Правовое регулирование института парламентских расследований в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование института парламентских расследований в Российской Федерации»

На правах рукописи

Якимова Екатерина Михайловна

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТСКИХ РАССЛЕДОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Омск-2010

003491239

Работа выполнена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета

Научный руководитель

Официальные оппоненты

доктор юридических наук, профессор

Шишкина Наталья Эдуардовна доктор юридических наук Дитятковский Михаил Юрьевич

кандидат юридических наук Бережная Татьяна Валентиновна

Ведущая организация

Защита состоится 29 января 2010 года в 11 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212 179 06 при Омском государственном университете им Ф М Достоевского по адресу 644053, г Омск, ул 50 лет Профсоюзов, д 100, 7 учебный корпус (юридический факультет), зал заседаний ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омского государственного университета им Ф М Достоевского по адресу 644077, г Омск, пр Мира, 55А

Автореферат разослан «_» декабря 2009 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидаг юридических наук, доцент

И В Глазунова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность таны исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила в качестве одной нз основ конституционного строя России принцип разделения властей, однако "не дала исчерпывающего ответа о характере взаимоотношений и способах взаимодействия ветвей власти"1 , в частности, в ней не указан механизм осуществления контроля, хотя именно он является одним из центральных звеньев указанной системы Существующая необходимость в некотором уточнении норм Конституции Российской Федерации реализуется путем принятия различных правовых актов, конкретизирующих ее положения с одновременным устранением неясностей в ее тексте, "раскрытием неявных и подразумеваемых полномочий"2 органов государственной власти, прежде всего, российского парламента

Вместе с гем, в ходе обсуждения поправок в Конституцию Российской Федерации, помимо изменения сроков полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, рассматриваются также и вопросы закрепления в основном законе России ряда контрольных функций парламента

Некоторые контрольные полномочия парламента и его па чат (в частности, депутатский запрос, информирование Государственной Думы о ходе исполнения федерального бюджета) в отношении Правительства России зафиксированы в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г

Схожим образом получил законодательное закрепление и институт парламентских расследований Даже в период отсутствия соответствующего федерального закона в 90-е годы 20 века депутаты Федерального Собрания все же создавали комиссии по расследованию в соответствии с нормами Регламента Государственной Думы и Регламента Совета Федерации С принятием в декабре 2005 года Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" (далее -ФЗ "О парламентском расследовании") право российского парламента на проведение расследований получило законодательное закрепление

Институт парламентского расследования в России получил развитие не только на федеральном, но и на региональном уровне, причем данные процессы не проходили синхронно Еще до принятия ФЗ "О парламентском расследовании", в ряде регионов уже существовали законы,

' Караев Р Ш Конститу цнонно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской автореф дис каид юрид наук Ростов н/Д, 2005 С 4

2 Зайнашев Ю 112-Я+ пункт "д" Забытый уголок Конституции // Московский комсомолец 1999 14 авг

регламентирующие процедуру проведения депутатских расследований в данных субъектах федерации После принятия указанного федерального закона прошла новая волна принятия подобных законов субъектов РФ Представляется, что разработка указанных региональных законов будет проводиться и в других субъектах Российской Федерации, поскольку законодательные акты, регламентирующие депутатские расследования (проверки) становятся необъемлемой частью нормативно-правовой системы субъекта Российской Федерации Указанные обстоятельства позволяют назвать институт парламентских расследований одним из наиболее динамично развивающихся конституционно-правовых институтов

Вместе с тем, степень изученности поставленных в диссертационном исследовании вопросов в российской науке конституционного права в настоящее время представляется недостаточной, что связано, прежде всего, с относительной новизной термина "парламентские (депутатские) расследования (проверки)" для законодательства

Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования правовой природы института парламентских расследований

Актуальность данной темы напрямую связана с состоянием ее научной разработанности. Отдельные аспекты функционирования института парламентских расследований анализировались в опубликованном в 2007 году постатейном комментарий к закону о парламентском расследовании под редакцией С Н Бабурина, научных публикациях Спиридонова А А , Трошева Д. Б

Вопросы более общего понятия по отношению к парламентским расследованиям - парламентского контроля (в целом или отдельных его проблем) были подвергнуты тщательному анализу российскими учеными, в частности, Авакьяном С А, Автономовым А С , Бендюриной С В Гранкиным И. В, Енгибаряном Р. В , Зайцевой И В , Зеленцовым А Б, Караевым Р Ш, Ковряковой Е В , Корнилаевой А А, Мецаевым Б К, Стениной Е К , Хабриевой Т Я и др Кроме того, автором анализировались различные аспекты принципа разделения властей, исследованию которы немалое внимание уделили Мишин А А, Урьяс Ю. П.. Чиркин В Е. и т д Диссертантом были также изучены труды зарубежных авторов, таки как Р. Гортес, Д К Койль, Л Райселбах, А. Шайо, Р Шредер и др Пр1 написании настоящей работы использовались словари и справочны издания

Правовую основу диссертации составили нормывнутригосударственног права Российской Федерации и зарубежных стран, нормативно-правовы акты дореволюционного и советского периода, международные договорь

(Договор об учреждении Европейского Сообщества), а также ряд проектов законов

Уделялось внимание и анализу таких государственных документов программного характера, каковыми являются послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ Особо следует отметить послание Президента России от 19 апреля 2005 г, обозначившее необходимость принятия федерального закона о парламентских расследованиях, проводимых российским парламентом

Объектам исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе инициирования и проведения Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации парламентских (депутатских) расследований (проверок) деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и некоторых других субъектов Функционирование института депутатских расследований на муниципальном уровне в рамках данной работы не исследовалось, поскольку организация системы органов власти на указанном уровне не строится на основе принципа разделения властей, а институт парламентских расследований анализируется диссертантом, прежде всего, с позиции его значения в системе "сдержек и противовесов"

Предметом исследования выступает комплекс нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней Российской Федерации, касающихся правовой регламентации института парламентских (депутатских) расследований (проверок), а также практика их реализации

Целью диссертационной работы является комплексное исследование современного состояния правового регулирования института парламентских расследований как на федеральном, так и на региональном уровне организации государственной власти в Российской Федерации, роли института парламентских расследований в процессе реализации контрольных полномочий представительных органов власти в России, а также формулирование правовых рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере

Для достижения вышеуказанной цели определены следующие задачи настоящего исследования:

1 Выявить место парламентских расследований в системе форм парламентского контроля;

2. Определить специфику правовой регламентации института парламентских расследований в Российской Федерации;

3. Изучить различные элементы института парламентских расследований (как материально-правовые, так и процедурные),

4. Проанализировать практику функционирования института парламентских расследований в процессе деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и региональных парламентов,

5. Изучить отечественный опыт и опыт зарубежных государств в сфере проведения парламентских расследований;

6 На основе полученных данных сформулировать выводы и предложения диссертанта по совершенствованию правового регулирования и практики применения института парламентских расследований.

Методологической основой исследования является использование целого ряда методов научного познания как общенаучных, так и частнонаучных В ходе работы над диссертацией применялись методы анализа, синтеза, индукция, дедукция, логические методы и др. Большое использование получили формально-юридический метод, исторический метод, метод сравнительного правоведения.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что диссертация является комплексным исследованием правового регулирования института парламентских расследований в Российской Федерации В диссертации проведен сравнительно-правовой анализ положений федерального и регионального законодательства в рассматриваемой сфере, выявлены особенности проведения расследований на федеральном и региональном уровнях организации публичной власти в Российской Федерации

В работе раскрыто место института парламентских расследований в системе форм парламентского контроля, рассмотрены общие черты и отличительные особенности парламентских расследований по сравнению с иными формами парламентского контроля, проанализирован характер и особенности правового регулирования института парламентских расследований в Российской Федерации и зарубежных государствах, детально изучены различные аспекты рассматриваемого института с выделением материально-правовых и процедурных его составляющих.

В соответствии с итогами проведенного исследования и выводами из него на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Право проведения парламентских расследований традиционно рассматривается как "право меньшинства", право оппозиции Для предотвращения возможности нивелирования данного права в федеральном законе "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" следует установить численность парламентариев,

достаточную для инициирования процедуры проведения парламентского расследования, не менее чем 1/6 от установленного числа членов каждой палаты Федерального Собрания РФ и не менее 2/5 - при решении вопроса о создании комиссии по расследованию российского парламента.

2 Принцип равного доступа к работе комиссии всех фракций региональных парламентов, обязательность разработки плана и регламента деятельности комиссии должны являться обязательными положениями в законах субъектов РФ, регламентирующих процедуру проведения депутатских расследований (проверок) законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ.

3. Эффективность функционирования института парламентских расследований в значительной степени предопределена тем, насколько четко и оптимально законодателем будет установлен предмет таких расследован ий Полагаем, в частности, целесообразным включить в предмет парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации деятельность Президента России, в предмет депутатских расследований (проверок) на региональном уровне -деятельность высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4 Приближение выборов Президента России, депутатов государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не должно являться основанием для запрета на выдвижение инициативы проведения расследования. Совершенствование Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" предполагает исключение из статьи 9 указанного закона, положений, предусматривающих запрет на выдвижение инициативы проведения парламентского расследования в связи с приближением выборов Президента России, депутатов Государственной Думы Российской Федерации

5 Уполномоченные по правам человека субъектов РФ должны обладать правом инициировать проведение депутатских расследований (проверок). Полагаем необходимым в региональные законы в рассматриваемой сфере тех субъектов Российской Федерации, в которых функционирует институт Уполномоченного по правам человека, включить нормы, устанавливающие, что данное должностное лицо является субъектом инициативы проведения депутатских расследований (проверок)

6 Все региональные законы в рассматриваемой сфере необходимо дополнить положением, закрепляющим обязанность органов, которым итоговый доклад был направлен для рассмотрения, проинформировать парламент о принятых мерах по привлечению "виновного" должностного

лица к ответственности, что повысит степень ответственности должностных лиц органов государственной власти за принимаемые ими решения

Теоретическая ценность работы и ее практическое значение Работа содержит ряд положений, которые могут быть использованы в ходе дальнейшего развития науки конституционного права Вместе с тем, выводы, которые сделаны в исследовании, могут учитываться при совершенствовании правового регулирования института парламентски (депутатских) расследований как на федеральном, так и региональном уровнях

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена н кафедре конституционною права Юридического института Иркутског государственного университета Там же проводилось ее обсуждение Отдельные положения диссертационного исследования выносились н обсуждение на конференциях, среди которых ежегодные конференцщ преподавателей и студентов Юридического института ИГУ (2005 - 200 гг), межд} народная научно-практическая конференция "Международны юридические чтения" (Омский юридический институт, апрель 2007 г) международная конференция "Традиции и новации в системе современног российского права" (Московская государственная юридическая академия апрель 2006 г), Всероссийская научно-практическая конференци "Парламентаризм в России исторический опыт и современные проблемы' (Красноярский государственный университет, май 2006 г)

Основные положения диссертации содержатся в опубликованны научных статьях и тезисах докладов

Материалы исследования используются в учебном процесс Юридического института ИГУ при преподавании курсов конституционног права РФ, конституционного права зарубежных стран, в научной работ студентов

Структура диссертации. Структура работы определена ее целы и задачами исследования Диссертация состоит из введения, трех глав включающих девять параграфов, заключения и списка используемо литературы

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ:

Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается объект предмет, цель и задачи проведенного исследования, его методологические i теоретические основы, определяется научная новизна работы, указываютс основные положения, выносимые на защиту, данные о теоретичесюн

ценности н практическом значении исследования, а также об апробации результатов выполненной работы

Глава 1 "Институт парламентских расследований: теоретические основы и общая характеристика правового регулирования" посвящена раскрытию содержания понятия контроль, парламентский контроль, парламентское расследование, обозначению места расследований в системе парламентского контроля, анализу особенностей функционирования института парламентских расследований в России имперского, советского и современного периодов, а также в зарубежных странах

В первом параграфе "Парламентские расследования: понятие, место в системе парламентского контроля" дано определение парламентскому расследованию Парламентское расследование можно определить как форму парламентского контроля над органами исполнительной власти (иногда и над органами местного самоуправления), осуществляемого созданными в установленном порядке специальными временными комиссиями законодательного органа государственной власти, которые чаще всего исследуют факты нарушения прав и свобод гражданин, эффективность деятельности должностных лиц по устранению причин и последствий природных и техногенных катастроф

Кроме того, в данном параграфе рассмотрено одно из общих по отношению к парламентскому расследованию явление - парламентский контроль Так, обобщаются и анализируются различные подходы к пониманию парламентского контроля, указываются субъект, объект, стадии парламентского контроля, факторы, от которых зависит его действенность, а также пределы осуществления парламентского контроля, приводятся классификации рассматриваемой формы контроля Для целей изучения парламентских расследований среди всей совокупности знаний о контроле наиболее значимыми, по мнению диссертанта, могут стать следующие Во-первых, парламентский контроль, а значит и любая его форма, являясь разновидностью контроля, играет важную роль в процессе реализации государством своих функций Во-вторых, функционирование института парламентского контроля и, в частности, парламентских расследований связано с осуществлением определенной процессуальной деятельности, что предполагает выделение субъектного состава, принципов, способов, стадий реализации этой деятельности. Правовое регулирование указанных институтов вследствие их процессуальной природы, осуществляется как материально-правовыми, так и процессуальными нормами права

Число субъектов парламентского контроля достаточно велико и разнообразно, причем состав участников контрольной деятельности зависит от осуществляемой формы парламентского контроля.

Специфичность объекта парламентского контроля заключается в том, что парламентарии исследуют не только правомерность, но и эффективность деятельность органов государственной власти в процессе осуществления ими государственного управления

Процесс осуществления парламентского контроля предполагает прохождение нескольких стадий, что предопределено тем, что парламентский контроль является процедурой и формой контрольного производства

Эффективность любой формы парламентского контроля, а парламентских расследований в особенности, зависит не только от содержания нормативно-правовых актов, их регламентирующих, ной тех исторических, политических факторов, которые влияют на их действенность

Функционирование института парламентского контроля сопряжено с установлением границ, в рамках которых оя осуществляется, поскольку при его реализации большое значение имеет вопрос о "невторжении" одной ветви власти в компетенцию другой

Классификация парламентского контроля проводится по различным основаниям Применив основные классификации для характеристики парламентских расследований, можно заключить, что парламентское расследование представляет собой форму непосредственного, информативного, последующего, конкретного контроля, который может осуществляться как парламентским большинством, так и парламентским меньшинством, может быть реальным или спящим, юридическим или политическим

Особое место среди видов парламентского контроля занимают формы контроля, также называемые процедурами, то есть те виды, которые выделяются в зависимости от способа проведения контрольны мероприятий. Парламентские расследования и другие формы контроля имеют как схожие, так и отличительные черты Например, общим для парламентских расследований и запросов является то, что они представляю вид информативного непосредственного контроля Существуют I отличительные черты данных явлений Так, для проведения парламентски расследований создается специальный орган - комиссия по расследованию для рассмотрения запросов и вопросов создание такого органа н предусматривается

Во втором параграфе "Правовое регулирование парламентски расследований в зарубежных странах" исследованы некоторые аспекть функционирования рассматриваемого института в зарубежных государствах Институт парламентских расследований существует в большинств стран мира

Идея создания парламентских комиссий по расследованию не была связана с воплощением надежды на то, что данный институт станет самой эффективной формой контроля парламента над правительством, поскольку итоговый доклад комиссии чаще всего не являлся, как и сейчас, основанием для привлечения должностных лиц к юридической ответственности Введение данного института, как представляется, имело большое значение для представленных в парламентах оппозиционных силах, которые получили возможность инициировать проведение расследований деятельности исполнительных органов по представляющим особый общественный интерес событиям Постепенно рассматриваемый институт становился одним из необходимых элементом системы контроля представительных органов над деятельностью исполнительных в части реакции на незаконное или нецелесообразное поведение последних и корректировки их деятельности. Практика закрепления за парламентом права на проведение расследований даже была перенята наднациональной организацией - Европейским Союзом

Вопрос об источнике закрепления права парламента на возбуждение парламентских расследований, а также о нормативно-правовом акте, детально регламентирующем процедуру их проведения не нашел однозначного решения в практике зарубежных государств Можно выделить два основных способа предоставления высшему законодательному органу такого полномочия. Рассматриваемое право парламента нашло либо конституционное закрепление (например, в Австрии, Греции, Грузии, Италии, Лихтенштейне), либо предусмотрено в развивающем конституцию законодательстве (в частности, во Франции, Мексике, Японии)

Представляется, что право проведения парламентских расследований должно быть прописано в основном законе государства, поскольку данное право является важным элементом системы "сдержек и противовесов", нуждающимся в конституционной регламентации как гарантии реализации Вместе с тем, закрепление данного права в текущем законодательстве свидетельствует о влиянии неправовых, прежде всего, политических, факторов на процесс разработки конституции

Анализ мировой практики функционирования данного института позволяет говорить как об общих чертах, так и об особенностях, различных решениях отдельных аспектов данного института в различных государствах В частности, во многом схожим является предмет парламентских расследований (эффективность и целесообразность деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления государственного управления).

С другой стороны, вопрос, например, о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру проведения парламентских расследований, а также о предельном сроке для проведения парламентских расследований или возможности продления данного срока при наличии объективных причин не имеет однообразного решения в законодательстве зарубежных, стран

В третьем параграфе "История развития правового регулирования института парламентских расследований в России" дается общая характеристика функционирования рассматриваемого института в России имперского, советского и современного периода

Государственная Дума начала 20 века была законодательным органом, она практически не обладала контрольными полномочиями, в том числе и правом проведения расследований деятельности исполнительной власти, хотя депутаты очень часто критиковали деятельность ее представителей

Право на проведение расследований (правда, депутатских, а не парламентских) в советский период, в отличие от дореволюционного, становится неотъемлемой частью компетенции представительных органов государственной власти Представительные органы государственной власти обладали правом контролировать деятельность исполнительно-распорядительных органов, при этом депутаты наделялись в гом числе и правом проведения депутатских расследований путем создания следственных комиссий по любому вопросу и в любое время Данное положение было закреплено в советских конституциях и Конституциях РСФСР, начиная с 30-х годов 20 века (Конституция РСФСР 1918 года не указывала на право проведения депутатских расследовании Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов)

Вместе с тем, рассматриваемый институт в советский период активно не использовался, поскольку, как отмечает Автономов А С . "Верховный Совет собирался на свои сессии всего на несколько дней в году и в целом как орган государственной власти самостоятельной роли не играл"3

В отличие от советских конституций и конституций советских республик, в Конституции Российской Федерации 1993 года не закреплен перечень контрольных полномочий российского парламента, в том числе и право на проведение парламентских расследований, что связано, на наш взгляд, с наличием острой политической борьбы в период разработки Конституции.

Несмотря на отсутствия в основном законе России права на проведение парламентских расследований, Федеральное Собрание Российской Федерации все же их активно проводило, руководствуясь нормами

3 Парламентское право России >ч пос/подред Хабриевой ТЯ , Степанова ИМ М, 2000 С 184

регламентов палат (подобных расследований было проведено более 200) Однако эффективность возбуждаемых расследований не была высокой вследствие необязательности для должностных лиц норм регламентов, обязывающих ич явиться на заседание комиссии или предоставить комиссии необходимые материалы

Федеральное Собрание Российской Федерации прошло достаточно долгий путь по принятию федерального закона в рассматриваемой сфере Депутаты практически каждого созыва Государственной Думы пытались его принять, однако ни один из предложенных законопроектов так и не стал законом.

2005 год стал годом, когда разработка нормативного акта в сфере правового регулирования парламентских расследований стало приоритетным направлением в деятельности российского парламента

Президент Российской Федерации В В Путин в послании Федеральному Собранию Российской Федерации высказал мысль о необходимости закрепить парламентские расследования законом 16 сентября 2005 года в ходе очередного заседания Государственная Дума отклонила проект закона "О парламентском расследовании", который прошел первое чтение в 2003 году Вместо этого законопроекта Государственной Думой совместно с Администрацией Президента Российской Федерации был разработан дру гой проект, который был рассмотрен Государственной Думой в первом чтении 21 октября 2005 года и принят в третьем чтении 7 декабря 2005 года ФЗ "О парламентском расследовании" вступил в силу 29 декабря 2005 г

Принятие федерального закона, регламентирующего порядок проведения парпаментских расследований, без внесения в текст Конституции Российской Федерации нормы, предусматривающей возможностью использования данной формы парламентского контроля, стало "мягкой" трансформации основного закона страны

Институт парламентского расследования в России получил развитие не только на федеральном, но и на региональном уровне, причем данные процессы не проходили синхронно Еще до вступления в силу ФЗ "О парламентском расследовании", в ряде регионов (Калининградской, Московской областях, Республике Саха (Якутия)) уже существовали законы, регламентирующие процедуру проведения парламентских расследований в данных субъектах федерации После утверждения данного федерального закона были приняты законы, в частности в Брянской, Иркутской, Костромской, Томской областей, Корякского автономного округа

В Главе 2 "Материально-правовые аспекты проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок)" раскрываются

цели и принципы, предмет расследований (проверок), дается характеристика субъектов, участвующих на различных стадиях парламентских (депутатских) расследований (проверок), подробно анализируется статус комиссии по расследованию и правовое положение ее членов

В первом параграфе "Цели и принципы проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок)" дается характеристика установленным федеральным и региональным законодательством целям и принципам рассматриваемой контрольной деятельности

Унифицированного подхода к определению целей парламентских (депутатских) расследований (проверок) федеральными и региональными законодателями не выработано. Однако анализ соответствующей нормативно-правовой базы позволяет говорить о том, что главной целью проведения расследований (проверок) является защита прав и свобод человека и гражданина, а уже непосредственными целями - контроль за деятельностью органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, а также выявление причин и условий возникновения данных ситуаций

Закон Московской области и Закон Брянской области вообще не содержат положений, закрепляющих цели проведения депутатских расследований, что на наш взгляд, необходимо устранить

Проведение парламентских (депутатских) расследований (проверок) базируется на целом комплексе как общеправовых (законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, уважение чести и достоинства личности, равенство граждан перед законом, объективность и тд ),такичастныхпринципах(коллегиальность,парламентское(депутатское) расследование (проверка) не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство, оно не имеет преюдициальное™ и др), свойственных всей системе российского права

Второй параграф "Предмет парламентских (депутатских) расследований (проверок)" посвящен одному из ключевых элементов парламентских (депутатских) расследований (проверок) - их возможному предмету

Под предметом парламентских (депутатских) расследований (проверок) понимаются те факты и обстоятельства, которые могут быть расследованы парламентом, а также перечень тех субъектов, деятельность которых не может стать предметом проведения проверки

Установление в проекте нормативно-правового акта того или иного предмета парламентских (депутатских) расследований (проверок) имеет концептуальное значение при решении вопроса об одобрении законопроекта

К примеру, одной из основных причин того, что проект федерального закона № 214764-3 "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", предложенный Гончаром Н Н, Ковалевым Н Д , Резником Б Л и др , не был принят, на наш взгляд, являлся слишком широкий предмет законодательного регулировании

После долгих дискуссий по поводу предмета парламентских расследований, был найден баланс между интересами Президента, органов исполнительной власти и органов законодательной власти, что стало залогом принятия ФЗ "О парламентском расследовании"

И федеральный, и региональный законодатели устанавливают как закрытый перечень фактов и обстоятельств, которые могут стать предметом проверки (позитивное закрепление), так и ограничения в проведении подобного рода контрольной деятельности (негативное закрепление) Чаще всего предметом расследований становятся факты грубого или массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, негативные обстоятельства, представляющие важную общественную значимость, эффективность выполнения должностными лицами своих обязанностей, соблюдение и исполнение ими законов ФЗ "О парламентском расследовании" и соответствующие законы субъектов федерации устанавливают ограничения для проведения парламентских расследований Так, деятельность суда по осуществлению правосудия, деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии суголовно-процессуальным законодательством, парламентскому (депутатскому) расследованию (проверке) не подлежат Согласно ФЗ 'О парламентском расследовании", парламентскому расследованию не подлежат деятельность Президента Российской Федерации, а в соответствии с некоторыми региональными законами - деятельность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Установление указанных ограничений связано, на наш взгляд, как с необходимостью обеспечения ''невторжения" комиссий по расследованию (проверке) вкомпетенциюдругихорганов власти,таки сугубо политическими мотивами (это касается, например, установления ограничений на расследование деятельности Президента России, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

В третьем параграфе "Субъекты парламентских (депутатских) расследований (проверок)" анализируется правовой статус участников парламентских (депутатских) расследований (проверок)

Каждой стадии, и даже подстадии, проведения расследований (проверок) свойственен особый субъектный состав

На стадии выдвижения инициативы проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок) определяющее значение имеют

субъекты инициирования (депутаты законодательных органов власти и отдельные должностные лица (например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации)) и субъекты, которые принимают решение о поддержке (неподдержке) решения о проведении расследования (проверки) (Государственная Дума, Совет Федерации в полном составе (если проводится расследование на федеральном уровне), атакже законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации (если на региональном уровне).

Далее основными участниками процесса становятся комиссии по расследованию и их члены, а также должностные лица и граждане, привлеченные к участию в парламентском расследовании (стадия, связанная с организацией и проведением собственно парламентского (депутатского) расследования (проверки)).

Субъектами стадии принятия решения по результатам проведения парламентского (депутатского) расследования (проверки) выступают все субъекты подстадии принятия решения о поддержке (неподдержке) решения о проведении расследования (проверки).

Участниками стадии реагирования на результаты проведенного расследования (проверки) становятся органы публичной власти, государственные учреждения и предприятия, деятельность которых подвергалась расследованию (проверке), а также, например, прокуратуры, которые должны проверить сведения, содержащиеся в итоговом докладе комиссии, и принять решение о необходимости привлечения должностных лиц, которые, по мнению комиссии, неэффективно или с нарушением закона осуществляли свою деятельность, к юридической ответственности.

Законодательством о парламентских (депутатских) расследованиях (проверках) установлены достаточно жесткие "барьеры" для возбуждения подобных расследований (как на подстадии инициирования расследований, так и на стадии поддержки инициативы).

Соответствующие законы Калининградской и Костромской областей содержат положения, согласно которым для внесения инициативы депутатского расследования на имя председателя областной Думы либо замещающего его лица может быть направлено не только письменное обращение, подписанное депутатами, но и выписка из протокола заседания постоянного комитетазаконодательного органа, на котором принято решение о проведении депутатского расследования Представляется, что данное положение может быть перенято законодательством и других субъектов Российской Федерации, поскольку подобная возможность позволяет оперативно решить вопрос о внесении инициативы создания комиссии по расследованию.

"Особым" инициатором проведения парламентских расследований на

федеральном уровне можно назвать Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, поскольку данное должностное лицо, хотя и не включено в состав инициаторов проведения парламентских расследований (статья 7 ФЗ "О парламентском расследовании"), оно им, фактически, является, поскольку статья 6 указанною закона закрепляет заданным лицом возможность высказать предложение о создании парламентской комиссии по расследованию, причем после внесение изменений в часть 2 статьи 6 ФЗ "О парламентском расследовании" не только по фактам грубого или массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, но и по всем другим событиям, которые могут стать предметом парламентских расследований Нормы подобного содержания закреплены и в некоторых региональных законах (например, в соответствующем законе Иркутской области)

Для проведения расследования как на федеральном, так и региональном уровнях должьа быть создана комиссия. Особенностью проведения расследования российским парламентом является возможность создания только совместного органа обеих палат Федерального Собрания

Единообразия подходов в определении круга полномочий комиссий и ее членов в федеральном и региональном законодательстве не выявлено Однако можно выделить некоторые общие черты и особенности правового регулирования того или иного вопроса

"Традиционными" полномочиями комиссий по расследованию (проверке) можно назвать их право приглашать должностных лиц и граждан на заседания и слушания комиссии, собирать, запрашивать необходимую информацию, имеющую отношение к предмету депутатского расследования, принимать решения о привлечении к работе специалистов и экспертов, направлять представителей комиссии и ряд других лиц для сбора информации направлять своих представителей в государственные органы, органы местного самоуправления и тд, использовать в своей работе специальные технические средства

Комиссия по расследованию в своей деятельности должна соблюдать определенные ограничения Подобные ограничения связаны, прежде всего, с запретом проводить парламентские (депутатские) расследования (проверки) в отношении должностного лица, которое является подозреваемым, обвиняемым, подсудимым или осужденным по уголовному делу, возбужденному по тем же основаниям, по которым проводится депутатское расследование, запрашивать материалы предварительного расследования по уголовному делу, а также материалы уголовного дела, находящиеся в производстве суда, вмешиваться в процессуальную деятельность органов внутренних дел, дознания, предварительного следствия и суда по находящимся в их производстве делам об административных правонарушениях, уголовным и гражданским делам

Что касается запрета использовать комиссии по расследованию мероприятий, разрешенных только субъектам оперативно-розыскной деятельности (предусмотрен, в частности, законами Иркутской, Калининградской и Костромской областей), то, на наш взгляд, данное ограничение сформулировано недостаточно четко Не только органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, но и члены депутатской комиссии по расследованию, могут проводить, к примеру, исследование предметов и документов, названное в Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" одним из оперативно-розыскных мероприятий Представляется достаточно целесообразным исключить данное ограничение из текста указанных законов или более точно его изложить.

Полномочия комиссии по расследованию тесным образом связаны с полномочиями ее членов Участник комиссии должен удовлетворять определенным требованиям Установление определенных ограничений связано, с необходимостью, на наш взгляд, не допустить, во-первых, участие в работе комиссии тех депутатов, которые совершили правонарушения или которые являются подозреваемыми в их совершении и, во-вторых, предвзятость в действиях члена комиссии, что вполне логично

Представляется оправданным дополнить список ограничений для участников комиссии по расследованию Федерального Собрания Российской Федерации еще одним ограничением, касающимся членов Совета Федерации, которые могут стать членами комиссии по расследованию Особенности формирования верхней палаты российского парламента приводит к тому, что ротация кадров там происходит постоянно. Комиссия по расследованию Федерального Собрания Российской Федерации является временной структурой, созданной для выполнения определенных задач на срок не более одного года со дня создания комиссии Поскольку члены комиссии должны, на наш взгляд, проработать весь срок ее существования, представляется необходимым установить для членов Совета Федерации ограничение для участия в работе комиссии в связи с окончанием срока их полномочий до окончания срока работы комиссии.

Для эффективной работы комиссии за ее членами закреплены определенные права (например, право участвовать в обсуждении вопросов, рассматриваемых комиссией, вносить предложения и высказываться по любому вопросу, рассматриваемому комиссией, задавать вопросы лицам, приглашенным на ее заседания) и обязанности (в частности, лично участвовать в заседаниях комиссии и деятельности образованных комиссией рабочих групп, выполнять поручения комиссии, соблюдать установленные комиссией ограничения на разглашение информации о ходе парламентского расследования).

Сопредседатели комиссии, ее секретарь обладают, помимо общих прав и обязанностей, еще и специальными

Тесным образом связан с вопросом о правовом статусе комиссии по расследованию вопрос о правовом статусе должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском (депутатском) расследовании (проверке), так как, во многом, юридические обязанности данных лиц в ходе проведения данной деятельности корреспондируются с правами комиссии по расследованию и служат показателем потенциальной успешности расследования

Во многом неэффективная работа комиссий по расследованию Федерального Собрания Российской Федерации до принятия ФЗ "О парламентском расследовании" была вызвана тем, что российским законодательством не была закреплена ответственность должное ¡ных лиц за неявку на заседания парламентской комиссии по расследованию, что способствовало тому, что многие представители исполнительных органов власти, будучи приглашены создаваемыми палатами Федерального Собрания комиссиями на заседание, на него не являлись

Глава 3 "Процедурные аспешы проведения парламентских расследований" посвящена раскрытию содержания стадий проведения расследований (проверок), оснований возбуждения, порядка, сроков их проведения, а также правовой регламентации финансового и материально-технического обеспечения деятельности комиссии по проведению расследования (проверки).

В первом параграфе "Основания возбуждения и порядок проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок)" диссертант высказывает мнение о необходимости заимствования используемого в уголовно-процессуальном праве разграничения поводов и оснований проведения расследований Под поводом предлагается понимать источник информации о совершении правонарушения (неэффективной работе) Под основанием - требования достаточности сведений, указывающих на возможность проведения парламентских расследований, те наличие предмета парламентских (депутатских) расследований (проверок).

Во втором параграфе "Стадии проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок)" анализируется процедура проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок)

Процесс проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок) представляет собой совокупность нескольких взаимосвязанных между собой стадий

Настадиипринятиярешенияовозбуждениипарламентского(депутатского) расследования решается вопрос о необходимость проведения контрольного

мероприятия И федеральный, и региональные законы предусматривают только коллегиальное выдвижение инициативы проведения парламентского (депутатского) расследования (проверки) депутатами парламентов Особенностью ФЗ "О парламентском расследовании" и соответствующих законов Кабардино-Балкарской Республики, Иркутской, Томской областей является предоставление права выдвигать инициативу о проведении расследований Уполномоченному по правам человека, что представляется весьма удачным

Прохождение подстадии принятия (непринятия) решения по инициированию парламентского расследования в Федеральном Собрании Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации несколько отличаются, что обусловлено двупалатностью российского парламента и, за некоторым исключением, однопалатностью последних Иными словами, возбуждение парламентского расследования в российском парламенте связано с необходимостью поддержки инициативы обеими палатами Федерального Собрания

Анализ всех правил формирования комиссии по расследованию (проверке) на федеральном и региональном уровнях свидетельствует о важности в данном процессе учета принципа равного доступа к работе комиссии всех политических сил, представленных в парламенте

Стадия, связанная с организацией и проведением собственно парламентского (депутатского) расследования (проверки) представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств расследуемых событий и их анализ Большое значение для реализации данной цели имеет возможность использования комиссией в своей работе различных организационно-правовых форм (например, заседания, выезд депутатов по место событий)

Можно выделить промежуточные и итоговые решения комиссии по расследованию. Для принятия разных решений законодательством установлены различные требования. И федеральный закон, и региональные законы (за исключением Закона Иркутской области) закрепляют необходимость согласия большинства членов комиссии для принятия "промежуточного" решения и 2/3 для принятия итогового решения

Результатом работы комиссии является итоговый документ, содержащий оценку ее членами деятельности представителей органов публичной власти. Данный доклад нуждается в утверждении парламентом, поскольку комиссия работает от имени законодательного органа. Утвержденный парламентом доклад опубликовывается и направляется в отдельные органы власти, чем реализуется цель проведения расследования - информирование общества и повышение эффективности государственного управления.

Самостоятельно депутаты не могут привлечь лицо, деятельность которого подвергалась контролю, в какой-либо юридической ответственности Вместе с тем, расследование парламентом событий, вызвавших общественный резонанс, способно привлечь внимание к обсуждаемой проблематике, инициировать привлечение компетентными органами должностных лиц к юридической ответственности

Важной гарантией эффективности проведения расследований (проверок) является закрепление во всех законах, регламентирующих порядок проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок), обязанность лица, полномочного наложить дисциплинарное взыскание, провести проверку указанных в докладе фактов, принять соответствующее решение и незамедлительно предоставить парламентариям сведений о принятом по результатам проверки решении (отметим, что подобная норма уже содержится в ФЗ "О парламентском расследовании" и некоторых региональных законах)

В целях обеспечения эффективной работы парламентских комиссий по расследованию необходимо установить предельный срок проведения расследования и возможность его продления по объективным причинам

В третьем параграфе "Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности комиссии" акцентируется внимание на том, что финансовая гарантия самостоятельности позволяет не только эффективно выполнять работу членам комиссии, но и обеспечивает возможность привлечения для участия в работе комиссии иных участников (лиц, привлекаемых к работе комиссии по расследованию для дачи объяснений по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, экспертов, специалистов и тп)

В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы диссертационного исследования

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

Статьи в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук:

1. Якимова ЕМ Совершенствование механизма парламентского контроля в современной России [Текст] /ЕМ Якимова // Бизнес в законе -2007.-№4 - С 82-84

Иные публикации:

1 Якимова Е М Некоторые аспекты функционирования институт депутатских расследований на региональном уровне [Текст] / ЕМ Якимова // Сибирский юридический вестник - 2008 - №3 - С. 36-39.

2 Якимова Е М Конституционная модель парламентского контроля и ее трансформация [Текст] /ЕМ Якимова // Аюуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности материалы научно-практической конференции (10 ноября 2007 г) / отв ред НЭ Шишкина - Иркутск, 2007 - С 51-54.

3 Yakimova Е Some aspects of parliamentary corruption control [Текст] /ЕМ Якимова // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности материалы научно-практической конференции (29 марта 2007 г) / отв ред Н Э Шишкина - Иркутск, 2007 -С 227-229

4 Якимова Е.М История становления института парламентских расследований в России [Текст] / Е. М Якимова // Сибирский юридический вестник - 2007 - №2. - С. 47-52.

5 Якимова ЕМ Институт парламентских расследований общее и особенное в практике России и зарубежных странах [Текст] / Е. М Якимова //Сибирский юридический вестник -2006 -№2 - С 61-65

6 Якимова Е М Некоторые проблемы правового регулирования процедуры проведения парламентских расследований [Текст] /ЕМ Якимова // Парламентаризм в России- исторический опыт и современные проблемы материалы всероссийской научно-пракгической конференции (18 мая 2006 г) / от в. ред. В В Гришаев -Красноярск Красноярский писатель, 2006 - С 259-263

7 Якимова Е М. Сшновление института парламентских расследований в современной России [Текст] /ЕМ Якимова // Традиции и новации в российском праве материалы V международной конференции студентов и аспирантов Московской государственной юридической академии - М, 2006 - С 191-192

8 Якимова Е М Становление института парламентских расследований в Российской Федерации [Текст] /ЕМ Якимова// Сибирский юридический вестник - 2005 - №4 - С 26-29

9. Якимова Е М. Место парламентских расследований в системе видов парламентского контроля [Текст] /ЕМ Якимова // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности материалы научно-практической конференции (31 марта и 3 ноября 2005 г) / отв ред Н Э Шишкина - Иркутск, 2005 -С. 206-210.

Общий объем публикаций составляет 3,7 п.л.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Якимова, Екатерина Михайловна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Институт парламентских расследований: теоретические основы и общая характеристика правового регулирования.

1.1. Парламентские расследования: понятие, место в системе парламентского контроля.

1.2. Правовое регулирование парламентских расследований в зарубежных странах.

1.3. История развития правового регулирования института парламентских расследований в России.

Глава 2. Материально-правовые аспекты проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок).

2.1. Цели и принципы проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок).

2.2. Предмет парламентских (депутатских) расследований (проверок).

2.3. Субъекты парламентских (депутатских) расследований (проверок).

2.3.1. Субъекты выдвижения инициативы и субъекты принятия решения о проведении парламентского (депутатского) расследования (проверки).

2.3.2. Комиссии по расследованию: правовой статус, полномочия членов комиссии.

Глава 3. Процедурные аспекты проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок).

3.1. Основания возбуждения и порядок проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок).

3.2. Стадии проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок).

3.2.1. Принятие решения о возбуждении парламентского (депутатского) расследования.

3.2.2. Организация и проведение собственно парламентского (депутатского) расследования (проверки).

3.2.3. Принятие итогового решения по результатам проведения парламентского (депутатского) расследования (проверки).

3.2.4. Реагирование на результаты проведенного парламентского (депутатского) расследования (проверки).

3.2.5. Сроки проведения парламентского (депутатского) расследования (проверки).

3.3. Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности комиссии.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовое регулирование института парламентских расследований в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя России принцип разделения властей, однако "не дала исчерпывающего ответа о характере взаимоотношений и способах взаимодействия ветвей власти"1, в частности, в ней не указан механизм осуществления контроля, хотя именно он является одним из центральных звеньев указанной системы. Существующая необходимость в некотором уточнении норм Конституции Российской Федерации реализуется путем принятия различных правовых актов, конкретизирующих ее положения с одновременным устранением неясностей в ее тексте, "раскрытием неявных и 'ч

-л подразумеваемых полномочий" органов государственной власти, прежде всего, российского парламента.

Вместе с тем, в ходе обсуждения поправок в Конституцию Российской Федерации, помимо изменения сроков полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, рассматриваются также и вопросы закрепления в основном законе России ряда контрольных функций парламента.

Некоторые контрольные полномочия парламента и его палат (в частности, депутатский запрос, информирование Государственной Думы о ходе исполнения федерального бюджета) в отношении Правительства России зафиксированы в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г.

Схожим образом получил законодательное закрепление и институт парламентских расследований. Даже в период отсутствия соответствующего федерального закона в 90-е годы 20 века депутаты Федерального Собрания все же создавали комиссии по расследованию в соответствии с нормами

Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской: автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005. С. 4

23айнашев Ю. 112-Я+ пункт"д". Забытый уголок Конституции // Московский комсомолец.1999.14 авг.

Регламента Государственной Думы и Регламента Совета Федерации. С принятием в декабре 2005 года Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - ФЗ "О парламентском расследовании") право российского парламента на проведение расследований получило законодательное закрепление.

Институт парламентского расследования в России получил развитие не только на федеральном, но и на региональном уровне, причем данные процессы не проходили синхронно. Еще до принятия ФЗ "О парламентском расследовании", в ряде регионов уже существовали законы, регламентирующие процедуру проведения депутатских расследований в данных субъектах федерации. После принятия указанного федерального закона прошла новая волна принятия подобных законов субъектов РФ. Представляется, что разработка указанных региональных законов будет проводиться и в других субъектах Российской Федерации, поскольку законодательные акты, регламентирующие депутатские расследования (проверки) становятся необъемлемой частью нормативно-правовой системы субъекта Российской Федерации. Указанные обстоятельства позволяют назвать институт парламентских расследований одним из наиболее динамично развивающихся конституционно-правовых институтов.

Вместе с тем, степень изученности поставленных в диссертационном исследовании вопросов в российской науке конституционного права в настоящее время представляется недостаточной, что связано, прежде всего, с относительной новизной термина "парламентские (депутатские) расследования (проверки)" для законодательства.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования правовой природы института парламентских расследований.

Актуальность данной темы напрямую связана с состоянием ее научной разработанности. Отдельные аспекты функционирования института парламентских расследований анализировались в опубликованном в 2007 году постатейном комментарий к закону о парламентском расследовании под редакцией С.Н. Бабурина1, научных публикациях Спиридонова А.А., Трошева Д.Б.

Вопросы более общего понятия по отношению к парламентским расследованиям - парламентского контроля (в целом или отдельных его проблем) были подвергнуты тщательному анализу российскими учеными, в частности, Авакьяном С.А., Автономовым А.С., Бендюриной С.В., Гранкиным И.В., Енгибаряном Р.В., Зайцевой И.В., Зеленцовым А.Б., Караевым Р.Ш., Ковряковой Е.В., Корнилаевой А.А., Мецаевым Б.К., Стениной Е.К., Хабриевой Т.Я. и др. Кроме того, автором анализировались различные аспекты принципа разделения властей, исследованию которых немалое внимание уделили Мишин А.А, Урьяс Ю.П., Чиркин В.Е. и т.д.

Диссертантом были также изучены труды зарубежных авторов, таких как Р. Гортес, Д. К. Койль, Л. Райселбах, А. Шайо, Р. Шредер и др. При написании настоящей работы использовались словари и справочные издания.

Правовую основу диссертации составили нормы внутригосударственного права Российской Федерации и зарубежных стран, нормативно-правовые акты дореволюционного и советского периода, международные договоры (Договор об учреждении Европейского Сообщества), а также ряд проектов законов.

Уделялось внимание и анализу таких государственных документов программного характера, каковыми являются послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Особо следует отметить послание Президента Российской Федерации от 19 апреля 2005 г., обозначившее необходимость принятия федерального закона о парламентских расследованиях, проводимых российским парламентом.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе инициирования и проведения Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными

1 См. Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Комментарий к федеральному закону "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" (постатейный)" [Электронный ресурс] / под ред. С.Н. Бабурина. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;div=CMT;base=CMB;n=15348 представительными) органами государственной власти субъектов Федерации парламентских (депутатских) расследований (проверок) деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и некоторых других субъектов. Функционирование института депутатских расследований на муниципальном уровне в рамках данной работы не исследовалось, поскольку организация системы органов власти на указанном уровне не строится на основе принципа разделения властей, а институт парламентских расследований анализируется диссертантом, прежде всего, с позиции его значения в системе "сдержек и противовесов".

Предметом исследования выступает комплекс нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней Российской Федерации, касающихся правовой регламентации института парламентских (депутатских) расследований (проверок), а также практика их реализации.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование современного состояния правового регулирования института парламентских расследований как на федеральном, так и на региональном уровне организации государственной власти в Российской Федерации, роли института парламентских расследований в процессе реализации контрольных полномочий представительных органов власти в России, а также формулирование правовых рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере.

Для достижения вышеуказанной цели определены следующие задачи настоящего исследования:

1. Выявить место парламентских расследований в системе форм парламентского контроля;

2. Определить специфику правовой регламентации института парламентских расследований в Российской Федерации;

3. Изучить различные элементы института парламентских расследований (как материальные-правовые, так и процедурные);

4. Проанализировать практику функционирования института парламентских расследований в процессе деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и региональных парламентов;

5. Изучить отечественный опыт и опыт зарубежных государств в сфере проведения парламентских расследований;

6. На основе полученных данных сформулировать выводы и предложения диссертанта по совершенствованию правового регулирования и практики применения института парламентских расследований. Методологической основой исследования является использование целого ряда методов научного познания как общенаучных, так и частнойаучных. В ходе работы над диссертацией применялись методы анализа, синтеза, индукция, дедукция, логические методы и др. Большое о использование получили формально-юридический метод, исторический метод, метод сравнительного правоведения.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что диссертация является комплексным исследованием правового регулирования института парламентских расследований в Российской Федерации. В диссертации проведен сравнительно-правовой анализ положений федерального и регионального законодательства в рассматриваемой сфере, выявлены особенности проведения расследований на федеральном и региональном уровнях организации публичной власти в Российской Федерации.

В работе раскрыто место института парламентских расследований в системе форм парламентского контроля, рассмотрены общие черты и отличительные особенности парламентских расследований по сравнению с иными формами парламентского контроля, проанализирован характер и особенности правового регулирования института парламентских расследований в Российской Федерации и зарубежных государствах, детально изучены различные аспекты рассматриваемого института с выделением материально-правовых и процедурных его составляющих.

В соответствии с итогами проведенного исследования и выводами из него на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Право проведения парламентских расследований традиционно рассматривается как "право меньшинства", право оппозиции. Для предотвращения возможности нивелирования данного права в федеральном законе "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" следует установить численность парламентариев, достаточную для инициирования процедуры проведения парламентского расследования, не менее чем 1/6 от установленного числа членов каждой палаты Федерального Собрания РФ и не менее 2/5 -при решении вопроса о создании комиссии по расследованию российского парламента.

2. Принцип равного доступа к работе комиссии всех фракций региональных парламентов, обязательность разработки плана и регламента деятельности комиссии должны являться обязательными положениями в законах субъектов РФ, регламентирующих процедуру проведения депутатских расследований (проверок) законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ.

3. Эффективность функционирования института парламентских расследований в значительной степени предопределена тем, насколько четко и оптимально законодателем будет установлен предмет таких расследований. Полагаем, в частности, целесообразным включить в предмет парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации деятельность Президента России, в предмет депутатских расследований (проверок) на региональном уровне деятельность высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Приближение выборов Президента России, депутатов государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не должно являться основанием для запрета на выдвижение инициативы проведения расследования. Совершенствование Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" предполагает исключение из статьи 9 указанного закона, положений, предусматривающих запрет на выдвижение инициативы проведения парламентского расследования в связи с приближением выборов Президента России, депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

5. Уполномоченные по правам человека субъектов РФ должны обладать правом инициировать проведение депутатских расследований (проверок). Полагаем необходимым в региональные законы в рассматриваемой сфере тех субъектов Российской Федерации, в которых функционирует институт Уполномоченного по правам человека, включить нормы, устанавливающие, что данное должностное лицо является субъектом инициативы проведения депутатских расследований (проверок).

6. Все региональные законы в рассматриваемой сфере необходимо дополнить положением, закрепляющим обязанность органов, которым итоговый доклад был направлен для рассмотрения, проинформировать парламент о принятых мерах по привлечению "виновного" должностного лица к ответственности, что повысит степень ответственности должностных лиц органов государственной власти за принимаемые ими решения.

Теоретическая ценность работы и ее практическое значение. Работа содержит ряд положений, которые могут быть использованы в ходе дальнейшего развития науки конституционного права. Вместе с тем, выводы, которые сделаны в исследовании, могут учитываться при совершенствовании правового регулирования института парламентских (депутатских) расследований как на федеральном, так и региональном уровнях.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета. Там же проводилось ее обсуждение.

Отдельные положения диссертационного исследования выносились на обсуждение на конференциях, среди которых ежегодные конференции преподавателей и студентов Юридического института ИГУ (2005 - 2009 гг.), международная научно-практическая конференция "Международные юридические чтения" (Омский юридический институт, апрель 2007 г.), международная конференция "Традиции и новации в системе современного российского права" (Московская государственная юридическая академия, апрель 2006 г.), Всероссийская научно-практическая конференция "Парламентаризм в России: исторический опыт и современные проблемы" (Красноярский государственный университет, май 2006 г.).

Основные положения диссертации содержатся в опубликованных научных статьях и тезисах докладов.

Материалы исследования используются в учебном процессе Юридического института ИГУ при преподавании курсов конституционного права РФ, конституционного права зарубежных стран, в научной работе студентов.

Структура диссертации. Структура работы определена ее целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка используемой литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Якимова, Екатерина Михайловна, Иркутск

Заключение

Проведенное исследование дает основания для определенных выводов и рекомендаций, охватывающих различные аспекты парламентских (депутатских) расследований (проверок).

Поиск возможных решений в процессе совершенствования контрольных полномочий законодательных (представительных) органов в России привел к тщательной проработки правовой регламентации института парламентских расследований как на федеральном, так и на региональном уровне. С этой целью были приняты ФЗ "О парламентском расследовании", целый ряд региональных законов. Представляется, что разработка подобных региональных законов будет проводиться и в других субъектах Российской Федерации.

Парламентские расследования можно определить как форму парламентского контроля над органами исполнительной власти (иногда и над органами местного самоуправления), осуществляемого созданными в установленном порядке специальными временными комиссиями законодательного органа государственной власти, которые чаще всего исследуют факты нарушения прав и свобод гражданин, эффективность деятельности должностных лиц по устранению причин и последствий природных и техногенных катастроф. Важность указанного института обусловлена тем, что он занимает особое место в системе парламентского контроля. Институт имеет много схожих черт с другими формами парламентского контроля, однако специфичен по парламентской структуре его осуществляющей, целям проводимой деятельности, процедуре реализации, возможным последствиям проведения контрольных мероприятий.

Институт парламентских расследований функционирует в большинстве стран мира, однако единообразных подходов относительно его регламентации не существует.

Вместе с тем, можно выделить две основные модели предоставления высшему законодательному органу полномочия на проведение расследования. Указанное право нашло либо конституционное закрепление, либо предусмотрено в развивающем конституцию законодательстве. Выбор способа во многом зависит от политической обстановки в конкретном государстве, сложившейся в период разработки основного закона страны, т.е. зависит от влияния множества неправовых, в первую очередь, политических факторов.

В Российской Федерации правовая регламентация рассматриваемого института во многом отвечает общемировым тенденциям, однако имеет ряд особенности.

Цели и принципы проведения парламентских расследований характеризуют данный институт как демократический институт, являющийся одной из гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, эффективного государственного управления.

Достаточно четко обозначен предмет парламентских (депутатских) расследований (проверок). Как и в большинстве стран мира, парламентские расследования не должны подменять собой деятельность судов, предварительного следствия, т.е. не должны вторгаться в компетенцию других органов власти. Вместе с тем, предмет расследований в некоторых случаях, на наш взгляд, необоснованно ограничен. В частности, ФЗ "О парламентском расследовании" содержит ограничения расследований деятельности главы государства, а Закон Брянской области - высшего должностного лица данного субъект федерации.

Круг лиц, которые обладают какими-либо правами или несут какие-либо обязанности при осуществлении Федеральным Собранием Российской Федерации или законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации деятельности по проведению парламентских (депутатских) расследований (проверок) разнообразен. Помимо собственно комиссии по расследованию и ее членов на различных стадиях расследования субъектами могут выступать депутаты законодательных органов, лица, обладающие информацией по поводу проводимого расследования, органы судебной власти и прокуратуры и т.д. Четкая регламентация правового положения каждого участника парламентских (депутатских) расследований (проверок) представляется гарантией эффективности проводимых контрольных мероприятий.

Вместе с тем, законодательством о парламентских (депутатских) расследованиях (проверках) установлены достаточно жесткие "барьеры" для возбуждения подобных расследований (как на подстадии инициирования расследований, так и на подстадии принятия решения о проведении расследования), что несколько усложняет процесс их возбуждения.

Процедура проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок) представляет собой совокупность нескольких стадий: стадии принятия решения о возбуждении парламентского (депутатского) расследования (проверки), которая включает в себя подстадию инициирования проведения расследования (проверки), подстадию принятия (непринятия) решения о проведении расследования, а также подстадию формирования комиссии); стадии, связанной с организацией и проведением собственно парламентского (депутатского) расследования (проверки); стадии принятия решения по результатам проведения парламентского (депутатского) расследования (проверки); стадии реагирования на результаты проведенного расследования (проверки).

Прохождение подстадии принятия (непринятия) решения о проведении парламентского (депутатского) расследования (проверки) в Федеральном Собрании Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации несколько отличаются, что обусловлено двупалатностью российского парламента и, за некоторым исключением, однопалатностью последних. Иными словами, возбуждение парламентского расследования в российском парламенте связано с поддержкой инициативы обеими палатами Федерального Собрания.

Проведение парламентских (депутатских) расследований (проверок) предполагает подготовку комиссией по расследованию (проверке) итогового доклада, содержащего оценку ее членами деятельности представителей органов публичной власти.

Самостоятельно депутаты не могут привлечь лицо, деятельность которого подвергалась контролю, в какой-либо юридической ответственности. Однако, результаты проведенных парламентских (депутатских) расследований (проверок) могут стать поводом для возбуждения уголовного дела, привлечения должностных лиц к административной или дисциплинарной ответственности.

Важной гарантией эффективности проведения расследований (проверок) является закрепление во всех законах, регламентирующих порядок проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок), обязанности лица, полномочного наложить дисциплинарное взыскание, провести проверку указанных в докладе фактов, принять соответствующее решение и незамедлительно предоставить парламентариям сведений о принятом по результатам проверки решении (отметим, что подобная норма уже содержится в ФЗ "О парламентском расследовании" и некоторых региональных законах).

Закрепление четких сроков работы комиссии по расследованию является важной составляющей, обеспечивающей оперативность деятельности комиссии. По мнению диссертанта, закрепление возможности продления работы комиссии при наличии объективных причин повысит эффективность, всесторонность и объективность проводимого расследования.

Залог успешной работы комиссии по расследованию видится также в финансовом и материальном обеспечении деятельности комиссии.

Финансовая гарантия самостоятельности комиссии позволяет не только непредвзято выполнять работу членам комиссии, но и обеспечивает возможность привлечения для участия в работе комиссии иных участников (лиц, привлекаемым к работе комиссии по расследованию для дачи объяснений по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, экспертов, специалистов и т.п.).

Представляется что совершенствование законодательства в данной сфере в сочетании с практикой проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок) в России позволит повысить эффективность проводимых законодательными органами расследований (проверок).

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовое регулирование института парламентских расследований в Российской Федерации»

1. Федеральный уровень:

2. Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 декабря 1993 г) // Рос. газ. 1993. - 25 дек.

3. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа : федер. конституционный закон от 12.07.2006 N 2-ФКЗ // Рос. газ. 2006. - 15 июля.

4. О Правительстве Российской Федерации : федер. конституционный закон от 17 дек. 1997 N 2-ФКЗ // Рос. газ. 1997. - 23 дек.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 N 195-ФЗ // Рос. газ. 2001. - 31 дек.

6. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 N 197-ФЗ // Рос. газ. -2001.-31 дек.

7. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18. дек. 2001 N 174-ФЗ // Рос. газ. 2001. - 22 дек.

8. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 N 63-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 1996. -N 25. - Ст. 2954.

9. О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон РФ от 27 дек. 2005 г. N 196-ФЗ // Рос. газ. 2005. - 29 дек.

10. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон РФ от 18 мая 2005 N 51 -ФЗ // Рос. газ.-2005.-24 мая.

11. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон РФ от 6 окт.1999 N 184-ФЗ // Рос. газ. 1999. -19 окт.

12. О свободе совести и о религиозных объединениях : федер. закон РФ от 26 сеет. 1997 г. № 125-ФЗ // Рос. газ. 1997. - 1 окт.

13. Об оперативно-розыскной деятельности : федер. закон РФ от 12 авг. 1995 N 144-ФЗ // Рос. газ. 1995. - 18 авг.

14. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ // Собр. законодательства РФ. 2002. - № 7. -Ст. 635.

15. О комиссии Государственной Думы Федерального Собрания по государственному долгу и зарубежным активам Российской Федерации :постановление Государственной Думы от 26 января 2000 г. № 16-III ГД // Собр. законодательства РФ. 2000. - № 5. - Ст. 468

16. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 янв. 1998 г. N 2134-11 ГД // Собр. законодательства РФ. 1998.-№7. -Ст. 801.

17. О порядке и размерах возмещения расходов, понесенных гражданами в связи с привлечением к участию в парламентском расследовании : постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. N 110 г. // Рос. газ. 2006. - 10 марта.

18. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик" : утв. постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов

19. СССР от 5 дек. 1936 // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. - 6 дек. - N 283. (утратил силу)

20. Законопроекты, заключения, послания Президента Российской1. Федерации

21. Официальный отзыв Правительства на проект федерального закона № 214764-3 "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.legislature.ru/monitor/raznoe/214764-3.html

22. Послание Президента Федеральному Собранию от 19.04.2005 Электронный ресурс. Режим доступа: http://president.kremlin.ru/sdocs/appears

23. Проект федерального закона № 214764-3 "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" Электронный ресурс. -Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointer .jsp?c=214764-3

24. Проект федерального закона № 217901-4 "О парламентском расследовании" Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointer .jsp?c:=217901 -4

25. Устав (Основной Закон) Калининградской области : принят областной Думой 28 дек. 1995 г. // Консультант Плюс Электронный ресурс. : справочно-правовая система.

26. О парламентском расследовании : закон Кабардино-Балкарской Республики от 20.06.08 г. № 31-РЗ // Официальная Кабардино-Балкария. -2008. 27 июня.

27. О депутатском расследовании в Томской области : закон Томской области от 28 февр. 2008 г. №1009 // Официальные ведомости Государственной думы Томской области : сб. нормативных актов. 2008. - № 13 (135)-1. -26 марта.

28. О депутатском расследовании : закон Воронежской области от 28.12.2007 N 173-03 // Собрание законодательства Воронежской области. -2007. -№ 12.-Ст. 432.

29. О депутатском расследовании Курской областной Думы : закон Курской области от 23 нояб. 2007 № 119-ЗКО // Курская правда. 2007. - 5 дек.

30. О депутатском расследовании : закон Брянской области от 6 нояб. 2007 № 147-3 // Официальная Брянщина. -2007.-№ 13.

31. О депутатском расследовании Законодательного Собрания Пермского края : закон от 8 окт. 2007 N 125-ПК // Собрание законодательства Пермского края.-2007.-№ 11.

32. О депутатском расследовании Ивановской областной думы : закон Ивановской области от 26 сент. 2007 N 140-03 // Собрание законодательства Ивановской области. 2007. - № 39.

33. О депутатском расследовании : закон Еврейской автономной области от 20 июля 2007 № 194-03 // Собрание законодательства ЕЛО. 2007. - № 10. -Ст. 2113.

34. О депутатском расследовании Костромской областной Думы области: закон Костромской области от 16 июля 2007 № 193-4-3KO // Сборник постановлений: нормативные документы. -2007.- №31(33). -26 июля.

35. О депутатском расследовании Думы Корякского автономного округа : закон Корякского автономного округа от 29 мая 2006 № 172-03 // Народовластие. 2006. -№61.- 1 июня.

36. О депутатской проверке в Иркутской области : закон Иркутской области от 12.01.2006 № 1-03//Вост.-Сиб. Правда. 2006. -№ 14-15,- 26 янв.

37. О положении о депутатском расследовании : постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2005 ГС № 1097-III // Якутия. 2005. - № 119.

38. О депутатском расследовании : закон Московской области от 4 ноября 2004 № 136/2004-03 // Вестн. Московской областной думы. 2004. - № 11.

39. О депутатских расследованиях в Калининградской области : закон Калининградской области от 4 июня 2002 № 152 // Рос. газ. ("Запад России"). 2002. - № 126. - 12 июля.

40. Об организации и деятельности Законодательного Собрания Иркутской области : закон Иркутской области от 15 ноября 2002 г. № 59-оз // Вост.-Сиб. Правда. 2002. -№ 228. - 27 нояб.

41. Об уполномоченном по правам человека в Иркутской области : закон Иркутской области от 26 окт. 2006 г. № 67-оз // Ведомости51.