Правовое регулирование партнерского взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и органов местного самоуправления

Хананашвили, Нодари Лотариевич

Правовое регулирование партнерского взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и органов местного самоуправлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование партнерского взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и органов местного самоуправления»

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Хананашвили Нодари Лотариевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПАРТНЁРСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (СРАВНИТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ГРАНТА И СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА)

Специальность 12 00 02 - Конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2008

003164616

Работа выполнена в секторе сравнительного права Института государства и права Российской академии наук.

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Автономов Алексей Станиславович

Официальные оппоненты

доктор юридических наук, Заславский Сергей Евгеньевич

кандидат юридических наук, Шутько Дмитрий Владимирович

Ведущая организация

Государственный университет Высшая школа экономики

Защита диссертации состоится «03» апреля 2008 года в 12 00 на заседании Диссертационного Совета Д 002 002 02 при Институте государства и права Российской академии наук по адресу 119991, г Москва, ул. Знаменка, д 10

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук по адресу 119991, г Москва, ул Знаменка, д 10

Автореферат разослан «_» февраля 2008 года

Учёный секретарь Диссертационного Совета доктор юридических наук, доцент

С В Королев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Формирование механизмов, связанных с правовой регламентацией взаимоотношений органов власти и неправительственных (негосударственных, немуниципальных) некоммерческих организаций (ННКО), началось примерно в середине 1990-х годов В этот момент возникли первые нормотворческие разработки, касающиеся договоров на оказание социально значимых услуг неправительственными некоммерческими организациями определенным целевым группам населения, не охваченным системой действующих услуг (например, помощь детям, оказавшимся на улице) Появились и нормы, регламентирующие порядок и способы предоставления грантов таким организациям По мере расширения практики применения различных форм партнерства ННКО и органов публичной власти, и в частности гранта и социального заказа, возрастает и потребность в изучении существующих и вновь принимаемых нормативных правовых актов и развития правоприменения в данной области социальной политики

Уровень правовой регламентации данного направления социальной сферы до сих пор невысок Вместе с тем, практика, складывающаяся в различных российских регионах, разнообразна, в особенности, в части регулирования взаимоотношений сторон на местном уровне По мере роста масштабов применения программно-целевого подхода и, в его рамках, механизмов муниципального социального заказа и муниципального гранта, возрастает и актуальность изучения, анализа и систематизации нормативных правовых актов, регламентирующих порядок формирования и реализации целевых социальных программ В то же время, как считают некоторые специалисты (А С Автономов, М Ф Замятина и др ), развитие правового регулирования деятельности ННКО, начало нового этапа такого развития стало импульсом для поисков и создания должного юридического облачения для некоммерческой деятельности и его субъектов Актуальной сегодня является и мера эффективности расходования муниципальных ресурсов и расширение ресурсной базы для осуществления социально значимой деятельности Государственная (и

муниципальная) монополия на оказание социальных услуг не способствует повышению качества и снижению стоимости этих услуг Дефицит конкуренции приводит к невозможности удовлетворения запросов целевых групп и успешного решения социальных проблем Необходимо осмысление и детальный анализ инструментов, процедур и правовых норм, необходимых для формирования и функционирования эффективного конкурентного пространства

В процессе жизнедеятельности общества возникают новые проблемы, которые необходимо и оперативно решать, и разрабатывать меры и правовые нормы, способные предотвратить возникновение подобных обстоятельств в будущем В настоящее время недостаточно развиты нормативные правовые инструменты поддержки со стороны органов публичной власти социальных инициатив, направленных на социальное развитие и повышение компетенций различных групп общества Данное исследование нацелено на оптимизацию нормативно-правового регулирования такого направления социально ориентированной деятельности ННКО - во взаимодействии с органами местного самоуправления (ОМСУ), а также с возможностью использования дополнительных ресурсов бизнеса, СМИ, научных организаций, других институтов общества и их вовлечения в социально ответственную деятельность

Актуальность настоящего исследования определяется также важностью успешного развития институтов гражданского общества, что является существенным фактором политической устойчивости общества

Проведенная работа демонстрирует высокую степень потребности и значимости внедрения муниципального социального заказа и муниципального гранта, реальную возможность такого внедрения и получения положительных результатов, как для правового поля регулирования социальной политики, так и для развития институтов гражданского общества и социального развития России в целом

активно занимавшимися созданием и продвижением (внедрением и распространением) механизмов муниципального гранта и социального заказа

При осуществлении настоящей работы были использованы материалы

- специалистов в области теоретических аспектов правового регулирования основ конституционного права и местного самоуправления (Авакьян С А , Автономов А С , Гулиев В Е , Кашкин С Ю , Колесников А В , Сивицкий В А , Хаманева Н Ю , Черкасов А И , Чиркин В Е),

- специалистов-практиков, занимающихся вопросами законодательного и иного правового регулирования деятельности институтов гражданского общества (Абросимова Е А , Автономов А С , Беляева Н Ю , Заславский С Е , Кудрявцева Г А , Толмасова А К , Шутько Д В ), исследования процессов становления и развития институтов гражданского общества (Брудный В И, Гав-рилова И Н , Горный М Б , Исраелян Е В , Каминарская Н А , Сунгуров А Ю , Якимец В Н ), экономико-правовой технологии «прозрачный бюджет» (Виноградова Т И , Замятина М Ф ), практической деятельности ННКО (Блусь П И , Вайнер В В , Выожанин В Н , Гребенник К В , Зыков О В , Каминник И С , Катаева В И , Кокарев И Е , Крупник А С , Матросов В В , Шомина ЕС)

Из зарубежных специалистов необходимо отметить значение работ следующих специалистов Акина X Дж , Агранофф Р , Анхайер X , Виквар В X , Ливальд Т , Ньюман К , Паркинсон С Н , Патнэм Р , Поппер К , Риэрдон Б Э, Саламон Л , Сорос Дж , Тофтисова Р , Ульман К , Харней Д Ф , Шенберг С

Основные источники. В данной работе автор исследует следующие основные источники Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 19 мая 1995 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 11 августа 1995 года №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Федеральный закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», другие федераль-

ные законы, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию - 1998, 2000, 2004, 2005 годов, а также федеральные целевые программы, законодательные акты субъектов Российской Федерации, в части, касающейся регулирования вопросов местного самоуправления, включая взаимодействие ОМСУ с ННКО

Были проанализированы в сравнительном ключе следующие муниципальные нормативные акты, наиболее характерные с точки зрения правового регулирования муниципального гранта и муниципального социального заказа Положение г Нижнего Тагила Свердловской области «О формах взаимодействия и поддержки администрацией города Нижний Тагил некоммерческих организаций и общественных объединений», Положение г Владимира «О муниципальном социальном заказе в городе Владимире», Положение г Перми «О социальном заказе», Положение г Тюмени «О социальном заказе», Положение г Томска «О муниципальном социальном заказе для некоммерческих организаций в городе Томске», Положение «О муниципальных грантах» г Саратова, Положение о муниципальном гранте города Краснодара, Положение «О муниципальном гранте» (г Новочеркасск), Положение о целевом финансировании общественно полезных программ (муниципальном гранте) в г Петрозаводск, Положение о муниципальном гранте (г Пушкин, Санкт-Петербург), Положение о муниципальных грантах, предоставляемых межведомственной комиссией по противодействию злоупотребления наркотическими средствами и их незаконному обороту общественным объединениям граждан (г Урай, Ханты-Мансийского автономного округа), Положение о муниципальном гранте города Читы, а также нормативные акты других муниципальных образований

Венгрия, Гана, Германия, Голландия, Грузия, Дания, Италия, Казахстан, Канада, Киргизия, Люксембург, Румыния, Словакия, США, Украина, Франция, Хорватия, Эстония, а также Типовой закон ЮНСИТРАЛ (Комиссии ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г

Объект и предмет исследования. До настоящего времени правовые аспекты осуществления взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества изучены и описаны в российской правовой литературе не очень подробно, поэтому объектом данного исследования является правовое обеспечение и регулирование партнерского взаимодействия ОМСУ и ННКО и, в первую очередь, механизмов муниципального социального заказа и муниципального гранта

Предметом исследования является сравнительно-правовое сопоставление в следующих направлениях Во-первых, правовое сравнение объектов исследования между собой (муниципальный грант и муниципальный социальный заказ), с выявлением и осмыслением их общих черт и различий, во-вторых, сравнение правовой регламентации социального заказа с аналогичными аспектами другого, ныне действующего механизма обеспечения потребности власти на муниципальном уровне в социальных услугах - механизма поставок продукции для муниципальных (или государственных) нужд, в-третьих, сравнение основных позиций правовой регламентации нормативных правовых актов муниципального уровня, посвященных формированию и реализации социального заказа и гранта - в различных субъектах РФ Данное сравнение проводилось также на основе обширного и разнообразного зарубежного опыта применения правовых норм, регулирующих механизмы социального заказа (или контракта) и гранта

Цель и задачи настоящей работы. Целью настоящей работы является изучение правового регулирования партнерского взаимодействия ННКО и ОМСУ на основе сравнительного анализа правовых механизмов гранта и социального заказа, в нормативных правовых актах муниципального уровня Исходя из поставленной цели, диссертантом решались следующие задачи

- Анализ нынешнего состояния аспектов правового регулирования осуществления социальной политики в России, связанных с оказанием социально значимых услуг и выработкой социальных инноваций

- Подбор и систематизация основных юридических и процедурных элементов, составляющих правовые механизмы гранта и социального заказа

- Формулирование концептуальных основ и юридического оформления взаимодействия органов власти с ННКО, обоснование необходимости, возможности и потенциальной эффективности партнерского взаимодействия

- Комплексное изучение различных аспектов нормативно-правового регулирования вопросов формирования и реализации муниципального социального заказа и муниципального гранта

- Сопоставление основных положений нормативных правовых актов, регламентирующих процессы формирования и реализации поставок продукции для государственных нужд и социального заказа, аналогичное сопоставление для социального заказа и гранта

- Сравнение положений нормативных правовых актов, регламентирующих формирование и реализацию муниципального социального заказа в различных муниципальных образованиях РФ

- Сравнение положений нормативных правовых актов, регламентирующих формирование и реализацию муниципального гранта в различных муниципальных образованиях РФ

Теоретическая и методологическая основа диссертации. Теоретическую основу диссертации составляют исследования российских и зарубежных специалистов, основанные на признании необходимости и значимости развития институтов гражданского общества, их вовлечения в процессы формирования и реализации государственной и муниципальной социальной политики

правовых механизмов, кроме того, на структурно-функциональном подходе, позволяющем рассмотреть алгоритм деятельности органов местного самоуправления, иных участвующих в реализации исследуемых правовых механизмов гранта и социального заказа сторон, на всех этапах нормативно предусмотренных процедур

Научная новизна исследования заключается в том, что автор предлагает концептуальную разработку, связанную с построением основ партнерского взаимодействия органов публичной власти с ННКО, являющуюся определенной новацией в области социально-правового конструирования Работа позволяет восполнить существующий информационный пробел в части сравнения различных правовых механизмов участия институтов гражданского общества в формировании и реализации государственной социальной политики, таких как муниципальный грант и муниципальный социальный заказ Кроме того, диссертантом впервые осуществлен комплексный сравнительный правовой анализ нормативных правовых актов, посвященных механизмам гранта и социального заказа, уровня местного самоуправления в России, а также обширного зарубежного опыта применения гранта и социального контракта (заказа) Проведено детальное сопоставление действующих в различных субъектах РФ нормативно-правовых актов муниципального уровня

Основные положения, вынесенные на защиту.

1 Партнерское взаимодействие органов публичной власти с ННКО является важнейшим инструментом реализации социальной политики современного государства, в том числе на муниципальном уровне Эффективность взаимодействия власти и ННКО, их правового обеспечения зависит от того, насколько удается достичь системности, открытости, партнерского взаимодействия с заинтересованными группами общества, на основе теоретической, в том числе концептуальной, обоснованности, технологически корректной реализации современных экономико-правовых механизмов, до настоящего времени недостаточно применяемых в российской практике

2 Недостаточность правового регулирования партнерского взаимодействия ОМСУ и ННКО, с одной стороны, является следствием неразвитости

отношений в сфере социальной политики, а, с другой стороны, и определяет их слабое развитие

3 В муниципальных правовых актах для эффективного партнерского взаимодействия между органами публичной власти и ННКО, должны быть закреплены основные принципы взаимного доверия, ресурсности, программно-целевого подхода, опоры на экономико-правовые технологии, равноправного сотрудничества, перспективности, использования независимой оценки, комплексности, системности - при применении тактики расширяющегося шага

4 Рассматриваемые правовые механизмы гранта и социального заказа, при опоре на определенный набор процедур, а именно — на программно-целевой подход, конкурсы, экспертно-оценочную деятельность, формирование переговорных площадок, заключение и выполнение договоров о партнерстве, - позволяют успешно реализовывать спектр организационных форм партнерского взаимодействия, таких как органы территориального общественного самоуправления, фонды местного сообщества, ярмарки социальных проектов, общественные советы и другие

5 Формирование и правовое закрепление партнерского взаимодействия способствует решению задач преодоления государственного патернализма и социального иждивенчества, а также выработки и реализации социальной политики, ориентированной на устойчивое развитие

6 Основной сложностью при внедрении социального заказа является убежденность органов публичной власти в том, что отношения, складывающиеся в сфере оказания населению социально значимых услуг, могут регулироваться действующим законодательством о поставках продукции Сравнительный анализ муниципальных правовых актов, регулирующих поставки продукции и формирование и выполнение социального заказа, осуществленный по ряду ключевых критериев (предмету регулирования, сущности производимых действий, субъекту инициативы, форме заключаемого договора, уровню межсекторного партнерства, целям, преследуемым заказчиком и поставщиком или исполнителем, единицам измерения полученного результата, структурированности и независимости контроля, отношению к процессу и ре-

зультату деятельности), свидетельствует, что, несмотря на некоторые общие черты поставок продукции и выполнения социального заказа, существует ряд принципиальных различий, не позволяющих говоригь о возможности правового регулирования отношений, складывающихся при формировании и реализации социального заказа, путем применения действующего законодательства в его нынешнем виде

7 Сравнение используемых в разных правовых актах понятий муниципального гранта и муниципального социального заказа дает возможность убедиться в существовании определенных различий, базирующихся на ряде признаков основном источнике ресурсов, степени определенности пожеланий власти, объекте нормотворческой инициативы, порядке разработки и принятия целевых программ, субъекте нормотворческой инициативы, договорной основе, принципах финансово-правовых взаимоотношений сторон, основной цели органов публичной власти, составе участников конкурсов, обязательности финансирования, динамичности реакции органов публичной власти, задачам, решаемым при проведении конкурса, смысле осуществляемого действия

Нормативно-правовая база и правоприменительная практика муниципального гранта и муниципального социального заказа, хотя и свидетельствуют о близости правового смысла понятий гранта и социального заказа, однако демонстрируют присутствие существенных различий

Практическая значимость. Практическая значимость основана на преимущественно прикладном характере исследованных экономико-правовых механизмов Внедрение муниципального социального заказа способствует экономии бюджетных средств, прежде всего, за счет таких неотъемлемых элементов, как конкурсная конкуренция, прозрачность процедур распределения бюджетных средств и внешний, независимый контроль эффективности выполнения Ключевой элемент практической значимости муниципального гранта заключается во внедрении инструментов выявления и поддержки инновационных решений в сфере социальной политики

Апробация результатов исследования. В качестве результатов апробации следует назвать следующие нормативные правовые акты, в разработке

которых автор принимал участие Федеральный закон №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Закон города Москвы от 08 апреля 2000 года №8 «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями», действовавший с 2000 по 2006 годы Материалы и предложения автора использованы при разработке Концепции развития взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006-2010 гг, утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 25 июля 2006 года №564-ПП

Некоторые положения настоящей работы были использованы автором при участии в деятельности по разработке предложений в Федеральный закон «Об Общественной палате», а также в проект ФЗ «О фондах»

В течение ряда лет автор принимал участие и делал доклады по профилю настоящей работы в ходе различных международных, общероссийских и межрегиональных региональных конференций и на других мероприятиях Доклад для Стратегической программы развития России «Государственная политика в области содействия гражданским инициативам позиция неправительственных организаций» (март-май 2000 года), разработка и участие в проведении на базе Гуманитарного экономико-информационного и технологического института (ГЭИТИ, Москва) 72-часового образовательно-просветительского курса «Подготовка специалистов по оценке социальных проектов и программ» - сентябрь-декабрь 2004 года, Международная конференция «Государственный социальный заказ от теории - к практике» (Москва, март 1996 г ), Серия международных конференций «Технологии и практика социального инвестирования» (Одесса, Украина, 2000-2005), Международная конференция «Проблемы налогообложения некоммерческих организаций и благотворительности» (Москва, февраль 2004 г), Международная конференция «Оценка влияния проектов и программ опыт и перспективы развития» (Алматы, Казахстан, сентябрь 2005 г), Ярмарки социальных и культурных проектов Приволжского федерального округа — Пермь, 2000, Саратов, 2001, Тольятти, 2002, Нижний Новгород, 2003, Пермь, 2004

Диссертант является соавтором учебника «Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России» (М, 2003) Кроме того, им было опубликовано более 40 статей (более 50 печатных листов) Статьи и концептуальные разработки автора расположены также на сайтах www nan ru. www sovetpamfilova ru, www nasbor ru Апробацией результатов работы автора можно также считать многочисленные факты внедрения социального заказа в ряде регионов России (в том числе, на муниципальном уровне), а также на Украине и в Казахстане

Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии

Основное содержание диссертации Во введении обосновывается актуальность темы, показана степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи исследования В первой главе «Концептуальные основы партнерского взаимодействия органов публичной власти и ННКО» автором сформулированы основные положения Концепции названного взаимодействия В параграфе 1 первой главы рассмотрены аспекты, определяющие необходимость, возможность и принципы взаимодействия ННКО с органами власти и ОМСУ и нормативно-правового регулирования такого взаимодействия

Исследование в целом сфокусировано на рассмотрении и сопоставительном анализе нормативно-правовых аспектов двух основных экономико-правовых механизмов межсекторного взаимодействия — гранта и социального заказа Сравнительные сопоставления предложены и в отношении таких же или аналогичных правовых механизмов из практики зарубежных стран

Принципиальная необходимость и возможность взаимодействия органов государственной власти и ОМСУ с ННКО вытекают из необходимости реализации положений Конституции РФ (статья 7 и часть 1 статьи 32) и из наличия практических примеров взаимодействия, реализуемого в России Необходимость и возможность взаимодействия, вытекающая из правовых предписаний,

диктуются наличием ряда федеральных и региональных законов и иных НПА, регламентирующих такое взаимодействие

Организационно-управленческая необходимость и возможность складываются, с одной стороны, из соображений важности повышения качества государственного (и муниципального) управления и степени участия институтов гражданского общества в процессах социального развития, а с другой - из наличия профильных подразделений в структуре государственного и муниципального управления, отвечающих за взаимодействие с ННКО, и из существующей российской практики Процедурная необходимость и возможность взаимодействия обосновывается значимостью участия граждан и их объединений в обсуждении и реализации социально значимых решений власти, наличием в ряде субъектов РФ практического опыта, процедур обсуждения проектов нормативных правовых актов и других общественно значимых вопросов, их правового закрепления и применения Финансовая необходимость и возможность взаимодействия диктуется потребностями повышения эффективности расходования бюджетных средств при демонополизации социальной сферы и наличием у ННКО значительных ресурсов (прежде всего, добровольческих и интеллектуальных), способных в дальнейшем привести к существенным социально-экономическим эффектам

Политическая необходимость взаимодействия определяется отставанием развития социальной сферы России, в связи с чем малореальной становится задача снижения нуждаемости граждан в государственной поддержке Политическая возможность взаимодействия основана на значимости формирования «демократии участия», предусматривающей использование ключевых направлений деятельности ННКО оказание услуг, осуществление гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти и ОМСУ, выработка и продвижение общественных инициатив, защита и отстаивание общественных интересов и осуществление коммуникации между ННКО и другими «секторами» публичной активности 1-м - государственными (и муниципальными) органами и организациями и 2-м — бизнес-структурами

Кадровая необходимость и возможность следует, с одной стороны, из острого дефицита менеджеров социальной сферы, а с другой — из имеющегося образовательного и просветительского потенциала как государственных и муниципальных, так и негосударственных организаций и учреждений Идеологическая необходимость и возможность определяется как реальным положением, в котором российская социальная политика строится на таких базовых свойствах, как слабая рефлексивность, паллиативность, репрессивность, затратность, так и возможностью перехода к действию принципов профилактики, упреждения, социального развития, интерактивного действия, толерантности, ресурсосбережения и социального инвестирования

Методологическая необходимость и возможность базируются на императиве ликвидации кадрового дефицита, порождающего дефицит идей и методов, невозможности решения вновь возникающих социальных проблем устаревшими экстенсивными методами, путем направления в социальную сферу больших ресурсов либо за счет силового воздействия Разработка и апробация новых социально-правовых решений, не применявшихся ранее в практике социальной политики, позволила говорить о создании методической основы для партнерского межсекторного взаимодействия К таким механизмам следует отнести социальный заказ, грант, фонды местного сообщества, прозрачный бюджет, ярмарки социальных проектов, общественные советы и ряд других

В основу принципов эффективного взаимодействия органов публичной власти с ННКО положены следующие взаимное доверие, основанное на взаимной прозрачности в деятельности, и открытости - информационной, финансовой, для участия в выработке, реализации и общественном контроле общественно значимых решений, функциональность взаимодействия, определяющая расширение использования программно-целевого подхода, взаимная ре-сурсность — органов публичной власти (бюджетные средства, льготы и преференции, управленческие решений оперативного характера, наличие информационных источников и статистических данных, кадровые и административные ресурсы), бизнеса (финансовые, кадровые и управленческие ресурсы), ННКО (ресурсы добровольческие, инновационные и кадровые)

Для эффективного взаимодействия важна опора на научные ресурсы и на вовлечение СМИ в сферу социальной ответственности Использование механизмов гранта и социального заказа позволяет сделать взаимодействие органов публичной власти и ННКО более устойчивым, технологичным, распространяемым в других субъектах РФ и муниципальных образованиях Под социальной технологией понимается стандартный комплекс методически и нормативно-правовым образом оформленных, описанных и практически внедренных действий и/или процедур, объединенных в определенной последовательности или сочетании, повторяемый в других условиях и на других территориях и приносящий измеряемый или иной ощутимый и описываемый результат

Равноправное сотрудничество достижимо при наличии таких составляющих, как законность, взаимовыгодность и конкурсная конкуренция Перспективность взаимодействия - это ориентированность на долгосрочный и устойчивый характер партнерства Независимость оценки, как принцип взаимодействия, позволяет существенно повысить уровень взаимного доверия партнеров Система внешней, независимой оценки должна быть создана в России, поскольку законодательство не обеспечивает правового регулирования данной разновидности оценочной деятельности Комплексность и системность во взаимодействии позволяют рассматривать не только отдельные формы и способы сотрудничества, но и их совокупность и всеобщий характер их возможного применения

Тактика «расширяющегося шага» основана на постепенности совместного движения взаимодействующих партнеров по расширению масштабов применения внедряемых инноваций Такую поэтапную постепенность может обеспечить разработанная (при участии автора настоящей работы) «технология продвижения технологий»

Параграф 2 первой главы посвящен описанию основных и наиболее распространенных процедурных элементов, экономико-правовых механизмов и организационных форм партнерского взаимодействия органов власти и ННКО Основными процедурными элементами взаимодействия являются программно-целевой подход, внедрение конкурсной конкуренции, наличие

экспертизы и оценочной деятельности, переговорные площадки (осуществление регулярной коммуникации), общественный договор (формой нормативной фиксации отношений органов публичной власти с ННКО являются публично-правовые договоры о взаимодействии (партнерстве)) Такие договоры могут заключаться на федеральном, региональном и муниципальном уровнях

Общественные слушания, как одна из процедур осуществления партнерства, способны содействовать обеспечению участия граждан в управлении непосредственно - в соответствии с нормой части 1 статьи 32 Конституции РФ

В параграфе исследуются экономико-правовые механизмы взаимодействия, в том числе грант В последние годы правительства многих странах заинтересовались поощрением ННКО в их деятельности в сфере социального и экономического развития В зарубежной практике государственная помощь неправительственным организациям (НПО) предоставляется, как правило, для покрытия их операционных расходов или поддержки отдельных программ и проектов Помощь предоставляется как финансовая, так и имущественная

Предоставление финансовой помощи для деятельности НПО со стороны государства обычно производится способом, предполагающим возможность объективной оценки ее качества Это обеспечивается предварительной аккредитацией организации-претендента на такую помощь, либо путем проведения открытых публичных конкурсов проектов или программ и выдачи победителям, как правило, субсидий - в виде грантов Применяемая в ряде стран аккредитация видится дорогостоящим подходом, в силу расходов на оформление и контроль соответствия деятельности НПО, получающих государственную поддержку, заявленным формам и методам их работы При проведении гран-товых конкурсов их победители определяются по результатам оценки заявок претендентов Обычно НПО, подающие заявку на грант, должны осуществлять деятельность в данной сфере. Порядок предоставления грантов в разных странах различен В работе приведены способы поддержки гражданских инициатив в Чехии, Люксембурге, Хорватии, Румынии, Великобритании, Германии, Дании, а также в ряде стран СНГ в Украине, Кыргызстане, Грузии

В силу отсутствия в российском гражданском праве легального определения понятия «муниципальный грант», автор предлагает следующее Муниципальный грант - это целевое субсидирование, в виде денежных средств или имущества, социально значимых программ или проектов неправительственных (негосударственных, немуниципальных) некоммерческих организаций, действующих на территории муниципального образования, по их заявкам, как правило, на конкурсной основе, - за счет средств бюджета соответствующего уровня Здесь же сформулированы задачи, которые могут быть поставлены и решены при использовании гранта Среди них

а) Способ создания экспериментальной площадки Пилотные проекты точечного или крайне ограниченного масштаба позволяют выработать алгоритм решения проблемы без значите иьных ресурсных затрат,

б) сами проблемы становятся причиной возникновения ННКО или объединения граждан, предпринимающих попытку их решения Поддерживая инициативы граждан, Органы публичной власти способствуют выработке способности к самостоятельному решению гражданами своих проблем,

в) учитывая социальную значимость развития гражданской инициативы, ОМСУ на конкурсной основе вправе реализовывать собственные программы поддержки социально значимых проектов и программ ННКО,

г) грантовый подход позволяет формировать развитые, профессионально работающие ННКО, способные эффективно выполнять социальные проекты и программы - в режиме более сложных экономико-правовых технологий, таких как, например, технология социального заказа

Далее диссертант рассматривает механизм социального заказа Социальный заказ, как экономико-правовая технология, возникла в России в 1994 году До настоящего времени этот экономико-правовой механизм в России законодательно на федеральном уровне не урегулирован Проект ФЗ «О государственном социальном заказе» в 2000 году был отклонен Государственной Думой ФС РФ в первом чтении Вместе с тем во многих странах развито социальное контрактирование, как более простой аналог социального заказа и, одновременно, форма сотрудничества органов публичной власти и НПО

Необходимо отметить существование такого международного нормативного правового акта, как Типовой закон ЮНСИТРАЛ (Комиссии ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг, принятый данной организацией в 1994 году Данный акт регламентирует методы и процедуры, применяемые при осуществлении закупок и порядок их обжалования

Практика заключения социальных контрактов существует достаточно давно в странах с развитой рыночной экономикой Механизм социального контрактирования применяется также в странах Центральной и Восточной Европы (Хорватия, Венфия и Словакия)

Краткая характеристика дана опыту работы с механизмом социального контрактирования в США, во Франции, Германии, Италии, Голландии, а также Бразилии и Боливии Социальный заказ известен и применяется в странах Содружества независимых государств, таких как Украина и Казахстан Отдельные правовые нормы, обусловливающие участие НПО в закупках товаров, работ и услуг, есть в Кыргызстане и Белоруссии

Автором также рассмотрены экономико-правовые инструменты, сопровождающие и обеспечивающие эффективную реализацию экономико-правовых механизмов гранта и социального заказа

• Формирование адекватного правового и налогового режима для ННКО, занимающихся различными видами деятельности (профсоюзы и ассоциации, созданные по признаку профессиональной деятельности, религиозные организации и объединения, политические партии, кредитные союзы, негосударственные пенсионные фонды, организации, созданные для обеспечения деятельности своих членов, кооперативы, общественные объединения, некоммерческие фонды)

• Налоговые механизмы побуждения бизнеса и его представителей к осуществлению социально ответственной деятельности

• Налоговые механизмы, стимулирующие формирование социально ориентированного информационного пространства

• Неналоговые побудительные механизмы для бизнеса, ННКО и СМИ

• Создание нормативно-правовой и социально-экономической основы для осуществления добровольческой деятельности

В центре внимания диссертанта находились также организационные формы взаимодействия К ним относятся органы территориального общественного самоуправления, фонды местного сообщества, иные целевые фонды, ярмарки ННКО (и социальных проектов), общественные (экспертные, консультативные) советы, научно-исследовательские центры, а также другие общественные, государственно-общественные и общественно-государственные структуры

Значимость взаимодействия ОМСУ и ННКО, показанная диссертантом в ходе исследования, обосновывается задачами, решение которых важно для российского общества преодоление государственного патернализма и социального иждивенчества, создание условий для формирования социальной ответственности бизнеса, консолидация сил общества при выработке и реализации стратегии социального развития

Во второй главе «Функциональные основы социального заказа и гранта» рассмотрены функциональные основы указанных экономико-правовых механизмов Уровень местного самоуправления при осуществлении этого сравнения занимает наиболее значимое место, поскольку именно здесь власть ближе всего к гражданам и их проблемам В меньшей степени настоящей работой затронуты уровни федеральный и субъектов Российской Федерации

В параграфе 1 второй главы проведено сопоставительное сравнение поставок продукции для государственных (и муниципальных) нужд и социального заказа Данное разграничение необходимо и актуально в связи с распространенностью в органах власти мнения о достаточности действующего правового поля для регулирования сферы оказания населению социально значимых услуг Результаты сравнения обобщенно представлены в таблице 1 и свидетельствуют о наличии ряда принципиальных различий, не позволяющих говорить о возможности правового регулирования отношений, складывающихся при формировании и реализации социального заказа, в рамках действующего законодательства в его нынешнем виде

Таблица 1

СОПОСТАВЛЕНИЕ

Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и проекта ФЗ «О государственном социальном заказе»

Элемент сравнения ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Проект ФЗ «О государственном социальном заказе»

Предмет регулирования Поставка продукции (обеспечение нужд) Выполнение части социальной программы

Сущность производимых действий Производство, продажа, поставки (в т ч услуги) Оказание услуги

Субъект инициативы (соответственно, госзаказа и социальной программы) Государство (органы государственной власти) Инициатором постановки проблемы может быть либо государство, либо ННКО или граждане

Форма заключаемого договора Договор подряда Договор оказания возмездной услуги

Предназначение (и, следовательно, организационно-правовая форма) юридического лица, осуществляющего реализацию закона Как правило, бизнес Как правило, ННКО

Уровень межсекторного партнерства Партнерство I и II секторов (государство - бизнес) Возможно партнерство всех трех секторов

Цели, преследуемые Заказчиком и поставщиком (Исполнителем) Получение прибыли Решение или снижение остроты социальной проблемы

Единицы измерения полученного результата Прибыль (прежде всего, в денежном выражении), удовлетворение потребности Социальный эффект (снижение социальной напряженности, безработицы, детской безнадзорности и т п )

Структурированность и независимость контроля Госконтроль над целевым расходованием средств То же, а также независимая экспертиза на предпроектном этапе, в течение всего процесса выполнения, по итогам реализации и постпроектная оценка

Отношение к процессу и результату Результат и его оценка (аудит), процесс почти не важен Процесс, ведущий к результату и их независимая экспертная оценка

В параграфе 2 второй главы произведен детализированный сравнительный анализ муниципального социального заказа и муниципального фанта

Приведены основные общие черты, имеющиеся у обоих правовых механизмов К общим чертам или свойствам относятся программно-целевой подход, информационное обеспечение, основанное на принципах прозрачности и открытости, наличие независимой экспертизы и оценки проектов, программ, а также процессов их исполнения, реализация принципа конкурсной конкуренции, необходимость привлечения собственных ресурсов, обязательность участия ННКО, осуществление пошаговой тактики «расширяющегося шага» на основе реализации пилотных проектов Различия механизмов муниципального социального заказа и муниципального гранта представлены в табл 2

Таблица 2

Сопоставление муниципального социального заказа и муниципального гранта

РАЗЛИЧИЯ

Элемент сравнения Социальный заказ Грант

Основной источник ресурсов Бюджет Помимо бюджетного финансирования — ресурсы получателей гранта (прежде всего, добровольческие и инновационные)

Признание проблемы властью Признает и считает нужным ее финансирование и решение в форме государственной (муниципальной) потребности на оказание услуги Не знает о ней или не имеет точно определенного способа решения

Объект нормотворческой инициативы Государственная программа Инициативная программная или проектная разработка ННКО

Порядок разработки и принятия целевых социальных программ для последующего финансирования Субъект нормотворческой инициативы Разрабатывается Администрацией (Правительством) Утверждается депутатами Разработка и утверждение -ННКО

Договорная основа Контракт на оказание возмездных услуг Договор о гранте (целевом финансировании)

Принципы финансово-правовых взаимоотношений сторон Возмещение расходов исполнителя договора социального заказа Чаще - авансирование предстоящих расходов, как правило, невозвратное целевое финансирование (субсидия, субвенция)

Основная цель властных органов Решение проблемы (удовлетворение потребностей) конкретной социальной группы Поддержка деятельности ННКО, поиск эффективного решения

Состав участников конкурсов Как правило все - НКО (в т ч государственные), а также м б коммерческие юр лица и предприниматели, действующие без образования юр Лица Как правило, только негосударственные организации

Обязательность финансирования Государственный (муниципальный) контракт Договор о гранте (если есть деньги)

Динамичность реакции власти Формирование ежегодного (возможно - более долгосрочного) заказа Возможность более оперативного реагирования (с частотой проводимых грантовых конкурсов, например, ежеквартально)

Задача, решаемая при проведении конкурса Выявление организации (исполнителя), способной успешно выполнить задачу Выявление проекта (программы), предлагающего эффективное решение

Смысл осуществляемого действия Оказание социальных услуг, устойчивая, рутинная деятельность Разработка социальных инноваций, реализация так называемого «бюджета социального развития»

Согласно данному сравнению, в отличие от гранта, который предназначен, прежде всего, для поиска новых решений социальных проблем, социальный заказ имеет другую цель - решение (или снижение остроты) социальной проблемы для конкретной группы потребителей услуги — через поиск наиболее эффективного исполнителя уже оказываемых социальных услуг По целому ряду свойств это - близкие формы партнерства органов власти и ННКО Тем не менее, желательно их не путать Возможен ряд ситуаций, когда разграничение гранта и социального заказа произвести сложно Узко догматическая или слишком широкая трактовка понятия «социальный заказ» приводит к его нереализуемости

В третьей главе «Законодательные основы и принципы социального заказа и муниципального гранта Сравнительные аспекты» последовательно рассмотрены законодательные основы данных экономико-правовых механизмов и принципы, соблюдение которых обусловливает корректность их применения В параграфе I третьей главы состояние процесса продвижения социального заказа отражено в соответствующей табл 3, согласно которой данный механизм, в том или ином виде разрабатывается или принят более чем в половине субъектов РФ При рассмотрении нормативных правовых актов по социальному заказу сравнению подвергнуты ранее названные акты уровня местно-

го самоуправления городов Нижний Тагил, Владимир, Пермь, Тюмень, а также авторский проект ФЗ «О государственном социальном заказе» В основу анализа положены следующие разделы сравниваемых нормативных правовых актов предмет регулирования, цели и задачи, преследуемые данным актом, основные используемые понятия, порядок разработки и принятия целевой программы, формирование социального заказа, организация и проведение конкурсов, заключение контракта, налоговые взаимоотношения сторон, регулирование вопросов переходного периода

Анализ процедур, порядка и методов реализации программ и проектов с использованием механизма муниципального гранта, проведен в параграфе 2 третьей главы, на основе сравнения нормативных актов городов Саратов, Нижний Тагил, Краснодар, Новочеркасск, Петрозаводск, Пушкин, Урай, Чита Проанализированы и сопоставлены следующие разделы нормативных актов, посвященных муниципальному гранту предмет регулирования, цели, задачи, основные понятия и принципы, сферы применения и формирование гранта, организация и проведение конкурсов, заключение договора (контракта) о муниципальном гранте, исполнение договора и контроль, заключительные и переходные положения

В параграфе 3 третьей главы рассмотрены основные законодательные принципы муниципального социального заказа и муниципального гранта В качестве основных и общих для обоих правовых механизмов принципов приведены программно-целевой подход, прозрачность процедур разработки и реализации программ (проектов), конкурсность, социальная эффективность, технологичность Рассмотрение последнего принципа сопровождается схематическим изображением процедур формирования и реализации социального заказа и гранта Как следует из сопоставления схем, реализация экономико-правового механизма муниципального гранта заметно проще, чем муниципального социального заказа Принцип технологичности следует соблюдать и при внедрении обоих механизмов, что прямо вытекает из процедур упомянутой ранее «технологии продвижения технологии»

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, проводится анализ основных проблем, связанных с продвижением экономико-правовых механизмов муниципального гранта и муниципального социального заказа, ближайшими перспективами их внедрения и распространения

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

1 Хананашвили Н Л Экономико-правовые механизмы социального заказа и фанта их основные различия// «Государство и право», №1, 2008 - 0,5 п л

Другие публикации

2 Хананашвили Н Л , Зыков О В , Абросимова Е А и др Государственный социальный заказ М Фонд «HAH», 1995 - 2 п л (авторский вклад - 1,5 п л)

3 Хананашвили Н Л , Зыков О В , Якимец В Н , Доненко И Е Социальная реформа Путь к гражданскому обществу - М Фонд «HAH», 1997 - 10 п л (авт Вклад - 4 п л )

4 Хананашвили Н Л , Якимец В Н Смутные времена социальной политики в России М Фонд «HAH», 1999 - 15 п л (авт вклад - 9 п л )

5 Хананашвили Н Л , Якимец В Н Межсекторные взаимодействия в России Методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры Настольная Книга — 1999 М Фонд «HAH», 1999 - 11,5 пл (авт вклад-7пл)

6 Хананашвили Н Л "Камо грядеши" или некоторые размышления о теории социального инвестирования// Межсекторные взаимодействия Настольная Книга - 2000 М Фонд «HAH», 2001 -Зпл

7 Хананашвили Н Л Социальное партнерство Императивы дня// Межсекторные взаимодействия Настольная Книга - 2001 -М Фонд «HAH», 2001 — Зпл

8 Хананашвили НЛ Саратов — 2001 Впечатления «полупостороннего»// «Межсекторные взаимодействия Настольная Книга - 2002» - М Фонд «HAH», 2002 - 0,5 п л

9 Хананашвили Н JI Модель информационно-ресурсной системы Фонда HAH как способ развития сетевых организаций»// Горизонтали Третьего сектора М Институт «Открытое Общество», 2002 — 0,5 п л

10 Хананашвили HJI Грант как социальная технология общественного участия в бюджетном процессе// Общественное участие в бюджетном процессе опыт и технологии Под ред Т И Виноградовой - СПб Норма, 2002 - 1 п л

И Хананашвили HJI Гражданский Форум Пирамида или гироскоп?// «Межсекторные взаимодействия Настольная Книга — 2002» М Фонд «HAH», 2003 - 1 п л

12 Хананашвили НЛО «чистоте рядов» в борьбе за социальный заказ// «Межсекторные взаимодействия Настольная Книга — 2002» М Фонд «HAH», 2003 — 1,5 п л

13 Хананашвили Н JI Концепция системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями// «Межсекторные взаимодействия Настольная Книга - 2002» М Фонд «HAH», 2003 - 0,5 п л

14 Автономов А С , Виноградова Т И , Замятина М Ф , Хананашвили Н JI Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России Учебник Под общей редакцией А С Автономова М Фонд «HAH», 2003 — 52 п л (авторский вклад — 20 п л )

Отпечатано в типографии "АРБАТ" Адрес: г. Москва, ул. Поварская, д. 8/1, стр. 2 Подписано в печать 07.02.2008 г. Тираж 100 экз. Заказ № 1 Тел.: 291-71-42/62

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Хананашвили, Нодари Лотариевич, кандидата юридических наук

ГЛАВА I. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ

ПАРТНЁРСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ

ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ННКО

§ 1. Необходимость, возможности и принципы партнёрского взаимодействия ННКО и ОМСУ и органов государственной власти)

§2. Процедурные элементы, экономико-правовые механизмы и организационные формы взаимодействия ННКО и ОМСУ и органов государственной власти)

ГЛАВА II. ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ

СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА и ГРАНТА

§ 1. Разграничение поставок продукции для государственных (и муниципальных) нужд и социального заказа

§ 2. Социальный заказ и грант: общие черты и различия

ГЛАВА III. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ и ПРИНЦИПЫ

СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА и МУНИЦИПАЛЬНОГО

ГРАНТА. СРАВНИТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

§ 1. Социальный заказ

§ 2. Грант

§ 3. Законодательные принципы муниципального социального заказа и муниципального гранта

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование партнерского взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и органов местного самоуправления"

Актуальность темы исследования. Формирование механизмов, связанных с правовой регламентацией взаимоотношений органов власти и неправительственных (негосударственных, немуниципальных) некоммерческих организаций (ННКО), началось примерно в середине 1990-х годов. В этот момент возникли первые нормотворческие разработки, касающиеся договоров на оказание социально значимых услуг неправительственными некоммерческими организациями определённым целевым группам населения, не охваченным системой действующих услуг (например, помощь детям, оказавшимся на улице). Появились нормы, регламентирующие порядок и способы предоставления грантов таким организациям. По мере расширения практики применения различных форм партнёрства ННКО и органов публичной власти, и в частности гранта и социального заказа, возрастает потребность в изучении существующих и вновь принимаемых нормативных правовых актов и развития правоприменения в данной области социальной политики.

Уровень правовой регламентации данного направления социальной сферы до сих пор невысок. Вместе с тем, практика, складывающаяся в различных российских регионах, разнообразна, в особенности, в части регулирования взаимоотношений сторон на местном уровне. По мере роста масштабов применения программно-целевого подхода и, в его рамках, механизмов муниципального социального заказа и муниципального гранта, возрастает и актуальность изучения, анализа и систематизации нормативных правовых актов, регламентирующих порядок формирования и реализации целевых социальных программ. В то же время, как считают некоторые специалисты1, развитие правового регулирования деятельности ННКО, начало нового этапа такого развития стало импульсом для поисков и создания должного юридического облачения для некоммерческой деятельности и его субъектов. Актуальной сегодня является и мера эффективности расходования муниципаль

1 Автономов A.C., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России. Учебник. Под общей редакцией А.С.Автономова. М.: Фонд «HAH», 2003.-с. 19. ных ресурсов и расширение ресурсной базы для осуществления социально значимой деятельности. Государственная (и муниципальная) монополия на оказание социальных услуг не способствует повышению качества и снижению стоимости этих услуг. Дефицит конкуренции приводит к невозможности удовлетворения запросов целевых групп и успешного решения социальных проблем. Необходимо осмысление и детальный анализ инструментов, процедур и правовых норм, необходимых для формирования и функционирования эффективного конкурентного пространства.

В процессе жизнедеятельности общества возникают новые проблемы, которые необходимо и оперативно решать, и разрабатывать меры и правовые нормы, способные предотвратить возникновение подобных обстоятельств в будущем. В настоящее время недостаточно развиты нормативные правовые инструменты поддержки со стороны органов публичной власти социальных инициатив, направленных на социальное развитие и повышение компетенций различных групп общества. Данное исследование нацелено на оптимизацию нормативно-правового регулирования такого направления социально ориентированной деятельности ННКО - во взаимодействии с органами местного самоуправления (ОМСУ), а также с возможностью использования дополнительных ресурсов бизнеса, СМИ, научных организаций, других институтов общества и их вовлечения в социально ответственную деятельность.

Проведённая работа демонстрирует высокую степень потребности и значимости внедрения муниципального социального заказа и муниципального гранта, реальную возможность такого внедрения и получения положительных результатов, как для правового поля регулирования социальной политики, так и для развития институтов гражданского общества и социального развития России в целом.

Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. В современной российской научной литературе степень разработанности темы настоящего исследования невысока. Основу информации составляют публикации, осуществлявшиеся в последние 15 лет самими ННКО, активно занимавшимися созданием и продвижением (внедрением и распространением) механизмов муниципального гранта и социального заказа.

При осуществлении настоящей работы были использованы материалы:

- специалистов в области теоретических аспектов правового регулирования основ конституционного права и местного самоуправления (Авакьян С. А., Автономов A.C., Гулиев В.Е., Кашкин С.Ю., Колесников A.B., Сивиц-кий В.А., Хаманева Н.Ю., Черкасов А.И., Чиркин В.Е.);

- специалистов-практиков, занимающихся вопросами: законодательного и иного правового регулирования деятельности институтов гражданского общества (Абросимова Е.А., Автономов A.C., Беляева Н.Ю., Заславский С.Е., Кудрявцева Г.А., Толмасова А.К., Шутько Д.В.); исследования процессов становления и развития институтов гражданского общества (Брудный В.И., Гаврилова И.Н., Горный М.Б., Исраелян Е.В., Каминарская H.A., Сунгуров

A.Ю., Якимец В.Н.); экономико-правовой технологии «прозрачный бюджет» (Виноградова Т.И., Замятина М.Ф.); практической деятельности ННКО (Блусь П.И., Вайнер В.В., Вьюжанин В.Н., Гребенник К.В., Зыков О.В., Ка-минник И.С., Катаева В.И., Кокарев И.Е., Крупник A.C., Матросов В.В., Шо-минаЕ.С.).

Из зарубежных специалистов необходимо отметить значение работ следующих специалистов: Акина Х.Дж., Агранофф Р., Анхайер X., Виквар

B.Х., Ливальд Т., Ньюман К., Паркинсон С.Н., Патнэм Р., Поппер К., Риэрдон Б.Э., Саламон JL, Сорос Дж., Тофтисова Р., Ульман К., Харней Д.Ф., Шёнберг С.

Основные источники. В данной работе автор исследует следующие основные источники: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон от 19 мая 1995 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 11 августа 1995 года №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Федеральный закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», другие федеральные законы; Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию - 1998, 2000, 2004, 2005 годов, а также федеральные целевые программы; законодательные акты субъектов Российской Федерации, в части, касающейся регулирования вопросов местного самоуправления, включая взаимодействие ОМСУ с ННКО.

Были проанализированы в сравнительном ключе следующие муниципальные нормативные акты, наиболее характерные с точки зрения правового регулирования муниципального гранта и муниципального социального заказа: Положение г. Нижнего Тагила Свердловской области «О формах взаимодействия и поддержки администрацией города Нижний Тагил некоммерческих организаций и общественных объединений», Положение г. Владимира «О муниципальном социальном заказе в городе Владимире», Положение г. Перми «О социальном заказе», Положение г. Тюмени «О социальном заказе», Положение г. Томска «О муниципальном социальном заказе для некоммерческих организаций в городе Томске»; Положение «О муниципальных грантах» г. Саратова, Положение о муниципальном гранте города Краснодара, Положение «О муниципальном гранте» (г. Новочеркасск), Положение о целевом финансировании общественно полезных программ (муниципальном гранте) в г. Петрозаводск, Положение о муниципальном гранте (г. Пушкин, Санкт-Петербург), Положение о муниципальных грантах, предоставляемых межведомственной комиссией по противодействию злоупотребления наркотическими средствами и их незаконному обороту общественным объединениям граждан (г. Урай, Ханты-Мансийского автономного округа), Положение о муниципальном гранте города Читы, а также нормативные акты других муниципальных образований.

Кроме того, были использованы результаты изучения зарубежных законов и иных правовых норм, касающихся правового регулирования взаимодействия органов публичной власти с неправительственными организациями (НПО), в том числе, в части правового регулирования формирования и реализации механизмов гранта и социального контракта (или заказа). Были кратко изучены законы 22 стран: Белоруссия, Боливия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Гана, Германия, Голландия, Грузия, Дания, Италия, Казахстан, Канада, Киргизия, Люксембург, Румыния, Словакия, США, Украина, Франция, Хорватия, Эстония, а также Типовой закон ЮНСИТРАЛ (Комиссии ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г.

Объект и предмет исследования. До настоящего времени правовые аспекты осуществления взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества изучены и описаны в российской правовой литературе не очень подробно, поэтому объектом данного исследования является правовое обеспечение и регулирование партнёрского взаимодействия ОМСУ и ННКО и, в первую очередь, механизмов муниципального социального заказа и муниципального гранта.

Предметом исследования является сравнительно-правовое сопоставление в следующих направлениях. Во-первых, правовое сравнение объектов исследования между собой (муниципальный грант и муниципальный социальный заказ), с выявлением и осмыслением их общих черт и различий; во-вторых, сравнение правовой регламентации социального заказа с аналогичными аспектами другого, ныне действующего механизма обеспечения потребности власти на муниципальном уровне в социальных услугах - механизма поставок продукции для муниципальных (или государственных) нужд; в-третьих, сравнение основных позиций правовой регламентации нормативных правовых актов муниципального уровня, посвященных формированию и реализации социального заказа и гранта - в различных субъектах РФ. Данное сравнение проводилось также на основе обширного и разнообразного зарубежного опыта применения правовых норм, регулирующих механизмы социального заказа (или контракта) и гранта.

Цель и задачи настоящей работы. Целью настоящей работы является изучение правового регулирования партнёрского взаимодействия ННКО и ОМСУ на основе сравнительного анализа правовых механизмов гранта и социального заказа, в нормативных правовых актах муниципального уровня. Исходя из поставленной цели, диссертантом решались следующие задачи:

- Подбор и систематизация основных юридических и процедурных элементов, составляющих правовые механизмы гранта и социального заказа.

- Сопоставление основных положений нормативных правовых актов, регламентирующих процессы формирования и реализации поставок продукции для государственных нужд и социального заказа; аналогичное сопоставление для социального заказа и гранта.

- Сравнение положений нормативных правовых актов, регламентирующих формирование и реализацию муниципального гранта в различных муниципальных образованиях РФ.

Методологическую основу настоящей работы составили общенаучные и частнонаучные методы познания, такие как диалектический, сравнительно-исторический, сравнительного правоведения, статистический. Работа строится на базе аналитико-синтетического подхода, предусматривающего сопоставление отдельных правовых и процедурных элементов изучаемых экономико-правовых механизмов; кроме того, на структурно-функциональном подходе, позволяющем рассмотреть алгоритм деятельности органов местного самоуправления, иных участвующих в реализации исследуемых правовых механизмов гранта и социального заказа сторон, на всех этапах нормативно предусмотренных процедур.

Научная новизна исследования заключается в том, что автор предлагает концептуальную разработку, связанную с построением основ партнёрского взаимодействия органов публичной власти с ННКО, являющуюся определённой новацией в области социально-правового конструирования. Работа позволяет восполнить существующий информационный пробел в части сравнения различных правовых механизмов участия институтов гражданского общества в формировании и реализации государственной социальной политики, таких как муниципальный грант и муниципальный социальный заказ. Кроме того, диссертантом впервые осуществлён комплексный сравнительный правовой анализ нормативных правовых актов, посвященных механизмам гранта и социального заказа, уровня местного самоуправления в России, а также обширного зарубежного опыта применения гранта и социального контракта (заказа). Проведено детальное сопоставление действующих в различных субъектах РФ нормативно-правовых актов муниципального уровня.

Основные положения, вынесенные на защиту.

1. Партнерское взаимодействие органов публичной власти с ННКО является важнейшим инструментом реализации социальной политики современного государства, в том числе на муниципальном уровне. Эффективность взаимодействия власти и ННКО, их правового обеспечения зависит от того, насколько удаётся достичь системности, открытости, партнёрского взаимодействия с заинтересованными группами общества, на основе теоретической, в том числе концептуальной, обоснованности, технологически корректной реализации современных экономико-правовых механизмов, до настоящего времени недостаточно применяемых в российской практике.

2. Недостаточность правового регулирования партнёрского взаимодействия ОМСУ и ННКО, с одной стороны, является следствием неразвитости отношений в сфере социальной политики, а, с другой стороны, и определяет их слабое развитие.

3. В муниципальных правовых актах для эффективного партнёрского взаимодействия между органами публичной власти и ННКО, должны быть закреплены основные принципы взаимного доверия, ресурсности, программно-целевого подхода, опоры на экономико-правовые технологии, равноправного сотрудничества, перспективности, использования независимой оценки, комплексности, системности - при применении тактики расширяющегося шага.

4. Рассматриваемые правовые механизмы гранта и социального заказа, при опоре на определённый набор процедур, а именно - на программно-целевой подход, конкурсы, экспертно-оценочную деятельность, формирование переговорных площадок, заключение и выполнение договоров о партнёрстве, - позволяют успешно реализовывать спектр организационных форм партнёрского взаимодействия, таких как: органы территориального общественного самоуправления, фонды местного сообщества, ярмарки социальных проектов, общественные советы и другие.

5. Формирование и правовое закрепление партнёрского взаимодействия способствует решению задач преодоления государственного патернализма и социального иждивенчества, а также выработки и реализации социальной политики, ориентированной на устойчивое развитие.

6. Основной сложностью при внедрении социального заказа является убеждённость органов публичной власти в том, что отношения, складывающиеся в сфере оказания населению социально значимых услуг, могут регулироваться действующим законодательством о поставках продукции. Сравнительный анализ муниципальных правовых актов, регулирующих поставки продукции и формирование и выполнение социального заказа, осуществлённый по ряду ключевых критериев (предмету регулирования, сущности производимых действий, субъекту инициативы, форме заключаемого договора, уровню межсекторного партнерства, целям, преследуемым заказчиком и поставщиком или исполнителем, единицам измерения полученного результата, структурированности и независимости контроля, отношению к процессу и результату деятельности), свидетельствует, что, несмотря на некоторые общие черты поставок продукции и выполнения социального заказа, существует ряд принципиальных различий, не позволяющих говорить о возможности правового регулирования отношений, складывающихся при формировании и реализации социального заказа, путём применения действующего законодательства в его нынешнем виде.

7. Сравнение используемых в разных правовых актах понятий муниципального гранта и муниципального социального заказа даёт возможность убедиться в существовании определённых различий, базирующихся на ряде признаков: основном источнике ресурсов, степени определённости пожеланий власти, объекте нормотворческой инициативы, порядке разработки и принятия целевых программ, субъекте нормотворческой инициативы, договорной основе, принципах финансово-правовых взаимоотношений сторон, основной цели органов публичной власти, составе участников конкурсов, обязательности финансирования, динамичности реакции органов публичной власти, задачам, решаемым при проведении конкурса, смысле осуществляемого действия.

Практическая значимость. Практическая значимость основана на преимущественно прикладном характере исследованных экономико-правовых механизмов. Внедрение муниципального социального заказа способствует экономии бюджетных средств, прежде всего, за счёт таких неотъемлемых элементов, как конкурсная конкуренция, прозрачность процедур распределения бюджетных средств и внешний, независимый контроль эффективности выполнения. Ключевой элемент практической значимости муниципального гранта заключается во внедрении инструментов выявления и поддержки инновационных решений в сфере социальной политики.

Апробация результатов исследования. В качестве результатов апробации следует назвать следующие нормативные правовые акты, в разработке которых автор принимал участие: Федеральный закон №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»; Закон города Москвы от 08 апреля 2000 года №8 «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями», действовавший с 2000 по 2006 годы. Материалы и предложения автора использованы при разработке Концепции развития взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006-2010 гг., утверждённой Постановлением Правительства Москвы от 25 июля 2006 года №564-ПП.

13 просветительского курса «Подготовка специалистов по оценке социальных проектов и программ» - сентябрь-декабрь 2004 года; Международная конференция «Государственный социальный заказ: от теории - к практике» (Москва, март 1996 г.); Серия международных конференций «Технологии и практика социального инвестирования» (Одесса, Украина, 2000-2005); Международная конференция «Проблемы налогообложения некоммерческих организаций и благотворительности» (Москва, февраль 2004 г.); Международная конференция «Оценка влияния проектов и программ: опыт и перспективы развития» (Алматы, Казахстан, сентябрь 2005 г.); Ярмарки социальных и культурных проектов Приволжского федерального округа - Пермь, 2000, Саратов, 2001, Тольятти, 2002, Нижний Новгород, 2003, Пермь, 2004.

Диссертант является соавтором учебника «Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России» (М., 2003). Кроме того, им было опубликовано более 40 статей (более 50 печатных листов). Статьи и концептуальные разработки автора расположены также на сайтах: www.nan.ru,www.sovetpamfilova.ru,www.nasbor.ru. Апробацией результатов работы автора можно также считать многочисленные факты внедрения социального заказа в ряде регионов России (в том числе, на муниципальном уровне), а также на Украине и в Казахстане.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Хананашвили, Нодари Лотариевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение остановимся на основных проблемах, с которыми сталкиваются при внедрении СЗ и гранта ОМСУ. В данной части необходимо также сказать и об основных способах и путях преодоления этих проблем, обозначая тем самым перспективы продвижения (внедрения и распространения) данных правовых механизмов в социально-правовую практику.

Проблемы и перспективы политические.

Как ни странно, первой проблемой до сих пор является проблема принятия политического решения. Когда во второй половине 1990-х годов ОМ-СУ (и ОГВ) в различных регионах принимали решение о внедрении гранта и/или СЗ, необходимо было решиться на неординарный шаг, поскольку ПЦП по существу не применялся. Практически все ЦСП таковыми не являлись, а оставались номинально декларируемыми планами и содержали в большинстве лишь расходы на строительство зданий, приобретение оборудования и проведение отдельных мероприятий. Всё более частое, в том числе практическое, применение таких понятий как «бюджетирование, ориентированное на результат» и «программно-целевой подход» позволяет относиться к перспективам продвижения рассмотренных экономико-правовых механизмов с некоторой долей оптимизма.

Проблемы и перспективы правовые.

В данном случае следует разделить проблемы мнимые и реальные.

1. Проблемы мнимые.

Во-первых, наличие близких по смысловому содержанию федеральных законов - сначала ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», а затем - ФЗ №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Как уже было показано ранее, последний закон из указанных имеет ряд существенных отличий от идеи и механизма СЗ, в связи с чем его применение для целей оказания услуг, тем более в программно-проектном режиме не исчерпывает потребностей данного правового механизма.

Во-вторых, проблема отсутствия федерального закона о СЗ и о гранте.

В течение некоторого времени чиновники, ответственные за осуществление социальной политики в регионах, аргументируя неготовность к принятию закона о СЗ, ссылались на отсутствие соответствующей федеральной правовой нормы. Как уже было сказано ранее, сфера действия закона о СЗ относится, на основании статьи 72 Конституции РФ, к предмету совместного ведения РФ и её субъектов. Поскольку федерального закона до сих пор нет, то, следовательно, принятию регионального закона и, на его основе - соответствующих муниципальных положений, реально ничто не препятствует.

В-третьих, отсутствие терминологического единообразия в понимании термина «социальный заказ». Об этой проблеме специалисты говорили давно. Однако для автора настоящей работы этот аргумент, в качестве обоснованного объяснения трудностей с продвижением СЗ, неубедителен, поскольку законотворческая деятельность в правовых рамках, предписываемых Конституцией РФ, является деятельностью в определённой мере автономной, зависящей от политической воли законодателей.

2. Реальные правовые проблемы и перспективы их разрешения.

Основой реальных правовых проблем, связанных с продвижением и внедрением СЗ и гранта, и, одновременно, препятствием для их быстрого распространения является недостаточная чёткость правовых норм, регламентирующих порядок участия ННКО в расходовании бюджетных средств. Как уже отмечалось ранее, в Главе II настоящей работы, в связи с изменением норм статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, в части изъятия упоминания гранта в качестве инструмента для передачи субсидий или субвенций негосударственным организациям, данная проблема стала вновь актуальной для механизма гранта. Вместе с тем несколько улучшилась ситуация с социальным заказом, опять же, в силу вступления в действие нынешней редакции статьи 78, принятием статей 691 и 781 Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, решение данной проблемы лежит в плоскости некоторой корректировки законодательства, прежде всего, Бюджетного кодекса, Налогового и Гражданского кодексов России.

Проблемы и перспективы налогово-финансовые.

Налогово-финансовые проблемы гранта и СЗ, имеют и общую составляющую, и определённые различия. С одной стороны, и тот и другой механизм в качестве финансовой основы имеют бюджетные средства (в том случае, если грант государственный или муниципальный). И грант и СЗ, в принципе, могут быть оформлены как субсидия (что в настоящее время, как правило, и происходит). С точки зрения налогово-финансовой, и грант и СЗ могут считаться и являться формами целенаправленного финансирования деятельности ННКО. Используя данные механизмы, государственные (и муниципальные) органы приобретают возможность осуществления функционального подхода к налогообложению некоммерческой деятельности. Такой подход представляется существенно более эффективным, прежде всего, в целях снижения криминогенной ёмкости данной сферы экономической деятельности и противодействия распространению коррупции.

Оба механизма включают целый ряд процедур, обеспечивающих прозрачность не только в действиях муниципальных и государственных органов и организаций, распределяющих бюджетные средства, но и в деятельности ННКО, готовых претендовать на получение таких средств и на приобретение в связи с этим соответствующего налогово-финансового статуса.

Данное решение способно снять вопрос о льготном налогообложении в российском законодательстве - в какой бы то ни было форме, заменив его решением, в основе которого лежит принцип адекватного функционального налогообложения.

Наряду со общими чертами, различий между СЗ и грантом несколько больше, как это было показано ранее и видно из Таблицы 2, приведённой в Главе II. Поэтому проблемы, отличающиеся в том и другом случае, как и перспективы, мы рассмотрим также раздельно.

1. Грант.

Поскольку понятие гранта, хотя и в узко функциональном контексте, имеется в статье 251 Налогового кодекса РФ, возможность его применения в качестве способа решения целого комплекса социальных проблем представляется вполне реальной. Вместе с тем, формулировка, использованная в Налоговом кодексе РФ, не позволяет до настоящего времени рассматривать грант как универсальный механизм, реализующий его основные функции (индикацию острой социальной проблемы, создание экспериментальных площадок для отработки способа решения проблемы, поддержку и развитие гражданских инициатив).

Что касается перечня видов допустимой для признания грантом деятельности, то минимально удовлетворительной могла бы быть признана формулировка, используемая в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»*.

2. Социальный заказ.

В качестве наиболее существенной проблемы для полномасштабного и корректного применения СЗ является невозможность в настоящее время одинакового налогообложения деятельности бюджетных организаций, реализующих деятельность в профильной области социальной сферы, и организаций негосударственных. Возвращаясь к ранее сказанному, следует осуществить выравнивание прав различных субъектов экономической деятельности при реализации ими одних и тех же и даже однотипных по своей сути действий. Это позволит обеспечить практическое выполнение части 2 статьи 34 Конституции РФ. Именно поэтому в проекте ФЗ «О государственном социальном заказе» предложена соответствующая формула:

Исполнители государственного социального заказа независимо от организационно-правовых форм и форм собственности при реализации государственных социальных заказов руководствуются налоговыми нормативами и нормами, предусмотренными законодательством Российской Федерации для соответствующих государственных учреждений и организаций».

Проблемы процедурные и перспективы их разрешения.

Чёткое и скрупулёзное выполнение процедур, предусмотренных механизмами гранта и СЗ позволит рассчитывать на запланированный конечный результат. Пренебрежение процедурной строгостью неизбежно приводит к Именно так, «минимально удовлетворительной», следует считать данную формулировку, поскольку фантовой деятельностью может быть деятельность, выходящая за рамки благотворительной. разрушению всей технологической конструкции, будь то несоблюдение основных требований конкурса, наличие конфликта интересов при экспертизе конкурсных заявок или оценке реализации гранта или социального заказа. Поэтому в нормативных правовых актах (прежде всего, в положениях о конкурсе, экспертизе, оценке и т.п.) именно процедурам, их детальному изложению, следует уделить максимальное внимание.

Публичность процедур деятельности органов власти возможна и в более широком контексте. Участие ННКО в обсуждении проекта бюджета позволяет: обсудить с общественно активными структурами ближайшие перспективы социального развития города; заблаговременно, на раннем этапе бюджетного процесса получить и, возможно, учесть предложения общественности по улучшению тех или иных позиций и статей бюджета; предупредить возможное недовольство граждан степенью учёта их интересов при реализации бюджета. Указанные позиции имеют непосредственное отношение к механизмам гранта и СЗ, так как в этом случае возникает возможность выработки более взвешенных решений, реализуемых через указанные механизмы.

Если обратиться к Схеме 2, изображающей алгоритм формирования и реализации СЗ, то публичные слушания будут по времени находиться в промежутке между разработкой ЦСП и её принятием в качестве элемента бюджета предстоящего года управомоченным на это законодательным органом.

Проблемы и перспективы кадровые.

Острый дефицит управленческих кадров наблюдается практически во всех отраслях народного хозяйства России. Принципиально изменившиеся условия хозяйствования пока не повлекли за собой процессов широкомасштабного переобучения специалистов новым формам и методам хозяйствования. Следует назвать задачу массового обучения специалистов, работающих в социальных отраслях, ключевой для успеха самого реформирования.

И здесь возникает ещё одна группа проблем, непосредственно вытекающая из предыдущих.

Проблемы методико-образовательные, перспективы разрешения.

До недавнего времени в области данных экономико-правовых меха

187 низмов каких-либо серьёзных методико-образовательных разработок не было. Отсутствие методической литературы, отечественной и адекватной российским реалиям литературы переводной, а также соответствующих единых образовательных стандартов, приводит к системным дефектам в подготовке будущих практиков управления социальной сферой.

Первой в России экспериментальной разработкой в этой сфере является ранее упомянутый учебник «Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России», выпущенный Российским благотворительным фондом «Нет алкоголизму и наркомании» (Фонд HAH) в 2003 году.

Настоящая работа может быть полезной, как для учёных, занимающихся вопросами муниципального права и муниципального управления, для специалистов-практиков, внедряющих экономико-правовые механизмы социального заказа и гранта в сферу муниципального управления, а также для представителей ННКО, продвигающих социальные инновации и оказывающих социально значимые услуги населению.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование партнерского взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и органов местного самоуправления»

1. Конституция Российской Федерации. -М.: Юридическая литература, 1993.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая и третья. М.: Омега-Л, 2006. - 442 с. (текст по состоянию на 01.11.2006 г.).

3. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 34, ст. 3540.

4. Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №21, ст. 1930.

5. Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №30, ст.2864.

6. Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №33, ст. 3340.

7. Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №3, ст. 145.

8. Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №3, ст. 148.

9. Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №5, ст.410,411.

10. Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, №10, ст.1231.

11. Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, №15, ст. 1756.

12. Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, №47, ст. 5418.

13. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №31, ст.3813.

14. Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 19, ст. 2302.

15. Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, №32, ст.3339.

16. Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, №37, ст.3712.

17. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №1 (ч. I), ст.З.

18. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №52 (ч. II), ст. 5228.

19. Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №40, ст. 3822.

20. Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №35, ст. 3607.

21. Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №15, ст. 1277.

22. Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №24, ст. 2312.

23. Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №30, ст. 3105.

24. Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, №1, ст. 18.

25. Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, №3, ст. 282.

26. Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, №5, ст. 545.

27. Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, №6, ст.636.

28. Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, №12, ст. 1232.

29. Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, №45, ст. 4626.

30. Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, №1, ст.38.

31. Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, №17, ст. 1929.

32. Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, №18, ст.2117.

33. Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, №31, ст. 4015.

34. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М.: Изд-во "Известия" УД П РФ, 1998. 76 с.

35. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию -2000: http ://www.kremlin.ru/appears/2000/07/08/0000 type63372tyребЗ 3 74 28782.shtml

36. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М.: Изд-во "Известия" УД П РФ, 2004. 56 с.

37. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М.: Изд-во "Известия" УД П РФ, 2005. 48 с.

38. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09 марта 2004 г. №314 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №11, ст. 945).

39. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002г. №1336 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №47, ст. 4664).

40. Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы», утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. №583 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, №41, ст. 4248).

41. Государственный Комитет по делам молодёжи РФ. Положение о конкурсном отборе и реализации социальных программ для детей, подростков и молодежи (утверждено 04.01.1996 г.).// Хананашвили Н.Л., Якимец В.Н.

42. Межсекторные взаимодействия в России. Настольная Книга 1999». М.: Фонд «HAH», 2000. - с. 165-170.

43. Закон г. Москвы от 12 июля 2006 г. № 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями».: http://www.nashyprava.ru/news/garant/m27074.htm.

44. Положение г. Нижний Тагил Свердловской области «О формах взаимодействия и поддержки администрацией города Нижний Тагил некоммерческих организаций и общественных объединений»: http://sverdlov.lawsector.ru/data/doc05/txa05565.htm.

45. Положение г. Владимира «О муниципальном социальном заказе в городе Владимире»: http://danko.ngo.ru/szl .htm.

46. Положение г. Перми «О социальном заказе»: http://www.prpc.m/library/civ 12/10.shtml.

47. Положение г. Тюмени «О социальном заказе»: http://zakon.tyumencity .ru:3000/law?doc&nd=966401667&nh=0&mark= 1SEMHRL000000616QUIQ E06TNJJ932GJLG3000032I0000NW0000NLU.

48. Положения г. Томска «О муниципальном социальном заказе для некоммерческих организаций в городе Томске»:http://www.admin.tomsk.m/docbase/duma.nsf/ef641c0bcla358fec6256d76001e34 41 / 507dd3482fl 7cb6ac7256b0500423026/$FILE/l 76em 1 .doc.

49. Положение «О муниципальных грантах» г. Саратова:http ://neptun. sarbc.ru:3000/noframe/law?d&nd=977101379&prevDoc=977101542

50. Положение о муниципальном гранте г. Краснодара: http://www.krd.ru/ www/home.nsf/webdocs/ BE2246A0F0F134E8C3256FCF0032 F458.html.

51. Положение «О муниципальном гранте» г. Новочеркасска Ростовской области: http://www.novocherkassk.ru/adm/duma/doc/mun.html.

52. Положение о целевом финансировании общественно полезных программ (муниципальном гранте) г. Петрозаводска, Республика Карелия: http://www.petrozavodsk-mo.ru/petrozavodsk/people/inform/.htm?id=10191123@cmsArticle.

53. Положение о муниципальном гранте г. Пушкина, городской округ г.Санкт-Петербург): http://www.pushkin-town.net/gorsovet/eng/42.htm.

54. Положение о муниципальном гранте города Читы: http://www.megalink.ru/-zabcenter/ ngocenters/poloj .html.

55. Конституция ФРГ: http://archive.civitas-mssia.ru/upload/publication/ 115139390797.htm.

56. Закон Республики Боливия «Об общественном участии», №1551 от 20 апреля 1994 г. (пер. на русск.яз.)// «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга 2000». М.: Фонд «HAH», 2001 - с. 231-250.

57. Закон Украины о государственных закупках товаров (работ, услуг) от 22 февраля 2000 года: http://www.ua-tenders.com/legislation/laws/69599,3/.

58. Закон Украины «О местном самоуправлении»: http://sirivs-info.com/static/mestnom-samoupravleni.html.

59. Закон Республики Чехия «Об общественно полезных корпорациях». The Public Benefit Corporations Act, №248/1995: http://www.icnl.org/searchResults.asp

60. An Accord Between the Government of Canada and the Voluntary Sector. Ottawa, December 2001: http://www.icnl.org/knowledge/iinl/vol8iss4/ special4.htm.

61. Law of the Republic of Croatia "On Social Care", http:// www. icnl .org/searchResults. asp.

62. Law of Georgia "On Grants", http://www.rapa-dai.com.ge/Law/Grants.htm.

63. Монографии, учебники и статьи российских авторов.

64. Абросимова Е.А. Юридические аспекты деятельности некоммерческих организаций: вопросы и ответы. М.: МОКБ «МАРС», 2000. 230 с.

65. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России.// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2003. 210 с.

66. Автономов A.C., Беляева Н.Ю., Гущин В.З., Кудрявцева Г.А., Шутько Д.В. Комментарий к Федеральному закону «Об общественных объединениях». Практическое пособие. М.: «АИА-Принт», 1996. 160 с.

67. Автономов A.C. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М.: Инфограф, 1999. 383 с.

68. Автономов A.C. Межсекторное взаимодействие: принципы и основы // «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга 2000». Под ред. Н.Л.Хананашвили. М.: Фонд «HAH», 2001. - с. 6-25.

69. Автономов A.C. Добровольчество: порыв души или ресурс? // «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга 2001». Под ред. Н.Л.Хананашвили. М.: Фонд «HAH», 2001. - с.95-100.

70. Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки). М.: Формула права, 2002. 80 с.

71. Автономов A.C., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной Рос-сии.Учебник. Под общ. ред.А.С.Автономова. М.: Фонд «HAH», 2003. 412 с.

72. Блусь П.И., Бушуева В.М., Вьюжанин В.Н., Катаева В.И. Как выполнить социальный заказ? Метод, рекомендации. Пермь: «Стиль-МГ», 2000. 192 с.

73. Вайнер В.А., Матросов В.В. Ярмарка социальных проектов и услуг некоммерческих организаций Калуги и Калужской области.-Калуга,1998 42 с.

74. Гребенник К.В., Киричук H.A. Ярмарки некоммерческих организаций. Межрегиональный общественный фонд "Сибирский Центр Поддержки Общественной Инициативы (СЦПОИ). Новосибирск, 1998. - 82 с.

75. Гулиев В.Е., Колесников A.B. Отчужденное государство: проблемы политического и правового отчуждения в современной России. М.: Манускрипт, 1998.-214 с.

76. Заславский С.Е. Правовые основы участия политических партий в выборах // Заславский С.Е., Зотова 3. М.; Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Российский центр обучения избирательным технологиям.- Москва, 2006. 240 с.

77. Зыков О.В., Мелитонян A.A., Островский И.М., Сурвила И.П. Чистая Книга. Методическое пособие// «Социальные игры в мотивационных акциях». М.: Фонд «HAH», 2003. - 20 с.

78. Исраелян Е.В. Взаимодействие государства и гражданского общества: канадский опыт и российские реалии. // Мир и Согласие, №2 (27). М., 2006. -с.39-49.

79. Каминарская Н.Г. Городской благотворительный фонд. М.: CAF-Россия, 2000. - 200 с.

80. Кокарев И.Е. Соседские сообщества: путь к будущему России. М.: Прометей, 2001.-248 с.

81. Толмасова А.К. Социальный заказ в регионах России: проблемы и перспективы. М.: CAF-Россия, 1998. - с. 113-117.

82. Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права.// Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития). Сб.ст. М.: ИГ ПРАН: 2003. с. 3-4.

83. Хананашвили H.JL, Зыков О.В., Абросимова Е.А. и др. Государственный социальный заказ. М.: Фонд «HAH», 1995. 32 с.

84. Хананашвили H.JL, Зыков О.В., Якимец В.Н., Доненко И.Е. «Социальная реформа. Путь к гражданскому обществу».- М.: Фонд «HAH», 1997. с. 5-14.

85. Хананашвили H.J1., Якимец В.Н. Смутные времена социальной политики в России. М.: Фонд «HAH», 1999. 240 с.

86. Хананашвили H.JI. Финансово-экономическая эффективность социального заказа // Межсекторные взаимодействия в России. Методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры. Настольная Книга 1999. М.: Фонд «HAH», 2000. - с. 69-74.

87. Хананашвили H.JL, Якимец В.Н. Межсекторные взаимодействия в России. Методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры. Настольная Книга 1999. Фонд «HAH», 2000. - 184 с.

88. Хананашвили H.J1. "Камо грядеши" или некоторые размышления о теории социального инвестирования»// Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга 2000. М.: Фонд «HAH», 2001. - с. 52-102.

89. Хананашвили H.JL, Баушева И.Л., Зыков О.В. Лечение вместо наказания. План практических действий для создания территориальной модели.// Вопросы ювенальной юстиции. М.: Фонд HAH, Выпуск №2, 2001. - с. 46-52.

90. Хананашвили Н.Л. «Саратов 2001. Впечатления «полупостороннего»// «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга - 2002». - М.: Фонд «HAH», 2002.-с. 140-147.

91. Хананашвили Н.Л. «Социальное партнёрство. Императивы дня»// «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга 2001». - М.: Фонд «HAH», 2001.-с. 101-159.

92. Хананашвили Н.Л. «Модель информационно-ресурсной системы Фонда HAH как способ развития сетевых организаций»// «Горизонтали Третьего сектора». М.: Институт «Открытое Общество», 2002. с. 63-66.

93. Хананашвили Н.Л. «Грант как социальная технология общественного участия в бюджетном процессе»// Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии./Под ред. Т.И.Виноградовой. СПб.: Норма, 2002. -с. 152-165.

94. Хананашвили Н.Л. «Гражданский Форум. Пирамида или гироскоп?»// «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга 2002». М.: Фонд «HAH», 2003.-с. 288-306.

95. Хананашвили Н.Л. «О «чистоте рядов» в борьбе за социальный заказ»// «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга 2002». М.: Фонд «HAH», 2003.-с. 98-123.

96. Хананашвили Н.Л. «Концепция системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями»// «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга 2002». М.: Фонд «HAH», 2003. - с. 36-44.

97. Хананашвили Н.Л. «Программа общественного развития города Москвы на период 2006-2010 годов: некоторые размышления»: http://www.nasbor.ru/index.files/Page 1848.htm.

98. Хананашвили Н.Л. «Поиск оптимального решения для государственной деятельности в рамках концепции системы взаимодействия органов власти и НКО»: http://www.nan.ru/?f=socj)ol/stat/.

99. Хананашвили Н.Л. «Ярмарка или Форум?»: http://v./ww.nan.ru/?í^socpol/stat/index&p:=2.

100. Хананашвили Н.Л. «Описание Общественного договора как социальной технологии (на примере договора о формировании и реализации социально-правовой политики в отношении детства в Российской Федерации)», http://www.nan.ru/?f=socjpol/stat/index&p=2.

101. Хананашвили Н.Л. «Как бороться с бедностью?»: littp:/7w\\-w.nan.ru/?f=socpol/stat/index&p=::2.

102. Хананашвили Н.Л. «Национальные проекты. Этимология смыслов»: http://www.nasbor.rn/index.files/Pagel 848.htm.

103. Хананашвили Н.Л. Концепция осуществления гражданского контроля в Российской Федерации: http://www.nasbor.ru/index.files/Pagel 848.htm.

104. Хананашвили Н.Л. Концепция создания и деятельности Общественной палаты Российской Федерации: http://www.nasbor.ru/index.files/Page 1848.htm.

105. Шомина E.C. Жители и дома (Организации третьего сектора в жилищной сфере). М.: Муниципальная власть, 1999. - 26 с.

106. Шутько Д.В. Правовая база гражданского общества в России// Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Сб.статей, №1, 2005. - с. 31-35.

107. Чагин К.Г. Соцзаказ раннего Пермского периода // «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга-2000». Под ред. Н.Л.Хананашвили. М.: РБФ «HAH», 2001. - с. 135-150.

108. Чиркин В.Е. Современное государство. М. Международные отношения, 2001.-416 с.

109. Гражданские инициативы и будущее России// Под ред. М.И. Либораки-ной, В.Н. Якимца. М.: «Школа культурной политики», 1997. 152 с.

110. Основы права Европейского Союза: Учебное пособие// Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Белые альвы, 1997. - с. 80-81.

111. Подготовка заявки на гранты Администрации Омской области. Серия «Библиотечка НКО». Вып. 6. Омск, 1999. - 28 с.

112. Бюджет Санкт-Петербурга на 1999 г. в кратком изложении// С.В.Демин и др. СПб: Норма, 1999. - 52 с.

113. Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества// Под ред. М.Б.Горного. СПб.: Норма, 2000. - 268 с.

114. Прикладной бюджетный анализ// Под ред. Т.И. Виноградовой, В.А.Бескровной. СПб.: Гуманитарно-политологический центр «Стратегия», 2001.-250 с.

115. Ювенальные технологии. Практическое руководство по реализации территориальной модели реабилитационного пространства для несовершеннолетних группы риска. Под общ. ред. О.В.Зыкова, Н.Л.Хананашвили, А.С.Автономова. 3-е изд. М.: Фонд «HAH», 2002. - 350 с.

116. Публичная политика в сфере мягкой безопасности: Балтийское измерение// Под ред. А.Ю.Сунгурова, Л.Н.Проскуряковой, Д.О.Торхова. СПб: «Норма», 2003. - 160 с.

117. Оценка проектов и программ. Школа управления НКО. Книга IV. Центр поддержки НКО. М.: ЦПНКО, 2003. - 232 с.

118. Публичная политика в современной России: субъекты и институты// Отв. ред.-сост. Н.Ю. Беляева. ГУ ВШЭ. - М. : ТЕИС, 2006. - 348 с.

119. Библиотека лучших практик в области взаимодействия гражданского общества и власти на региональном и местном уровне// Под ред. А.Г. Акра-мовской. М.: ИПО «Гриф и К», 2007. 388 с.

120. Работы и материалы зарубежных авторов.

121. Брудный В.И., Каминник И.С., Крупник A.C. «Социальный заказ в Украине: обоснование и внедрение». Ассоциация поддержки гражданских инициатив «Ковчег». Одесса, 2001. 114 с.

122. Ливальд Т. Развитие социального заказа как элемента гражданского общества. Материалы международной конференции. Уральский центр поддержки НТО. Пермь, 1998. с. 37-39.

123. Ньюман К. Сравнительные исследования и законы по вопросам социального партнёрства. К.: ИГО, 2000. - 148 с.

124. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М, 1993. 301 с.

125. Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона: Сборник. Пер с англ.- Мн.: ООО «Попурри», 1997. 528 с.

126. Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. М., Издательство «Ad Marginem», 1996// Серия «Библиотека МШПИ» (Вып. №3). — 287 с.

127. Поппер K.P. Предположения и опровержения. Пер. с англ., М.: Изд-во ACT, 2004.-638 с.

128. Риэрдон Б.Э. Толерантность дорога к миру. М.: «Бонфи», 2001. - 304 с.

129. Сорос Дж. Открытое общество. Реформируя глобальный капитализм. Пер. с англ. М.: 2001.-458 с.

130. Харней Д.Ф. контракты на предоставление услуг. Руководство для местных органов власти. Реферат. Вашингтон, 1992. 36 с.

131. Юридические механизмы государственного финансирования неправительственных организаций// Отв. ред. и сост. K.JI. Ньюман. К.: МП «Леся», 2001.-242 с.

132. Социальные услуги в условиях ограниченного бюджетного финансирования. Проект «Муниципальные финансы и управление». Серия рефератов, №20// Под ред. Р.Аграноффа. М.: 1996. 28 с.

133. Aquina H.J. "A Partnership between Government and Voluntary Organizations: Changing Relationships in Dutch Society" in Government and the Third Sector, Emerging Relationships in Welfare States, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 1992, pp.57-74.

134. Anhier H. "An Elaborate Network: Profiling the Third Sector in Germany", in Government and the Third Sector, Emerging Relationships in Welfare States, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 1992. pp. 32-33.

135. Salamon L.M. America's Nonprofit Sector: A Primer, 1992.

136. Schoenberg S. Criteria for Evaluation of Neighbourhood Vitality in Working-class and Poor Areas in Core Cities/ Social Problems. Vol. 27, №1, 1982.

137. Toftisova R. Comparative Assessment of NGO/Government Partnership in Romania, ICNL, 1999. 21 p.

138. Ulmann C. The Welfare State's Other Crisis, Explaining the New Partnership between Nonprofit Organizations and the State in France. Indiana University Press, Indianapolis, 1998, pp. 1-4.

139. Wickwar W.H. The Political Theory of Local Government. Columbia, 1970. -p.80.

140. Guide de l'Aide sociale a l'Enfance de Paris. Maire de Paris, 1994.

141. Human Services on a Limited Budget. Ed. By R.Agranoff, Washington, 1983. -228 p.

142. Mission de Liaison avec les Organisations Non Gouvernementales, French Ministry of Foreign affairs, "L'appui financier du ministere des Arraires etrangeres aux ONG" in L'appui des pouvoirs publics français aux ONG, April 2, 1999.

143. Preliminary study of the legal frameworks for public financing of NGO activities in Bulgaria, Croatia, Hungary, Romania and Slovakia, ICNL,2001. p.l-8.

144. Quadragesimo Anno. Actae Apostolicae Sedis. XXIII, 1931. p.203.

145. Rural Europe, "Training and Integration, in Rural Areas. The Italian Social Cooperatives: an Avenue to be Explored?", Leader Magazine, N10, winter 199596, April 4, 1999.

146. Slovak Academic Information Agency. "Facts on the Third Sector in Slovakia: NGO Financing From State Resources". Bratislava, SAIA, 2000, p.l.

147. The Voluntary Social Sector in Denmark, Ministry of Social Affairs, Denmark, 2001,

148. Voluntary Sector Initiative. A Code of Good Practice on Funding. Ottawa, October 2002, p.20.

Автор: Хананашвили, Нодари Лотариевич
Город: Москва
Год: 2008
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Правовое регулирование партнерского взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и органов местного самоуправления тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Хананашвили, Нодари Лотариевич, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Хананашвили, Нодари Лотариевич, Москва

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Хананашвили, Нодари Лотариевич, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Хананашвили, Нодари Лотариевич, Москва