобразование 2003 и других В то же время в науке финансового права практически не исследованы властные договорно-правовые аспекты совместного осуществления ведомствами бюджетно-надзорных функций В целом анализ российской и зарубежной научной литературы позволяет утверждать, что контроль и надзор за бюджетными результатами имеют многоотраслевую теоретическую базу

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации федеральными органами исполнительной власти различных форм бюджетного надзора на основании, как нормативно-правовых актов, так и двусторонних межведомственных соглашений

Предметом диссертационного исследования являлось финансово-правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти, входящие в него публичные договорные нормы, правовые понятия и категории, влияющие на права и обязанности субъектов (участников) бюджетных отношений внутри федерального министерства, агентства, службы; правовые нормы бюджетного законодательства, правоприменительная практика, международные юридические нормы

Гипотеза исследования состоит в том, что правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти, имеет свои особенности, в частности, все чаще заключаются межведомственные договоры о разграничении и осуществлении властных бюджетно-надзорных полномочий в пределах одной отрасли, содержание которых должно отразиться в дальнейшем совершенствовании норм бюджетного права

Дели и задачи настоящего исследования. Цели исследования заключаются в следующем провести анализ существующих тенденций влияния бюджетной и административной реформы на статус и деятельность субъектов бюджетно-надзорной деятельности, оценить договорно-правовые возможности взаимодействия министерств и ведомств при выполнении обязательств по бюджетным расходам, разработать предложения по содержанию двусторонних соглашений по разграничению и конкретизации функций надзора за бюджетными средствами в целях оптимизации бюджетных расходов и четкой организации бюджетного процесса на ведомственном уровне

Реализация поставленных целей потребовала решения следующих основных задач

• разработано базовое юридическое понятие бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти,

• исследованы тенденции развития договорно-правовых норм в сфере надзора бюджетных расходов министерствами, службами, агентствами, показывающие их как устойчивую совокупность взаимосвязанных положений, регулирующих властные управленческие отношения,

• определены виды субъектов бюджетно-надзорных отношений,

• исследованы актуальные теоретические проблемы разграничения бюджетно-надзорных прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти,

• выделены принципы взаимовыгодного взаимодействия в бюджетной сфере властных структур на примере органов исполнительной власти различных стран,

• установлены пределы договорно-правового регулирования отношений органов исполнительной власти (от министерств через агентства до получателей бюджетных средств на местах),

• разносторонне рассмотрены правовые нормы в сфере организации бюджетного планирования и государственной бюджетно-надзорной деятельности в европейских государствах.

Методологическая база и методы исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного правового анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования В настоящем исследовании используются также экономические и специальные юридические теории, выработанные наукой и практикой финансово-правового и планово-бюджетного регулирования

Использование сравнительно правового, исторического, системного методов исследования позволяет наиболее полно раскрыть содержание и значимость материала Положения и выводы диссертационного исследования основываются на Конституции Российской Федерации, нормах финансового, налогового, административного, гражданского законодательства Российской Федерации, на изучении и обобщении практики бюджетной, плановой, надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти

Теоретическая база исследования. Научно-теоретические основы ведомственного нормотворчества исследовались в работах С С. Алексеева, А В Малько, А.В Мицкевича, Д А. Керимова, В В Лазарева, С А Иванова, А Ф. Шебанова, А С. Пиголкина

На отраслевом уровне сущность нормативных правовых актов органов исполнительной власти исследовалась в работах А П Алехина, X А Андриашина, Д Н Бахраха, В М. Безденежных, Б В Дрейшева, Н П Мышляева, В.И Новоселова, А Ф Ноздрачева, С Н Жевакина, А П Коренева, Р Ф Васильева, Ю Н Старилова, М С Студеникиной, А П Шергина, М В. Костенникова, Ю М Козлова, В В Черникова, Н Г Салищевой, А.М Целика, Е С Слесаревой, Ю А Тихомирова, Б В Российского, Ф Ф Яхина

Теоретические аспекты правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти исследованы в работах Е М Ашмариной, О Ю Бакаевой, О Н Горбуновой, Е Ю. Грачевой, М В Карасевой, Г В Петровой, Е Н Пастушенко, М И Пискотина, А Д Селюкова, Э Д Соколовой, Н И Химичевой, С.Д Цыпкина и других.

Теоретические аспекты договорно-правового регулирования властных отношений в сфере управления, бюджета и финансов исследованы в работах А В Алехина, В.К. Андреева, Д Н Бахраха, К С Вельского, Л К Вороновой, ОН Горбуновой, ЕЮ Грачевой, АМ Гурвича, С В Запольского, ЮМ Козлова, Т В Конюховой, Б.М Лазарева, Е.А. Ровинского, Б В Российского, И А Рукавишниковой, Ю Н Старилова, Ю А Тихомирова, В А. Юсупова

При написании диссертации автор опирается на теоретические исследования ученых в области бюджетного права В В. Бесчеревных, К С. Вельского, Л К Вороновой, О Н Горбуновой, Е Ю Грачевой, А М Гурвича, С В Запольского, Т В Конюховой, Н А Куфаковой, М И Пискотина, Е А Ровинского, В.М Родионовой, ЭД Соколовой, НИ Химичевой, СД Цыпкина и других

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена во-первых, необходимостью установления устойчивого и действенного правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности на ведомственном уровне, во-вторых, задачами совершенствования договорно-правовых основ организации надзора за бюджетными расходами на всех уровнях бюджетного процесса, в-третьих, потребностями использования правовых основ бюджетного планирования и бюджетирования (бюджетные расходы по результатам), эффективно действующих в зарубежных странах

В рамках проведенного автором исследования проанализированы правовые нормы разных государств, регламентирующие бюджетные функции федеральных органов исполнительной власти как субъектов (участников) ведомственной бюджетной деятельности в рамках двусторонних соглашений.

норм в этой области в значительной степени зависит обеспечение законности и правопорядка, предотвращение бюджетных злоупотреблений В бюджетном законодательстве не урегулированы многие аспекты функционирования федеральных органов исполнительной власти, в частности, правовое регулирование взаимоотношений финансовых органов в процессе сбора, обмена, использования и предоставления информации о бюджетных расходах

На защиту выносятся следующие основные положения:

1 Сформулировано определение бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти, под которым автор подразумевает «направление бюджетной деятельности государства, связанное с обеспечением бюджетного ведомственного контроля и систематического надзора (наблюдения) за обоснованностью и соразмерностью бюджетных расходов производственным результатам, путем обмена и предоставления сведений в сфере бюджетных расходов, путем сравнения бюджетных показателей различными федеральными органами власти для формирования ежегодного бюджета, защиты интересов бюджетов разного уровня и бюджетной системы в целом»

2 Определены особенности публично-правового содержания двусторонних соглашений в целях обеспечения межведомственной координации бюджетного надзора бюджетных расходов На примере зарубежного опыта управления бюджетными расходами показано, что такие соглашения заключаются в целях обеспечения достоверности и полноты сведений об эффективности расходуемых министерством, агентством, службой и подведомственными им организациями бюджетных расходов

3 Разработаны принципы подготовки, принятия и исполнения двусторонних соглашений федеральных органов исполнительной власти и определена их роль в ведомственном нормотворческом процессе по разграничению и координации бюджетных обязательств. К ним относятся

бюджетных расходов, 2)соразмерность прав и обязанностей сторон соглашения их публичным административно-правовым функциям в рамках законодательного акта (положения) об их деятельности, 3 Соблюдение сторонами законности и публичного правопорядка в процессе согласования, разработки и подписания соглашений, 4)обязательность согласования условий взаимодействия ведомств с Минфином РФ при осуществлении контроля за ведомственными бюджетными расходами, 5)четкость определения в соглашениях содержания юридических понятий, терминов и процедур, используемых сторонами при исполнении соглашения, 6)ответственность сторон за нарушение положений договоров о договоренностях по контролю бюджетных расходов

4 Предлагается внести в Главу 75 «Общие положения о расходах бюджетов» Бюджетного кодекса РФ новую статью 75 1 «Межведомственный контроль и надзор в сфере бюджетных расходов», определяющую следующее «в целях повышения эффективности межведомственной координации контроля и надзора за бюджетными расходами, министерства, агентства, службы заключают между собой двусторонние соглашения для совместной реализации функций контроля и надзора бюджетных расходов путем проведения межведомственных и внутриведомственных плановых, перекрестных, системно-аналитических, тематических проверок целевого использования бюджетных средств, выделенных как для финансирования управленческой деятельности, так и под контракты подведомственным государственным и негосударственным организациям»

5 На основе изучения бюджетного процесса в ФРГ, Франции, Нидерландах, Великобритании и сопутствующих ему административных двусторонних соглашений, ориентированных на контроль бюджетных расходов (performance agreements), автор показывает, что они являются одним из наиболее успешных методов взаимодействия головных министерств и подведомственных им структур (агентств и служб), пользующихся организационной и, в различной степени, финансовой независимостью Автором показано, что основная задача двустороннего

ведомственного соглашения касается бюджетного надзора за балансом ресурсов и показателей, с одной стороны, и эффективностью и качеством, с другой Это особенно важно в современных условиях, когда система государственных финансов претерпевает существенные изменения почти во всех странах мира, а общая глобализация финансов, усиление конкуренции на международных рынках и другие факторы обуславливают рост давления на государственные финансы, требуют повышения ответственности госорганов за бюджетные расходы

6 Выявлены пробелы бюджетного законодательства России. Так в соответствии с бюджетным законодательством России (пункт 4, ст 158 БК РФ), главный распорядитель бюджетных средств осуществляет распределение бюджетных средств и определяет задания по предоставлению бюджетных ассигнований для получателей бюджетных средств Кроме того, после утверждения бюджета получатель бюджетных средств не может изменять целевой направленности выделенных средств без риска применения административных санкций (ст 22 БК РФ) Таким образом, отсутствуют два основных условия использования соглашений Во-первых, определенная автономность получателя бюджетных средств при исполнении бюджета (без которой невозможна ответственность за результаты, поскольку он не может изменить свою деятельность в случае необходимости), во-вторых, действуют только административные рычаги воздействия главного получателя бюджетных средств на получателя бюджетных средств без механизма имущественной ответственности

7 Отмечен законодательно закрепленный баланс (соотношение) функций и степени подотчетности агентств, служб в США Это показывает, что предоставление агентствам и службам, находящимся в подчинении министерства, большей свободы действий в рамках выделенных бюджетных ассигнований, является необходимым условием повышения эффективности государственного управления бюджетного расходами Вследствие этого, законодательство США предусматривает увеличение автономии деятельности федеральных агентств путем расширения круга полномочий

при распоряжении собственным бюджетом При этом усиливаются меры бюджетной ответственности

8 Бюджетно-правовое регулирование в станах ЕС показывает, что реформирование в сфере надзора бюджетных расходов отражает передовые методы управления государственными финансами, требующие проведения глубоких административных и бюджетных реформ Эти методы сфокусированы на установлении четко сформулированных стратегических целей и достижении запланированных результатов на базе создания эффективно функционирующей системы ведомственного бюджетного надзора Одним из основных направлений стало разделение управленческих правомочий на функции разработки, бюджетной политики, регулирования бюджетных расходов и предоставления бюджетных услуг Предлагается включить в БК РФ новую главу о взаимодействии и надзоре федеральных органов исполнительной власти в сфере бюджетных расходов

9 На основании анализа зарубежного нормативного материала высказаны основные рекомендации по совершенствованию бюджетного законодательства России 1)внедрение норм бюджетного планирования в БК РФ рассматривается большинством аналитиков в качестве центрального элемента реформирования первой фазы бюджетного цикла (подготовки бюджета), что предопределяется новыми формами бюджетного взаимодействии между министерствами и подчиненными им агентствами/службами, 2)двусторонние соглашения о надзоре бюджетных расходов позволяют детально определить отношения между министерствами и подчиненными агентствами/службами, 3)«стратегический» план, готовящийся агентством/службой, представляет собой поэтапный график ведомственных мероприятий по использованию бюджетных средств, контролируемый в рамках выполнения бюджетных обязательств

Апробирование осуществлено также путем опубликования научных положений, выносимых на защиту в научных периодических изданиях и сборниках, в том числе рекомендованных ВАК (статья Фадеева Л А «Соглашения, ориентированные на повышение эффективности бюджетных расходов в сфере реализации государственных услуг при взаимодействии органов исполнительной власти» в юридическом журнале «Черные дыры» в Российском законодательстве 2007 Вып 3 ) Предложения и рекомендации автора по совершенствованию правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти внедрены и используются в учебном процессе Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России», в практической деятельности Правительства Российской Федерации и администрации Краснодарского края

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка использованной литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи диссертационного исследования, характеризуется научная новизна, практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных результатов

Первая глава «Правовые основы бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти на современном этапе административной и бюджетной реформы» включает три параграфа

Первый параграф «Теоретические основы финансово-правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти» посвящен анализу научных точек зрения на организацию современного бюджетного контроля на базе новых форм взаимодействия министерств, агентств, служб, включая новые информационные технологии бюджетного надзора (Е Ю Грачевой, О Н

Горбуновой, Э Д Соколовой, Ю Н Старилова, Н И Химичевой) Предложены дополнения в Главу 75 БК РФ Отмечается, что проблема соотношения результатов реформирования бюджетной сферы и становления новых форм административного и договорного управления все более привлекает внимание ученых и практиков во многих странах мира Административно-правовые акты приобретают разнообразные формы, включая публично-правовые договоры За последние десять лет многие государства приступили к реализации программ перехода на систему бюджетирования по результатам. К их числу относятся, прежде всего, страны ОЭСР (Канада, Великобритания, Нидерланды, Новая Зеландия, США), включая Францию (страну с традиционно консервативной системой государственного управления и бюджетирования) и Германию

При всем многообразии используемых в мировой практике подходов к перестройке бюджетного процесса, можно констатировать, что происходит замена «бюджетно-затратной» модели (делающей акцент на детальном бюджетном контроле затрат) на «бюджетно-результативную» концепцию (ставящую во главу угла достижение запланированных показателей) На примерах системы двусторонних соглашений публично-правового характера, показаны возникающие в связи с реализацией бюджетного планирования вопросы Действенность таких соглашений зависит от продуманности отраслевой стратегии, наличия информационных систем обмена финансовыми и нефинансовыми результатами, взаимной заинтересованности сторон в подписании соглашения и других факторов Содержание и структура двусторонних публично-правовых соглашений определяются финансовыми, организационными и правовыми аспектами взаимоотношений между Федеральным министерством Агентством, Службой и получателями бюджетных средств Приводятся научные позиции И Л Бачило, Ю А Тихомирова, НЮ Хаманевой и других об актуальности информационного взаимодействия органов исполнительной власти в процессе их организационной деятельности по надзору бюджетных расходов

Второй параграф «Правовое регулирование функций федеральных органов исполнительной власти как субъектов бюджетно-надзорных

отношений» касается юридического анализа содержания функций финансового, бюджетного и других видов надзора, возникших в процессе административной и бюджетной реформы Особенно внимание уделяется функциям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Минфина РФ по обеспечению взаимодействия с министерствами, агентствами, службами в контроле ведомственных бюджетных расходов По-новому охарактеризованы возможности действующих норм привлечь к ответственности получателей финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций, если они нарушают бюджетное законодательство. Высказаны предложения по совершенствованию норм Главы 75-76 БК РФ о надзоре за бюджетными расходами

Третий параграф «Актуальные проблемы использования публично-правового договорного регулирования в системе ведомственного нормотворчества» на основе научного анализа зарубежного опыта показывает актуальные проблемы использования публично-правового договорного регулирования в системе ведомственного нормотворчества

Система договорно-функциональных взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти отражает особенности современного механизма административно-правового регулирования финансово-надзорных отношений Необходимы дополнения в Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г N 30 (в ред Постановления Правительства РФ от 11 11 2005 N 679) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» путем включения пункта 9 следующего содержания «Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по надзору бюджетных расходов и нормативному регулированию бюджетных отношений, разрабатывают проекты двусторонних межведомственных соглашений во исполнение бюджетных обязательств» Отмечено, что возрастание количества двусторонних соглашений, заключаемых федеральными органами исполнительной власти, может быть сопряжено с нарушением

законности Поэтому особая роль должна быть уделена государственной регистрации соглашений, как способа контроля в бюджетных взаимоотношениях, складывающиеся в сфере бюджетного планирования и бюджетирования по результатам Договорные формы (соглашения) в сфере государственных (публичных) услуг в настоящее время слабо развиты, но постепенно становятся формой «дополнительного нормотворчества» в процессе функционального взаимодействия федеральных министерств, агентств, служб административное законодательство о деятельности федеральных органов исполнительной имеет ряд пробелов, коллизий, отличается слабой юридической техникой, неразвитостью юридических управленческих категорий, таких как «координация», «согласование функций», «внутренний и внешний контроль» и др

Вторая глава «Публично-правовые основы нормативного и договорного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в процессе контроля и надзора за бюджетными расходами» включает пять параграфов В первом параграфе «Понятие, значение и юридические основания использования двусторонних соглашений в управленческой деятельности федеральных министерств, агентств, служб» отмечено, что административно-бюджетные согласительные процедуры, направленные на контроль бюджетных расходов, активно развиваются и могут включать следующие мероприятия в сфере управления бюджетными расходами 1 Согласование компетенции в рамках контроля бюджетных расходов субъектов, сторон соглашения, 2)условия контроля за использованием бюджетных средств, выделенных под контракты, заключаемые подведомственными государственными и негосударственными предприятиями, 3)основания выделения ведомством дополнительных бюджетных средств на инвестиционные и другие цели по государственным программам, 4)ведомственный текущий надзор соразмерности уплаченных организациями налогов полученным доходам, 5)условия внутреннего контроля управления подведомственной собственностью, 6)реализация совместных направлений оперативно-распорядительной деятельности, 7)внедрение новых форм внутреннего учета эффективности бюджетных

расходов, 8)порядок разрешения субъектами двусторонних договоров управленческих споров в сфере контроля бюджетных расходов и в других сферах, 9)применение мер дисциплинарной ответственности за нарушение внутриведомственной бюджетной дисциплины

Таким образом, двусторонние соглашения становятся основной формой реализации задач и функций внутриведомственной координации контроля бюджетных расходов органами исполнительной власти В них выражается юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти относительно установления, изменения или отмены бюджетно-плановой нормы, регламентирующей соответствующие бюджетные расходы. Проводимые реформы (административная реформа, реформа государственной службы) заставляют по-иному оценить юридическую сущность двусторонних соглашений, определить их место и роль в механизме регулирования бюджетных отношений, складывающихся в сфере государственного управления

Во втором параграфе «Проблемы разграничения функций бюджетного надзора, страхового надзора и финансового мониторинга в деятельности федеральных органов исполнительной власти» доказывается важное значение деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора) по заключению межведомственных соглашений на федеральном уровне, предусматривающих информационный обмен преимущественно в электронном виде, в целях надзора за бюджетными расходами. Росфиннадзор совместно с МВД России осуществляет разработку нормативной и методологической базы межведомственного взаимодействия, в том числе 1)рамочного соглашения о взаимодействии с МВД России, регламентирующее основные направления совместной деятельности двух ведомств, 2)регламента организации и проведения финансовыми органами сбора информации с участием органов внутренних дел, 3)регламента передачи материалов о нарушениях бюджетного законодательства, содержащих признаки преступления, в органы внутренних дел, 4)регламента направления органами внутренних дел материалов в финансово-надзорные

органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Бюджетным кодексом Российской Федерации к полномочиям госорганов, для принятия по ним решения Особо выделены функции страхового надзора за страхованием бюджетных средств, находящихся в уполномоченных банках В частности, договоры страхования бюджетных счетов в отношении рисков, связанных с не возвратом бюджетных кредитов пока не имеют широкого распространения в России В таких случаях заключаются договоры страхования ответственности заемщика бюджетного кредита за непогашение кредита

В третьем параграфе «Опыт зарубежных государств по заключению двусторонних соглашений между министерством и агентством/службой в процессе надзора эффективности бюджетных расходов» широко рассмотрен опыт таких стран как Финляндия, США, Дания, Германия, Швеция, Великобритания С точки зрения автора, определенный интерес представляет также американская модель реформирования бюджетного законодательства в условиях административной реформы, действующей с 1996 по настоящее время Ответственность за выполнение федеральных программ лежит на профильных агентствах, находящихся в непосредственном подчинении министерств Деятельность каждого агентства финансируется из бюджета министерства в зависимости от предполагаемых расходов на выполнение программ, находящихся в компетенции агентства Ежегодно агентства отчитываются перед головным министерством о результатах использования бюджетных ассигнований, а министерство, в свою очередь перед Конгрессом и Министерством финансов США В 2004 году в Финляндии началась реформа бюджетного законодательства, имеющая целью повсеместное внедрение новых форм бюджетного планирования, надзор эффективности бюджетных расходов, установление принципиально новых подходов к определению ответственности финансируемых из бюджета организаций К примеру, внедрение таких соглашений в бюджетный процесс Финляндии в полном объеме было осуществлено в 1995 году, и сегодня различные формы соглашений используются на всех уровнях исполнительной власти, включая

региональный и местный В качестве первого шага в начале 90-х годов прошлого века Министерство финансов Дании предоставило ориентированному на бюджетные результаты управлению бюджетные гарантии, основанные на многоуровневых соглашениях, и, соответственно, создало стимулы для проведения реформы Эта стратегия оказалась успешной, и на сегодняшний день все министерства, имеющие подчиненные агентства, используют соглашения как неотъемлемую часть системы управления Как и любая другая система бюджетного надзора за бюджетными расходами, она нуждается в периодической модернизации, направления которой определяются целями экономического развития страны и мировыми тенденциями

В четвертом параграфе «Публично-правовое содержание двусторонних соглашений в сфере бюджетного контроля и надзора за целевым использованием бюджетных средств (на примере Минсельхоза России) автором предложено на основе опыта США и Финляндии сформировать «типовые блоки» или группы типичных договорных правоотношений, включающие1 1)круг участников бюджетно-надзорной деятельности, которых стороны считают активными субъектами информационного обмена, бюджетного планирования, отраслевого контроля, мониторинга и прогнозирования, 2)права и обязанности субъектов договорной бюджетно-надзорной деятельности на разных уровнях обработки информации об эффективности бюджетных расходов, 3)процедуры согласования взаимных действий по «перекрестному» бюджетному контролю за целевым расходованием бюджетных средств, ^административные процедуры рассмотрения внутриведомственных бюджетных разногласий и конфликтов.

Организационно-правовое обеспечение деятельности, на примере Минсельхоза РФ и Минсельхоза США, по совершенствованию договорной работы в отрасли, предполагает разработку рекомендательных правовых ведомственных нормативных актов по регулированию договорно-правовых отношений с участием государства Квалифицирующие признаки договорно-правового регулирования в рамках Минсельхоза РФ предполагают анализ

1)действующих норм законодательства, регулирующего публичные и частные договоры возмездного оказания услуг в сфере сельского хозяйства,

2)особенности его заключения и формы, 3)особенности в сфере бюджетного финансирования рыболовства, 4)выбор организаций (коммерческие, государственные, с долей государственного участия) участвующие в государственных и муниципальных программах по оказанию услуг в сфере надзора за эффективным и правомерным движением бюджетных средств в рыбном хозяйстве, 5) договорные основания выделения субсидий, субвенций из федерального бюджета в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами, 6)самостоятельность расходов бюджетов

В пятом параграфе «Предложения и рекомендации по использованию российской и зарубежной юридической практики в организации бюджетного надзора органами исполнительной власти» научные выводы касаются повышения эффективности бюджетных расходов в сфере реализации бюджетных услуг (в частности, бюджетного надзора) при взаимодействии органов исполнительной власти на договорной основе Предложения и рекомендации включают следующее

1 Концепция заключения двусторонних соглашений, включающих надзор бюджетных расходов, предполагает не замещение предусмотренных законом обязанностей агентств/служб и головных организаций контрактными обязательствами, а использование этих обязанностей в качестве основы при подготовке и заключении соглашений, чтобы максимально обеспечить эффективное выполнение возложенных на них законом функций

2. Будучи средством осуществления контроля и надзора, двусторонние соглашения одновременно относятся и к новым формам правового оформления взаимодействия министерств и агентств, которые содержат реальные механизмы экономической, финансовой и юридической ответственности за нарушение бюджетных обязательств

3. Соглашения являются юридическим механизмом в контексте как административного, так и гражданского законодательства При этом административно-правовое регулирование бюджетных отношений субъектов

государственного управления (министерств, агентств/служб), как получателей бюджетных ассигнований охватывает круг их полномочий как публичных участников, определенных бюджетным законодательством

4 Соглашения должны включать положения об основаниях предоставления или перераспределения властных полномочий, об обязанностях достижения конкретных плановых финансовых и нефинансовых результатов конкретными субъектами бюджетных отношений, ответственность за результаты реализации делегированных функций, отчетность согласно ведомственным, российским и международным стандартам

5 Разработка, заключение и исполнение двусторонних соглашений должны базироваться на типовых соглашениях, разрабатываемых в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005г №30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (Регламент Минсельхоза РФ, его федеральной службы и федерального агентства разработан на основе федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, положения о федеральном органе исполнительной власти и Типового регламента)

6 Несмотря на то, что федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий, двусторонние соглашения могут служить подробными документами о механизмах осуществления властных функций в сфере бюджетных расходов

Повышение эффективности бюджетных расходов в сфере реализации государственных услуг при взаимодействии органов исполнительной власти на договорной основе вытекает из следующего-

обязательствами, а использование этих обязанностей в качестве основы при подготовке и заключении соглашений, чтобы максимально обеспечить эффективное выполнение возложенных на них законом функций 2 Будучи средством осуществления контроля и надзора, двусторонние соглашения одновременно относятся и к новым формам правового оформления взаимодействия министерств и агентств, которые содержат реальные механизмы экономической, финансовой и юридической ответственности за нарушение бюджетных обязательств

В заключении диссертационного исследования высказаны рекомендации по совершенствованию бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы, общим объемом 2,6 п.л.:

1 Фадеев Л А «Соглашения, ориентированные на повышение эффективности бюджетных расходов в сфере реализации государственных услуг при взаимодействии органов исполнительной власти» // «Черные дыры» в Российском законодательстве. Юридический журнал ООО ПС-Пресс Вып 3 2007 0,8 п л (издание, рекомендованное ВАК) 2.Фадеев Л А. «Опыт зарубежных государств по заключению двусторонних соглашений между министерством и агентством/службой в процессе надзора эффективности бюджетных расходов» // Статья в сборнике научных трудов ВГНА Минфина России «Современные проблемы предпринимательских отношений экономика и право» М Издательство ВГНА Минфина России 2007 0,9 п л

3 Фадеев Л А «Публично-правовое содержание двусторонних соглашений в сфере бюджетного контроля и надзора за целевым использованием бюджетных средств (сравнительно-правовой аспект)» // Статья в сборнике научных трудов ВГНА Минфина России «Международный бизнес и управление финансово-экономические и правовые вопросы» М Издательство ВГНА Минфина России 2007 0,9 п л

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09 2000 г Подписано в печать 18 04 07 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,43

Печать авторефератов (095) 730-47-74, 778-45-60

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Фадеев, Леонид Александрович, кандидата юридических наук

Введение 3

ГЛАВА I. Правовые основы бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти на современном этапе 15-административной и бюджетной реформы

§1.1.Теоретические основы финансово-правового регулирования 15-бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов 44 исполнительной власти

§1.2.Правовое регулирование функций федеральных органов 45исполнительной власти, как субъектов бюджетно-надзорных 73 отношений

§13.Актуальные проблемы использования публично-правового 74договорного регулирования в системе ведомственного нормотворчества

ГЛАВА II. Публично-правовые основы нормативного и 81договорного взаимодействия федеральных органов исполнительной 158 власти в процессе контроля и надзора за бюджетными расходами

§2.1 .Понятие, значение и юридические основания использования 81двусторонних соглашений в управленческой деятельности федеральных 92 министерств, агентств, служб

§2.2.Проблемы разграничения функций бюджетного надзора, 114 страхового надзора и финансового мониторинга в деятельности федеральных органов исполнительной власти

§23.0пыт зарубежных государств по заключению двусторонних соглашений между министерством и агентством/службой в процессе -126 надзора эффективности бюджетных расходов

§2.4.Публично-правовое содержание двусторонних соглашений в сфере бюджетного контроля и надзора за целевым использованием -151 бюджетных средств (на примере Минсельхоза России)

§2.5.Предложения и рекомендации по использованию российской и зарубежной юридической практики в организации бюджетного -158 надзора органами исполнительной власти

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти"

Актуальность темы исследования. Основной задачей органов исполнительной власти является, в соответствии с закрепленным в статьях 10-11 Конституции Российской Федерации принципом разделения властей, осуществление государственного управления и обеспечение выполнения требований российского законодательства и, в первую очередь, бюджетного. Исполнительная власть представлена относительно самостоятельными системами органов, статус которых, с точки зрения бюджетного процесса, очень важен при установлении пределов взаимного контроля, определения баланса функций и равномерного распределения правомочий в бюджетной сфере.

Федеральные министерства, агентства, службы (Минфин России, Минэкономразвития России, Минсельхоз России, Минсвязи России, Минкультуры России, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.) как федеральные органы исполнительной власти выполняют функции по выработке политики, нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, а также координации деятельности подведомственных органов.

С точки зрения распределения властных полномочий федеральное министерство является головным органом для подведомственных структур, агентств/служб и бюджетных организаций, с точки зрения бюджетного контроля и надзора, согласно Главе 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации, эта управленческая модель трансформируется в цепочку: 1 )субъект бюджетного планирования 2)главный распорядитель бюджетных средств 3)распорядитель бюджетных средств 4) получатель бюджетных средств.

Следовательно, актуальность темы состоит в том, что Федеральное министерство и подведомственные ему органы (агентство/служба) в настоящее время нуждаются в осмыслении практической значимости внедрения договорных форм в их сотрудничество. Актуальность темы проявляется в растущей массе правовых коллизий, конфликтов, пробелов, вызванных отсутствием «гибкого правового механизма конкретизации процедурных вопросов ведомственного надзора».

Эффективность реализации федеральными органами исполнительной власти своих полномочий непосредственно связана с их различным нормативно-правовым оформлением. Многоаспектный двусторонний характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределяет существование также разнообразных подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их административную деятельность. Разнообразие новых форм административной деятельности федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, предполагает существование процедуры подготовки, принятия и регистрации двусторонних соглашений и нормативных правовых актов во исполнение бюджетных обязательств перед государством. В последнее время Федеральные министерства Российской Федерации (Минфин РФ, Минэкономразвития РФ, Минсельхоз РФ и другие) как федеральные органы исполнительной власти, активизировали свое внимание к разработке концептуальных основ двусторонних межведомственных соглашений, которые направлены на реализацию функций этих государственных органов по нормативно-правовому регулированию, управлению государственными бюджетными средствами и оказанию государственных услуг, а также координации бюджетной деятельности подведомственных органов Федеральных Агентств и Федеральных Служб. Федеральная служба и Федеральное агентство рассматриваются как вторая, а бюджетные предприятия и учреждения - как третья ступень в исполнительной «вертикали» регулирования распределения бюджетного надзора за целевым использованием бюджетных расходов в бюджетном процессе России.

Теоретическая н практическая значимость. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основании федерального закона и содержат в себе нормы, которые способны ослабить или усилить его предписания. Однако нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не всегда обладают «полнотой регламентирующего воздействия» на субъекты межведомственных бюджетных связей. Поэтому необходимо, как показывает опыт стан ЕС, расширять, в целях контроля бюджетных расходов, значение «обязательственных процедурно-согласительных положений» двусторонних соглашений федеральных органов исполнительной власти. Они, хотя и обладают условно «меньшей юридической силой», чем закон или ведомственный нормативно-правовой акт, но включают конкретные юридические положения, согласованные публичными субъектами во исполнение ими своих функций.

Соглашения заключаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Таким образом, двустороннее соглашение с участием федерального органа исполнительной власти всегда имеет четко выраженную отраслевую направленность, производную от компетенции издавшего его органа или должностного лица.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для оптимизации выполнения федеральными органами исполнительной власти расходных обязательств и выработки рекомендаций по совершенствованию существующей системы межведомственных бюджетных отношений. Кроме того, работа важна для повышения эффективности административной реформы за счет разграничения полномочий и обязанностей министерств и подведомственных им органов. Теоретическая значимость работы подчеркивается не только её целями, но и уровнем постановки научных проблем, привлечением зарубежного нормативного материала.

Правовая наука в последнее время активизировала внимание к вопросам правового регулирования бюджетно-надзорных отношений. Так новые подходы к контрольно-надзорной деятельности государственных органов в сфере финансов рассмотрены в монографиях: Грачевой Е.Ю. «Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля» М.: Юриспруденция, 2000; Соколовой Э.Д. «Правовые основы финансовой системы России» М.: Юриспруденция, 2006; Горбуновой О.Н. «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» М.:Изд. Профобразование.2003 и других. В то же время в науке финансового права практически не исследованы договорно-правовые аспекты совместного осуществления ведомствами бюджетно-надзорных функций. В целом анализ российской и зарубежной научной литературы позволяет утверждать, что контроль и надзор за бюджетными результатами имеют многоотраслевую теоретическую базу.

Предметом диссертационного исследования являлось финансово-правовое регулирование бюджетао-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти; входящие в него публичные договорные нормы, правовые понятия и категории, влияющие на права и обязанности субъектов (участников) бюджетных отношений внутри федерального министерства, агентства, службы; правовые нормы бюджетного законодательства, правоприменительная практика.

Цели и задачи настоящего исследования. Цели исследования заключаются в следующем: провести анализ существующих тенденций влияния бюджетной и административной реформы на статус и деятельность субъектов бюджетно-надзорной деятельности; оценить договорно-правовые возможности взаимодействия министерств и ведомств при выполнении обязательств по бюджетным расходам; разработать предложения по содержанию двусторонних соглашений по разграничению и конкретизации функций надзора за бюджетными средствами в целях оптимизации бюджетных расходов и четкой организации бюджетного процесса на ведомственном уровне.

Реализация поставленных целей потребовала решения следующих основных задач:

-разработано базовое юридическое понятие бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти; -исследованы тенденции развития договорно-правовых норм в сфере надзора бюджетных расходов министерствами, службами, агентствами, показывающие их как устойчивую совокупность взаимосвязанных положений, регулирующих властные управленческие отношения; -определены виды субъектов бюджетно-надзорных отношений; исследованы актуальные теоретические проблемы разграничения бюджетно-надзорных прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти;

-выделены принципы взаимовыгодного взаимодействия в бюджетной сфере властных структур на примере органов исполнительной власти различных стран;

-установлены пределы договорно-правового регулирования отношений органов исполнительной власти (от министерств через агентства до получателей бюджетных средств на местах);

-разносторонне рассмотрены правовые нормы в сфере организации бюджетного планирования и государственной бюджетно-надзорной деятельности в европейских государствах.

Методологическая база и методы исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного правового анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются также экономические и специальные юридические теории, выработанные наукой и практикой финансово-правового и планово-бюджетного регулирования.

Использование сравнительно правового, исторического, системного методов исследования позволяет наиболее полно раскрыть содержание и значимость материала. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на Конституции Российской Федерации, нормах финансового, налогового административного, гражданского законодательства Российской Федерации, на изучении и обобщении практики бюджетной, плановой, надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Теоретическая база исследования. Научно-теоретические основы ведомственного нормотворчества исследовались в работах: С.С. Алексеева, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, С.А. Иванова, А.Ф. Шебанова, А.С. Пиголкина.

На отраслевом уровне сущность нормативных правовых актов органов исполнительной власти исследовалась в работах: А.П. Алехина, Х.А. Андриашина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, Б.В. Дрейшева, Н.П. Мышляева, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, С.Н. Жевакина, А.П. Коренева, Р.Ф. Васильева, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, М.В. Костенникова, Ю.М. Козлова, В.В. Черникова, Н.Г. Салищевой, A.M. Целика, Е.С. Слесаревой, Ю.А. Тихомирова, Б.В. Российского, Ф.Ф. Яхина.

Теоретические аспекты правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти исследованы в работах: Е.М. Ашмариной, О.Ю. Бакаевой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Г.В. Петровой, Е.Н. Пастушенко, М.И. Пискотина, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других.

Теоретические аспекты договорно-правового регулирования властных отношений в сфере управления, бюджета и финансов исследованы в работах А.В. Алехина, В.К. Андреева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, JI.K. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, A.M. Гурвича, С.В. Запольского, Ю.М. Козлова, Т.В. Конюховой, Б.М. Лазарева, Е.А. Ровинского, Б.В. Российского, И.А. Рукавишниковой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова.

При написании диссертации автор опирается на теоретические исследования ученых в области бюджетного права: В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, JI.K. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, A.M. Гурвича, С.В. Запольского, Т.В. Конюховой, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, В.М. Родионовой, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена: во-первых, необходимостью установления устойчивого и действенного правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности на ведомственном уровне; во-вторых, задачами совершенствования договорно-правовых основ организации надзора за бюджетными расходами на всех уровнях бюджетного процесса; в-третьих, потребностями использования правовых основ бюджетного планирования и бюджетирования (бюджетные расходы по результатам), эффективно действующих в зарубежных странах.

В процессе научного анализа предопределена важность формирования единого концептуального подхода к совершенствованию, наряду с нормативными актами, договорно-правового регулирования «скоординированных» властных функций федеральных органов исполнительной власти, как формы бюджетно-надзорной деятельности государства на уровне министерств, агентств, служб, юридических лиц, получателей бюджетных средств. От эффективности применения правовых норм в этой области в значительной степени зависит обеспечение законности и правопорядка, предотвращение бюджетных злоупотреблений. В бюджетном законодательстве не урегулированы многие аспекты функционирования федеральных органов исполнительной власти, в частности, правовое регулирование взаимоотношений финансовых органов в процессе сбора, обмена, использования и предоставления информации о бюджетных расходах.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1 .Сформулировано определение бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти, под которым автор подразумевает «направление бюджетной деятельности государства, связанное с обеспечением бюджетного ведомственного контроля и систематического надзора (наблюдения) за обоснованностью и соразмерностью бюджетных расходов производственным результатам, путем обмена и предоставления сведений в сфере бюджетных расходов, путем сравнения бюджетных показателей различными федеральными органами власти для формирования ежегодного бюджета, защиты интересов бюджетов разного уровня и бюджетной системы в целом».

2.0пределены особенности публично-правового содержания двусторонних соглашений в целях обеспечения межведомственной координации бюджетного надзора бюджетных расходов. На примере зарубежного опыта управления бюджетными расходами показано, что такие соглашения заключаются в целях обеспечения достоверности и полноты сведений об эффективности расходуемых министерством, агентством, службой и подведомственными им организациями бюджетных расходов.

3.Разработаны принципы подготовки, принятия и исполнения двусторонних соглашений федеральных органов исполнительной власти и определена их роль в ведомственном нормотворческом процессе по разграничению и координации бюджетных обязательств. К ним относятся:

1 конкретизация в двусторонних соглашениях, не всех функций министерства, агентства/службы, а только тех, которые требуют согласования условий реализации совместных действий сторон по контролю бюджетных расходов; 2)соразмерность прав и обязанностей сторон соглашения их публичным административно-правовым функциям в рамках законодательного акта (положения) об их деятельности; 3)соблюдение сторонами законности и публичного правопорядка в процессе согласования, разработки и подписания соглашений; Обязательность согласования условий взаимодействия ведомств с Минфином РФ при осуществлении контроля за ведомственными бюджетными расходами; 5)четкость определения в соглашениях содержания юридических понятий, терминов и процедур, используемых сторонами при исполнении соглашения; 6)ответственность сторон за нарушение положений договоров о договоренностях по контролю бюджетных расходов.

4.Предлагается внести в Главу 75 «Общие положения о расходах бюджетов» Бюджетного кодекса РФ новую статью 75.1 «Межведомственный контроль и надзор в сфере бюджетных расходов», определяющую следующее: «в целях повышения эффективности межведомственной координации контроля и надзора за бюджетными расходами, министерства, агентства, службы заключают между собой двусторонние соглашения для совместной реализации функций контроля и надзора бюджетных расходов путем проведения межведомственных и внутриведомственных плановых, перекрестных, системно-аналитических, тематических проверок целевого использования бюджетных средств, выделенных как для финансирования управленческой деятельности, так и под контракты подведомственным государственным и негосударственным организациям».

5.На основе изучения бюджетного процесса в ФРГ, Франции, Нидерландах, Великобритании и сопутствующих ему административных двусторонних соглашений, ориентированных на контроль бюджетных расходов {performance agreements), автор показывает, что они являются одним из наиболее успешных методов взаимодействия головных министерств и подведомственных им структур (агентств и служб), пользующихся организационной и, в различной степени, финансовой независимостью. Автором показано, что основная задача двустороннего ведомственного соглашения касается бюджетного надзора за балансом ресурсов и показателей, с одной стороны, и эффективностью и качеством, с другой. Это особенно важно в современных условиях, когда система государственных финансов претерпевает существенные изменения почти во всех странах мира, а общая глобализация финансов, усиление конкуренции на международных рынках и другие факторы обуславливают рост давления на государственные финансы, требуют повышения ответственности госорганов за бюджетные расходы. б.Выявлены пробелы бюджетного законодательства России. Так в соответствии с бюджетным законодательством России (пункт 4, ст. 158 БК РФ), главный распорядитель бюджетных средств осуществляет распределение бюджетных средств и определяет задания по предоставлению бюджетных ассигнований для получателей бюджетных средств. Кроме того, после утверждения бюджета получатель бюджетных средств не может изменять целевой направленности выделенных средств без риска применения административных санкций (ст. 22 БК РФ). Таким образом, отсутствуют два основных условия использования соглашений. Во-первых, определенная автономность получателя бюджетных средств при исполнении бюджета (без которой невозможна ответственность за результаты, поскольку он не может изменить свою деятельность в случае необходимости), во-вторых, действуют только административные рычаги воздействия главного получателя бюджетных средств на получателя бюджетных средств без механизма имущественной ответственности.

7.0тмечен законодательно закрепленный баланс (соотношение) функций и степени подотчетности агентств, служб в США. Это показывает, что предоставление агентствам и службам, находящимся в подчинении министерства, большей свободы действий в рамках выделенных бюджетных ассигнований, является необходимым условием повышения эффективности государственного управления бюджетного расходами. Вследствие этого, законодательство США предусматривает увеличение автономии деятельности федеральных агентств путем расширения круга полномочий при распоряжении собственным бюджетом. При этом усиливаются меры бюджетной ответственности.

8.Бюджетно-правовое регулирование в станах ЕС показывает, что реформирование в сфере надзора бюджетных расходов отражает передовые методы управления государственными финансами, требующие проведения глубоких административных и бюджетных реформ. Эти методы сфокусированы на установлении четко сформулированных стратегических целей и достижении запланированных результатов на базе создания эффективно функционирующей системы ведомственного бюджетного надзора. Одним из основных направлений стало разделение управленческих правомочий на функции разработки, бюджетной политики, регулирования бюджетных расходов и предоставления бюджетных услуг. Предлагается включить в БК РФ новую главу о взаимодействии и надзоре федеральных органов исполнительной власти в сфере бюджетных расходов.

9.На основании анализа зарубежного нормативного материала высказаны основные рекомендации по совершенствованию бюджетного законодательства России: 1)внедрение норм бюджетного планирования в БК РФ рассматривается большинством аналитиков в качестве центрального элемента реформирования первой фазы бюджетного цикла (подготовки бюджета), что предопределяется новыми формами бюджетного взаимодействии между министерствами и подчиненными им агентствами/службами; 2)двусторонние соглашения о надзоре бюджетных расходов позволяют детально определить отношения между министерствами и подчиненными агентствами/службами; 3)«стратегический» план, готовящийся агентством/службой, представляет собой поэтапный график ведомственных мероприятий по использованию бюджетных средств, контролируемый в рамках выполнения бюджетных обязательств.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты, проведенного исследования апробированы в выступлениях диссертанта на конференциях, научных совещаниях и семинарах ВГНА Минфина России. Апробирование осуществлено также путем опубликования научных положений, выносимых на защиту в научных периодических изданиях и сборниках, в том числе рекомендованных ВАК (статья Фадеева Л.А. «Соглашения, ориентированные на повышение эффективности бюджетных расходов в сфере реализации государственных услуг при взаимодействии органов исполнительной власти» в юридическом журнале «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2007. Вып.З.). Предложения и рекомендации автора по совершенствованию правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти внедрены и используются в учебном процессе Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России», в практической деятельности Правительства Российской Федерации и администрации Краснодарского края.

Структура диссертации. Диссертация состоит введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Фадеев, Леонид Александрович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Федеральное министерство является основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим бюджетно-надзорные функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию порядка обеспечения эффективности бюджетных расходов. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Федеральное министерство самостоятельно осуществляет ведомственное бюджетно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.

Федеральное министерство, как сторона публичного договора с агентством/службой, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на министерство функций отраслевой бюджетно-надзорной деятельности ведомственных расходов.

Федеральное министерство, как сторона договора, организует своевременное и полное рассмотрение бюджетных расходов в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну, обеспечивает ведомственный бюджетный надзор коммерческой деятельности и координацию деятельности находящихся в его ведении федеральной службы и федерального агентства.

Анализ законодательных актов, судебной практики, юридической доктрины позволяет с уверенностью утверждать о том, что публичный договор в сфере бюджетно-надзорной деятельности занял прочное место в зарубежной правовой системе и активно используется субъектами бюджетных отношений России. Правовое регулирование отношений по договору бюджетно-надзорной деятельности пока не осуществляется законодателем с достаточной степенью подробности. С полным основанием можно утверждать, что положения законодательства о бюджетно-надзорной деятельности имеют существенные пробелы, которые не позволяют юридическим лицам «без риска» использовать предоставленные им в соответствии с законом бюджетные средства.

Но вместе с тем было бы ошибочным утверждать, что действующее законодательство о бюджетно-надзорной деятельности не оставляет никаких вопросов, все еще ждущих своего разрешения. Во-первых, правовая природа договора страхования бюджетных средств от финансовых рисков не может быть до конца понята до тех пор, пока не будет однозначно решен вопрос о публично-правовой природе обязательного страхования бюджетных средств.

Справедливости ради следует сказать, что данная проблема выходит за рамки одного договора страхования рисков и затрагивает все отношения, связанные с осуществлением всего комплекса финансовых услуг Ее решение видится в построении удовлетворяющей современным требованиям теории обязательного и добровольного страхования с созданием федеральной страховой системы и дальнейшего совершенствования законодательства.

Во-вторых, закон не учитывает должным образом фактическое различие и особенности положения сторон при заключении договора о бюджетном ведомственном надзоре (выше изложена авторская позиция по данным вопросам). Здесь лишь стоит напомнить, что эти вопросы чрезвычайно сложны и требуют очень внимательного и продуманного подхода.

В-третьих, действующий БК РФ и ФЗ «Об организации страхового дела Российской Федерации» недостаточно подробно регулирует вопросы, связанные с отдельными специальными видами страхования бюджетных рисков, такими как комплексное страхование финансовых рисков и обязательное страхование финансовых рисков. Положения закона очерчивают многие вопросы самым общим образом либо вообще оставляют их без внимания. Наука со своей стороны также не может предложить окончательного решения, поскольку существующие в теории юридические конструкции этих договоров могут сильно отличаться, и выбор между ними -задача законодателя, а не ученых. Пока остается надеяться на то, что практика постепенно выберет наиболее приемлемые варианты договорной бюджетно-надзорной деятельности, но процесс этот, видимо, будет идти не так гладко и не так быстро, как он мог бы развиваться при тщательно рассчитанном вмешательстве законодателя.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти»

1. Нормативные акты и официальные документы

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237

3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (с изменениями от 01.06 2005г.) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 1997 №51. Ст.5712; 2005 №23. Ст. 2197

4. Послание Президента РФ Федеральному собранию от 10.05.2006 "Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" // Российская газета, № 86,10.05.2006

5. Послание Президента РФ Федеральному собранию от 26.05.2004 "Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" // Российская газета, № 109,27.05.2004

6. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 09.09.2000г № Пр-1895) // Российская газета, № 187,28.09.2000.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от 01.07 2005г.)// Собрание законодательства Российской Федерации 1998, №31, ст. 3823; 2005 № 27. Ст. 2717

8. Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. №61-ФЗ. (с изменениями от 18.07 2005г № 90-ФЗ.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №22. Ст.2066; Российская газета, № 156,18.07.2005.

9. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. №173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле" //Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №50. Ст.4859.

10. Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма»ред.от 28.07.2004г.№ 88-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004 № 31 Ст.3418

11. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (в ред. от 18.06.2005г. №61-ФЗ) // Российская газета № 121 от 24.06.2005г.

12. Федеральный закон « О кредитных историях» от 21.07.2005 № 110-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005 №1, ст.44

13. Федеральных закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» ред. от 23.12 2004 № 173-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 25 Ст.2426

14. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №38. Ст.2790

15. Федеральный закон от 23.12.2003г. № 181 -ФЗ « О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003 .№ 52.Ст.5033

16. Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ (с изменениями от 29.06 2004г.) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 № 34. Ст. 3426; 2004. №27 . Ст.2711.

17. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. №24-ФЗ (с изменениями от 10.01 2003г.) «Об информации, информатизации и защите информации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №8. Ст.609;2003 №2 Ст.167

18. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О государственной тайне». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №35. Ст.3607.

19. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. №129-ФЗ (с изменениями от 10.01 2003г.) «О бухгалтерском учете» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №53. Ст.5369;2003 №2 Ст. 160

20. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. №119-ФЗ «Об аудиторской деятельности». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №33 (ч.1). Ст.3422.

21. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №31 (ч.1). Ст.3431.

22. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. №195-ФЗ (с изменениями от 02.07 2005г.) // Собрание законодательства Российской Федерации 2002 г. № 1 (часть 1) ст.1; 2005, №27 Ст.2719

23. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая). Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3824.

24. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая). Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №32. Ст.3340.

25. Федеральный закон от 27.12.1991 № 2124-1 (с изменениями от 21.07.2005 №93-Ф3)"0 средствах массовой информации" // Российская газета, № 161, 26.07.2005.

26. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 «Об утверждении федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гт.)». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №47. Ст.4664.

27. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. №608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основныеположения)». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №18. Ст.2117.

28. Указ Президента РФ от 8 августа 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №20. Ст.2326.

29. Указ Президента РФ от 8 мая 1996 г. №685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №20. Ст.2326.

30. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». // Российская газета. №50. 10.03.2004

31. Постановление Правительства Российской Федерации "Об информационном обеспечении предпринимательства в Российской Федерации" от 01.12.1994 № 1319 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №132 Ст.3364.

32. Приказ Госкомстата РФ № 141, Госналогслужбы РФ № вг-3-13/49 от 25.07.1995 "Об информационном взаимодействии органов государственной статистики и налоговых органов"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №32. Ст.3127.

33. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. №31 ст. 3258

34. Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004г. №185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 2004 г. № 15 Ст. 1478

35. Инструкция Банка России от 14 января 2004 г. № 109-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдачи лицензий на осуществление банковских операций». // Вестник Банка России. 2004. №15.

36. Инструкция Банка России от 23 июля 1998 г. №75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности». // Вестник Банка России. 1998. №55.

37. Положение Банка России от 3 октября 2002 г. №2-П «О безналичных расчетах в Российской Федерации». // Вестник Банка России. 2002. №74.

38. Положение по бухгалтерскому учету 10/99 «Расходы организации», утвержденное Приказом Минфина РФ // 1999 г. №33н. Бюллетень нормативных актов НА РФ. 1999. №26.

39. Указание Банка России от 14 ноября 2001 г. №1050-У «Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке».// Вестник Банка России.2001. №69.

40. Указание Банка России от 5 июля 2002 г. №1176-У «О бизнес-планах кредитных организаций».// Вестник Банка России. 2002. №39.

41. Абова Т.Е., Кабалкин А.Ю. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части первой). М. 2002.

42. Агапов А.Б. Информационное право.М. 1999.

43. Административное право /Учебник под ред. КХМ.Козлова М.:Юрид.лит. 1968

44. Административное право./Учебник под ред. А.ПАлехина. М.:Норма. 2002.

45. Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М, 1982.

46. Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. М.: Инфра-М. 1998.

47. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.

48. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

49. Артамонов Г.Ф., Сапелкина А.А. Налоговый и бухгалтерский учет прибыли организаций в 2002 г. // Финансы. 2002. №1.

50. Артемов Н.М. «Правовые основы налогообложения в Российской Федерации», М., 2003 г. с. 19.

51. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. -М.; Юрид.лит., 1998.

52. Ашмарина Е.М. Налоговое право как инструмент системного регулирования экономических процессов // Финансовое право. 2003. №2.

53. Бакаев А.С. О налоговом учете и базе исчисления данных для налога на прибыль // Бухгалтерский учет. 2002. №13.

54. Бакаева О.Ю. «Основные финансово-правовые аспекты статуса таможенных органов Российской Федерации». Саратов., 2002 г.

55. Бахрах Д.Н. Административное право М., 1996.

56. Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. М., 2001.

57. Бобыле А.И. «Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления». М., 2003 г. с. 223.

58. Букато В.И., Головин Ю.В., Львов Ю.И. Банки и банковские операции в России. М., 2001.

59. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. -2001. -№3. С. 8-14.

60. Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990.

61. Вылкова Е.С. Налогообложение банков и иных финансовых посредников. СПб., 1998.

62. Гейвандов Е.Я. Центральный банк Российской Федерации. М., 1997.

63. Гейвандов Я.А. О соотношении публичных и частно-правовых начал в сфере регулирования банковской деятельности // Банковское право. 2001. №1.

64. Гонюхов С.О. «МВД России. 200 лет на страже закона и правопорядка», М., 2002.

65. Горбунова О.Н. «Бюджетное право России», М., 2002 г.

66. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной Россию. М. 2003.

67. Горский И.О. О стабильности налогов и налогового законодательства // Налоговый вестник. 1998. №9.

68. Граждан В.В. От чего зависит действенность государственного управления // Проблемы теории и практики управления. 1996. №1.

69. Грачева Е.Ю. «Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля», М., 2001 г.

70. Грачева Е.Ю. «Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля». Дис. д-ра юр. наук: 12.00.14.2000.

71. Грачева Е.Ю. «Финансовый контроль подотрасль финансового права». «Финансовое право» № 2, 2002 г.

72. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 1997.

73. Гусева Т.А. «Новая система и структура органов исполнительной власти». М., 2004 г. с. 22.

74. Дзгоев В.А. «Российскому министерству финансов 200 лет». М., 2002г.

75. Долженкова Г.Д. «Министерство внутренних дел России: задачи, функция, структура», М., 2002 г.

76. Дружинин Г.В., Сергеева И.В. Качество информации. М., 1990.

77. Ершов А.Д. «Информационное обеспечение управления в таможенной системе». СПб., 2002 г.

78. Жданов А.А. Финансовое право Российской Федерации. М., 1999.

79. Закупень Т. Качественные аспекты информации в органах государственного управления // Проблемы теории и практики управления. 1997. №6.

80. Захарова Р.Ф., Земляченко С.В. Комментарий к Налоговому кодексу РФ. М, 2001.

81. Зверева Е.А. Законодательные гарантии осуществления информационных прав и обязанностей субъектов предпринимательской деятельности по отношению к государственным органам (на примере налоговых органов) // Право и экономика. 2003. №11.

82. Иванов А.Н. Платежные услуги американских банков. // Деньги и кредит. 1997. №9.

83. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Под ред. Бачило И.Л. М., 1998.

84. Ицкович Б.С. «Контроль финансовых потоков государства органами казначейства», Екатеринбург, 1999 г. с. 17, 46-50.

85. Карасева М.В. «Финансовое правоотношение». Воронеж; ВГУ, 1997 г."

86. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М.: Манускрипт, 1996.

87. Комаровский B.C., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы в России в свете международного опыта и отечественных традиций // Вестник МГУ. 1997.

88. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации»/ Под ред. JI.A. Окунькова. М.Юрид.лит. 1999.

89. Комов С.Ф. «Конституционные основы осуществления финансового контроля в Российской Федерации», М., 2000 г. с. 61.

90. Коротана B.JI. «Налоговая служба: пути повышения эффективности управления», Саратов, 2002 г. с. 30.

91. Копылов В.А. Информационное право. М.: Юристь. 2003.

92. Кутафин О.Е., Копылов В.А. Проблемы становления информационного права в России // Научно-техническая информация. 1999. №8.

93. Кучеров И.И. Судаков О.Ю. Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах.М. 2001.

94. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.:Юрид.лит. 1972.

95. Лопатин В.Н. Законодательное обеспечение информационной безопасности // Роль прессы в формировании в России гражданского общества. М., 1999.

96. Лопатин В.Н. Законодательные ограничения права на доступ к информации // Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. М.,1999.

97. Лопатин В.Н. Теоретико-правовые и организационные проблемы проведения административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.

98. Малько А.В. Новые явления в политико-правовой жизни России:вопросы теории и практики. Тольятти. 1999.

99. Маурин B.C. Правовой анализ вредной информации в условиях информационного общества.М.2004 (автореф дис. к.ю.н.);

100. Муравьева А. Переход на международные стандарты финансовой отчетности и проблемы кредитования // Финансовая газета. 2003. №2.

101. Мэннинг Н. Реформа государственного управления.М. 2003.

102. Нестеров В.В. Практические аспекты внедрения информационно-коммуникационных технологий в налоговой системе.// Налоговая политика и право.М. 2003 № 2.

103. Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2002.

104. Оганян К.И. До конца года в главу 25 Налогового кодекса будут внесены поправки // Российский налоговый курьер. 2001. №10.

105. Олейник О.М. Основы банковского права. М.,1999.

106. Осипенко A.JI. Борьба с преступностью в глобальных сетях.М.: НОРМА. 2003.

107. Пепеляев С.Г. Налоговое право. М., 2000.

108. Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М., 2004.

109. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 1997.

110. Рассолов И.М. Право и Интернет. М.: НОРМА.2003.

111. Российское государство и правовая система: Современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Старилова Ю.Н. Воронеж, 1999.

112. Серпков Ю.В. «Информационные технологии налоговых органов», Краснодар, 2004 г. с. 90.

113. Сигова С.В. «Развитие системы финансового контроля как функции государства» СПб. 2001 г. с. 19.

114. Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России // М., Юриспруденция 2006г.С-111

115. Старилов Ю.Н. Исполнительная власть в структуре современного административно-правового регулирования // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.

116. Столяренко В .М. «Центральный банк в системе органов государственной власти Российской Федерации и зарубежных государств», М. 1999 г.-с. 43.

117. Столяренко В.М. «Центральный Банк как орган государственной власти», М., 1999 г. - с. 34.

118. Танимов О.В «Юридические фикции и проблемы их применения в информационном праве» М.2004 (автореф. Дис. к.ю.н);

119. Толстопятенко Г.П. Ответственность за налоговые правонарушения// Финансовое право зарубежных стран. Сборник статей. Вып. 1.Под ред. Толстопятенко Г.П. М. 2001.С. 134-147.

120. Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. Учебное пособие. М.: Дело, 1997.

121. Украинский Р.В. Налоговый кодекс РФ об участниках налоговых правоотношений // Законодательство. 1999. №2.

122. Управление финансами в государственных органах исполнительной власти: Учеб. метод, пособие, М., 2003 г.-с. 115.

123. Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации.М. Юристь. 2001.

124. Филиппов А.В. «Финансовый контроль за расходованием средств федерального бюджета», Екатеринбург, 2001. с. 59.

125. Финансовое право / Учебник под ред. Химичевой Н.И.) М., 1999 г. 463с.

126. Финансовое право / Учебник под ред. Химичевой Н.И. М.: НОРМА. 2003г. 345с.

127. Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.

128. Химичева Н.И. «Правовые основы финансового контроля в Российской Федерации», Саратов, 1999 г.

129. Химичева Н.И. «Правовые основы финансового контроля в Российской Федерации». Учебно-методическое пособие, Саратов, 1999. с. 76-79.

130. Химичева Н.И. Финансовое право. М., 1995.

131. Шнейдман JI.3. Как пользоваться международными стандартами финансовой отчетности // Бухгалтерский учет. 2001. №11.

132. Шохин С.О. «Бюджетно-финансовый контроль в России» (Теория и практика), М., 1995 г. с. 42.

133. Шохин С.О. «Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации», М., 1999 г. с. 70.

134. Штольц Г. Интернациональная отчетность // Время новостей.2003. №26.

135. Эрделевский A.M. Комментарий к части первой Налогового кодекса Российской Федерации (постатейный). М. 2000.

136. Литература на иностранных языках

137. Adams J.P.R., Whalky J. The International Taxation of Multinational Enterprises in Developed Countries. London, 1997.

138. Ault Hugh J. International Issues in Corporate Tax Integration, 10 Law andPolicyinlnternational Business 461,1988.

139. Baker Ph. Double Tax Conventions and International Tax Law.Sweetand Maxwell, 2ndedition. London, 2005.

140. Becker H. Treaty Shopping. Becker and Wurm. Kluwer. Deventer, 1998.

141. Bittker Boris I., Lokken Lawrence. Fundamentals of International Taxation. Boston,N.Y., 1991.

142. Bone O. Double imposition et evasion fiscale, contribution a l'etude d'un droit fiscal international. These Lille. Paris, 1999.

143. BiihJer O. Internationales Steuerrecht und Internationales Privatrecht Amsterdam, 1990.

144. Biihler O. Prinzipien de Internationales Steuerrecht. Amsterdam, 1994.

145. Carrol Mitchell B. International tax law — benefits for American investors andenterprisesabroad. The international lawyer. Vol. 2. N.Y., 1998.

146. Cartou L Droit fiscal international et europeen. 2 erne ed. Paris, Dalloz, 1991.

147. Chretien M. Existe-t-il un Droit International Fiscal Commun. Librairie au RecueilSirey.Paris, 2003.

148. Chretien M. A la Recherche du Droit International Fiscal Commun (The Search of Commonlnternational Tax Law). Librairie au Recueil Sirey. Paris, 1985.

149. Colloquy on International Tax Avoidance and Evasion. Strasbourg, 1990.

150. DalimierG. Droit fiscal international francais. Cahiers de droit fiscal international,fasc.301,1997.

151. Dalimier G. L'evolution recente du droit fiscal international en France. Clunet, 1996. № 4.

152. DalimierG. Les conventions intemationales en matiere fiscales. Litec. Paris, 1985.

153. David W. Williams. EC Tax Law. Longman. London and N.Y., 1998.

154. Doxies David К Principles of International Double Taxation Relief. London, 1985.

155. DeperonR International Double Taxation. N.Y, 1995.

156. Doemberg Richard L. International Taxation. St. Paul. Minnesota, WestPubl. Co., 1993.

157. Doitvier P.-J. Droit fiscal dans les relations intemationales. Pedone. Paris, 1996.EC Tax Law. David W. Williams. Longman. London, N.Y, 1998.

158. Essays on International Taxation. Deventer, Boston, 1993.

159. Farmer P., LyalR. EC Tax Law. Clarendon press. Oxford. London, 1994.

160. Fitxmaurice J. The General Principles of International Law, Rdc. 1957-П.

161. Goodman W. International double taxation of Estates and Inheritances. SeekerandWarburg.London, 1988.

162. Hb'hn E. Handbuch des Intemationalen Steuerrechts der Schweiz (Manual ofSwissinternational tax law). Paul haupt. Bern und Stuttgart, 1984.

163. Jamevic J.-P. Droit fiscal international. Economica coll. Finances publiques. Paris, 1996.

164. Kerogues J., Tixier G. Droit Fiscal International. Pratique francaise. Berger-LevraultParis, 1994.

165. KnechtleA. Basic Problems in International Fiscal Law. Deventer, Boston, 1999.

166. Knechtle A. Grundfragen des Internationalen Steuerrechts. Helbing und Lichtenhahn.Baselund Stuttgart, 1986.

167. Lang M. et al. Multilateral Tax Treaties: New Developments in International Tax Law.Boston: Kluwer Law International. London, 1998.

168. Hanger Marshall J. Practical International Tax Planning. N.Y., 1979.

169. LemaireD. International taxation. Paris, 1993.

170. Lenz R General Report on the Interpretation of Tax Treaties. Cahiers de DroitFiscallntemational. Vol. 42. Basel, 1990.

171. Lenz К Les conventions suisses de droit fiscal international. Lausanne, 1991.

172. Malherbe J. Droit fiscal compare et international. Syllabus de cours a l'Ecolesuperieuredessciences fiscales. Bruxelles, 1994.

Автор: Фадеев, Леонид Александрович
Город: Москва
Год: 2007
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Фадеев, Леонид Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Фадеев, Леонид Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Фадеев, Леонид Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Фадеев, Леонид Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти»