Правовая охрана недр в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовая охрана недр в Российской Федерации»

На правах рукописи

ЯМАЛБТДИНОВ Руслан Равилевич

ПРАВОВАЯ ОХРАНА НЕДР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратов - 3004

Работа выполнена в Институте права Башкирского государственного университета.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Габитов Ринат Хамитович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Разгельдеев Назир Тагирович (Саратов)

кандидат юридических наук, доцент Семченко Петр Алексеевич (Саратов)

Ведущая организация: Юридический институт Московского

государственного университета путей сообщения.

Защита состоится 18 июня 2004 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д. 212.239.03 при ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан « ЖИ » и&ф 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

А.А. Серветник

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Формирование в России федеративного правового государства обусловливает особую значимость законодательного регулирования наиболее важных общественных отношений. Принимая во внимание объективное состояние природы в стране, можно утверждать, что к их числу относятся отношения, связанные с ее использованием и охраной. В этой связи поиск оптимальных форм правовой охраны природной среды, релевантных возрастающим потребностям общества в ее эксплуатации, становится приоритетной государственной задачей, что объясняется их особым местом в комплексе мер, предпринимаемых в данном направлении.

Недра занимают особое место в природной среде. Во-первых, будучи пространственно-операционным базисом практически любой хозяйственной деятельности, важным элементом экологической системы, недра оказывают большое воздействие на состояние всех остальных ее компонентов. Во-вторых, в добавление к присущей всем природным ресурсам исчерпаемости, полезные ископаемые, разработка которых остается преобладающим видом использования недр, характеризуются невозобновимостью. В-третьих, недра- имеют колоссальное значение для развития экономики многих стран мира. Целый ряд государств живет и развивается за счет добычи и продажи полезных ископаемых. Относится к ним и Россия, бюджет которой во многом зависит от мировых цен на нефть. Высокая ликвидность полезных ископаемых ведет к росту их добычи. При этом задача охраны недр становится все острее. Исходным для всех действий в ее решении является их нормативное закрепление, и в этом плане право выступает важнейшим средством охраны недр. Однако изучение горного законодательства приводит к выводу о недостаточности содержащегося в нем правового инструментария, охраны недр — такие правовые меры охраны окружающей среды, как, например, нормирование, ИМ не востребованы. Изложенное позволяет рассматривать совершенствование правового механизма охраны недр в качестве важнейшего направления интенсификации охраны недр в Российской Федерации.

При этом следует учитывать, что актуализация проблемы

РОС НАЦИОНАЛЬНА* БИБЛИОТЕКА

I

Х^гЯГ-Ш 1

правовой охраны недр в России происходит на фоне строительства федеративного государства. Наличие в составе России субъектов, наделенных правом формировать собственное законодательство, систему органов государственной власти, ставит вопрос об их соотношении с федеральными законами и органами государственной власти. В настоящее время в данной сфере имеется ряд нерешенных проблем, в числе которых вопросы о мере участия Федерации и ее субъектов в правовом регулировании' по предметам совместного ведения, форме разграничения полномочий между органами государственной власти разных уровней. Актуальны они и в области охраны недр, что обусловливает анализ отдельных аспектов правовой охраны недр с позиций существования России как федеративного государства.

Разработанность темы исследования. О необходимости научной разработки поднятой в диссертации проблемы свидетельствует также и недостаточная степень ее изученности. Отдельные вопросы правовой охраны недр рассматривались такими учеными, как З.Х.Аиткулов, Г.С.Башмаков, Б.Д.Клюкин, О.И.Крассов, Е.Г.Краюшкина, Н.Б.Мухитдинов, Е.В.Новикова, М.Е.Певзнер, А.И.Перчик, В.Г.Плахута, Л.А.Потемкин, Н.А.Сыродоев, О.М.Теплов и другими. Однако комплексный анализ проблемы правовой охраны недр в современной России с учетом развития федеративных отношений, инструментария правовой охраны окружающей среды, практики применения предусмотренных законодательством требований и мер, направленных на охрану недр, в научной литературе ранее не производился.

Целью работы является анализ связанных с правовой охраной недр в Российской Федерации теоретических и практических вопросов, в том числе с позиций изучения особенностей, обусловленных названными обстоятельствами.

Для достижения поставленной цели диссертант ставит перед собой следующие задачи:

проанализировать содержание понятий «недра», «охрана недр», «правовая охрана недр», имеющиеся научные труды в этой области;

изучить предусмотренные законодательством требования и меры, направленные на охрану недр;

проанализировать вопросы соотношения нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов в - сфере охраны недр;

провести сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской. Федерации о недрах;

провести анализ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны недр;

исследовать механизм исполнения законодательных требований и мер, направленных на охрану недр.

Объектом исследования является проблема правовой охраны недр в Российской Федерации, включая особенности ее осуществления в современных условиях, связанные с развитием природоохранного законодательства, федеративных отношений и практики пользования недрами.

Предметом' исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере использования и охраны недр в Российской Федерации и ее субъектах, и проблемы их адекватного отражения в горном законодательстве.

Методологическую основу исследования составляют учение о правовом регулировании общественных отношений как важнейшем инструменте 'их упорядочения и обеспечения оптимального развития, современные представления о государстве и праве, о формировании законодательства в федеративном государстве, научные исследования в области правовой охраны природы. В процессе работы над диссертацией использовались методы теоретического анализа (сравнительно-правовой, формальнологический, аналитический, статистический, исторический, системный, моделирование), эмпирические (изучение практического опыта, наблюдение), экспериментальные и другие общие и частные методы познания объективной реальности и общественных явлений.

Этапы исследования. Диссертационное исследование проводилось в два этапа с 1997 по 2004 годы.

На первом этапе (1997-2000 гг.) изучалось состояние проблемы и ее отражение в отечественной и зарубежной научной

литературе, определялись исходные позиции, основные направления, понятийный аппарат и методологические основы исследования.

На втором этапе (2000-2004 гг.) проводился анализ правоприменительной практики, проходила апробация теоретических выводов, осуществлялись систематизация и обобщение материалов исследования, их теоретическое обоснование, формулирование выводов..

Теоретической основой исследования являются труды советских, российских и зарубежных ученых-правоведов в области общей теории права, экологического, земельного, аграрного, горного, гражданского, конституционного и других отраслей права. В процессе написания диссертации использовались работы С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, Р.Х.Габитова,

A.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, Б.В.Ерофеева, И.А.Иконицкой, О.М.Козырь, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, В.В.Круглова,

B.В.Петрова, Ю.В.Разовского, Ф.М.Раянова, Ю.С.Шемшученко, В.Н.Яковлева и других ученых.

Эмпирической базой исследования стали накопленные знания о законодательном обеспечении охраны окружающей природной среды в целом и недр в частности, о соотношении и практике согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о недрах. В процессе работы над диссертацией были изучены необходимые нормативные правовые акты и документы, библиографические указатели и перечни, материалы судебной и правоприменительной практики по делам, связанным с использованием и охраной недр.

Нормативную базу исследовании составляют конституции, законы, иные нормативные правовые акты и документы иностранных государств, Российской Федерации, ряда субъектов Российской Федерации, решения органов государственной власти.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной юридической науке производится анализ проблемы правовой охраны недр в Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений, правового механизма охраны окружающей среды, практики недропользования. Также в работе впервые исследуются проблемы соотношения и согласования законодательства Российской Федерации и ее субъектов,

разграничения полномочий между органами их государственной власти по конкретно взятому предмету совместного ведения — законодательству о недрах.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1.Авторское уточнение термина «недра», сделанное в результате изучения практики применения Закона Российской Федерации «О недрах» (далее - Закон «О недрах»). В Законе «О недрах» дано следующее определение недр — это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Используемое в нем в качестве критерия обозначения нижней границы недр указание на доступность для геологического изучения и освоения не позволяет четко определить глубину недр, на которую распространяется действие законодательства о недрах. Это положение, на наш взгляд, имеет принципиальное правовое значение для установления соответствующего правового режима тех или иных частей недр. Поэтому данное в Законе «О недрах» определение недр предлагаем изложить в следующей редакции: недра — это часть земной коры, расположенная ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для любого из установленных законом видов пользования недрами.

2.Вывод о распространении правового механизма охраны окружающей среды на охрану недр. Действующим природоохранным законодательством предусмотрены такие правовые меры охраны окружающей среды, как лицензирование, нормирование, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологические экспертиза, сертификация, аудит, страхование и ряд иных. Анализ Закона «О недрах» показывает, что горным законодательством они практически не востребованы. В то же время, по мнению диссертанта, названные правовые меры охраны окружающей среды полностью распространяются на охрану недр с учетом особенностей горных отношений.

3.Вывод о нормировании изъятия полезных ископаемых как о важнейшей правовой мере охраны недр. Нормирование изъятия полезных ископаемых направлено на сбережение ресурсов недр и обеспечение их рационального использования. Однако в

Законе «О недрах» положения о нормировании изъятия полезных ископаемых отсутствуют. Обозначенная недостаточность правового механизма охраны недр отрицательно сказывается на охране недр, поскольку фактически неограниченные сегодня темпы и масштабы разработки месторождений полезных ископаемых не отвечают общественным интересам пользования недрами как основой жизни и деятельности народов России в интересах их нынешнего и будущих поколений. В этой связи полагаем возможным рассматривать нормирование изъятия полезных ископаемых в качестве важнейшей правовой меры охраны недр и приоритетного направления развития горного законодательства.

4.Предложения н рекомендации диссертанта по согласованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов о недрах. Работа по согласованию принятых на разных уровнях власти законов о недрах должна проводиться на стадии их принятия. Это предполагает активное участие органов государственной власти в законодательных процессах как на федеральном, так и на региональном уровнях. С учетом конституционной нормы о соответствии законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения федеральным данное положение особенно значимо. Для его практической реализации следует принять закон, регулирующий процедуру разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

5.Сформулированный автором вывод об отсутствии определенности в законодательном регулировании вопроса о формах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области охраны недр основан на анализе норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства. Проблема форм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации является одной из ключевых в федеративном строительстве России на современном этапе. Суть ее в вопросе о том, где должны быть разграничены полномочия. В соответствии со статьей 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется самой Конституцией, Федеративным и

иными договорами. Федеральный закон в качестве формы разграничения полномочий в приведенной норме не упоминается. Однако федеральный законодатель пошел по пути разграничения полномочий в федеральных законах, порождая тем самым дуализм в законодательном закреплении форм разграничения полномочий, а также сомнения по поводу соответствия подобной практики Конституции.

6.Предложенный диссертантом вывод о соотношении федерального закона и договора при разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования природоохранных отношений. Продолжая рассуждать в ключе предыдущего вывода, диссертант поднимает проблему соотношения федерального закона и договора при разграничении ими полномочий органов государственной власти в федеративном государстве. По смыслу статьи 11 Конституции в отношении разграничения полномочий приоритетной формой является договор, а не закон. Но системный анализ статей 4, 15, 76 Конституции приводит к выводу, что договоры не должны противоречить федеральным законам. То есть закон как нормативный акт имеет верховенство над договором. Диссертант приходит к выводу о том, что договором могут быть разграничены только те полномочия, которые не урегулированы федеральным законом или в отношении которых в нем указана возможность их договорного разграничения.

7.Предложения и рекомендации диссертанта по содержанию законодательства субъектов Российской Федерации о недрах по сравнению с содержанием федерального законодательства о недрах. Известно, что Конституция предоставила субъектам Федерации право формировать собственное законодательство о недрах, которым многие из них воспользовались. Анализ принимаемых в регионах законов показывает, что большинство из них практически не отличаются от федеральных, а зачастую дословно дублируют их. Объясняется это отчасти тем, что в Законе «О недрах», который регулирует основные вопросы использования и охраны недр, практически отсутствуют диспозитивные нормы, предполагающие выбор законодателем субъекта Федерации вариантов нормативных решений.

Регулирование субъектами Федерации отношений, связанных с использованием и охраной недр, возможно только в установленных в федеральном законе рамках. Содержать положения, отличающиеся от норм федерального закона, законы субъектов Федерации могут только при прямом указании в нем на такую возможность. Между тем, основной целью принятия закона о недрах субъектом Российской Федерации нам видится отражение в нем присущей ему специфики. Применительно к недропользованию под региональными особенностями мы понимаем, во-первых, своеобразие геологической среды, наличие, виды и интенсивность эксплуатации месторождений полезных ископаемых, горно-технические условия их разработки. Во-вторых, уровень развития законодательства, промышленного производства, социальных инфраструктур. В применении приведенной схемы регулирования заключается, на наш взгляд, юридическая формула эффективного законодательства о недрах в федеративном государстве.

8.Вывод о необходимости совершенствования механизма исполнения предусмотренных законодательством требований и мер, направленных на охрану недр. Действующая сегодня система органов государственного управления в области охраны недр не в полной мере отвечает интересам эффективной охраны недр. Полагаем, что в интересах охраны недр следует разделить функции, связанные с хозяйственным управлением использованием недр, и осуществление контрольных функций. Сегодня данные задачи решаются в рамках одного органа исполнительной власти. Требует совершенствования процедура осуществления органами государственного управления отдельных функций в области охраны недр, например, нормирования, лицензирования. Механизм применения юридической ответственности также не всегда обеспечивает реализацию законодательных требований и мер, направленных на охрану недр, о чем наглядно свидетельствует анализ правоприменительной практики.

Теоретическая значимость исследования состоит в обосновании тезиса о развитии правового механизма охраны недр на основе выработанных наукой экологического права и предусмотренных природоохранным законодательством требований и мер, с учетом практики пользования недрами и развития

законодательства, федеративных отношений. Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования определяется также возможностью использования содержащихся в нем положений и выводов в последующей научной разработке проблем правовой охраны недр в Российской Федерации.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в учебном процессе при подготовке лекций, учебно-методических материалов по дисциплине «Экологическое право», по специальному курсу, посвященному проблемам правовой охраны недр, для студентов вузов и учащихся колледжей, в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Использование сформулированных в работе положений будет способствовать повышению качества законотворчества в этой области, а также принимаемых в сфере использования и охраны недр решений.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в лекциях студентам, отражены в опубликованных научных работах и выступлениях на научно-практических конференциях, а также были предметом обсуждения на заседании кафедры аграрного и экологического права Института права Башкирского государственного университета. Результаты научной работы использовались в процессе подготовки изменений и дополнений в ряд законов, иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обосновывается актуальность исследования, дается краткая характеристика степени изученности проблемы, формулируются цели и задачи исследования, а также основные положения, выносимые на защиту, определяются научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Содержание правовой охраны недр в Российской Федерации» рассматриваются теоретические

представления о понятиях «недра», «охрана недр», «правовая охрана недр» как ключевых в исследуемой сфере, содержание законодательных требований и мер, направленных на охрану недр, а также вопросы соотношения принимаемых на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере охраны недр.

Согласно Закону «О недрах», недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии -ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Считаем, что данное определение нуждается в уточнении по следующим основаниям. Специфика недр - в проблеме их индивидуализации как природного объекта. В законе она осуществляется посредством указания на границы соприкосновения с иными объектами — почвенный слой, поверхность земли, дно водоемов. Для определения нижней границы недр используется субъективный критерий — доступность для геологического изучения и освоения. Однако доступность для геологического изучения и освоения не позволяет четко определить глубину недр, на которую распространяется действие законодательства о недрах. Кроме того, в Законе «О недрах» нет нормативного определения понятия «освоение». Следует ли под ним понимать возможность использования участка недр всеми перечисленными в законе видами пользования недрами или только для добычи полезных ископаемых? Анализ законодательства о недрах свидетельствует, что «освоение» недр подразумевает пользование ими, то есть в этом плане им не будут охватываться все виды недропользования. В результате в случае образования, например, геологического памятника, представляющего собой однородный по структуре массив породы, простирающийся на глубину ниже предела, доступного сегодня для геологического изучения и освоения, та его часть, которая находится ниже обозначенного предела «доступности для освоения», не будет охватываться действием закона и признаваться недрами.

Принимая во внимание изложенное, можно сформулировать следующее определение недр: недра - это часть земной коры, расположенная ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для любого из

установленных законом видов пользования недрами.

Принципиальное значение для раскрытия содержания понятия «правовая охрана недр» имеют ответы на вопросы: от чего следует охранять недра, что представляет собой охрана недр в ее естественнонаучном понимании? Специфика недр проявляется также в характере антропогенного воздействия на них деятельности человека: будучи скрытыми под поверхностью земли, недра, помимо непосредственного воздействия на них, могут быть также загрязнены, например, через почву, земную поверхность, водные объекты. В местах выхода на земную поверхность полезных ископаемых ущерб недрам может быть причинен в виде их порчи, загрязнения, разубоживания, возгорания, затопления. А при пользовании недрами актуальными становятся меры обеспечения рационального использования их ресурсов. Таким образом, недра следует охранять от загрязнения, порчи месторождений полезных ископаемых, их затопления, пожаров и иных негативных воздействий, а также от нерационального использования.

Проблема охраны недр характеризуется высокой степенью сложности внутренних и внешних взаимосвязей. Ее комплексность обусловливает необходимость применения широкого спектра технических, экономических, санитарно-гигиенических и организационно-правовых мер. В первую очередь они закрепляются нормативно, в силу чего и приобретают обязательный для исполнения характер. В противном случае, при отсутствии законодательно установленной обязанности совершить какое-либо действие организационного или технического характера его невыполнение не будет иметь для субъекта юридических последствий. Поэтому исходным для остальных и наиболее результативным является правовое регулирование.

Правовую охрану недр можно определить как совокупность правовых норм, закрепляющих выработанные наукой и техникой методы охраны недр, то есть отражающих объективно существующие правила их охраны, направленные на охрану недр требования и меры, а также деятельность участников отношений недропользования по их реализации. Эти правила обязательны для всех, их выполнение исключает нарушение экологического

равновесия в процессе пользования недрами, наступление каких-либо отрицательных последствий для них.

Полагаем, что правовой механизм охраны окружающей среды полностью распространяется и на охрану недр. Действующим природоохранным законодательством предусмотрены требования в области охраны окружающей среды. Они дополняются требованиями, установленными как самим горным законодательством, так и иными природоресурсными законами, законами, регулирующими отдельные виды деятельности, в процессе которых может быть причинен вред недрам. Реализацию данных требований обеспечивают такие предусмотренные природоохранным законодательством правовые меры, как нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, лицензирование, экологические экспертиза, сертификация, страхование, аудит, мониторинг, контроль и ряд иных. Однако в Законе «О недрах», в большинстве законов о недрах субъектов Российской Федерации данные правовые меры охраны окружающей среды практически не востребованы. Несмотря на то, что они действуют и в сфере использования и охраны недр, их отсутствие в горном законодательстве снижает эффективность и роль права в деле охраны недр. А между тем, увеличивающиеся темпы добычи полезных ископаемых заставляют задуматься об обеспечении учета общественных интересов. Конституцией предусмотрено, что недра используются и охраняются как основа жизни и деятельности проживающих на соответствующих территориях народов, а Закон «О недрах» в качестве основной задачи государственного регулирования отношений недропользования выделяет обеспечение охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. И одним из важнейших инструментов правовой охраны недр в этом плане видится нормирование изъятия полезных ископаемых. Объемы добычи полезных ископаемых сегодня нормативно не ограничены - в Законе «О недрах» положение о нормировании отсутствует. Актуальной в этой связи становится проблема развития в законодательстве о недрах предусмотренных природоохранным законодательством правовых мер охраны окружающей среды. В условиях существования России как федеративного государства

данные требования можно обсуждать и применительно к законодательству субъектов Российской Федерации. .

В соответствии с пунктами «к», «д» части первой статьи 72 Конституции законодательство о недрах, охрана окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно статье 76 Конституции издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне в данной сфере действует Закон «О недрах». В нем в статье 1 записано, что законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции и состоит из данного Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодательно закреплено право субъектов Федерации осуществлять собственное правовое регулирование отношений в области охраны недр. И как показывает анализ законодательства субъектов Российской Федерации, во многих из них были приняты собственные законы о недрах. Двухуровневая система российского законодательства о недрах, в первую очередь, предполагает четкое определение вопросов, относящихся к ведению Федерации и ее субъектов. От этого во многом зависит наличие общего правового поля, показателем которого является согласованность федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Проблема соотношения законов, иных нормативных правовых актов Федерации и ее субъектов актуальна для всей сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Относится это и к законодательству о недрах - перечень полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов, данный в статьях 3, 4 Закона «О недрах», далек от конкретики - их реализация зачастую предполагает выполнение практически аналогичных действий. Особую значимость данной проблеме придает провозглашение статьей 5 Конституции разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в качестве принципа

федеративного устройства России. Основными здесь являются вопросы о мере участия Федерации и ее субъектов в правовом регулировании по предметам совместного ведения и о форме, в которой она будет изложена. Конституция однозначного ответа на них не дает.

Реализация отмеченного ранее положения статьи 76 Конституции предполагает регулирование субъектами. Федерации отношений недропользования в строгом соответствии с федеральными законами, что означает выход за рамки федерального закона либо иное изложение его норм только при прямом указании в нем на такую возможность. Доказательством этого служит анализ практики законодательного регулирования использования и охраны недр в ряде субъектов России, включая Башкортостан. Так, специфика Башкортостана состоит в синтезе значимых для его экономики видов природопользования - сельскохозяйственное производство и добыча полезных ископаемых, поэтому здесь остро стоит проблема восстановления нарушенных недропользованием земель. Но включение в Кодекс Республики Башкортостан о недрах дополнительных гарантий охраны недр и восстановления нарушенных недропользованием земель, отсутствующих в российском законе, было опротестовано органами прокуратуры. Основным доводом в протесте было указание на отсутствие такой нормы в федеральном законе. Между тем, эффективность законодательства о недрах в федеративном государстве, на наш взгляд, в значительной мере зависит от того, насколько его содержание адекватно отражает реальные потребности охраны недр. А для Республики Башкортостан как для добывающего региона, а также ввиду ее неблагополучного экологического положения приведенный постулат особенно важен. Такие ситуации характерны не только для Республики Башкортостан и ведут к появлению противоречий между законами субъектов Федерации и федеральными законами. Считаем, что они должны устраняться на стадии принятия нормативного правового акта. К сожалению, сегодня данный процесс протекает преимущественно в судебном порядке. Выход видится в принятии федерального закона, регламентирующего проведение согласительных процедур для

преодоления разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Причиной возникновения конфликтов в правовом поле России является также отсутствие определенности в законодательном регулировании форм разграничения полномочий. Статья 11 Конституции предусматривает разграничение полномочий самой Конституцией, Федеративным и иными договорами. Федеральный закон здесь не упоминается. Однако законодательная практика пошла по пути разграничения полномочий в федеральных законах. В пункте 1 статьи 12 действовавшего до июля 2003 года Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предусматривалось принятие двух видов федеральных законов - определяющих основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и направленных на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Как правило, эти вопросы решались в одном законе: вначале перечислялись полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов, затем включались нормы, регулирующие непосредственно реализацию федеральных полномочий. С внесением в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изменений в июле 2003 года была предложена принципиально иная схема разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения были поделены в нем на две группы - осуществляемые соответственно за счет бюджета субъекта Федерации и за счет федерального бюджета. Последние будут закрепляться в федеральных законах. Однако по-прежнему остается вопрос о соответствии практики разграничения полномочий федеральными законами статье 11 Конституции РФ.

Поскольку в ней не предусматривается разграничение полномочий в форме федерального закона, то можно говорить о его вторичном, продуцируемом Конституцией характере в данном качестве.

Актуальным в этой связи становится вопрос о соотношении федеральных законов и договоров. К сожалению, в Конституции он не урегулирован. В заключительных и переходных положениях Конституции предусматривается соответствие договоров только ее нормам, но не федеральным законам. Между тем, системный анализ статей 4, 15, 76 Конституции приводит к выводу, что договоры не должны противоречить федеральным законам. То есть закон как нормативный акт имеет верховенство над договором.' Однако по смыслу статьи 11 Конституции в отношении разграничения полномочий приоритетной формой является договор, а не закон. Получается, что договором могут быть разграничены полномочия, не урегулированные федеральным законом или в отношении которых в нем указана возможность их договорного разграничения. Здесь мы ведем речь о договорах, заключенных до принятия Федерального закона от 4 июля 2003 года о внесении изменений в закон о принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Им устанавливается утверждение федеральным законом всех действующих - в течение двух лет со дня принятия названного закона, а также вновь заключаемых договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в результате чего договоры приобретают силу федерального закона. Утверждаемые договоры должны содержать перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами. Такое договорное разграничение будет иметь силу только для сторон договора, критерием необходимости которого будет являться, как записано в федеральном законе, наличие экономических, географических и иных особенностей субъекта Российской Федерации в той мере, в которой указанные особенности определяют иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий.

,В соответствии со статьей 1.1 Закона «О недрах» разграничение предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской . Федерации и органами государственной власти ее субъектов в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Указание на возможность разграничения полномочий федеральным законом здесь также отсутствует. Однако статьи 3-5 этого же закона устанавливают компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования. Налицо несогласованность приведенных норм между собой. В диссертации подробно рассмотрены затронутые вопросы, излагается собственное видение автором путей их решения.

Во второй главе «Исполнение законодательных требований и мер, направленных на охрану недр» диссертантом исследуется механизм исполнения предусмотренных законодательством требований и мер, реализуемых в целях охраны недр, дается понятие управления в области охраны недр, содержится анализ действующей системы органов государственного управления охраной недр, порядка и практики выполнения ими таких функций, как нормирование, лицензирование, осуществление экологической экспертизы и ряда иных с учетом законодательных требований в области охраны недр, обсуждаются вопросы, связанные с применением юридической ответственности в сфере охраны недр.

Основная цель управления в области охраны недр видится в обеспечении реализации установленных законодательством требований и мер, направленных на охрану недр. В таком понимании эффективность правовой охраны недр в значительной степени будет зависеть от работы органов управления, обеспечивающей надлежащее исполнение законодательства. Наиболее значимым видом управления охраной недр мы видим государственное, поскольку именно органы государственного управления в наибольшей степени призваны обеспечить исполнение правовых норм, направленных на охрану недр. Но изучение практики государственного управления в области охраны недр показывает необходимость совершенствования деятельности соответствующих органов исполнительной власти. Анализ того, как ими

осуществляются такие важные с позиций интересов охраны недр функции, как нормирование, лицензирование и ряд других, также приводит к мысли об актуальности повышения качества их работы. Экономические и социально-политические преобразования последних лет свидетельствуют о нацеленности управленческой деятельности в первую очередь на интенсивное использование ресурсов недр, обусловливая тем самым второстепенность ее природоохранного аспекта. На фоне существующих дефектов природоохранной деятельности органов исполнительной власти представляются достаточно очевидными потребности усиления их роли в сфере охраны недр, повышения эффективности реализации ими значимых для охраны недр функций.

Характерной чертой последних десятилетий в России стало перманентное изменение системы органов исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды. Частые изменения организационных форм работы и функций названных органов ведут к нарушению нормального режима их деятельности. В результате последнего изменения их структуры, произведенного Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», была сформирована новая система федеральных органов исполнительной власти, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В области использования и охраны окружающей среды предложено образовать Федеральную службу по надзору в сфере экологии и природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, а также агентства водных ресурсов и лесного хозяйства, которые все вместе входят в состав Министерства природных ресурсов.

Видимо, предстоит определенный период «настройки» работы федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в области охраны недр, в соответствии с их новой системой и функциями. Какие-либо выводы об эффективности образованной системы органов исполнительной власти в данной сфере делать преждевременно. Отметим, тем не менее, ряд характерных для нее принципиальных моментов. Во-первых, выделен в рамках Министерства природных ресурсов в отдельную структурную единицу орган, ответственный за контроль и надзор в

сфере экологии и природопользования. Это следует отметить как положительный в плане усиления охраны окружающей среды факт. Во-вторых, выделен в самостоятельную структурную единицу орган в области регулирования недропользования - Федеральное агентство по недропользованию, наделенное правоприменительными функциями, функциями по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере недропользования. До окончательного оформления пакета нормативных актов, наделяющих эти органы соответствующими полномочиями, говорить об их достаточности, целесообразности с позиций охраны недр смысла не имеет. В любом случае, думается, что опыт работы предыдущих органов управления охраной недр будет учтен. В диссертации предлагается ряд рекомендаций в этом направлении.

Во-первых, следует произвести анализ функций управления в области охраны недр, выполняемых разными органами исполнительной власти. Это необходимо для согласования процедуры выполнения отдельных функций, устранения их дублирования.

Во-вторых, эффективное управление в области охраны недр возможно только с привлечением органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Закон «О недрах» предусматривает решение ряда вопросов по согласованию с ними, но механизм согласования нормативно не закреплен. Следует также более четко разграничить полномочия по управлению в сфере недропользования между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Важнейшее средство обеспечения исполнения предусмотренных законодательством требований и мер, направленных на охрану недр, представляет собой юридическая ответственность. В науке она трактуется неоднозначно. Одни авторы сводят ее только к разновидности санкций, другие под ней подразумевают сам процесс их применения, третьи представляют ее в виде охранительного правоотношения, возникающего между нарушителем и государственными органами. Посредством применения юридической ответственности реализуется государственное принуждение к исполнению требований и мер, предусмотренных законодательством в интересах охраны недр.

В настоящее время в России сложилась крайне неблагоприятная обстановка в сфере исполнения природоохранного законодательства, которая отражает неадекватность реакции правоохранительных органов на сложившуюся кризисную экологическую ситуацию. Уголовные дела из-за недостаточно квалифицированного расследования либо по другим причинам до суда не доходят. При этом дел данной категории возбуждается ничтожно мало, что не соответствует реальному числу совершаемых правонарушений. По оценкам специалистов правонарушения в сфере пользования недрами характеризуются высокой латентностью, что с учетом причиняемого ими значительного вреда окружающей среде и недрам следует расценивать как обстоятельство, требующее повышения результативности применения мер юридической ответственности в обсуждаемой сфере. Для того, чтобы изменить ситуацию, нужно повышать качественный уровень следствия по делам об экологических преступлениях. Увеличение количества совершаемых правонарушений и особенно тяжесть их последствий заставляют задумываться над этой проблемой не только ученых, но и широкие круги общественности. Одним из главных направлений здесь должно стать усиление мер ответственности, чтобы обеспечить их соразмерность последствиям нарушений правил охраны недр. К примеру, для повышения результативности административной ответственности за нарушение законодательства о недрах следует увеличить размеры административных штрафов за нарушения, связанные, в частности, с выборочной отработкой месторождений, с загрязнением недр и окружающей природной среды. Установленные сегодня размеры штрафов не соответствуют последствием правонарушений в области недропользования, экономически с ними несопоставимы.

По мнению автора, успешное применение мер юридической ответственности за нарушения законодательства, способные повлечь причинение вреда недрам, является залогом их действенной правовой охраны, а низкая эффективность их применения сегодня -одна из важнейших проблем в сфере правовой охраны недр. В работе содержится анализ предусмотренных законодательством мер ответственности, практики их применения, формулируются предложения по совершенствованию механизма применения

юридической ответственности в области охраны недр.

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, намечаются направления, которые могут в последующем разрабатываться по данной тематике.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Ямалетдинов P.P. К вопросу о совершенствовании-законодательства Республики Башкортостан о недрах // Актуальные проблемы аграрного и экологического законодательства Республики Башкортостан: Сборник. - Уфа: Башкирский государственный университет, 2000. - С. 116-119 (0, 1 п. л.).

2. Ямалетдинов P.P. К вопросу о соотношении федерального и регионального законодательства: Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Будущее федерализма в России: Россия и Республика Башкортостан». - Уфа: ИПК при АП РБ, 2002. -С. 239-242 (0,2 п. л.).

3. Ямалетдинов P.P. О законодательных основах разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Башкирского университета. - 2003. - № 3-4. - С. 91-93 (0, 2 п. л.).

4. Ямалетдинов P.P. О некоторых проблемах правовой охраны недр в Российской Федерации // Право: теория и практика. -2003. - № 4 (19). - С. 51-54 (0, 2 п. л.).

5. Ямалетдинов P.P. Недра как объект правовой охраны // Право: теория и практика. - 2003. - № 9 (24). - С.30-32 (0,2 п. л.).

6. Ямалетдинов P.P. О рациональном использовании недр // Право: теория и практика. - 2003. - № 9 (24). - С.32-34 (0, 1 п. л.).

7. Ямалетдинов P.P. Правовая охрана недр как способ обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду: Материалы I Международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов 13-14 декабря 2002 г. «Международные и национальные механизмы защиты прав и свобод человека». - Уфа: РИО БашГУ, 2004. - С. 216-220 (0,2 п. л.).

Ямалетдннов Руслан Равилевич

ПРАВОВАЯ ОХРАНА НЕДР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Лицензия на издательскую деятельность ЛР№ 021319 от 05 01.99 г.

Подписано в печать 11.05.2004 г. Бумага офсетная. Формат 60x84/16. Гарнитура Times. Отпечатано на ризографе. Усл.печл. 1,38. Уч.-изд.л. 1,41. Тираж 100 экз. Заказ 316.

Редакционно-издательский отдел Башкирского государственного университета 450074, РБ, гУфа, ул.Фрунзе, 32.

Отпечатано на множительном участке Башкирского государственного университета 450074, РБ, г.Уфа, ул.Фрунзе, 32.

№ -9498

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Ямалетдинов, Руслан Равилевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Содержание правовой охраны недр в Российской Федерации.

1.1.Теоретические представления в сфере правовой охраны недр.

1.2.3аконодательные требования и меры, направленные на охрану недр.

1.3.Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о недрах: проблемы и пути их решения.

Глава II. Исполнение законодательных требований и мер, направленных на охрану недр.

2.1.Государственное управление в области охраны недр.

2.2.Юридическая ответственность в области охраны недр.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовая охрана недр в Российской Федерации"

Актуальность исследования. Формирование в России федеративного правового государства обусловливает особую значимость законодательного регулирования наиболее важных общественных отношений. Принимая во внимание объективное состояние природы в стране, можно утверждать, что к их числу относятся отношения, связанные с ее использованием и охраной. В этой связи поиск оптимальных форм правовой охраны природной среды, релевантных возрастающим потребностям общества в ее эксплуатации, становится приоритетной государственной задачей, что объясняется их особым местом в комплексе мер, предпринимаемых в данном направлении.

Недра занимают особое место среди остальных природных объектов. Во-первых, будучи минеральной основой природной среды, недра тесно взаимосвязаны со всеми ее компонентами. Эта взаимосвязь выражается в том, что при пользовании недрами оказывается интенсивное воздействие на землю, воды, атмосферный воздух. Процессы, протекающие в недрах (вулканические, сейсмические, магматические), имеют не только геологическое значение, но опосредованно влияют и на состояние гидросферы, атмосферы и биосферы. Во-вторых, полезные ископаемые, добыча которых остается преобладающим видом недропользования, характеризуются невозобновимостью - образуемые в течение длительных тектонических процессов, они практически не восстанавливаются. В-третьих, недра, содержащиеся в них полезные ископаемые, имеют колоссальное промышленное значение и являются решающим фактором развития и функционирования экономики многих стран мира. Целый ряд государств развивается и живет за счет добычи и продажи полезных ископаемых, в бюджете иных государств значительную долю занимают доходы от продажи нефти, газа и других полезных ископаемых. Относится к их числу и Россия, бюджет которой в известной степени зависит от мировых цен на нефть. Другие природные ресурсы задействованы в процессе добычи с целью продажи гораздо меньше. Поэтому к характерным особенностям недр можно отнести высокую ликвидность их составной части полезных ископаемых - на мировом рынке, в связи с чем их добыча стремительно растет и приносит огромные доходы. При этом задача охраны недр становится все острее. Исходным для всех действий в ее решении является их нормативное закрепление, и в этом плане право выступает важнейшим средством охраны недр. Однако изучение горного законодательства приводит к выводу о недостаточности содержащегося в нем правового инструментария охраны недр — такие правовые меры охраны окружающей среды, как, например, нормирование, им не востребованы. Изложенное позволяет рассматривать совершенствование правового механизма охраны недр в качестве важнейшего направления интенсификации охраны недр в Российской Федерации.

Актуализация проблем правовой охраны недр в России происходит на фоне строительства федеративного государства. Наличие в составе России субъектов, наделенных правом формировать собственное законодательство, систему органов государственной власти, ставит вопрос об их соотношении с федеральными законами и органами государственной власти. В настоящее время в данной сфере имеется ряд нерешенных проблем, в числе которых вопросы о мере участия федерации и ее субъектов в правовом регулировании по предметам совместного ведения, форме разграничения полномочий между органами государственной власти разных уровней. Актуальны они и в области охраны недр, что обусловливает анализ отдельных аспектов правовой охраны недр с позиций существования России как федеративного государства.

Разработанность темы исследования. О необходимости научной разработки поднятой в диссертации проблемы свидетельствует также и недостаточная степень ее изученности. Отдельные вопросы правовой охраны недр рассматривались такими учеными, как З.Х.Аиткулов, Г.С.Башмаков, Б.Д.Клюкин, О.И.Крассов, Е.Г.Краюшкина, Н.Б.Мухитдинов, Е.В.Новикова, М.Е.Певзнер, А.И.Перчик, В.Г.Плахута, Л.А.Потемкин, Н.А.Сыродоев, О.М.Теплов и другими. Однако комплексный анализ проблемы правовой охраны недр в современной России с учетом развития федеративных отношений, инструментария правовой охраны окружающей среды, практики применения предусмотренных законодательством требований и мер, направленных на охрану недр, в научной литературе ранее не производился.

Целью работы является анализ связанных с правовой охраной недр в Российской Федерации теоретических и практических вопросов, в том числе с позиций изучения особенностей, обусловленных названными обстоятельствами.

Для достижения поставленной цели диссертант ставит перед собой следующие задачи: проанализировать содержание понятий «недра», «охрана недр», «правовая охрана недр», имеющиеся научные труды в этой области; изучить предусмотренные законодательством требования и меры, направленные на охрану недр; проанализировать вопросы соотношения нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны недр; провести сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о недрах; провести анализ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны недр; исследовать механизм исполнения законодательных требований и мер, направленных на охрану недр.

Объектом исследования является проблема правовой охраны недр в Российской Федерации, включая особенности ее осуществления в современных условиях, связанные с развитием природоохранного законодательства, федеративных отношений и практики пользования недрами.

Предметом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере использования и охраны недр в Российской Федерации и ее субъектах и проблемы их адекватного отражения в горном законодательстве.

Методологическую основу исследования составляют учение о правовом регулировании общественных отношений как важнейшем инструменте их упорядочения и обеспечения оптимального развития, современные представления о государстве и праве, о формировании законодательства в федеративном государстве, научные исследования в области правовой охраны природы. В процессе работы над диссертацией использовались методы теоретического анализа (сравнительно-правовой, формально-логический, аналитический, статистический, исторический, системный, моделирование), эмпирические (изучение практического опыта, наблюдение), экспериментальные и другие общие и частные методы познания объективной реальности и общественных явлений.

Этапы исследования. Диссертационное исследование проводилось в два этапа с 1997 по 2004 годы.

На первом этапе (1997-2000 гг.) изучалось состояние проблемы и ее отражение в отечественной и зарубежной научной литературе, определялись исходные позиции, основные направления, понятийный аппарат и методологические основы исследования.

На втором этапе (2000-2004 гг.) проводился анализ правоприменительной практики, проходила апробация теоретических выводов, осуществлялись систематизация и обобщение материалов исследования, их теоретическое обоснование, формулирование выводов.

Теоретической основой исследования являются труды советских, российских и зарубежных ученых-правоведов в области общей теории права, экологического, земельного, аграрного, горного, гражданского, конституционного и других отраслей права. В процессе написания диссертации использовались работы С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, Р.Х.Габитова, А.К.Голиченкова, О.JI.Дубовик, Б.В.Ерофеева, И.А.Иконицкой, О.М.Козырь, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, В.В.Круглова, В.В.Петрова, Ю.В.Разовского, Ф.М.Раянова, Ю.С.Шемшученко, В.Н.Яковлева и других ученых.

Эмпирической базой исследования стали накопленные знания о законодательном обеспечении охраны окружающей природной среды в целом и недр в частности, о соотношении и практике согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о недрах. В процессе работы над диссертацией были изучены необходимые нормативные правовые акты и документы, библиографические указатели и перечни, материалы судебной и правоприменительной практики по делам, связанным с использованием и охраной недр.

Нормативную базу исследования составляют конституции, законы, иные нормативные правовые акты и документы иностранных государств, Российской Федерации, ряда субъектов Российской Федерации, решения органов государственной власти.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной юридической науке производится анализ проблемы правовой охраны недр в Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений, правового механизма охраны окружающей среды, практики недропользования. Также в работе впервые исследуются проблемы соотношения и согласования законодательства Российской Федерации и ее субъектов, разграничения полномочий между органами их государственной власти по конкретно взятому предмету совместного ведения -законодательству о недрах.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1.Авторское уточнение термина «недра», сделанное в результате изучения практики применения Закона Российской Федерации «О недрах». В Законе «О недрах» дано следующее определение недр - это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.1 Используемое в нем в

1 Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. -№ 16. - Ст. 834; № 29. - Ст. 1690; 1993. - № 2. - Ст. 74; СЗ РФ. - 1995. -№ 10.-Ст. 823; 1999.-№ 7. - Ст. 879; 2000.-№ 2. - Ст. 141; 2001. -№ 21. - Ст. 2061; № 33 (ч. 1).-Ст. 3429; 2002. - № 22. - Ст. 2026; 2003. - № 23. - Ст. 2174. качестве критерия обозначения нижней границы недр указание на доступность для геологического изучения и освоения не позволяет четко определить глубину недр, на которую распространяется действие законодательства о недрах. Это положение, на наш взгляд, имеет принципиальное правовое значение для установления соответствующего правового режима тех или иных частей недр. Поэтому данное в Законе «О недрах» определение недр предлагаем изложить в следующей редакции: недра - это часть земной коры, расположенная ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для любого из установленных законом видов пользования недрами.

2.Вывод о распространении правового механизма охраны окружающей среды на охрану недр. Действующим природоохранным законодательством предусмотрены такие правовые меры охраны окружающей среды, как лицензирование, нормирование, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологические экспертиза, сертификация, аудит, страхование и ряд иных. Анализ Закона «О недрах» показывает, что горным законодательством они практически не востребованы. В то же время, по мнению диссертанта, названные правовые меры охраны окружающей среды полностью распространяются на охрану недр с учетом особенностей горных отношений.

3.Вывод о нормировании изъятия полезных ископаемых как о важнейшей правовой мере охраны недр. Нормирование изъятия полезных ископаемых направлено на сбережение ресурсов недр и обеспечение их рационального использования. Однако в Законе «О недрах» положения о нормировании изъятия полезных ископаемых отсутствуют. Обозначенная недостаточность правового механизма охраны недр отрицательно сказывается на охране недр, поскольку фактически неограниченные сегодня темпы и масштабы разработки месторождений полезных ископаемых не отвечают общественным интересам пользования недрами как основой жизни и деятельности народов России в интересах их нынешнего и будущих поколений. В этой связи полагаем возможным рассматривать нормирование изъятия полезных ископаемых в качестве важнейшей правовой меры охраны недр и приоритетного направления развития горного законодательства.

4.Предложения и рекомендации диссертанта по согласованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов о недрах. Работа по согласованию принятых на разных уровнях власти законов о недрах должна проводиться на стадии их принятия. Это предполагает активное участие органов государственной власти в законодательных процессах как на федеральном, так и на региональном уровнях. С учетом конституционной нормы о соответствии законов субъектов в сфере совместного ведения федеральным данное положение особенно значимо. Для его практической реализации следует принять закон, регулирующий процедуру разрешения разногласий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

5.Сформулированный автором вывод об отсутствии определенности в законодательном регулировании вопроса о формах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области охраны недр основан на анализе норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства. Проблема форм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации является одной из ключевых в федеративном строительстве России на современном этапе. Суть ее в вопросе о том, где должны быть разграничены полномочия. В соответствии со статьей 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами.1 Федеральный закон в качестве формы разграничения полномочий в приведенной норме не упоминается. Однако федеральный законодатель пошел по пути разграничения полномочий в федеральных законах, порождая тем самым

1 Конституция Российской Федерации. - M.: Юрайт, 1999. дуализм в законодательном закреплении форм разграничения полномочий, а также сомнения по поводу соответствия подобной практики Конституции.

6.Предложенный диссертантом вывод о соотношении федерального закона и договора при разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования природоохранных отношений. Продолжая рассуждать в ключе предыдущего вывода, диссертант поднимает проблему соотношения федерального закона и договора при разграничении ими полномочий органов государственной власти в федеративном государстве. По смыслу статьи 11 Конституции в отношении разграничения полномочий приоритетной формой является договор, а не закон. Но системный анализ статей 4, 15, 76 Конституции приводит к выводу, что договоры не должны противоречить федеральным законам. То есть закон как нормативный акт имеет верховенство над договором. Диссертант приходит к выводу о том, что договором могут быть разграничены только те полномочия, которые не урегулированы федеральным законом или в отношении которых в нем указана возможность их договорного разграничения.

7.Предложения и рекомендации диссертанта по содержанию законодательства субъектов Российской Федерации о недрах по сравнению с содержанием федерального законодательства о недрах. Известно, что Конституция предоставила субъектам федерации право формировать собственное законодательство о недрах, которым многие из них воспользовались. Анализ принимаемых в регионах законов показывает, что большинство из них практически не отличаются от федеральных, а зачастую дословно дублируют их. Объясняется это отчасти тем, что в Законе «О недрах», который регулирует основные вопросы использования и охраны недр, практически отсутствуют диспозитивные нормы, предполагающие выбор законодателем субъекта Федерации вариантов нормативных решений. Регулирование субъектами Федерации отношений, связанных с использованием и охраной недр, возможно только в установленных в и федеральном законе рамках. Содержать положения, отличающиеся от норм федерального закона, законы субъектов Федерации могут только при прямом указании в нем на такую возможность. Между тем, основной целью принятия закона о недрах субъектом Российской Федерации нам видится отражение в нем присущей ему специфики. Применительно к недропользованию под региональными особенностями мы понимаем, во-первых, своеобразие геологической среды, наличие, виды и интенсивность эксплуатации месторождений полезных ископаемых, горнотехнические условия их разработки. Во-вторых, уровень развития законодательства, промышленного производства, социальных инфраструктур. В применении приведенной схемы регулирования заключается, на наш взгляд, юридическая формула эффективного законодательства о недрах в федеративном государстве.

8.Вывод о необходимости совершенствования механизма исполнения предусмотренных законодательством требований и мер, направленных на охрану недр. Действующая сегодня система органов государственного управления в области охраны недр не в полной мере отвечает интересам эффективной охраны недр. Полагаем, что в интересах охраны недр следует разделить функции, связанные с хозяйственным управлением использованием недр, и осуществление контрольных функций. Сегодня данные задачи решаются в рамках одного органа исполнительной власти. Требует совершенствования процедура осуществления органами государственного управления отдельных функций в области охраны недр, например, нормирования, лицензирования. Механизм применения юридической ответственности также не всегда обеспечивает реализацию законодательных требований и мер, направленных на охрану недр, о чем наглядно свидетельствует анализ правоприменительной практики.

Теоретическая значимость исследования состоит в обосновании тезиса о развитии правового механизма охраны недр на основе выработанных наукой экологического права и предусмотренных природоохранным законодательством требований и мер, с учетом практики пользования недрами и развития законодательства, федеративных отношений. Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования определяется также возможностью использования содержащихся в нем положений и выводов в последующей научной разработке проблем правовой охраны недр в Российской Федерации.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в учебном процессе при подготовке лекций, учебно-методических материалов по дисциплине «Экологическое право», по специальному курсу, посвященному проблемам правовой охраны недр, для студентов вузов и учащихся колледжей, в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Использование сформулированных в работе положений будет способствовать повышению качества законотворчества в этой области, а также принимаемых в сфере использования и охраны недр решений.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в лекциях студентам, отражены в опубликованных научных работах и выступлениях на научно-практических конференциях, а также были предметом обсуждения на заседании кафедры аграрного и экологического права Института права Башкирского государственного университета. Результаты научной работы использовались в процессе подготовки изменений и дополнений в ряд законов, иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Ямалетдинов, Руслан Равилевич, Уфа

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги диссертационного исследования, можно сделать следующие выводы. Актуализация проблем, связанных с правовой охраной недр, происходит в Российской Федерации на фоне активного развития экологического законодательства, практики пользования недрами в условиях рынка, развития гражданско-правовых форм регулирования использования и охраны недр, реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, поиска оптимальных форм федеративного строительства. Очевидно, что анализ путей повышения интенсификации правовой охраны недр должен вестись с учетом данных обстоятельств.

В результате проведенного исследования следует прийти к выводу о необходимости уточнить содержащееся в горном законодательстве и в теории экологического и горного права понятие «недра», поскольку оно не отвечает сложившейся практике пользования недрами, не учитывает перспектив развития горного законодательства в Российской Федерации. Поэтому данное в Законе «О недрах» определение недр предлагаем изложить в следующей редакции: недра - это часть земной коры, расположенная ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для любого из установленных законом видов пользования недрами.

Дальнейшее совершенствование правовой охраны недр требует всестороннего научно-правового переосмысления . традиционных представлений о ее содержании и выработки новых, соответствующих современным реалиям требований. Исследование понятия «правовая охрана недр» позволило нам классифицировать «факторы риска» для недр, то есть то, от чего собственно и следует охранять недра. Соотношение содержания охраны недр в ее естественнонаучном представлении с содержанием правовой охраны недр привело нас к выводу о необходимости сформулировать в горном законодательстве более четкие и конкретные правила по охране недр.

Важным звеном диссертационного исследования стало изучение элементов правового механизма охраны недр — предусмотренных экологическим законодательством правовых мер охраны окружающей среды, образующих правовой инструментарий охраны недр, конкретизируемый с учетом особенностей отношений недропользования. Предложенный нами тезис о распространении выработанных в рамках теории экологического права и урегулированных в экологическом законодательстве правовых мер охраны окружающей среды на сферу охраны недр обусловил необходимость их анализа применительно к охране недр. В результате проведенного исследования мы пришли к выводу о недостаточности установленных горным законодательством правовых мер охраны недр, заключающейся, в частности, в отсутствии в нем таких важных для сферы пользования недрами мер, как нормирования, экологической экспертизы. Фактически неограниченные сегодня темпы и масштабы разработки месторождений полезных ископаемых не отвечают общественным интересам пользования недрами как основой жизни и деятельности народов России в интересах их нынешнего и будущих поколений. В этой связи полагаем возможным рассматривать нормирование изъятия полезных ископаемых в качестве важнейшей правовой меры охраны недр и приоритетного направления развития горного законодательства. Приведенные недостатки правового механизма охраны недр обусловливают необходимость его дальнейшего развития с их учетом.

Особое место в работе занимает исследование актуальных проблем соотношения принятых в сфере охраны недр нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов. По нашему мнению, существует прямая зависимость между согласованностью нормативных правовых актов, принятых в сфере совместного ведения, и эффективностью их применения. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что развитие российского законодательства о недрах с учетом данного требования следует рассматривать в качестве значимого направления обеспечения эффективной правовой охраны недр в стране. Единство правового пространства России означает наличие необходимых нормативных условий для согласованного развития федерального и регионального законодательства. Несмотря на предпринимаемые в данном направлении меры, дуализм в законодательном регулировании вопроса о формах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не позволяет четко определить место действующих сегодня в правовом массиве государства договоров между Российской Федерации и ее субъектами. Выходом видится упорядочение договоров в установленном законодательством порядке.

Действующее российское законодательство о недрах не обеспечивает адекватного сложным условиям недропользования, особому месту недр в природной среде правового регулирования. Об этом со всей наглядностью свидетельствуют противоречия между нормативными правовыми актами, принятыми на разных уровнях власти, их недостаточный качественный уровень, сложности в правопримененительной деятельности субъектов отношений недропользования, управления и ответственности в области охраны недр. Для преодоления противоречий между нормативными правовыми актами о недрах, принимаемыми на разных уровнях публичной власти, следует принять закон, регламентирующий проведение согласительных процедур между заинтересованными органами государственной власти.

В настоящее время в России сложилась неблагоприятная обстановка в сфере исполнения требований природоохранного законодательства, направленных в том числе и на охрану недр. Действующая сегодня система органов государственного управления не позволяет достаточно эффективно реализовывать предусмотренные законодательством требования и меры, направленные на охрану недр. Об этом свидетельствует проведенный анализ практики осуществления органами исполнительной власти таких значимых с позиций интересов охраны недр функций, как нормирование, экологическая экспертиза и ряда иных. О целесообразности и результативности в плане управления в сфере охраны недр вновь образованной системы федеральных органов исполнительной власти судить, полагаем, пока преждевременно, но надеемся, что предыдущий опыт работы соответствующих структур будет учтен. Представляется, что совершенствование государственного управления в области охраны недр следует рассматривать как одно из главных направлений усиления охраны недр.

Результативность правовой охраны недр в плане исполнения предусмотренных законодательством требований и мер по охране недр во многом зависит от эффективного применения установленных мер юридической ответственности. Правонарушения в области недропользования характеризуются высокой степенью латентности, значительными в плане вреда недрам и окружающей среде последствиями. Действующие сегодня меры юридической ответственности за нарушения правил охраны недр не обеспечивают их исполнение в полной мере. На основе анализа правоприменительной практики диссертант делает вывод о необходимости как усиления ответственности за отдельные правонарушения в области охраны недр, так и совершенствования механизма ее реализации.

Сегодня в России актуальным как никогда становится вопрос организации такой модели использования и охраны природных ресурсов, которая бы учитывала интересы общества и соответствовала принципу его устойчивого развития. Применительно к недрам он приобретает особое значение, поскольку содержащиеся в них ресурсы невозобновимы и предназначены для использования не только нынешним, но и будущими поколениями людей. Сформулированные в диссертационной работе идеи, мысли и предложения направлены на повышение уровня правовой охраны недр как одной из наиболее эффективных форм охраны недр.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовая охрана недр в Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты.

2. Акты федерального законодательства.

3. Конституция Российской Федерации. — М.: Юрайт, 1999. 46 с.

4. Федеративный Договор от 31.03.1992 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. -1992.-№67.-Ст. 898.

5. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. — 2002. -№2.-Ст. 133.

6. Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. - № 44. -Ст. 4147.

7. Водный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. — № 47. -Ст. 4471.

8. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. -№ 18.-Ст. 2222.

9. Федеральный закон «О техническом регулировании» // СЗ РФ. — 2002. — №52 (ч. 1).-Ст. 5140.

10. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ.- 1998. № 26. - Ст. 3009; 2001. - № 1 (ч. II). - Ст. 21; 2003. - № 2. -Ст. 167.

11. Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. - № 30. - Ст. 3588; 2000.- № 33. Ст. 3348; 2003. - № 2. - Ст. 167.

12. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. - № 12. - Ст. 1024; 2002. - № 1 (ч. I). - Ст. 2.

13. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. - № 14. - Ст. 1650; 2002. - № 1 (ч. I). -Ст. 2; 2003. - № 2. - Ст. 167; № 27. - Ст. 2700 (ч. I).

14. Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» //СЗ РФ.-1999.-№ 14.-Ст. 1667.

15. Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» // СЗ РФ. 1998. - № 13. - Ст. 1463; 1999. - № 14. - Ст. 1664; 2002. - № 2.-Ст. 131; 2003.-№ 2.-Ст. 167.

16. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. — 1994. -№ 35. Ст. 3648; 2002. - № 44. - Ст. 4294.

17. Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. - № 51. - Ст. 6273; 2001. -№33 (ч. I). - Ст. 3429; 2002.-№ 12.-Ст. 1093; 2003.-№ 17.-Ст. 1555; № 27. - Ст. 2700 (ч. I); № 46 (ч. I). - Ст. 4444.

18. Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. - № 9. -Ст. 713.

19. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. — 1995. — №48.-Ст. 4556; 1998.-№ 16.-Ст. 1800.

20. Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ. -1996. № 1. - Ст. 18; 1999. - № 2. - Ст. 246; 2001. - № 26. - Ст. 2579; 2003.-№23.-Ст. 2174.

21. Федеральный закон «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» // СЗ РФ. 1996. -№26.-Ст. 3033.

22. Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. - № 49. - Ст. 4694; 1999. - № 7. - Ст. 879;2001. № 33 (ч. I). - Ст. 3429; 2003. - № 17. Ст. 1557; № 27. - Ст. 2700 (ч. I); № 46 (ч. I). - Ст. 4444.

23. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. -1995. № 48. - Ст. 4552; 1997. - № 7. - Ст. 808; 2001. - № 29. - Ст. 2949;2002.-№ 13.-Ст. 1180; 2003.-№ 46 (ч. 1).-Ст. 4436.

24. Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: Инфра-М, 1996. — 352 с.

25. Трудовой кодекс Российской Федерации. М.: ООО «Витрэм», 2002. -192 с.

26. Уголовный кодекс Российской Федерации. М.: «Ось-89», 2004. — 192 с.

27. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.- М.: Изд-во Эксмо, 2003 .-256 с.

28. Налоговый кодекс Российской Федерации (части I и II) -М.: «Издательство Элит-2000», 2003. — 392 с.

29. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. - № 11. -Ст. 945.

30. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» // СЗ РФ. -2000.-№28.-Ст. 2983.

31. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» // СЗ РФ. -2004.-№ 15.-Ст. 1452.

32. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования» // СЗ РФ. 2004. - № 15. - Ст. 1453.

33. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Федерального агентства по недропользованию» // СЗ РФ. 2004. - № 15. -Ст. 1463.

34. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы по техническому регулированию и метрологии» // СЗ РФ. 2004. - № 15. - Ст. 1486.

35. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы по технологическому надзору» // СЗ РФ. — 2004. — № 15.-Ст. 1473.

36. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. -№ 15. - Ст. 1472.

37. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Федерального агентства по энергетике» // СЗ РФ. — 2004. — № 15. -Ст. 1489.

38. Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений // СЗ РФ. 1998. - № 46. - Ст. 5698.

39. Положение о порядке согласования органами Госгортехнадзора России проектной документации на пользование участками недр // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2002.-№39.

40. Положение о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2001. — № 24.

41. Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр // СЗ РФ. — 1998. — № 6. -Ст. 756.

42. Положение о лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр // СЗ РФ. — 1995. — №32. -Ст. 3315.

43. Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2001. — № 33.

44. Положение о порядке лицензирования пользования недрами // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. - № 33. - Ст. 1917.

45. Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. - № 40. - Ст. 3971.

46. Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России // СЗ РФ. 2001. - № 50. - Ст. 4742.

47. Положение о Министерстве энергетики Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. - № 43. - Ст. 4240.

48. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.-2000.-№31.

49. Положение об организации и осуществлении государственного контроля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений и обязательной сертификации // СЗ РФ. 2003. - № 21. - Ст. 2009.

50. Правила охраны недр при составлении технологических схем разработки месторождений минеральных вод // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2000. — № 2.

51. Инструкция о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. — № 29.

52. Инструкция по оформлению горных отводов для использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. -1999.-№20.

53. Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. — № 30.

54. Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение // СЗ РФ. 2000. - № 26. - Ст. 2772.

55. Правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения // СЗ РФ. 2002. - № 1 (ч. 2). - Ст. 42.

56. Акты законодательства субъектов Российской Федерации.

57. Конституция Республики Башкортостан // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2003. - № 1 (157). - Ст. 3;

58. Конституция Республики Алтай // Ведомости Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай. - 1997. - № 21. - С. 9;

59. Конституция Чувашской Республики // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2000. - № 11-12. - Ст. 442.

60. Закон Республики Татарстан «О недрах» // Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. - № 11-12. - Ст. 184;

61. Закон Республики Алтай «О недрах и недропользовании» // Сборник законодательства Республики Алтай. 2001. — № 6. - С. 76.

62. Закон Республики Марий Эл «О недрах» // Ведомости Верховного Совета Республики Марий Эл. — 1993. № 10. - Ст. 414;

63. Закон Удмуртской Республики «О недрах» // Удмуртская правда. — 1996.- № 115.

64. Закон Республики Саха (Якутия) «О недрах» // Якутские ведомости. — 1998. -№ 13;

65. Закон Алтайского края «О пользовании участками недр для геологического изучения и добычи общераспространенных полезных ископаемых» // Сборник законодательства Алтайского края. — 2003. — №84.-С. 14;

66. Закон Калужской области «О недропользовании на территории • Калужской области» // Весть. 1998. - № 297-298;

67. Закон Ханты-Мансийского автономного округа «О недропользовании» // Собрание законодательства Ханты Мансийского автономного округа.- 2002. № 3. — Ст. 248.

68. Кодекс Республики Башкортостан о недрах // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. — 1993. — № 2. — Ст. 37;

69. Положение о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. — 2003. — № 1. — Ст. 2375;

70. Положение о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Республики Дагестан // Собрание Законодательства Республики Дагестан. 1999. - № 3. - Ст. 2881;

71. Положение о Министерстве природных ресурсов Свердловской области // Собрание законодательства Свердловской области. 2002. — № 10. — Ст. 1274.1.. Научная литература. 2.1. Монографии, книги, учебные пособия.

72. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, JI.JI. Попова. М.: Юристь, 1999. - 728 с.

73. Алексеев С.С. Теория права. — М.: БЕК, 1995. 311 с.

74. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1995. - 672 с.

75. Альбов М.Н., Быбочкин A.M. Рудничная геология. — М.: Недра, 1973. — 430 с.

76. Байдаков C.JL, Серов Г.П. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности. М.: Анкил, 2003. — 464 с.

77. Башмаков Г.С. Правовое регулирование разведки и разработки общераспространенных полезных ископаемых. — М.: Наука, 1978. — 136 с.

78. Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР. — М.: Наука, 1974. — 156 с.

79. Башмаков Г.С., Каверин A.M., Краснов Н.И. Законодательство о недрах. М.: Юридическая литература, 1976. - 80 с.

80. Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра-М, 1998. - 448 с.

81. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1997. - 790 с.

82. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. — М.: Юридическая литература, 1976. 215 с.

83. Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристь, 2002. — 688 с.

84. Валова В.Д. Основы экологии. М.: Изд. дом «Дашков и К», 2001. -212 с.

85. Воронцов А.И., Никодимов И.Д., Щетинский Е.А. Охрана природы. -М.: Агропромиздат, 1989. 303 с.

86. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового обеспечения. — М.: МГУ, 1991. — 136 с.

87. Горная энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия, 1989. — Т.4. -623 с.

88. Дубовик O.JI. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2003.-584 с.

89. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник для юридических вузов. — М.: Юриспруденция, 2000. 448 с.

90. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. М.: Юристь, 1996.-624 с.

91. Жевлаков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность. -М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 1997. 204 с.

92. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. -М.: Госюриздат, 1961.-381 с.

93. Казанник А.И. Административно-правовая охрана природы бассейна озера Байкал. Иркутск, 1977. - 234 с.25,26