АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование общей аграрной политики в Европейском Союзе»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
На правах рукописи
Прокудина Надежда Владимировна
Правовое регулирование общей аграрной политики в Европейском Союзе
Специальность 12 00 10 - Международное право Европейское право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
003173037
Москва-2008
003173037
Работа выполнена в секторе международно-правовых исследований Института государства и права РАН
Научный руководитель кандидат юридических наук, профессор
Родионов Константин Семенович
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Капустин Анатолий Яковлевич
кандидат юридических наук Рыжов Валерии Борисович
Ведущая организация Московский государственный
университет им М В Ломоносова
Защита состоится «09» июля 2008 г в И00 часов на заседании Диссертационного совета Д 002 002 05 при Институте государства и права РАН по адресу 119991 г Москва, ул Знаменка д 10
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и нрава РАН
Автореферат разослан «7» июня 2008 г
Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат юридических наук, \ »
профессор И/О^0
К С Родионов
Актуальность темы исследования
Проблемы правового регулирования аграрной политики в странах с развитой рыночной экономикой, к которым относятся и государства - члены Европейского Союза (ЕС), отличаются многогранностью и сложностью, поскольку выполнение задач обеспечения интересов хозяйствующих субъектов должно решаться в рамках рыночной экономики Договор об учреждении Европейского Сообщества относит общую аграрную политику к исключительным полномочиям Сообщества1, являющегося «первой опорой» Европейского Союза Поскольку прямое регулирование в условиях рыночной экономики невозможно, меры по защите интересов хозяйствующих субъектов и повышению конкурентоспособности сельского хозяйства ЕС принимаются по двум направлениям" правовому регулированию организации продовольственных рынков сельскохозяйственной продукции и осуществлению структурной политики
Система принятия решений, составляющая одну из правовых основ функционирования Европейского Союза, носит сложный и многогранный характер Тем не менее, эта система приводит к эффективным результатам, выраженным в усилении конкурентоспособности сельского хозяйства, обеспечении интересов хозяйствующих субъектов и защиты внутреннего рынка ЕС Подтверждением данного тезиса являются статистические данные, показывающие, что доля сельского хозяйства при оценке уровня ВВП ЕС в 2001 году составила 1,5%, что свидетельствует о значительном влиянии сельского хозяйства на экономику Союза в целом2 Признание действующего курса в развитии сельского хозяйства закреплено в Лиссабонском договоре,
1 Consolidated version of the treaty establishing the European Community OJ C 325, 24 December 2002 Article 3 (1(e))
2
European agriculture entering the 21-st century European Commission Directorate - General for agriculture Luxembourg Office for Official Publications of the European Communities, 2002, p 13
который нс вносит радикальных перемен в структуру управления и организацию воздействия на аграрную политику3
Детальная разработка, научный и практический анализ опыта осуществления общей аграрной политики в рамках Европейского Союза могут способствовать повышению эффективности сельского хозяйства в Российской Федерации, перехода российской экономики к регулированию, основанному на принципах рыночного хозяйствования, и вхождения России в мировую экономическую систему Это особенно важно в преддверии вступления России в ВТО
Степень разработанности темы. В российской науке международного права есть ряд работ, посвященных проблемам экономического регулирования в рамках ЕС, который по словам Капустина А Я представляет собой "сложное политико-правовое объединение, юридическая природа которого еще далеко не выяснена"4 Проблемам функционирования Европейского Союза посвящен ряд работ российских ученых, среди которых следует отметить 10 А Борко, М М Бирюкова, А Я Капустина, С Ю Кашкина, Ю М Колосова, Н Ю Корниенко, В И.Кузнецова, Ю А Матвеевского, К С Родионова, В Б Рыжова, Г П Толстопятенко, Б Н Топорнина, А О Четверикова, В Г Шемятенкова, Г Г Шинкарецкой, И И Хохлова, М Л Энтина, J1М Энтина, Ю М Юмашева и других Однако специальных работ, посвященных отдельным областям правового регулирования в рамках ЕС, не так много К сожалению, отсутствуют специальные работы в отношении исследования аграрной политики или управления сельским хозяйством
Целью настоящего исследования является анализ основных теоретических и практических проблем становления, развития и основных этапов реформирования механизма правового регулирования аграрной политики Европейского Союза, правовых принципов, инструментов,
3 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community OJ 2007/C 306/01 1712 2007 Clause 47 P56
4 Капустин А Я Европейский союз интеграция и право Монография - М Изд-во РУДН, 2000 С 42
правовых основ финансирования аграрной политики, особенностей реализации правового регулирования аграрной политики Европейского Союза на примере продовольственного рынка зерновых культур и осуществления структурной политики, а также анализ возможности использования опыта правового регулирования аграрной политики ЕС в России
Поставленная цель реализуется через решение следующих задач
• исследование становления и развития правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза,
• рассмотрение историко-правовых норм государств-членов Европейского Союза, направленных на создание общего рынка сельскохозяйственной продукции данного интеграционного объединения,
• историко-правовой анализ аграрного законодательства ЕС,
• выявление, обоснование и раскрытие принципов правового регулирования общей аграрной политики ЕС,
• исследование основных средств и инструментов правового регулирования общей аграрной политики ЕС,
• определение роли и необходимости правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза,
• исследование правовых основ системы финансирования общей аграрной политики ЕС,
• исследование основ правового регулирования продовольственного рынка зерновых культур в Европейском Союзе как разновидности продовольственных рынков, представляющего направление правового регулирования аграрной политики и устойчивого развития сельского хозяйства ЕС,
• исследование правовых аспектов осуществления структурной политики как направления правового регулирования аграрной политики и устойчивого развития сельского хозяйства ЕС,
• исследование ключевых направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования сельского хозяйства Объект исследования - общественные отношения в сфере ор! анизации и правового регулирования аграрной политики ЕС
Предмет исследования - правовое регулирование аграрной политики и аграрное законодательство Европейского Союза, закрепляющее систему контроля и его практическую организацию, практика его применения, теоретические правовые разработки в этой области
Методологическая основа диссертации базируется на общефилософских воззрениях о правовом регулировании сельского хозяйства и аграрной политики, связанных с применением различных методов воздействия на аграрные отношения В процессе работы диссертантом использовались общенаучные и специальные (исторический, социально-правовой, логический, сравнительный и системно-правовой) юридические методы исследования Дополнительно методами данного диссертационного исследования послужило сочетание международно-правового и историко-правового методов, позволяющих определить пути развития деятельности Европейского Союза при осуществлении поставленных задач
Теоретической базой исследования являются труды ведущих представителей российской науки международного права и права ЕС, в числе которых К А Бекяшев, Ю А Борко, М М Бирюков, О В Буторина, П А Калиниченко, А Я Капустин, С Ю Кашкин, Ю М Колосов, В И Кузнецов, Ю А Матвеевский, К С Родионов, В Б Рыжов, ГII Толстопятенко, Б Н Топорнин, Г И Тункин, Е Т Усенко, Н А Цивадзе, Л Н Шестаков, М Л Энтин, Л М Энтин и другие
В процессе работы исследованию подвергались труды российских ученых, посвященные общим вопросам регулирования сельского хозяйства и аграрной политики Н А Борхунова, Г Е Быстрова, Л И Дембо, М И Козыря,
В И Назаренко, M И Палладиной, А Г Папцова и других При проведении исследования весьма полезными оказались труды ученых по праву международных организаций и международному экономическому праву, в частности, Г M Вельяминова, ГМДаниленко, ИВЗенкина, ИИЛукашука А Л Колодкина, H И Костенко, Д К Лабина, И 3 Фархутдинова, Г Г Шинкарецкой, В M Шумилова, Ю M Юмашева и других
Диссертантом изучены статьи и монографии зарубежных ученых, использованные при проведении исследования на оригинальных языках Acknll R, Barling Q С , Bermann R, Brealey M , Buckwell A , Commins P, Cremona M, Fennel R , Goebel J , Davey W J , Grant, W , Kay A , Kearney В , M , Nebbia P, Ritson С , Steiner J , Stewart, P, Takis T, Tndimas T, Verge J-P, Wilde M L , Wolf J , Woods L, Usher J А и других
Научная новизпа диссертационного исследования определяется постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом всестороннего целостного научного анализа Хотя настоящая научно-квалификационная работа основывается на уже достигнутом в российской юридической науке, диссертация представляет собой комплексное исследование развития правового регулирования аграрной политики Европейского Союза, процессов ее реформирования, применения норм аграрного законодательства, основополагающих принципов, инструментов правового регулирования аграрной политики Результатом исследования является оценка возможного применения опыта правового регулирования сельского хозяйства ЕС, а также расширения сферы государственной поддержки в области сельского хозяйства в России
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1 Процесс становления и развития правового регулирования аграрной политики Европейского Союза имеет глубокие исторические корни На протяжении более чем восемнадцатилетней истории реформирования правовое регулирование сельского хозяйства осуществлялось как административными, так и экономическими методами При этом, как
правило, в историческом аспекте эти методы сменяли друг друга, но
преимущество отдавалось административным методам Проведенные в
работе исследования позволили автору выделить несколько этапов
реформирования правового регулирования аграрной политики ЕС, основные
характеристики которых представлены в таблице 1
Таблица 1. Основные этапы реформирования правового регулирования аграрной политики в Европейском Союзе
Этапы Основные характеристики этапов
Первый этап реформирования (1991-2000 гг) 1 Реформа Макшарри, • Введение прямых субсидий сельскохозяйственным производителям, • Снижение объемов производства сельскохозяйственной продукции, • Введение агроэкологических программ, 2 Принятие Коркскои декларации • Предоставление субсидий фермерам, в наибольшей мере в этом нуждающихся а не производящих большее количество сельхозпродукции, • Перераспределение бюджетных средств, выделенных на финансирование аграрной политики, в пользу структурных мероприятий
Второй этап реформирования (2000-2003 гг) 1 Принятие «Повестки 2000» • Создание единой системы правового регулирования ценообразования на всей территории ЕС, • Создание единой торговой системы на внешних границах ЕС, • Создание интервенционной системы, • Дополнение структурных мероприятий мерами по развитию слаборазвитых районов ЕС, • Введение системы единовременных выплат отдельно каждому фермерскому хозяйству, • Упрощение системы поддержки сельского хозяйства -применение принципа модуляции
Третий этап 2003 г -настоящий период 1 Принятие Регламента Совета 1782/2003 • Введение системы прямых выплат (пособия по доходу), • Контроль за соблюдением норм по охране окружающей среды в сельском хозяйстве, • Финансирование социальной сферы аграрного сектора, • Введение системы интегрированного администрирования и
9
управления,
• Учреждение национального резервного фонда
компенсационных выплат для оказания содействия
начинающим фермерам
2. Правовое регулирование аграрной политикой носит комплексный характер и сочетает в себе многоаспектность регулируемых правоотношений, реализация ее механизма немыслима без основополагающих принципов Вместе с тем наукой права Европейского Союза пока еще не выделен закрытый перечень данных принципов, последствием чего может являться неполнота законодательного регулирования, коллизии правовых норм С помощью теоретического исследования сформулированы следующие принципы правового регулирования аграрной политики общий рынок (перемещение сельскохозяйственных товаров по территории ЕС без каких-либо таможенных и нетарифных ограничений), преференции фермерам ЕС (защита товаропроизводителей ЕС в сфере сельскохозяйственного производства), финансовая солидарность (перераспределение доходов от сельскохозяйственной деятельности между государствами-членами через общий бюджет ЕС), стабильность правового регулирования аграрной политики (высокая организация аграрного законодательства, обеспечивающего гарантии сельскохозяйственных производителей), принцип недискриминации (запрет какой-либо дискриминации в отношении производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции), принцип пропорциональности (избежание неэффективного управления и нерациональной траты финансовых ресурсов), принцип субсидиарности (управление осуществляется па возможно низком уровне, когда это целесообразно, при этом европейский уровень выступает как дополнительный по отношению к национальному), принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией, принцип предосторожности (применение запретных мер оправдано, если будет
доказана научная неопределенность относительно риска и последствия танируемых действий)
3. В процессе организационной деятельности Европейского Союза складывается особый режим, использующий определенные инструменты правового регулирования аграрной политики Доктрина права Европейского Союза понимает под данными инструментами средства воздействия на объект регулирования (в частности, на уровень доходов производителей сельскохозяйственной продукции, структуру сельскохозяйственного производства, рынок сельскохозяйственной продукции), на социально-экономические и другие процессы, а также средства осуществления и эффективного действия межотраслевых отношений с целью создания благоприятного экономического и правового климата для реализации аграрной политики
Поскольку в юридической литературе имеются различные точки зрения по данной проблеме, то основными инструментами правового регулирования аграрной политики ЕС, обладающими максимальной эффективностью и обеспечивающими устойчивое развитие сельскохозяйственной отрасли интеграционного образования, являются следующие
1 Единый ценовой механизм и механизм интервенции,
2 Импортные компенсационные сборы,
3 Экспортные субсидии,
4 Лицензирование торговли сельскохозяйственной продукцией,
5 Прямые дотации фермерам из расчета на 1 гектар земли или одну тонну произведенной продукции
4. Общая аграрная политика преследует достижение двух целей обеспечение защиты внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции и обеспечение действия принципов рыночной экономики Эти цели достигаются реализацией аграрной политики, основанной на двух
направлениях правовое регулирование организации продовольственных рынков сечьскохозяйственпой продукции и осуществление структурной политики
5. Реализация эффективного регулирования сельского хозяйства в России в условиях переходной экономики требует изучения опыта стран с развитыми рыночными отношениями, имеющих конкурентоспособное сельское хозяйство, и анализ возможности применения опыта правового регулирования аграрной политики Европейского Союза в России
Действовавшее правовое регулирование и принимаемые нормативные акты не отвечают в полной мере обеспечению конкурентоспособности российскою сельского хозяйства
На сегодняшний день приходится констатировать, что у федеральных властей отсутствует четко структурированная последовательная стратегия правового регулирования сельского хозяйства страны Следствием тому является попытка реализовать меры государственной поддержки отрасли, не имеющие должного успеха по причине несистемного характера Неэффективными оказываются не сами формы поддержки, а их применение в условиях других нерешенных проблем, прежде всего правовых Несмотря на множество законодательных актов, уровень поддержки, защиты прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей до сих пор остается неудовлетворительным
Мы приходим к объективной необходимости разработки и принятия комплексной стратегии правового регулирования сельского хозяйства в России, включающей программу реализации аграрной политики Государственная стратегия должна определить основные формы нормативного закрепления государственно-правовой поддержки аграрного сектора
Российский законодатель должен возложить на государство определенного рода обязательства с целью создания максимально
благоприятного протекционистского режима для всех субъектов сельскохозяйственной предпринимательской деятельности
В области финансово-экономических отношений должны быть приняты и реализованы государственные программы (1) по общей финансовой поддержке сельского хозяйства (включая фиксацию определенного размера денежных средств, выплачиваемых государством на периодической основе в счет покрытия расходов на страхование рисков утраты сельскохозяйственной продукции, и компенсации строго определенной части затрат на оплату процентов по кредитам), (и) государственной поддержке устойчивого развития сельских территорий и (ш) мерам прямой финансовой поддержки ('целевые программы, инвестиции, субвенции и субсидии, компенсации затрат и тд) При этом такие меры государственной поддержки должны быть четко определены законом, а не подзаконными актами
Результатом прямого бюджетного финансирования российского сельского хозяйства станет повышение эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, способных обеспечить высокий уровень функционирования всего сельскохозяйственного производства России, что позволит удовлетворить не только потребности внутреннего рынка, но и составить существенную конкуренцию на мировом рынке сельскохозяйственной продукции
Теоретическое и прикладное значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового и совершенствования норм действующего аграрного законодательства Российской Федерации Теоретические выводы и предложения могут быть использованы также в дальнейшем исследовании проблем правового регулирования сельского хозяйства и развития сельских территорий в Российской Федерации Материал, содержащийся в диссертации, может быть использован в учебном процессе, при чтении лекций, проведении практических занятий
по курсу "Право Европейского Союза", при разработке и чтении спецкурсов, в том числе "Общая организация рынков сельскохозяйственной продукции в Европейском Союзе"
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в Секторе международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук
Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли отражение в научных статьях автора, опубликованных в журналах «Право и политика», «Право и государство», «Аграрное и земельное право» и других изданиях Отдельные теоретические выводы диссертации докладывались на V Международной научно-практической конференции "Традиции и новации в системе современного российского права, проходившей в Московской государственной юридической академии 31 марта - 1 апреля 2006 года и других выступлениях Работа обсуждалась на заседании Сектора международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук
Структура диссертационного исследования соответствует поставленным целям и включает в себя введение, три главы, заключение и библиографический список использованной литературы
Основное содержание диссертационной работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, характеризуется степень разработанности темы исследования, ее научная новизна, обосновывается практическое значение работы, формулируются выносимые на защиту положения, отмечается практическая апробация результатов исследования
В главе I проводится теоретический анализ истории становления и развития правового регулирования общей аграрной политики в Европейском Союзе
В первом параграфе автор исследует историческую идею создания единой системы централизованного регулирования сельского хозяйства на территории Западной Европы, некоторые государства которой впоследствии вступили в интеграционное объединение, именуемое ныне Европейский Союз Подробной историко-правовой оценке подвергаются реальные исторические события, в той или иной степени оказавшие влияние на образование Европейских Сообществ
В диссертации отмечена новаторская инициатива Франции, выступившей с предложением о создании специальной комиссии, предметом деятельности которой было исследование возможности проведения общей аграрной политики и создания общего рынка сельскохозяйственных товаров в странах-участницах Европейского Экономического Сообщества Необходимо заметить, что эю произошло не случайно, поскольку именно Франция, придавшая идее интеграции необходимый импульс, на тот момент обладала наиболее сильным потенциалом в области сельского хозяйства и нуждалась в выходе на новые рынки сбыта продукции В целях развития предмета диссертации автор исследует гражданское, аграрное и земельное законодательство Франции, действовавшего в середине двадцатого столетия, и приходит к обоснованному выводу, что модель системы правового регулирования аграрной политики ЕС сложилась под воздействием именно этого государства
Великобритания предложила альтернативную концепцию, заключавшуюся в том, что правовое регулирование сельскохозяйственной отрасли Сообщества должно осуществляться не наднациональными органами, а находится в сфере межгосударственного сотрудничества Следующим шагом на пути развития системы правового регулирования аграрной политики Сообщества стало проведение конференции в Стрезе, в 1958 году, результатом которой стало создание 3 групп крупных европейских производителей сельскохозяйственной продукции (Франции, Германии, Италии) и принятие регламента, содержавшего нормы регулирования
ценовой политики в отношении сельскохозяйственной продукции Продолжением данного курса стало принятие в начале 60-х гг XX века правовых норм, регулирующих аграрные отношения в области торговли сельскохозяйственной продукцией, правил по регулированию конкуренции на продовольственных рынках и правовых основ финансирования аграрной политики Таким образом, к 70-м годам XX столетия единый механизм правового регулирования аграрной политики на уровне Сообщества стал реальностью Однако не все цели, заявленные ранее, были достигнуты Так, в числе нерешенных проблем остались следующие высокий уровень цен на основные продукты, низкие доходы фермеров, низкая производительность труда и другие
Дальнейшее решение указанных проблем обусловило необходимость реформирования механизма правового регулирования общей аграрной политики, характеристика которого отражена автором во втором параграфе диссертации
Сам процесс реформирования осуществлялся в несколько этапов, в основу которых была положена определенная совокупность раскрываемых автором критериев Каждый этап ознаменовался принятием соответствующих мер и их закреплением в нормативно-правовых актах Сообщества с последующим применением на практике Нельзя сказать, что по степени продолжительности данные этапы соответствовали друг другу Наоборот, первый из них продолжался довольно долго, поскольку аграрный сектор находился в сложном состоянии и требовал коренных преобразований
Основным элементом первого этапа является принятие доклада о реформировании, инициатором которого выступил член Европейской Комиссии Макшарри Основными аспектами реформ Макшарри являлись следующие моменты старая система правового регулирования в области поддержки рынка была дополнена прямыми субсидиями производителям, введение дополнительных «сопутствующих» мероприятий (так называемых
агроэкологических программ), которые выражались в охране окружающей среды в сельском хозяйстве др
В продолжение реформы в 1996 году в Корке прошла конференция, по итогам которой была принята Коркская декларация В числе одного из ее важнейших элементов выделяют предоставление субсидий фермерам, в наибольшей мере в этом нуждающихся, а не производящих большее количество продукции Таким образом, реформа позволила перераспределить бюджетные средства, выделенные на финансирование аграрной политики поддержка фермеров и субсидирование мероприятий по структурной перестройке в области сельского хозяйства
Вторым шагом в реформировании механизма правового регулирования аграрной политики ЕС стало принятие «Повестки 2000», являвшейся своеобразным продолжением реформ Макшарри Одной из основных целей «Повестки» было определение конкретных направлений правового регулирования аграрной политики создание единой системы регулирования ценообразования по всей территории ЕС. единой торговой системы на внешних границах, а также интервенционной системы В соответствии с «Повесткой 2000» основная линия реформирования определялась следующим образом Взамен существующей системы поддержки фермеров предлагалось следующее (1) закупать у фермеров сельскохозяйственную продукцию по мировым ценам, (2) выплачивать фермерам компенсации за недополученные ими доходы в результате продажи товаров по ценам выше мировых, (3) снизить бюджетные расходы на сельское хозяйство, объясняя это необходимостью ослабить тяжелое бремя налогоплательщиков Однако в целом реформа не затронула механизма правового регулирования аграрной политики Союза серьезным образом Процесс реформирования возобновился в июле 2002 года, а в 2003 году вступил в свою активную стадию, ознаменованием чего стало принятие Регламента 1782/2003, устанавливающего общие правила для поддержки программ в сфере
сельского хозяйства5, что послужило началом третье! о этапа Новации в ходе реформы обозначены введением следующих аспектов система единых платежей (пособие по доходу), прекращение закупок для поддержания цен (интервенций), контроль за соблюдением норм по охране окружающей среды в сельском хозяйстве, финансирование социальной сферы аграрного сектора, введение системы интегрированного администрирования и управления, учреждение национального резервного фонда компенсационных выплат для оказания содействия начинающим фермерам
В третье и параграфе «Основы правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза» автор исследовала нормы, цели учредительных договоров ЕС и прецеденты Суда Европейских Сообществ, оказавшие существенное влияние на формирование механизма правового регулирования аграрной политики В то же время автор не оставил без внимания нормы Конституционного договора и Лиссабонского договора, относящихся к регулированию общей аграрной политики ЕС В частности, в работе отмечается, что основной новацией Конституционного договора по отношению к нормам Договора об учреждении Европейского Сообщества было легальное раскрытие термина «сельскохозяйственные продукты» В отношении целей общей аграрной политики и мер по их достижению Конституционный договор не содержал ничего нового
В Лиссабонском договоре нормы, регулирующие отношения в аграрном секторе, сохранили все позитивные новеллы Конституционного договора в области правового регулирования аграрной политики Европейского Союза, и были дополнены рядом новшеств В первую очередь Лиссабонским договором предпринята попытка выделить рыболовную политику из сферы общей аграрной политики, а также закрепить исключительные полномочия в области реализации обоих политик за Европейским Союзом Полномочиями
5 Council Regulation (ЕС) No 1782/2003 of 29 September 2003 establishing common rules for direct support schemes under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers and amending Regulations (EEC) No 2019/93, (EC) No 1452/2001, (EC) No 1453/2001, (EC) No 1454/2001, (EC) No 1868/94, (EC) No 1251/1999, (EC) No 1254/1999, (EC) No 1673/2000, (EEC) No 2358Л1 and (EC) No 2529/2001 (OJ L 270 of 21 10 2003) OJL94 313 2004
по реализации аграрной политики, по-прежнему предлагается наделить Европейскую Комиссию, а конкретно ее структурное подразделение -Генеральный директорат по сельскому хозяйству Изменения Лиссабонского договора теперь ограничивают и право Совета, связанное с оказанием помощи для защиты хозяйств, находящихся в невыгодном положении в силу структурных или естественных условий, или в рамках программ экономического развития Теперь это право Совет сможет реализовать только по предложению Комиссии
Таким образом, в случае ратификации Лиссабонского договора всеми государствами-членами вполне возможно появление новых позитивных изменений в области правового регулирования аграрной политики Европейского Союза
Анализируя нормы учредительных договоров Европейского Союза, представляющих собой источники права ЕС и применяемых в области правового регулирования аграрной политики, автор не оставила без внимания особенности системы принятия решений как одной из правовых основ функционирования Европейского Союза В связи с этим автором были исследованы основные процедуры принятия решений (консультативная процедура, процедура сотрудничества, процедура совместного принятия решений и процедура санкционирования) и полномочия «институционального треугольника» Союза - Совета, Европейского парламента и Комиссии, а также выявлены тенденции усиления компетенции отдельных институтов, наблюдаемые в Лиссабонском договоре
Проанализировав полномочия упомянутых институтов в редакции действующих учредительных договоров и предлагаемых к ним изменений, автор пришел к выводу, что структура институциональной системы ЕС, распределение функций и полномочий между ее компонентами отличаются от институциональных систем традиционных международных организаций, с одной стороны, и от национальных институциональных систем - с другой
Принятие решений базируется на распределении функций между институтами ЕС
В заключение автор рассматривает различные формы принимаемых решений и констатирует, что нормы первичного права ЕС содержат основные критерии возникновения данного института, однако его поступательное и целостное развитие в современных условиях было бы невозможным без принятия норм вторичного права В связи с этим автор резюмирует, что система принятия решений ЕС является действенным инструментом осуществления Европейским Союзом своих полномочий в области реализации общей аграрной полигики Многообразие форм принимаемых решений объективно показывает, что многие категории общественных отношений, включающие отношения в области сельского хозяйства, находятся в сфере точного, объективного правового регулирования, соответствующего нормам учредительных договоров, осуществляемого Европейским Союзом в рамках «первой опоры», коим является Европейское Сообщество Таким образом, принимаемые в рамках аграрной политики решения подлежат обязательному исполнению всеми государствами-членами ЕС
Глава II отведена теоретическому исследованию основ механизма правового регулирования аграрной политики Европейского Союза
В первом параграфе автор анализирует отечественную и зарубежную юридическую доктрину относительно понятия, предназначения и целей общей аграрной политики Европейского Союза Принимая за основу западноевропейскую доктрину права ЕС, автор выделяет ряд задач аграрной политики формирование единого рынка, защита товаров от импорта сельскохозяйственной продукции третьих стран, обеспечение солидарности Далее автор раскрывает систему институтов и органов, в чью компетенцию входит разработка и реализация общей аграрной политики ЕС Среди них выделены следующие Европейская Комиссия в лице Генерального директората по сельскому хозяйству и развитию сельских территорий, Совет
ЕС и Комитет Европейского парламента по сельскому хозяйству и сельским территориям
Автор высказывает предположение, что исключительная ценность опыта правового регулирования аграрной сферы ЕС обусловлена тем, что ЕС представляет собой союз суверенных государств с уже сформировавшимися экономиками В связи с этим автор приводит краткую характеристику основ правового регулирования сельского хозяйства Франции как страны-участницы ЕС, оказавшей существенное влияние на концепцию развития общей аграрной политики ЕС
Резюмируя сказанное, автор делает вывод, что эффективное регулирование и развитие сельского хозяйства в ЕС продиктовано широкомасштабной реализацией общей аграрной политики
Во втором параграфе автор останавливается на теоретическом изучении методов, с помощью которых осуществляется правовое регулирование аграрной политики в ЕС Применение того или другого метода определяется характером регулируемых отношений, спецификой объектов регулирования, соотношением между субъектом и объектом Но при любых обстоятельствах применение того или иного метода должно быть продиктовано не субъективным желанием субъекта регулирования, а обусловлено научными принципами деятельности по регулированию сельского хозяйства, предусмотрено правовыми нормами
Административный и экономический методы являются основными в деятельности институтов и иных органов Европейского Союза, осуществляющих аграрную политику Особенности административных методов состоят в том, что с их помощью осуществляется прямое влияние на регулируемый объект, определяются задачи регулируемого объекта, порядок и сроки их выполнения Вместе с тем актуальной остается проблема осуществления правового регулирования преимущественно экономическими методами, которыми следует считать совокупность способов воздействия, основанную на использовании системы экономических стимулов
Характерная особенность экономических методов в правовом регулировании аграрной политики заключается в разнообразных стимулирующих средствах, что позволяет объектам регулирования действовать в необходимом направлении, развивать саморегулирование без вмешательства управляющих органов
Последний метод, применяемый в целях воздействия на аграрную политику, является социальным методом Его значимость обусловлена тем, что в сельском хозяйстве, как ни в одной другой отрасли важно социальное обеспечение сектора, в противном случае существует риск появления тенденции по снижению престижности и доходности сельскохозяйственного труда6
В третьем параграфе автор анализирует систему принципов правового регулирования аграрной политики ЕС Говоря о предмете диссертационного исследования, возникает необходимость теоретического обоснования системы принципов правового регулирования аграрной политики ЕС Реализация механизма правового регулирования аграрной политики немыслима без основополагающих принципов, которые составляют его сущность Автор понимает под принципами правового регулирования аграрной политики основные начала регулирования аграрной политикой, которые определяют концепцию и направление правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности Европейского Союза Среди основных принципов правового регулирования аграрной политики ЕС диссертант выделяет следующие общий рынок (перемещение сельскохозяйственных товаров по территории ЕС без каких-либо таможенных и нетарифных ограничений), преференции фермерам ЕС (защита товаропроизводителей ЕС в сфере сельскохозяйственного производства), финансовая солидарность (перераспределение доходов от сельскохозяйственной деятельности между государствами-членами через
6 Быстрое Г Е Законодательное регулирование предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве Экономика сечьскохозчйственных и перерабатывающих предприятий 2006 №5 с 49-52
общий бюджет ЕС), стабильность государственного регулирования сельского хозяйства (высокая организация аграрного законодательства, обеспечивающего гарантии сельскохозяйственных производителей), принцип недискриминации (запрег какой-либо дискриминации в отношении производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции), принцип пропорциональности (избежание неэффективного управления и нерациональной траты финансовых ресурсов), принцип субсидиарности (управление осуществляется на возможно низком уровне, когда это целесообразно, при этом европейский уровень выступает как дополнительный по отношению к национальному), принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией, принцип предосторожности (применение запретных мер оправдано, если будет доказана научная неопределенность относительно риска и последствия планируемых действий)
В четвертом параграфе исследуется содержание различных инструментов правового регулирования аграрной политики ЕС, оказывающих воздействие на уровень доходов фермеров, структуру сельскохозяйственного производства, рынок сельскохозяйственной продукции, межотраслевые отношения с целью создания благоприятного экономического и правового климата для развития сельского хозяйства, удовлетворения нужд населения в продуктах питания высокого качества, а также охрану окружающей среды Особое внимание в диссертации уделено анализу таких конкретных инструментов как
• Единый ценовой механизм и механизм интервенции,
• Импортные компенсационные сборы,
• Экспортные субсидии,
• Лицензирование торговли сельскохозяйственной продукцией,
• Прямые дотации фермерам из расчета на 1 гектар земли или одну тонну произведенной продукции
При рассмотрении данной проблемы следует отметить, что особенность правового регулирования аграрной политики ЕС выражена в использовании указанных выше инструментов в целях усиления конкурентоспособности сельского хозяйства ЕС в системе мирового хозяйства и обеспечении интересов хозяйствующих субъектов На основании данного тезиса автор делает в диссертации обоснованный вывод о том, что в Европейском Союзе функционирует замкнутый рынок сельскохозяйственных товаров, огражденный системой действенных инструментов
В пятом параграфе автор подвергает глубокому анализу основные правовые аспекты финансирования общей аграрной политики ЕС Задачей финансирования является выполнение целей, поставленных в статье 39 Договора об учреждении Европейского Сообщества Рассмотрение указанных вопросов осуществляется автором в историческом разрезе, что способствует пониманию эволюционного пути финансирования системы правового регулирования аграрной политики ЕС В первую очередь автор раскрывает роль, функции, компетенцию и структуру Европейского фонда поддержки и гарантий сельского хозяйства, органа, на который возложена задача по финансированию всех мероприятий в области аграрной политики
Вторым аспектом в рамках настоящего параграфа является определение критериев, разделяющих нормативно-правовые акты, обеспечивающие финансирование механизма правового регулирования аграрной политики, на группы Диссертант выделяет три таких группы К первой группе относятся общие вопросы финансирования, ко второй - акты, объектом регулирования которых является деятельность секции поддержки Европейского фонда поддержки и гарантий сельского хозяйства, и последнюю группу составляют акты, объектом регулирования которых является которых является деятельность секции гарантий упомянутого Фонда
Наряду с указанными аспектами диссертант весьма позитивно оценивает бюджетный процесс как один из важнейших элементов системы финансирования аграрной политики ЕС С целью более глубокого понимания
сложного механизма правового регулирования финансирования аграрной политики ЕС автор кратко излагает характеристику алгоритма принятия решений на различных стадиях бюджетного процесса Характерно, что четкая, динамично развивающаяся, инновационная и гибкая система финансирования отвечает требованиям производителей
сельскохозяйственной продукции
Особое внимание, по мнению автора, заслуживают новации в законодательстве ЕС, регулирующим финансовые отношения в сфере сельского хозяйства, для разработки новых предложений, способных улучшить показатели интеграционного развития данной отрасли В целом же диссертант делает вывод, что одно из последних изменений в законодательстве о финансировании аграрной политики ЕС, Регламент Совета 1290/2005 о финансировании общей аграрной политики7, эффективно отразится на состоянии отрасли Регламент выделяет 4 основных темы консолидация расходов на сельское хозяйство, управление финансами, бюджетная дисциплина и санкции за правонарушения Изучение законодательства ЕС, считает автор, полезно как с точки зрения проведения его сравнительного анализа с соответствующим российским законодательством, так и с учетом возможного использования накопленного за рубежом позитивного опыта В этой связи диссертант отмечает позитивный опыт правового регулирования аграрной политики в Европейском Союзе и делает вывод о преимуществах прямого бюджетного финансирования и возможности распространения такой системы на российское сельское хозяйство
В заключительной главе III диссертант, затрагивая проблему правового регулирования аграрной политики Европейского Союза, отмечает, что ее регулирование обусловлено определенной особенностью, незнакомой даже для сферы регулирования аграрного сектора стран с развитой рыночной
7 Council Regulation (EC) No 1290/2005 of 21 June 2005 on the financing of the common agricultural policy OIL 209,1182005
экономикой Данная особенность заключается в том, что аграрная политика ЕС имеет два направления, выраженные в правовом регулировании организации продовольственных рынков сельскохозяйственной продукции (первое направление) и осуществлении структурной политики (второе направление) В частности историко-правовой анализ аграрного законодательства и практика правового регулирования аграрной политики ЕС, исследованные в диссертации, подтверждают данное высказывание
Анализ первого направления, рассмотренного в первом параграфе, построен на исследовании основ правового регулирования одного из самых конкурентоспособных рынков сельскохозяйственной продукции ЕС - рынка зерна На сегодняшний день рынок зерна является самым актуальным, поскольку данный продукт наиболее востребован у хозяйствующих субъектов и его производство относится к категориям наиболее развитых сегментов аграрной промышленности государств-членов ЕС В диссертации отмечается, что на практике механизм правового регулирования организации рынка зерна включает в себя систему регулирования цен, порядок предоставления субсидий на продукцию, ее реализацию, хранение и общий механизм стабилизации импорта и экспорта Автор всецело разделяет мнение профессора Ашера, справедливо полагающего, что правовое регулирование рынка зерна послужило своего рода основой для создания других продовольственных рынков8 Особое внимание автор уделяет историко-правовому анализу нормативных актов, регулирующих организацию рынка зерна, отдельным аспектам реформы правовою регулирования аграрной политики, оказавшей плодотворное влияние на рынок зерна, а также правовым основам эффективного функционирования рынка зерна
Диссертант подчеркивает исключительную важность системы поддержки производителей определенных видов зерновых культур, функцией которой является улучшение деятельности и стабилизация рынка
8J A Usher "ЬС Agricultural law" Oxford University Press Inc , New York 2001 p 80
зерна Правовой основой данной системы служит Регламент 1782/20039, ряд общих и специальных программ, по которым государство-член предоставляет фермерам помощь Регламентом установлены максимальные размеры земельных участков в отдельно взятых государствах-членах, предоставленные под производство зерна, по которым предоставляются субсидии
При этом особое внимание в диссертации уделено актуальности совершенствования действующего законодательства и перспективам развития аграрного законодательства Европейского Союза, которые ведут к позитивному развитию механизма правового регулирования рынка зерновых культур В этой связи диссертант формулирует факторы юридического характера, оказавшие существенное влияние на правовое регулирование рынка зерна
Подводя итог, диссертант вносит свои предложения по совершенствованию российского законодательства Так он считает необходимым усиление системы правового регулирования сельского хозяйства, путем экономических и административных мер прямого и косвенного воздействия, функционирующих на основе соответствующих правовых актов и организационных процедур Главная задача такого регулирования заключается в том, чтобы обеспечить паритет цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию (услуги), используемую в сельском хозяйстве, и компенсировать потери хозяйствующих субъектов в связи с его нарушением
Во втором параграфе подробно исследуются вопросы, связанные с осуществлением структурной политики как второго направления правового регулирования аграрной политики ЕС С этой целью автор анализирует нормы первичного и вторичного права ЕС, а также положения Лиссабонского договора, способного изменить редакцию норм,
9 Council Regulation (ЕС) No 1782/2003 of 29 September 2003 establishing common rules for direct support schemes under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers and amending Regulations (EEC) No 2019/93, (EC) No 1452/2001, (EC) No 1453/2001, (EC) No 1454/2001, (EC) 1868/94, (EC) No 1251/1999, (EC) No 1254/1999, (EC) No 1673/2000, (EEC) No 2358/71 and (EC) No 2529/2001 OJ L 270
регулирующих реализацию структурной политики Основную задачу структурных программ автор видит в создании более эффективных и стойких сельскохозяйственных предприятий посредством оказания финансовой помощи и системы субсидирования Фундаментальная цель структурной политики ЕС - ликвидировать экономическую пропасть между процветающими и экономически слабыми регионами, обеспечить развитие сельских районов Большое внимание диссертантом отводится в изучении правовых основ, мер, инструментов, целей, принципов и полномочий компетентных институтов и органов, обеспечивающих реализацию структурной политики ЕС
В заключение исследования указанных вопросов диссертант не оставляет за рамками своего внимания неоднородность специфики сельского хозяйства России и ЕС, выделяя различные подходы в области развития сельских районов и анализируя возможность применения конкретных мер из опыта ЕС в целях эффективного регулирования сельского хозяйства в России
Суммируя вышеизложенное, автор констатирует, что действующая в Европейском Союзе система правового регулирования аграрной политики убедительно показывает свою эффективность и предлагает принять стратегию правового регулирования сельского хозяйства в России, включающей программу реализации аграрной политики и основные формы нормативного закрепления государственно-правовой поддержки аграрного сектора
В заключении подводятся итоги проведенного анализа, формулируются основные выводы и предложения
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора
1 Прокудина НВ Развитие аграрного права Европейского Союза на протяжении XX столетия // Аграрное и земельное право 2006, №9 - 0,6 п л
2 Прокудина Н В Правовое регулирование импорта сельскохозяйственной продукции в ЕС // Аграрное и земельное право 2006, №10-0,3 п л
3 Прокудина Н В Правовое регулирование устойчивого развития сельского хозяйства в Европейском Союзе // Право и экономика 2006, №11 - 0,5 п л
4 Прокудина Н В Интеграция требований по защите окружающей среды в аграрное право Европейского Союза // Право и экономика 2007, №2 - 0,5 п л
5 Прокудина НВ Основные принципы аграрного права Европейского Союза // Аграрное и земельное право 2007, №2 - 0,4 п л
6 Прокудина Н В Правовое регулирование общей организации продовольственного рынка зерновых культур в Европейском Союзе // Право и политика 2007, №2 - 0,7 п л
7 Прокудина Н В Правовое регулирование экспорта сельскохозяйственной продукции в Европейском Союзе // Право и государство 2007, №2 - 0,3 п л
8 Прокудина Н В Структурные фонды Европейского Союза // Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков в РФ Материалы Всероссийской научно-практической конференции / под ред проф Г Е Быстрова, проф М И Палладиной Казань Таглимат, 2006 - 0,3 п л
Подписано в печать Об Об 2008 г Печать трафаретная
Заказ № 508 Тираж 100экз
Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш , 36 (495) 975-78-56, (499) 788-78-56 www autoreferat ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Прокудина, Надежда Владимировна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава I. История становления и развития правового регулирования общей аграрной политики в Европейском Союзе.
§ 1. Развитие правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза до девяностых годов XX столетия.
§ 2. Основные этапы реформирования механизма правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза.
1. Первый этап реформирования: 1991-2000 годы.
2. Второй этап реформирования: 2000-2003 годы.
3. Третий этап реформирования: 2003 год — настоящий момент.
§ 3. Основы правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза
Глава II. Механизм правового регулирования общей аграрной политики
Европейского Союза.
§ 1. Понятие общей аграрной политики Европейского Союза.
§ 2. Методы правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза
§ 3. Принципы правового регулирования общей аграрной политики Европейского
Союза.
1. Общий рынок.
2. Преференции фермерам Европейского Союза.
3. Финансовая солидарность.
4. Принцип стабильности правового регулирования аграрной политики Европейского Союза.
5. Принцип недискримипации.
6. Принцип пропорциональности.
7. Принцип субсидиарное™.
8. Принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией.
9. Принцип предосторожности.
§ 4. Основные инструменты правого регулирования общей аграрной политики
Европейского Союза.
1. Единый ценовой механизм и механизм интервенции.
2. Импортные компенсационные сборы.
3. Экспортные субсидии.
4. Лицензирование торговли сельскохозяйственной продукцией.
5. Прямые дотации фермерам из расчета на одну тонну произведенной продукции или на 1 гектар земли.
§ 5. Основные правовые аспекты финансирования общей аграрной политики
Европейского Союза.
Глава III. Особенности реализации правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза.
§ 1. Правовое регулирование общей организации продовольственного рынка зерновых культур в Европейском Союзе.
§ 2. Правовые аспекты структурной политики Европейского Союза.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование общей аграрной политики в Европейском Союзе"
Проблемы правового регулирования аграрной политики в странах с развитой рыночной экономикой, к которым относятся и государства — члены Европейского Союза (ЕС), отличаются многогранностью и сложностью, поскольку выполнение задач обеспечения интересов хозяйствующих субъектов должно решаться в рамках рыночной экономики. Договор об учреждении Европейского Сообщества относит общую аграрную политику к исключительным полномочиям Сообщества1, являющегося «первой опорой» Европейского Союза. Поскольку прямое регулирование в условиях рыночной экономики невозможно, меры по защите интересов хозяйствующих субъектов и повышению конкурентоспособности сельского хозяйства ЕС принимаются по двум направлениям: правовому регулированию организации продовольственных рынков сельскохозяйственной продукции и осуществлению структурной политики.
Система принятия решений, составляющая одну из правовых основ функционирования Европейского Союза, носит сложный и многогранный характер. Тем не менее, эта система приводит к эффективным результатам, выраженным в усилении конкурентоспособности сельского хозяйства, обеспечении интересов хозяйствующих субъектов и защиты внутреннего рынка ЕС. Подтверждением данного тезиса являются статистические данные, показывающие, что доля сельского хозяйства при оценке уровня ВВП ЕС в 2001 году составила 1,5%, что свидетельствует о значительном влиянии сельского хозяйства на экономику Союза в целом . Признание действующего курса в развитии сельского хозяйства закреплено в Лиссабонском договоре,
1 Consolidated version of the treaty establishing the European Community. OJ С 325, 24 December 2002. Article 3
1(e)) 2
European agriculture entering the 21-st century. European Commission Directorate - General for agriculture. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2002, p. 13 который не вносит радикальных перемен в структуру управления и организацию воздействия на аграрную политику3.
Детальная разработка, научный и практический анализ опыта осуществления общей аграрной политики в рамках Европейского Союза могут способствовать повышению эффективности сельского хозяйства в Российской Федерации, перехода российской экономики к регулированию, основанному на принципах рыночного хозяйствования, и вхождения России в мировую экономическую систему. Это особенно важно в преддверии вступления России в ВТО.
Степень разработанности темы. В российской науке международного права есть ряд работ, посвященных проблемам экономического регулирования в рамках ЕС, который по словам Капустина А.Я. представляет собой "сложное политико-правовое объединение, юридическая природа которого еще далеко не выяснена"4. Проблемам функционирования Европейского Союза посвящен ряд работ российских ученых, среди которых следует отметить Ю.А. Борко, М.М. Бирюкова, А .Я. Капустина, С.Ю. Кашкина, Ю.М. Колосова, Н.Ю. Корниенко, В.И. Кузнецова, Ю.А. Матвеевского, К.С Родионова, В.Б. Рыжова, Г.П. Толстопятенко, Б.Н. Топорнина, А.О. Четверикова, Шемятенкова В.Г. Шинкарецкой Г.Г., Хохлова И.И., M.JI. Энтина, JI.M. Энтина, Юмашева Ю.М. и других. Однако специальных работ, посвященных отдельным областям правового регулирования в рамках ЕС, не так много. К сожалению, отсутствуют специальные работы в отношении исследования аграрной политики или управления сельским хозяйством.
Целью настоящего исследования является анализ основных теоретических и практических проблем становления, развития и основных этапов реформирования механизма правового регулирования аграрной политики Европейского Союза, правовых принципов, инструментов,
3 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community. OJ 2007/C 306/01. 17 12. 2007. Clause 47. P.56
4 Капустин А.Я. Европейский союз: интеграция и право: Монография. — М.: Изд-во РУДН, 2000. С. 42 правовых основ финансирования аграрной политики, особенностей реализации правового регулирования аграрной политики Европейского Союза на примере продовольственного рынка зерновых культур и осуществления структурной политики, а также анализ возможности использования опыта правового регулирования аграрной политики ЕС в России.
Поставленная цель реализуется через решение следующих задач:
• исследование становления и развития правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза;
• рассмотрение историко-правовых норм государств-членов Европейского Союза, направленных на создание общего рынка сельскохозяйственной продукции данного интеграционного объединения;
• историко-правовой анализ аграрного законодательства ЕС;
• выявление, обоснование и раскрытие принципов правового регулирования общей аграрной политики ЕС;
• исследование основных средств и инструментов правового регулирования общей аграрной политики ЕС;
• определение роли и необходимости правового регулирования общей аграрной политики Европейского Союза;
• исследование правовых основ системы финансирования общей аграрной политики ЕС;
• исследование основ правового регулирования продовольственного рынка зерновых культур в Европейском Союзе как разновидности продовольственных рынков, представляющего направление правового регулирования аграрной политики и устойчивого развития сельского хозяйства ЕС;
• исследование правовых аспектов осуществления структурной политики как направления правового регулирования аграрной политики и устойчивого развития сельского хозяйства ЕС;
• исследование ключевых направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования сельского хозяйства.
Объект исследования - общественные отношения в сфере организации и правового регулирования аграрной политики ЕС.
Предмет исследования — правовое регулирование аграрной политики и аграрное законодательство Европейского Союза, закрепляющее систему контроля и его практическую организацию, практика его применения, теоретические правовые разработки в этой области.
Методологическая основа диссертации базируется на общефилософских воззрениях о правовом регулировании сельского хозяйства и аграрной политики, связанных с применением различных методов воздействия на аграрные отношения. В процессе работы диссертантом использовались общенаучные и специальные (исторический, социально-правовой, логический, сравнительный и системно-правовой) юридические методы исследования. Дополнительно методами данного диссертационного исследования послужило сочетание международно-правового и историко-правового методов, позволяющих определить пути развития деятельности Европейского Союза при осуществлении поставленных задач.
Теоретической базой исследования являются труды ведущих представителей российской науки международного права и права ЕС, в числе которых К.А.Бекяшев, Ю.А. Борко, М,М. Бирюков, О.В. Буторина, П.А.Калиниченко, А.Я. Капустин, С.Ю. Кашкин, Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов, Ю.А. Матвеевский, К.С. Родионов, В.Б. Рыжов, Г.П. Толстопятенко, Б.Н. Топорнин, Г.И. Тункин, M.JI. Энтин, JI.M. Энтин и другие.
В процессе работы исследованию подвергались труды российских ученых, посвященные общим вопросам регулирования сельского хозяйства и аграрной политики Н.А. Борхунова, Г.Е. Быстрова, Л.И. Дембо, М.И.Козыря,
В.И.Назаренко, М.И.Палладиной, А.Г.Папцова и других. При проведении исследования весьма полезными оказались труды ученых по праву международных организаций и международному экономическому праву, в частности, Г.М. Вельяминова, И.И. Лукашука. А.Л. Колодкина, Н.И. Костенко, Д.К. Лабина, И.З. Фархутдинова, Г.Г. Шинкарецкой, В.М. Шумилова, Ю.М. Юмашева и других.
Диссертантом изучены статьи и монографии зарубежных ученых, использованные при проведении исследования на оригинальных языках: Ackrill R., Barling Q.C., Bermann R., Brealey M., Buckwell A., Commins P., Cremona M., Fennel R., Goebel J., Davey W.J., Grant, W., Kay A., Kearney В., M., Nebbia P., Ritson C., Steiner J., Stewart, P., Takis Т., Tridimas Т., Verge J-P., Wilde M.L., Wolf J., Woods L., Usher J.A. и других.
Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом всестороннего целостного научного анализа. Хотя настоящая научно-квалификационная работа основывается на уже достигнутом в российской юридической науке, диссертация представляет собой комплексное исследование развития правового регулирования аграрной политики Европейского Союза, процессов ее реформирования, применения норм аграрного законодательства, основополагающих принципов, инструментов правового регулирования аграрной политики. Результатом исследования является оценка возможного применения опыта правового регулирования сельского хозяйства ЕС, а также расширения сферы государственной поддержки в области сельского хозяйства в России.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Процесс становления и развития правового регулирования аграрной политики Европейского Союза имеет глубокие исторические корни. На протяжении более чем восемнадцати летней истории реформирования правовое регулирование сельского хозяйства осуществлялось как административными, так и экономическими методами. При этом, как правило, в историческом аспекте эти методы сменяли друг друга, но преимущество отдавалось административным методам. Проведенные в работе исследования позволили автору выделить несколько этапов реформирования правового регулирования аграрной политики ЕС, основные характеристики которых представлены в таблице 1.
Таблица 1. Основные этапы реформирования правового регулирования аграрной политики в Европейском Союзе
Этапы Основные характеристики этапов
Первый этап реформирования (1991-2000 гг.) 1. Реформа Макшарри; • Введение прямых субсидий сельскохозяйственным производителям; • Снижение объемов производства сельскохозяйственной продукции; • Введение агроэкологических программ; 2. Принятие Коркской декларации: • Предоставление субсидий фермерам, в наибольшей мере в этом нуждающихся, а не производящих большее количество сельхозпродукции; • Перераспределение бюджетных средств, выделенных на финансирование аграрной политики, в пользу структурных мероприятий.
Второй этап реформирования (2000-2003 гг.) 1. Принятие «Повестки 2000»: • Создание единой системы правового регулирования ценообразования на всей территории ЕС; • Создание единой торговой системы на внешних границах ЕС; • Создание интервенционной системы; • Дополнение структурных мероприятий мерами по развитию слаборазвитых районов ЕС; • Введение системы единовременных выплат отдельно каждому фермерскому хозяйству; • Упрощение системы поддержки сельского хозяйства — применение принципа модуляции.
Третий этап 2003 г-настоящий период 1. Принятие Регламента Совета 1782/2003: • Введение системы прямых выплат (пособия по доходу); • Контроль за соблюдением норм по охране окружающей среды в сельском хозяйстве; • Финансирование социальной сферы аграрного сектора; • Введение системы интегрированного администрирования и управления; • Учреждение национального резервного фонда компенсационных выплат для оказания содействия начинающим фермерам.
2. Правовое регулирование аграрной политикой носит комплексный характер и сочетает в себе многоаспектность регулируемых правоотношений, реализация ее механизма немыслима без основополагающих принципов. Вместе с тем наукой права Европейского Союза пока еще не выделен закрытый перечень данных принципов, последствием чего может являться неполнота законодательного регулирования, коллизии правовых норм. С помощью теоретического исследования сформулированы следующие принципы правового регулирования аграрной политики: общий рынок (перемещение сельскохозяйственных товаров по территории ЕС без каких-либо таможенных и нетарифных ограничений); преференции фермерам ЕС (защита товаропроизводителей ЕС в сфере сельскохозяйственного производства); финансовая солидарность (перераспределение доходов от сельскохозяйственной деятельности между государствами-членами через общий бюджет ЕС); стабильность правового регулирования аграрной политики (высокая организация аграрного законодательства, обеспечивающего гарантии сельскохозяйственных производителей); принцип недискриминации (запрет какой-либо дискриминации в отношении производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции); принцип пропорциональности (избежание неэффективного управления и нерациональной траты финансовых ресурсов); принцип субсидиарности (управление осуществляется на возможно низком уровне, когда это целесообразно, при этом европейский уровень выступает как дополнительный по отношению к национальному); принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией; принцип предосторожности (применение запретных мер оправдано, если будет доказана научная неопределенность относительно риска и последствия планируемых действий).
3. В процессе организационной деятельности Европейского Союза складывается особый режим, использующий определенные инструменты правового регулирования аграрной политики. Доктрина права Европейского Союза понимает под данными инструментами средства воздействия на объект регулирования (в частности, на уровень доходов производителей сельскохозяйственной продукции, структуру сельскохозяйственного производства, рынок сельскохозяйственной продукции), на социально-экономические и другие процессы, а также средства осуществления и эффективного действия межотраслевых отношений с целью создания благоприятного экономического и правового климата для реализации аграрной политики.
Поскольку в юридической литературе имеются различные точки зрения по данной проблеме, то основными инструментами правового регулирования аграрной политики ЕС, обладающими максимальной эффективностью и обеспечивающими устойчивое развитие сельскохозяйственной отрасли интеграционного образования, являются следующие:
1. Единый ценовой механизм и механизм интервенции;
2. Импортные компенсационные сборы;
3. Экспортные субсидии;
4. Лш{ензирование торговли сельскохозяйственной продукцией;
5. Прямые дотации фермерам из расчета на 1 гектар земли или одну тонну произведенной продукции.
4. Общая аграрная политика преследует достижение двух целей: обеспечение защиты внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции и обеспечение действия принципов рыночной экономики. Эти цели достигаются реализацией аграрной политики, основанной на двух направлениях: правовое регулирование организации продовольственных рынков сельскохозяйственной продукции и осуществление структурной политики.
5. Реализация эффективного регулирования сельского хозяйства в России в условиях переходной экономики требует изучения опыта стран с развитыми рыночными отношениями, имеющих конкурентоспособное сельское хозяйство, и анализ возможности применения опыта правового регулирования аграрной политики Европейского Союза в России.
Действовавшее правовое регулирование и принимаемые нормативные акты не отвечают в полной мере обеспечению конкурентоспособности российского сельского хозяйства.
На сегодняшний день приходится констатировать, что у федеральных властей отсутствует четко структурированная последовательная стратегия правового регулирования сельского хозяйства страны. Следствием тому является попытка реализовать меры государственной поддержки отрасли, не имеющие должного успеха по причине несистемного характера. Неэффективными оказываются не сами формы поддержки, а их применение в условиях других нерешенных проблем, прежде всего правовых. Несмотря на множество законодательных актов, уровень поддержки, защиты прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей до сих пор остается неудовлетворительным. и
Мы приходим к объективной необходимости разработки и принятия комплексной стратегии правового регулирования сельского хозяйства в России, включающей программу реализагщи аграрной политики. Государственная стратегия должна определить основные формы нормативного закрепления государственно-правовой поддержки аграрного сектора.
Российский законодатель должен возложить на государство определенного рода обязательства с целью создания максимально благоприятного протекционистского режима для всех субъектов сельскохозяйственной предпринимательской деятельности.
В области финансово-экономических отношений должны быть приняты и реализованы государственные программы (i) по общей финансовой поддержке сельского хозяйства (включая фиксацию определенного размера денежных средств, выплачиваемых государством на периодической основе в счет покрытия расходов на страхование рисков утраты сельскохозяйственной продукции, и компенсаций строго определенной части затрат на оплату процентов по кредитам); (и) государственной поддержке устойчивого развития сельских территорий и (iii) мерам прямой финансовой поддержки (целевые программы, инвестиции, субвенции и субсидии, компенсации затрат и т.д.). При этом такие меры государственной поддержки должны быть четко определены законом, а не подзаконными актами.
Результатом прямого бюджетного финансирования российского сельского хозяйства станет повышение эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, способных обеспечить высокий уровень функционирования всего сельскохозяйственного производства России, что позволит удовлетворить не только потребности внутреннего рынка, но и составить существенную конкуренцию на мировом рынке сельскохозяйственной продукции.
Теоретическое и прикладное значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового и совершенствования норм действующего аграрного законодательства Российской Федерации. Теоретические выводы и предложения могут быть использованы также в дальнейшем исследовании проблем правового регулирования сельского хозяйства и развития сельских территорий в Российской Федерации. Материал, содержащийся в диссертации, может быть использован в учебном процессе, при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу "Право Европейского Союза", при разработке и чтении спецкурсов, в том числе "Общая организация рынков сельскохозяйственной продукции в Европейском Союзе".
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в Центре международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук.
Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли отражение в научных статьях автора, опубликованных в журналах «Право и политика», «Право и государство», «Аграрное и земельное право» и других изданиях. Отдельные теоретические выводы диссертации докладывались на V Международной научно-практической конференции "Традиции и новации в системе современного российского права, проходившей в Московской государственной юридической академии 31 марта - 1 апреля 2006 года и других выступлениях. Работа обсуждалась на заседании Центра международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук.
Структура диссертационного исследования соответствует поставленным целям и включает в себя: введение, три главы, заключение и библиографический список использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Международное право, Европейское право", Прокудина, Надежда Владимировна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализируя изложенный выше материал, мы можем констатировать, что в Европейском Союзе как в интеграционном образовании сложилась комплексная логическая система правового регулирования аграрной политики, которой присущи множество средств и инструментов правового характера, оказывающих существенное воздействие на аграрные отношения и придающие направленность вектору развития сельскохозяйственной отрасли в правовом поле. Другими словами развитие сельскохозяйственной отрасли экономики осуществляется путем воздействия институтов и органов ЕС на общую организацию хозяйственной деятельности не только крупных хозяйствующих субъектов, но и малых фермерских хозяйств посредством принятия нормативных актов, организации деятельности компетентных институтов и органов, реализующих свои полномочия.
Процесс становления и развития правового регулирования аграрной политики Европейского Союза имеет глубокие исторические корни. Проведенные в работе исследования позволили автору выделить несколько этапов реформирования правового регулирования аграрной политики ЕС, основные характеристики которых представлены в таблице 1.
Как видно из таблицы 1, на протяжении более чем восемнадцатилетней истории реформирование правового регулирования аграрной политики ЕС осуществлялось как административными, так и экономическими методами. При этом, как правило, в историческом аспекте эти методы сменяли друг друга, но преимущество отдавалось административным методам.
Вместе с тем принятые в последние годы на уровне институтов и органов Европейского Союза решения, направленные на поддержку и регулирование сельского хозяйства, привели к увеличению расходов бюджета ЕС на аграрную политику. Так, объем финансовых ресурсов на сельское хозяйство в 2002 г. составил 46221,8 миллионов евро, что на 22,4% больше, чем в 2001 г.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование общей аграрной политики в Европейском Союзе»
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. №237;
2. Федеральный закон от 29.12.2006 № 264 "О развитии сельского хозяйства" // Российская газета. N 2. 11.01.2007
3. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133
4. Федеральный закон №100-ФЗ от 14.07.1997 «О государственном регулировании агропромышленного производства» // СЗ РФ. 1997. N 29. ст. 3501
5. Закон РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. ст. 411
6. Федеральный закон от 24.05.1999 №100-ФЗ "Об инженерно технической системе агропромышленного комплекса"// СЗ РФ. 1999. N 22. ст. 2671
7. Картахенский Протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии. Принят в г. Монреаль 29 января 2000 г. // Справочная правовая система Консул ьтантПлюс: международные правовые акты.
8. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Принят в г. Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. // Справочная правовая система Консул ьтантПлюс: международные правовые акты.
9. Основные направления агропродовольственной политики Правительства РФ на 2001 2010 гг. Одобрены на заседании Правительства РФ 27 июля 2000 г.; протокол №25 // Информационный бюллетень Министерства сельского хозяйства РФ. - 2001 г. - №1- 2. - с. 3 — 12
10. Дипломатический вестник. 1994. №15/16 С. 29-59
11. Монографии, учебники, учебные пособия
12. Аграрное право: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Е. Быстрова, М.И. Козыря. М.: Юристъ, 1998. - 214 с.13.
