АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование процесса этатизации местного самоуправления в Российской Федерации»
Нгуправах рукописи
СОКОЛОВ НИКИТА НИКОЛАЕВИЧ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССА ЭТАТИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 5 СЕН 2014
Москва 2014
005552750
005552750
Диссертация выполнено на кафедре конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Чихладзе Леван Теймуразович
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и
муниципального права Российского университета дружбы народов
Глотов Сергей Александрович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедры конституционного и муниципального права Международного юридического института Баженова Ольга Ивановна кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и
муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Московский университет
мвд>> /Г ^
Защита состоится2014 года в часов на заседании
диссертационного совета Д 212.203.29 при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, каб. 347, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки
Российской Федерации в сети интернет «_»_ _2014 г. по
электронной почте по адресу: referat_vak@mon.gov.ru.
Автореферат разослан «_»
2014 года
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29 кандидат юридических наук, доцент
А.Р. Батяева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. На протяжении всего своего существования любое государство сталкивается с необходимостью разрешения важнейшей, определяющей само существование данного государства задачи — создания эффективной системы устройства публичной власти. Разрешение данной задачи является предметом исследования человечества на протяжении исторического периода. Успешность организации публичной власти не только определяет место государства в истории развития человечества на определенном временном отрезке, но и создает необходимую среду для безопасного проживания его граждан. Весте с тем развитие публичных отношений на протяжении всего своего существования сталкивалось с поиском баланса общественных и государственных задач. Определяющим в поиске данного баланса является местное самоуправление, позволяющее гражданам самостоятельно решать вопросы организации жизни на местах без участия государства.
Современный мир и систему устройства публичной власти (государственной и местной) в нём невозможно представить без местного самоуправления. Прежде всего это связано с тем, что местное самоуправление позволяет децентрализовать уровень принятия решения самого различного блока вопросов, что, безусловно, является залогом эффективной организации публичной власти в целом.
Однако при всей кажущейся очевидности данных постулатов перед нами возникает, вероятно неразрешимый, вопрос. Где заканчиваются государственные интересы и начинаются общественные и где излишнее участие государства в осуществлении местного самоуправления влечёт за собой снижение эффективности последнего? Оговоримся, что при попытке ответить на этот вопрос не стоит подходить к нему однобоко, уповая на то, что излишняя этатизация1 является безусловно негативным фактором,
1 Этатизация — (от фр. Etat — государство) огосударствление, процесс распространения экспансии государства, его учреждений на все сферы жизни общества. Под этатизацией в настоящей работе понимается
влияющим на успешное развитие местного самоуправления. Это не так. В определенный период исторического развития государства этатизация является безусловным благом, посредством неё разрешаются задачи, которые государство считает первоочередными для разрешения.
Тема правового регулирования местного самоуправления как таковая является одной из самых изученных в отечественном муниципальном правоведении. Проблематика правового регулирования местного самоуправления получила рассмотрение как в теории, так и на практике. Достаточно распространённой является точка зрения, согласно которой начиная с 2000-х годов правовое регулирование местного самоуправления имеет централистские стремления. Как правило, данные утверждения основаны на анализе Федерального закона № 131-ФЭ и практики его применения.
Вместе с тем следует отметить, что до настоящего момента отсутствовали комплексные обобщающие труды, отражающие огосударствляющие векторы внутренней политики государства по отношению к местному самоуправлению на примере источников права. Как правило, предметом рассмотрения различных научных трудов становились отдельные виды источников муниципального права.
Под комплексностью в данном случае понимается всестороннее рассмотрение правовой проблематики российского местного самоуправления через призму правового анализа отдельных источников муниципального права, позволяющего выявить тенденции и векторы этатизации местного самоуправления в России.
процесс усиления воли государства в сфере регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением гражданами права на местное самоуправление, выражающееся как во внешних формах права, так и в неформальных рычагах воздействия на местную власть. Стоит отметить, что между термином «этатизация» и «огосударствление» можно поставить знак равенства. Вместе с тем не стоит отождествлять централизацию и этатизацию, т.к. под централизацией в юридической литературе принято понимать жестко выстроенную иерархическую вертикаль, предусматривающую вхождение местных органов в систему органов государственной власти. Принимая во внимание, что ст. 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип невхождения местных органов в систему государственной власти, мы имеем право говорить о децентрализации местного самоуправления, осложненной административным элементом.
Становление и развитие любых публичных отношений претерпевает изменения, связанные с историей страны. Это аксиома, подтверждаемая многообразностью применяемых в мире теорий и моделей местного самоуправления. Система местного самоуправления складывается веками. В этой связи немаловажной частью настоящего исследования является попытка осмысления действующего правового регулирования с помощью исторического подхода исследования. Исторический анализ затрагивает период не со второй половины XIX века, как это зачастую бывает в современной юридической литературе, а с момента формирования зачатков российской государственности на рубеже УШ-1Х веков, что преследует своей целью прийти к пониманию роли и значения местной власти в общей структуре народовластия на протяжении всего развития российского государства.
Новейшая история российского местного самоуправления начинает отсчитывать третье десятилетие. Первое десятилетие ознаменовалось принятием источников права, послуживших фундаментальным основанием для дальнейшего построения местного самоуправления. Прежде всего к данным источникам следует отнести Конституцию РФ, содержащую общепризнанные демократические принципы права, а также ратификацию Европейской хартии местного самоуправления. Первоначальное реформирование местного самоуправления после принятия Конституции также опиралось на многочисленные указы Президента, являвшиеся важными источниками правового регулирования местного самоуправления до момента принятия федерального закона 1995 года об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Второе десятилетие ознаменовалось принятием федерального закона 2003 года об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и последующей этатизации местного самоуправления, выразившейся в усилении регулятивной роли государства при регулировании вопросов местного самоуправления. Этатизация местного самоуправления
явилась следствием государственной политики вертикализации властных отношений на всех уровнях и ветвях власти с явственно увеличившимся креном в сторону исполнительной власти, сконцентрировавшей в своих руках всю полноту власти в стране. Как следствие, этатизация затронула важнейшие вопросы местного самоуправления: бюджетные, выборные, вопросы полномочий и т.д.
Оценивая вектор развития местного самоуправления второго десятилетия, можно отметить его этатизацию, в том числе через выстроенную «партийную вертикаль», явившую собой неудачную копию КПСС. Заслуживающей внимания стоит признать точку зрения A.A. Сергеева, который, говоря о государственной политике в сфере местного самоуправления, резюмирует: «В целом процессы последних двух
десятилетий можно охарактеризовать как незавершенную и
2
непоследовательную попытку разгосударствления системы местной власти» .
Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с изучением правового регулирования местного самоуправления, являлись предметом рассмотрения многих отечественных и зарубежных правоведов, таких как Ж.-JI. Бержель, Н. Дювернуа, С.Ф. Качекьян, Н.М. Коркунов, М.Н. Марченко, Л.И. Петражицкий, А.Ф. Шебанов, Г.Ф. Шершеневич.
На современном этапе вопросы правового регулирования муниципального права получили рассмотрение в работах С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, В.В. Еремяна, A.A. Замотаева, A.C. Карапетяна, Е.В. Колесникова, O.E. Кутафина, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, A.A. Сергеева, Б.В. Смирнова, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, JI.T. Чихладзе, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной.
Говоря о разработанности темы диссертационного исследования, следует отметить, что в обсуждении вопросов этатизации местного
2 Сергеев A.A. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С.6.
самоуправления в научных кругах заметно достижение определенного консенсуса. Вместе с тем в работе будет также рассмотрен ряд новейших инициатив, выносимых на публичное обсуждение с целью последующего реформирования местного самоуправления.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области правового регулирования этатизации местного самоуправления, механизмы реализации законодательства о местном самоуправлении, различные формы взаимодействия субъектов местного самоуправления с органами государственной власти, а также весь комплекс правоотношений в сфере осуществления местного самоуправления населением непосредственно и через органы местного самоуправления, с учётом современных тенденций реформирования данного института публичной власти.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, принятые по вопросам организации местного самоуправления, нормативные правовые акты муниципальных образований; вопросы, связанные с возникновением, изменением и прекращением прав на осуществление местного самоуправления.
Целью исследования является анализ ряда проблем, возникающих в результате правового регулирования этатизации местного самоуправления в Российской Федерации.
На основании подробного рассмотрения теоретических и практических проблем местного самоуправления формулируются и решаются следующие задачи:
— исследовать исторический путь становления и развития местного самоуправления через призму централизованного и децентрализованного подхода к осуществлению местного самоуправления на всех этапах развития российской государственности;
— раскрыть суть и содержание основных теорий местного самоуправления, действующих на современном этапе;
— указать на политические и практические риски, связанные с централизацией, а также с децентрализацией при осуществлении местного самоуправления;
— рассмотреть основные модели местного самоуправления, реализованные на практике в зарубежных странах, в том числе странах ближнего зарубежья (СНГ), указать их сходство и различие;
— рассмотреть и дать правовое обоснование главенствующему положению Конституции России в иерархической системе источников муниципального права, в том числе с учетом последних постановлений Конституционного Суда;
— определить место и роль актов конституционного правосудия в системе источников муниципального права;
— провести исследование международных нормативных актов муниципального права;
— выявить основные вехи развития федерального законодательства в сфере местного самоуправления;
— рассмотреть законы и подзаконные акты субъектов федерации, регулирующие местное самоуправление;
— показать подзаконный характер муниципальных правовых актов, используя сравнительно-правовой метод правового исследования;
— предложить практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составили научные методы, позволяющие осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, компаративистский, системно-структурный методы, а также метод классификации.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящее исследование представляет собой первую попытку комплексного рассмотрения централизации правового регулирования местного
самоуправления в Российской Федерации. Комплексность работы подразумевает рассмотрение источников муниципального права на различных уровнях, образующих единую систему, а именно: международные источники, федеральные источники, источники субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Правовой анализ законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации наметилась тенденция перехода от дуалистической модели взаимоотношений государства и местного самоуправления к административной. Последнее, в большей мере связано с принятием Федерального закона № 131-Ф3, основанного на регулятивной политике планирования, императивного воздействия и ограничениях, а также с увеличением ответственности органов местного самоуправления перед государством.
2. В Российской Федерации выстроена система негосударственного воздействия на местное самоуправление через партийные структуры. Такой вывод делается на основе анализа данных о выборах в органы местного самоуправления, опубликованные Центральной избирательной комиссией. Более гибкие, неформальные формы политической жизни позволяют проводить государственную политику по вопросам местного значения через политические партии, представленные в парламенте, при этом, не вступая в противоречие с положением статьи 12 Конституции Российской Федерации 1993 г. о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
3. По мнению автора, наметившаяся тенденция усиления «административной децентрализации» местного самоуправления в России является ярким примером его этатизации. При этом следует говорить именно об административной децентрализации, а не о централизации местного самоуправления, поскольку в случае с централизацией отсутствует структурная самостоятельность органов местного самоуправления.
Авторская позиция заключается в том, что в рамках правового регулирования процесса этатизации местного самоуправления можно говорить о постепенном становлении в России административной децентрализации местного самоуправления.
4. Сравнительный анализ различных правовых систем показал, что чистая централизованная модель местного самоуправления в современном мире встречается на мусульманском Ближнем востоке и в азиатском регионе, следовательно, нужно различать научные категории централизации, административной децентрализации и децентрализации. Говоря об административной децентрализации, автор приходит к выводу, что рассредоточение функций между органами одного уровня рассматривается далеко не в первую очередь. Ключевым является распределение государственно-управленческих полномочий между всеми структурными частями исполнительной власти, передача власти (деконцентрация, делегирование) на иные уровни иерархической системы исполнительной власти. То есть предмет познания административной децентрализации прямо не связан с распределением функций и полномочий в рамках собственно муниципальной системы, а связан с их распределением (перераспределением) между уровнями власти и органами, способными осуществлять управленческое воздействие — федеральными, субъектов федерации, муниципальными.
5. Общей тенденцией развития местного самоуправления в современных государствах является усиление административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Усиление административного контроля обусловлено повышением финансовой зависимости местных органов власти перед центральной властью, а также смещением и порой необоснованной концентрацией управленческих функций в социальной, политической и экономической областях у представителей центральной власти.
6. За последние десять лет органы местного самоуправления оказались перегружены обязанностями, возложенными на них. При этом практика предоставления указанных полномочий такова, что полномочия предоставляются без соответствующего финансирования для их реализации. В целях изменения указанной практики автор предлагает внесение изменений в ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЭ, распределяющих вопросы местного значения на обязательные и факультативные. Обязательные вопросы местного значения будут защищены местным бюджетом, а факультативные вопросы будут исполняться бюджетом муниципального образования по остаточному принципу. У муниципального образования будет право отказаться от исполнения соответствующих факультативных полномочий в случае отсутствия бюджетной обеспеченности, заложенной на их исполнение.
7. Основным способом регулирования полномочий, осуществляемых местными органами власти, является принцип позитивного (intra vires) регулирования, согласно которому органы местного самоуправления не могут выходить за рамки предоставленных государством полномочии. Автор предлагает изменить позитивный принцип регулирования на негативный (intra vires), обосновывая свою позицию тем, что данный способ будет содействовать снижению бюрократизма, а также повышению уровня ответственности местной власти перед населением.
8. Автор приходит к выводу, что в современной России нарастает противостояние между заявленной федеральными властями государственной правовой политики на укрепление местного самоуправления, в том числе его организационных, финансовых и иных основ, и реальной политической и правоприменительной практикой, приводящей к необоснованному огосударствлению местного самоуправления в Российской Федерации. Данное противостояние нуждается в своевременном разрешении в пунктуальном исполнении в нашей стране конституционных основ
деятельности местных сообществ. При этом автором предлагаются меры решения данной проблемы.
Теоретическую и эмпирическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, являющихся яркими представителями теории государства и права, конституционного права, муниципального права, административного права, а также истории государства и права.
Основные положения, на основе которых автором были разработаны и сформулированы методологические подходы к исследованию института местного самоуправления, изложены в научных трудах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, В.В. Еремяна, Е.М. Ковешникова, A.B. Козлова, Е.В, Колесникова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, JI.B. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, В.А. Невинского, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Л.Т. Чихладзе, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Анализ актуальных вопросов, возникающих при осуществлении местного самоуправления, проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые были сформированы в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких как В.А. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.И. Свешников и др. При подготовке работы использованы результаты исследований зарубежных авторов, таких как М. Вебер, Ж. Ведель, А. Гамильтон, Д.Ф. Диллон, Р. Давид, Т.М. Кули, А. де Токвиль, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Ст. Милль, Л. Штейн и др.
Источниками исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Европейская
хартия местного самоуправления, федеральные акты, акту уровня субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты.
Анализ положений теорий местного самоуправления проведен с использованием историко-правового и сравнительно-правового методов анализа. В соответствии с вышеуказанным принципом комплексности настоящего диссертационного исследования в диссертации принимаются во внимание политические и социально-экономические аспекты становления и развития правового регулирования местного самоуправления в постсоветский период, их соотношение с теориями и практикой местного самоуправления зарубежных стран. Исследование правового регулирования местного самоуправления проводится в неразрывной связи с анализом актов, издаваемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальных правовых актов.
Методы сравнительного правоведения применялись диссертантом при рассмотрении Конституции российской Федерации и актов Конституционного Суда Российской Федерации, положений Европейской хартии местного самоуправления, анализа муниципальных правовых актов как подзаконных источников муниципального права.
Использование вышеперечисленных методов исследования позволило выделить основные проблемы развития и становления источников муниципального права в новейшей истории России, сформулировать цели и задачи исследования, разработать методологические подходы к совершенствованию нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования определяется его новизной, а также содержащимися в нем обобщениями и выводами, которые могут быть использованы в ходе дальнейшего исследования конституционного и муниципального права. Полученные выводы и сформулированные на их основе практические предложения по совершенствованию федерального и
регионального законодательства в сфере местного самоуправления будут способствовать утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы местного самоуправления.
Практическая значимость исследования обусловлена необходимостью совершенствования правового регулирования местного самоуправления и состоит в том, что сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства в сфере местного самоуправления могут быть применены в процессе законотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, использованы в разработке соответствующих методических рекомендаций для муниципалитетов и нормотворчестве органов местного самоуправления. Также основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права и муниципального права: спецкурсов и семинаров, курсов повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права.
Основные положения диссертационного исследования были опубликованы пяти статьях, три из которых опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура и содержание исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы. Основные выводы представлены по параграфам и в заключении. Работа выполнена в соответствии с требованиями ВАК Российской Федерации.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖНИЕ РАБОТЫ
Во введении к диссертационному исследованию обоснованы актуальность и степень разработанности темы, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, отражены научная новизна, теоритическая и практическая значимость работы, обозначены ее методологические и теоритические основы, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Исторические и теоритические аспекты этатизации местного самоуправления» посвящена анализу истории развития, а также общетеоретическим аспектам местного самоуправления в России и зарубежных государствах.
В первом параграфе главы I рассматриваются исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления в России.
В основе формирования местного самоуправления в России лежат децентрализующие принципы устройства публичной власти. Значительная роль на раннем этапе формирования российского государства отводилась прямым формам народовластия, а именно коллективно-вечевым структурам, относящимся к традиционным славянским институтам. К данному выводу можно прийти, анализируя дошедшие до нас источники права. Фактически Древняя Русь представляла собой совокупность децентрализованных городов.
Впоследствии в результате централизованного объединения княжеств под началом Москвы в русском государстве набирают процессы эффективного обустройства публичной власти, в результате которых центральная власть обратила свое внимание на необходимость земского устроения. В результате преобразований Ивана IV часть полномочий по ведению некоторых уголовных и гражданских дел была передана на места. Стоит отметить начавшуюся процедуру замены кормленщиков на выборных земских властей.
Последовавшая за правлением Ивана IV смута послужила причиной для усиления централизации местного самоуправления путем введения института воеводства.
Следующий значимый этап в развитии местного самоуправления связан с правлением Петра I. Во времена его правления были предприняты попытки децентрализации местного самоуправления, упразднения воевод, введения должности ландрата и реорганизации земских избы. Вместе с тем проведенные реформы нельзя назвать удачными, так как центральная власть обращала свои фискальные требования к губернатору, который в свою очередь обращал данные требования к местным органам. Выстроенная Петром I система управления просуществовала в неизменном виде на протяжении полувека и подверглась очередному реформированию лишь в период правления Екатерины II.
Екатерина II считала, что большим недостатком прежней системы управления была чрезмерная этатизация местного самоуправления и оторванность местных учреждений от дворянства. Основной задачей она считала вовлечение дворянства в местное управление, введение в него элементов самоуправления.
Большую историческую значимость представляют собой реформы, проведенные Александром II. Земская 1864 г. и Городская 1870 г. реформы имели своей целью децентрализация управления и развитие начал местного самоуправления, в результате чего полноценно сложился новый институт — земство. Земские учреждения были локомотивом развития на местах медицины, находившейся на тот момент в плачевном состоянии, образования, устраняли неграмотность у крестьян. Немаловажной заслугой было ведение статистического учета, что способствовало получению актуальной информации о состоянии промышленности и дворов для экономического анализа. Вместе с тем нельзя не отметить административное давление, которому подвергалось земство со стороны центральной власти. Это административное давление в итоге вылилось в положение о земских учреждениях 1890 года и городовое положение 1892 года, с принятием которых административно-бюрократический надзор за органами местного самоуправления был усилен.
Начало советского периода местного самоуправления охарактеризовалось постепенным встраиванием земских органов в центральную властную вертикаль, при этом данное встраивание было насильственным: речь шла о ликвидации земств как таковых. Впоследствии, в период советской власти, местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии.
Для анализа новейшего этапп развития местного самоуправления рассматриваются отдельные источники права начиная от Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и заканчивая Федеральным законом № 1Э1-ФЗ от 06.10.2013 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации »
Второй параграф главы I посвящен исследованию теоритических основ этатизации местного самоуправления.
Конечной целью всех теорий местного самоуправления является определение баланса в выстраиваемых отношениях между тремя субъектами: личностью, государством и местными сообществами. В результате поиска данного баланса возникли два основополагающих воззрения на роль и место местного самоуправления в системе публичных правоотношений. Согласно одной точке зрения местное самоуправление неразрывно связано с государством и не может рассматриваться отдельно от него. Согласно другой точке зрения местное самоуправление, являющееся в силу своих свойств особым субъектом в сфере публичного права, первично. В результате эволюции общественно-политических отношений были сформулированы основные теории местного самоуправления - общественная и государственная. Сторонники общественной теории исходят из противопоставления местного общества государству, общественных интересов — политическим и требуют, чтобы и общество, и государство ведало только своими собственными интересами. Сторонники государственной теории придерживаются точки зрения, согласно которой
решение дел органами местного самоуправления невозможно разделять на общественные и государственные, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных дел государственного управления.
Указанные теории принято различать по степени воздействия центральных властей на местное самоуправление. Максимальное административное воздействие центральных властей в юридической литературе именуется централизацией. Применение данного типа местного самоуправления сопряжено с определенными рисками (бюрократизм, формализм, искажение реальной информации с мест, зависимость местных властей), однако обладает и положительными чертами (независимость от местных элит, больший горизонт планирования, большие финансовые возможности, политическая инициатива в решении сложных задач).
Противоположностью централизации является децентрализация, которая в свою очередь также обладает набором позитивных (заинтересованность местных жителей, укрепление властных институтов, повышение уровня правосознания, снижение патерналистского начала) и негативных (коррупция, финансовая зависимость от центральных властей, ущемление мнения меньшинства, краткосрочность планирования) свойств.
Сравнительный анализ различных правовых систем показал, что чистая централизованная модель местного самоуправления в современном мире встречается на мусульманском Ближнем Востоке и в азиатском регионе, следовательно, нужно различать научные категории централизации, административной децентрализации и децентрализации.
Термин «административная децентрализация» до настоящего момента не употребляется в связи с отношениями, возникающими при осуществлении права на местное самоуправление, однако рассуждения на этот счет можно найти у некоторых авторов. Впервые концепция административной
децентрализации была научно обоснована С.Н. Махиной3. Концепция административной децентрализации, являясь составной частью общетеоретической концепции децентрализации публичного управления, имеет непосредственное отношение к управлению, осуществляемому исполнительной властью. Предмет познания административной децентрализации прямо не связан с распределением функций и полномочий в рамках собственно муниципальной системы, а связан с их распределением (перераспределением) между уровнями власти и органами, способными осуществлять управленческое воздействие - федеральными, субъектами федерации, муниципальными органами.
В рамках правового регулирования процесса этатизации местного самоуправления можно говорить о постепенном становлении в России административной децентрализации местного самоуправления.
В третьем параграфе главы I рассматриваются значение и место этатизации местного самоуправления в мировой муниципальной практике.
Унификация типов местного самоуправления невозможна в связи с тем, что реализация на практике местного самоуправления всецело зависит от исторического пути развития той или иной страны, ее политических и социокультурных особенностей.
В юридической литературе принято считать, что в международной практике существует несколько моделей устройства местного самоуправления. Данные модели были сформированы в Европе и в последующем получили свое распространение по всему миру. Классическими моделями организации местного самоуправления можно считают англосаксонскую и континентальную (французскую).
Англосаксонская модель получила своё развитие в странах с исконно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью центрального аппарата по сравнению с местными властями, с ярко
3 Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: концепция и правовое содержание. Дисс.... д-ра горид. наук. Воронеж, 2006. С. 137.
выраженной самостоятельностью местного самоуправления. В англосаксонской модели местного самоуправления получили свое развитие принципы общественной теории местного самоуправления, основанной на противопоставлении деятельности органов местного самоуправления государственному управлению.
Несмотря на тот факт, что местное самоуправление в англосаксонских странах основано на общественной теории местного самоуправления и принципе децентрализации управления, центральная власть сохраняет доминирующее положение. Органы местного самоуправления вправе осуществлять только те функции, которые прямо установлены законом или иным актом парламента. Подобный способ регулирования полномочий, осуществляемых местными властями, называется позитивным. Аналогичный способ регулирования полномочий местных органов власти осуществляется в России. Данный способ не предоставляет местным органам власти возможность осуществлять полномочия, не предусмотренные законом.
Континентальная (французская) модель получила своё распространение в странах континентальной Европы, странах франкоговорящей Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, однако родиной континентальной модели является Франция. Исторической обусловленностью можно назвать устойчивое тяготение к этатизации при организации публичной власти во Франции, в том числе в вопросах организации местного самоуправления.
Французская конституционная доктрина, признавая существование национального суверенитета, наделяет центральные государственные органы определенными прерогативами, выходящими за пределы общего права, причем эти прерогативы дают администрации исключительные полномочия, включая использование при определенных условиях силы для исполнения собственных решений. Таким образом, государство наделяет свои ячейки функциями самоуправления в пределах, которые оно, государство, считает допустимыми. Местное самоуправление во Франции никогда не относилось к
конституционному праву, а всегда рассматривалось в рамках административного права.
Анализируя опыт организации местного самоуправления в странах ближнего зарубежья, участниках Таможенного союза (Армении, Казахстане, Белоруссии), можно прийти к выводу, что центральные органы власти сохраняют доминирующее положении в организации местного управления на местах.
Глава вторая «Российское законодательство о местном самоуправлении в контексте этатизации» посвящена исследованию массива действующего законодательства, выявлению этатистических тенденций в отношении местного самоуправления.
В первом параграфе главы II рассматривается правовое регулирование процесса этатизации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации и актами Конституционного Суда Российской Федерации.
Основой концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления является статья 12 Конституции. Данная статья является правовым основанием рассмотрения местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти России. Местному самоуправлению отведена глава 8 Конституции, в которой закреплены основные элементы компетенции местного самоуправления. В Конституции помимо основополагающих принципов нашли свое отражение отдельные политические права местного самоуправления (ч. 2 ст. 24, ч. 2 чт. 32, ст. 33), а также социальные права (чч. 2, 3 ст. 40, ст. 41, чч. 2, 3, ст. 43).
Конституцией задаются основополагающие принципы и стандарты осуществления местного самоуправления, однако нормы, непосредственно регулирующие всю полноту правоотношений для осуществления местного самоуправления, определяются законодателем на федеральном и региональном уровнях.
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя страны предусматривает установление децентрализованной системы управления.
Анализируя текст Конституции, нельзя сделать однозначный вывод о наличии в её тексте этатистической составляющей, вместе с тем к данному выводу можно прийти, анализируя правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Полномочия и компетенция суда закреплены в ст. 125 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»4. Конституционный Суд является единственным органом, который в праве официально толковать положения Конституции, таким образом, Конституцию невозможно рассматривать в отрыве от правовых позиций Конституционного Суда. Таким образом, правовые позиции Конституционного Суда сопоставимы с юридической силой самой Конституции.
Анализируя правовые позиции Конституционного Суда, можно отметить, что при осуществлении конституционного правосудия на первый план выходит принцип соразмерности вмешательства органов государственной власти в дела местного самоуправления и значимости защищаемых интересов населения. Само по себе вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления не может рассматриваться как неправомерное действие, в случае если предметом рассмотрения будут являться отношения, прямо или косвенно нарушающие функциональную способность местных сообществ на осуществление местного самоуправления. Данный вывод вполне органично ложится на конституционный принцип, изложенный в статье 12 Конституции, согласно которому государство является гарантом осуществления местного самоуправления. Только в рамках этого мы можем рассуждать о правовом регулировании процесса этатизации местного самоуправления посредством осуществления конституционного правосудия.
4 Собрание законодательства РФ. 25.07.1994. № 13. Ст. 1447.
Во втором параграфе главы II исследуется влияние международных правовых актов на процесс этатизации местного самоуправления государств.
При анализе положения п. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете международных норм над внутренним законодательством следует исходить из главенствующего значения Конституции и верховенства ее в системе правового регулирования местного самоуправления. В тексте исследования данное утверждение обосновывается буквальным толкованием текста Конституции, а также правовой позицией, изложенной Конституционным Судом 06.12.2013 года5 по результатам рассмотрения «дела Макарова», также известного как «дело о пределе уступчивости».
При анализе международных договоров в системе правового регулирования местного самоуправления отмечается их сдерживающая функция, препятствующая ослаблению роли местного самоуправления на государственном уровне, а также функция защиты основных принципов местного самоуправления при все более возрастающем давлении ситуационной политической конъюнктуры. Боязнь международного осуждения в случае отступления от международных правовых принципов, а также возможных экономических и репутационных потерь удерживает власть от явных нарушений принципов народовластия. Примером этому может послужить ситуация, сложившаяся в 2004 году. После принятия решения об отмене выборности глав российских регионов рассматривалась возможность запрета прямых выборов глав муниципальных образований, однако впоследствии от этой идеи отказались. Вместе с тем на протяжении последних 10 лет предложения по поводу ухода от прямого избрания глав муниципальных образований продолжают звучать.
В связи с этим в диссертации предлагаются законодательные изменения, касающиеся реформы местного самоуправления. Так, в соответствии с аналитической запиской «Реформирование системы
5 Конституционный Суд Российской Федерации. Электронный документ. Режим доступа: http://www■ksrf■ПI/ш/News/Pages/Viewltem■aspx?Paramld=3137 (дата обращения 15.02.2014).
организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы», подготовленной Некоммерческим фондом - Институтом социально-экономических и политических исследований, предлагаются две модели возможных концептуальных подходов к организации местного самоуправления в крупных городских образованиях. Обращает на себя внимание тот факт, что предложенные модели предусматривают назначение глав муниципальных образований представителями государственной власти, что противоречит Европейской хартии местного самоуправления.
Далее в работе проводится сравнительный анализ положений Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации, по результатом которой автор приходит к выводу о том, что хартия имеет весьма расширительное толкование, что позволяет проводить постепенную реформу по усилению административной составляющей в местном самоуправления, при этом прямо её текст не нарушется. Ряд положений хартии не исполнялся и в настоящий момент не исполняется.
В третьем параграфе главы II рассматривается этатизация местного самоуправления на уровне федерального законодательства России.
Новейший период нормативного регулирования местного самоуправления непосредственно связан с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате проведения сравнительного анализа действующего Федерального закона № 131-Ф3 и Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно говорить об этатизации местного самоуправления путем смещения акцента с ответственности органов местного самоуправления перед населением к ответственности органов местного самоуправления перед государством, что свидетельствует об увеличении административной децентрализации. Принимая во внимание усилившуюся этатизацию федерального законодательства в местном самоуправлении, можно сделать вывод о том, что
органы власти субъектов Российской Федерации в период действия Федерального закона № 154-ФЗ не справлялись с возложенными на них обязанностями в области регулирования местного самоуправления.
За время его существования в Федеральный закон № 131-Ф3 были внесены 85 поправок, из которых две были внесены постановлениями Конституционного Суда. Усилением этатизации можно признать поправки, в результате которых статья 74 Федерального закона № 131-ФЗ была дополнена подстатьей 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку», а статья 18 «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления» была дополнена подстатьей 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления». Обращает на себя внимание многочисленное наделение органов местного самоуправления не свойственными их деятельности полномочиями без предоставления соответствующего финансирования, в результате чего органы местного самоуправления оказались перегружены полномочиями.
Далее были проанализированы источники правового регулирования финансовых основ местного самоуправления. Отмечается, что вопросы, связанные с финансированием местного самоуправления, системно не решаются, в результате чего доля дотационных муниципальных образований составляет 95%, что в свою очередь позволяет говорить о тотальной финансовой зависимости органов местного самоуправления от центральной власти.
Этатизация местного самоуправления на примере правового регулирования муниципальной службы показывается через положения статьи Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»6 и статьи 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»7,
6 Собрание законодательства РФ. 05.03.2007.№ 10. Ст. 1152.
7 Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.
указывающей на взаимосвязь гражданской государственной и муниципальной службы.
Таким образом, в федеральном законодательстве, посвященному правовому регулированию местного самоуправления в сфере выборных правоотношений, заметно усиление этатизации местного самоуправления. Далее анализируются изменения Федерального закона от 21 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»8, приведшие к увеличению выборов, проводимых исключительно по пропорциональной системе. Впоследствии данные поправки были признаны неконституционными. В данном ключе также рассматривается институт муниципальных фильтров.
В результате проведенного анализа выборов, прошедших в период с 2008 по 2012 год, можно утверждать, что происходит создании негосударственных организационных форм воздействия политических партий на местное самоуправление посредством построения партийной вертикали.
Проанализированы также источники муниципального права, связанные с земельными правоотношениями и правоотношениями на объекты, расположенные на данных земельных участках. Рассмотрены были Лесной, Водный, Земельный, Градостроительный, Жилищный кодексы, а также федеральные законы, акцессорно связанные с указанными кодексами. В целом можно говорить о положительной динамике изменений в сфере полномочий местного самоуправления в данных источниках, особенно можно выделить Градостроительный кодекс, после принятия которого органы местного самоуправления получили исчерпывающий объем полномочий для устойчивого, планомерного и экономически обоснованного развития территорий
8 Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.
В четвертом параграфе главы II рассматривается Правовое регулирование процесса этатизации местного самоуправления в субъектах России
Федеративный характер российского государства предопределяет безусловное наличие децентрализации в системе устройства публичной власти. Законодательные акты на уровне субъекта позволяют регулировать отношения, учитывая исторические, региональные и политические условия конкретного субъекта.
С момента принятия Конституции РФ необходимость развития правовой основы местного самоуправления была возложена на двух участников — федеральные и региональные власти.
Благодаря анализу подхода региональных властей к правовому регулированию местного самоуправления вплоть до 2003 года делается вывод о том, что субъекты РФ в целом не справились с задачей построения системы нормативных актов.
Федеральным законом № 131-Ф3 были учтены негативные последствия применения Федерального закона № 154-ФЗ, вследствие чего закон максимально постарался унифицировать местное самоуправление, а также задал основные векторы, свидетельствующие об этатизации местного самоуправления.
Правовые позиции конституционных (уставных) судов анализировались с точки зрения несоответствия законов, регулирующих правоотношения субъекта в сфере местного самоуправления, конституции (уставу) субъекта, а также с точки зрения несоответствия муниципальных правовых актов конституции (уставу) субъектов РФ.
Далее анализировалось современное состояние законов субъектов о местном самоуправлении как источников муниципального права на примере законодательства города Москвы и изучались изменения, внесенные в закон города Москвы № 56 от 6 ноября 2002 года «Об организации местного
самоуправление в городе Москве»9 в 2012 году. Внимание акцентировалось как на положительных поправках, связанных с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции: введение аудиозаписей на открытых заседаниях представительного органа с последующей трансляцией их в сети интернет, так и на негативных, связанных с изменением порядка публикации уставов, наделением правом законодательной инициативы по вопросам организации местного самоуправления совета муниципальных образований города Москвы, приведших к лишению половины муниципальных округов ранее переданных государственных полномочий.
В заключительном пятом параграфе главы II рассматриваются влияние муниципальных правовых актов на процесс этатизации местного самоуправления в России.
Муниципальные правовое акты рассматривались как подзаконные правовые акты (с применением метода сравнительного правоведения), особое внимание уделялось полномочиям, осуществляемым местными органами власти, а также процедуры их осуществления. В диссертации подробно раскрываются истоки формирования принципов позитивного (intra vires) и негативного (ultra vires) регулирования местного самоуправления.
Сравнивая принципы intra vires и ultra vires, можно провести аналогию с императивным и диспозитивным методами правового регулирования. Так, принцип intra vires можно отнести к императивному методу правого регулирования, предусматривающему жесткое регулирование действий субъектов правоотношения. Данный метод присущ публично-правовым отношениям. Принцип ultra vires близок методу диспозитивного регулирования, что в свою очередь присуще частно-правовым отношениям, предусматривающим вариативность поведения по соглашению сторон.
В настоящий момент в России реализуется система позитивного правового регулирования местного самоуправления. В целях изменения
9 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 55. Декабрь.
данной практики предлагаем внести изменения в ст. 14-16 Федерального закона № 1Э1-ФЗ, распределяющие вопросы местного значения на обязательные и факультативные. К обязательным полномочиям можно отнести вопросы организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, создание условий для предоставления транспортных услуг населению, организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и иные вопросы, связанные с жизненно важными вопросами организации проживания народа. К факультативным можно отнести иные вопросы, не связанные с жизненно важными проблемами организации проживания народа.
В заключении подведены основные итоги исследования, сформулированы основные выводы.
По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:
Соколов H.H. Анализ изменений источников муниципального права на уровне субъектов РФ, произошедших в 2012 году, на примере закона города Москвы о местном самоуправлении // Административное и муниципальное право,-2013.-№ 12.-С. 1106-1113.
Соколов H.H. Централизация законодательств в сфере местного самоуправления на современном этапе // Закон и право. — 2014. — № 1. — С. 35-38.
Соколов H.H. Сравнительный обзор систем устройства муниципальных органов власти Москвы и Лондона
// Образование. Наука. Научные кадры. — 2013. — № 5. — С. 14-18.
Соколов Никита Николаевич
Правовое регулирование процесса этатизации местного самоуправления в Российской Федерации
Диссертация представляет собой исследование правовых основ, содержания и особенностей правового регулирования процесса этатизации местного самоуправления в Российской Федерации. Исследуются понятия «этатизация» а также «административная децентрализация» представляющих собой процесс усиления воли государства в сфере регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением гражданами права на местное самоуправление, выражающееся как во внешних формах права, так и в неформальных рычагах воздействия на местную власть. Представлен анализ действующего законодательства, включающий в себя анализ Конституции Российской Федерации, актов конституционного правосудия, международно-правовых актов, федерального законодательства, регионального законодательства, а также муниципальных правовых актов. На многочисленных примерах анализируются процесс этатизации местного самоуправления. Выявляются положительные и негативные стороны данного процесса. Проанализированы не только действующие нормативные акты, но и основные нормативные акты, принятые после принятия Конституции Российской Федерации. Исследованы причины послужившие основанием этатизации местного самоуправления. На основании проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в сфере местного самоуправления, которые могут быть применены в процессе законотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Sokolov Nikita N.
Legal regulation etatization process of local government in the Russian Federation
The thesis is a study of the legal framework , the content and features of the regulatory process etatization local government in the Russian Federation. Explores the concept of " etatization " and " administrative decentralization " is a process of strengthening the will of the state in the regulation of social relations associated with the implementation of citizens' right to self-government, as expressed in the external forms of law and informal levers impact on local authorities. Presents an analysis of the current legislation , which includes analysis of the Constitution of the Russian Federation , acts of constitutional justice, international laws , federal laws , regional laws and municipal regulations. Numerous examples analyzed etatization process of local government. Identifies the positive and negative aspects of the process. Analyzed not only the existing regulations , but also the basic regulations adopted after the Constitution of the Russian Federation. The reasons were the basis etatization local government. Based on this study provides suggestions to improve the legislation in the sphere of local government, which can be applied in the process of lawmaking bodies of the Russian Federation and its subjects
Подписано в печать 15.09.2014 г. Формат А5 Бумага офсетная. Печать цифровая. Тираж 100 Экз. Заказ № 2849-9-14 Типография ООО "Ай-клуб" (Печатный салон МДМ) 119146, г. Москва, Комсомольский пр-кт, д.28 Тел. 8-495-782-88-39
