АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование распоряжения федеральным имуществом по законодательству Российской Федерации»
На правах рукописи
ТИХОНОВ АЛЕКСЕИ ВАЛЕРЬЕВИЧ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАСПОРЯЖЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ 5 ДЕК 2013
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2013
005542365
005542365
Диссертация выполнена на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет»
Научный руководитель: Косякова Наталия Ивановна
Доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Рыльская Марина Александровна
Доктор юридических наук, доцент ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» Заместитель директора Института проблем эффективного государства и гражданского общества
Иванников Сергей Борисович
Кандидат юридических наук
AHO ДПО «Южно-Русский научно-
образовательный центр»
Директор
Ведущая организация: AHO ВПО «Московский гуманитарный
университет»
Защита состоится «26» декабря 2013 г. в 17.00 часов на заседании Совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д.212.198.11 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, ГСП-3, г. Москва, Миусская пл., д. 6, ауд. 255.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Автореферат разослан «26» ноября 2013 г.
Ученый секретарь
Совета по защите диссертаций
на соискание ученой степени
кандидата наук, на соискание ученой степени
доктора наук Д.212.19В. 11
кандидат юридических наук
Е.Ю. Князева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационной работы обусловлена тем, что в настоящее время в условиях реформирования российской экономики, развития современного законодательства существенным образом изменяется правовой режим федерального имущества.
Необходимо отметить, что федеральное имущество является важным экономическим ресурсом для обеспечения задач, полномочий и функций государства, однако оценка федеральной собственности как материального ресурса государства не отражает всего комплекса правовых, экономических, социальных и других свойств данного объекта управления и распоряжения.
В последнее время изменяется позиция органов государственной власти относительно отдельных объектов федеральной собственности, направленная, в частности, на ограничение видов имущества, которое может находиться в собственности государства, и направлений деятельности субъектов распоряжения федеральной собственностью, что обусловливает появление новых правоотношений в указанных сферах, требующих нормативного правового регулирования.
В то же время организация управления и распоряжения федеральной собственностью предполагает выработку четкой и эффективной политики государства относительно объектов федеральной собственности, совершенствование способов и инструментов распоряжения федеральным имуществом, отлаженного механизма наделения полномочиями отдельных органов исполнительной власти в данной сфере и контроля за их деятельностью, а также совершенствования системы публично-правовых образований и коммерческих юридических лиц, которым федеральное имущество передано в управление.
В анализе современного состояния этих вопросов можно выделить практически полное отсутствие в российской правовой науке и практике сколь-нибудь разработанной единой концепции по управлению и распоряжению федеральным имуществом, отдельных его объектов,
находящихся в управлении федеральных государственных унитарных предприятий, акционерных обществ с участием государства, государственных корпораций и других субъектов.
Следует отметить, что организация управления и распоряжения федеральным имуществом предполагает осуществление государством определенных действий, связанных с определением государственной политики в области федеральной собственности, образование институциональной основы в виде публично-правовых образований, учреждение различных организаций, непосредственно осуществляющих деятельность по распоряжению и управлению федеральной собственностью, организация системы учета и распределения объектов федерального имущества, а также разграничение различных объектов и проведение различных способов распоряжения, в частности, приватизации, национализации, передачи в пользование и т.д.
В настоящий момент на федеральном уровне ведется активная деятельность по решению проблем исполнения разрешительных полномочий, заключающихся в оптимизации порядка предоставления государственных услуг в сфере управления федеральным имуществом и предполагающая изменение нормативно-правовых актов, переход к электронному взаимодействию, сокращение избыточных документов и многое другое. Возможно, основной упор сделан на разрешительные полномочия в силу наличия четко выраженного результата, измеримого срока предоставления этого результата, заинтересованного субъекта, инициирующего обращение и т.п.
При этом актуальными задачами в сфере практики управления и распоряжения федеральной собственностью следует признать необходимость уточнения структуры и состава федерального имущества, формирование и закрепление задач и принципов функционирования данной категории, установление и формализацию критериев эффективности управления и распоряжения объектами федеральной собственности, а также направлений развития политики государства в этой сфере.
Данные проблемы вызывают необходимость развития законодательства и подзаконных нормативных актов, которые должны регулировать вопросы взаимоотношений публичных образований как субъектов распоряжения федеральным имуществом и иных лиц, в ведении и пользовании которых находятся конкретные объекты, а также проблемы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, отнесения различных объектов к федеральной собственности, а также устранению имеющихся пробелов в данной сфере для избежания судебных споров и межведомственных конфликтов.
Вышеуказанные обстоятельства, а также выявленные и обозначенные правовые проблемы в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом, его учета и разграничения, отнесения отдельных объектов к соответствующим категориям, осуществления органами исполнительной власти функций относительно федерального имущества, а также проблемы практического применения положений нормативных правовых актов предопределили выбор темы диссертационного исследования и обусловили ее актуальность и значимость.
Степень научной разработанности темы диссертации. В настоящее время правовые аспекты реализации правоотношений в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом являются предметом исследования большого количества работ в юридической, экономической, управленческой сферах, однако большинство из них затрагивают только общие вопросы указанных правоотношений.
Среди советских авторов, работы которых были посвящены исследованию теоретических и практических проблем распоряжения государственной собственностью в целом и федеральным имуществом в частности, необходимо выделить таких, как: М.М. Агарков, A.B. Бенедиктов, С.Н. Братусь, А. Вебер, Д.М. Генкин, В.П. Грибанов, И.С. Гуревич, В.А. Дозорцев, О.С. Иоффе, Е.С. Компанеец, С.М. Корнеев, O.A. Красавчиков, М.И. Кулагин, J1.A. Лунц, Ю.Н. Старилов, В.А. Тархов, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфина, JI.E. Шепелев и др.
Представляется возможным выделить также современных авторов, исследующих правовые аспекты распоряжения объектами федеральной собственности в России: А.П. Алехина, Н.В. Бандурину, А.Г. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.Н. Борисова, Е.А. Городецкую, A.A. Кармолицкого, О.И. Короткову, Н.И. Косякову, М.А. Лапину, A.A. Спектор, C.B. Тихомирова, П.В. Федотова и др.
Вопросы управления и распоряжения федеральным имуществом, государственным имуществом, и отдельных способов управления и распоряжения государственной собственностью были объектом исследования диссертационных исследований таких авторов, как: A.C. Аникин, Е.К. Дзыбик, A.B. Дягилев, М.Ю. Зевакин, А.Ю. Козлов, Т.Ю. Копылова, Ю.В. Матвеева, C.B. Новикова, С.А. Пахомов, C.B. Пирогов, С.М. Татанов, С.И. Файнгерш, A.B. Шевцов, и др.
Необходимо отметить, что, несмотря на большое количество различных работ по рассматриваемой тематике, проблемы распоряжения федеральным имуществом в современных условиях проведения экономических и политических реформ по-прежнему остаются неизученными и требующими комплексного правового исследования.
Объект диссертационной работы составляют общественные отношения, возникающие в процессе распоряжения федеральным имуществом по законодательству Российской Федерации.
Предмет диссертационный работы составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие правовые аспекты реализации способов распоряжения федеральным имуществом, а также контроля за распоряжением отдельными объектами.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе научно-практического анализа действующих нормативных правовых актов, правоприменительной практики, научной литературы разработать теоретические положения и практические рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере распоряжения федеральным имуществом в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1. Проанализировать распоряжение федеральным имуществом как правовую категорию.
2. Исследовать виды федерального имущества но законодательству Российской Федерации.
3. Изучить правовое положение субъектов распоряжения федеральным имуществом.
4. Выделить специфику отдельных способов распоряжения федеральным имуществом.
5. Исследовать правовые вопросы распоряжения объектами особого значения.
6. Проанализировать правовые аспекты контроля за распоряжением федеральным имуществом.
7. Сформулировать научные выводы и предложения, выработать научно-практические рекомендации по устранению существующих пробелов правового регулирования распоряжения федеральным имуществом.
Методологической основой диссертационной работы является совокупность общенаучных и специальных методологических принципов познания общественных отношений, которые использовались автором для проведения объективного исследования предмета исследования и решения поставленных задач, в частности, общенаучных: индукции, дедукции, анализа, синтеза и т.д.
При проведении исследования диссертантом также применялись такие специальные юридические методы, как: историко-правовой, сравнительного правоведения, диалектический, формально-логический, системного анализа и т.д. В частности, диалектический метод применялся для обоснования взаимосвязи правовых и экономических аспектов распоряжения федеральным имуществом, а системного анализа - для исследования отдельных способов распоряжения в различных правовых аспектах, регулируемых отдельными отраслями права.
Теоретическая база исследования. Основными теоретическими источниками послужили труды таких ученных, как Афанасьев Д.Н, Бабич A.M., Бандурина Н.В., Басангов Д.А., Брагинский М.И., Болдырев В.А., Вавулин Д.А., Воробьева Е.А., Грищенко А.И., Голубцов В.Г., Грось Л.В, Добровольский В.И., Ершова И.В., Закупень Т.В., Кантор Н.Е., Крашенинников П.В., Короткова О.И., Лушина С.И., Майфат A.B., Мещерякова A.A., Миронов И.Б., Мозолин В.П., Павлова Л.Н., Слепова В.А., Степанов В.Г., Сикачев М.Н., Суханов Е.А., Рожкова М.А., Талапина Э.В., Толстой Ю.К., Федотов В.Н., Шайдуров С.А., Шишкин Д.А. и др.
Нормативная база диссертационной работы основана на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, в том числе актов Президента РФ, Правительства РФ, Верховного Совета РФ, Федерального агентства по управлению государственным имуществом, и иных актов, регулирующих объект диссертационного исследования.
Эмпирическую основу диссертационной работы составляют как опубликованные, так и неопубликованные в официальных изданиях материалы правоприменительной практики федеральных органов исполнительной власти, судов и арбитражных судов, постановления пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы научно-практических и международных конференций, докладов и семинаров по проблемам управления и распоряжения федеральным имуществом.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа представляет собой комплексное теоретическое исследование актуальных проблем, связанных с распоряжением федеральным имуществом в Российской Федерации.
В работе выработано целостное научное представление о системе распоряжения объектами федеральной собственности в России, сформулировано определение данной правовой категории, выделены и классифицированы способы распоряжения федеральным имуществом, сделаны выводы о реализации способов распоряжения применительно к
различным объектам, в том числе объектам повышенного значения для безопасности государства и особым объектам, в частности, культурного и исторического значения.
На основании критического анализа действующего законодательства и судебно-арбитражной практики предложены новые подходы к решению проблем совершенствования механизмов управления и распоряжения федеральным имуществом, разграничения объектов распоряжения между Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, применения конкретных способов на практике и контроля за этими процедурами.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1. При исследовании правового режима распоряжений федеральным имуществом как правовой категории предложена теоретико-правовая конструкция, в соответствии с которой распоряжением федеральным имуществом следует называть комплекс правовых и экономических процедур, опосредованных распорядительными актами или соглашениями между субъектами распоряжения и отдельными юридическими лицами, и направленных на управление конкретными объектами федерального имущества на основе законности, эффективности и общественной значимости.
2. Сделан вывод, что в настоящее время способы распоряжения федеральным имуществом можно классифицировать по основанию возможности перехода прав на объекты федеральной собственности, что позволяет выделить такие способы, как:
- передача во временное пользование отдельных объектов (аренда, безвозмездное пользование);
- отчуждение, предполагающее изменение собственника (купля-продажа, приватизация);
- реализация контрольных и надзорных функций государством за управлением федеральным имуществом (закрепление объектов за федеральными государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями, управление пакетами акций акционерных обществ с государственным участием).
3. При исследовании видов имущества в федеральной собственности выявлено, что в сфере правового регулирования отдельных объектов, в частности, защитных сооружений, объектов гражданской обороны, отсутствует нормативная правовая основа.
В силу значимости таких объектов для обеспечения безопасности государства, а также для устранения пробелов в законодательстве относительно правового режима федерального имущества, предложено разработать и принять на уровне Правительства Российской Федерации Положение о порядке предоставления защитных сооружений в пользование в целях обеспечения мероприятий гражданской обороны в мирное время.
Автором предложено примерное содержание такого положения, в котором должен быть закреплен правовой режим таких объектов, их состав, возможность их передачи во временное пользование конкретным субъектам, способы передачи по установленной форме, а также разработана типовая форма договора предоставления защитного(ых) сооружения(й) в пользование в целях обеспечения мероприятий гражданской обороны в мирное время.
4. Выявлено, что в настоящее время одной из проблем является распоряжение недвижимым имуществом, относящимся к неразграниченной государственной собственности. По причине отсутствия такого понятия в законодательстве сформулировано авторское определение объектов неразграниченной собственности как земельных участков, иных объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, права на которые не зарегистрированы в установленном порядке и входящих в государственную казну Российской Федерации.
5. На основании проведенного анализа обосновано, что действующий в настоящее время порядок распоряжения органами местного самоуправления
объектами неразграниченной собственности противоречит целям и задачам государства в целом, поскольку органы местного самоуправления не осуществляют правомочий владения и пользования такими объектами, а выполняют лишь правомочие распоряжения им путем продажи, предоставления в пользование или передачи в аренду гражданам и юридическим лицам зачастую на условиях, нарушающим права государства как собственника.
Предложено внести изменения в нормативные правовые акты, закрепив требование о необходимости в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд у арендаторов или землепользователей, окончания договора аренды или пользования земельным участком, оформления объектов неразграниченной собственности как федерального имущества.
6. Установлено, что в настоящее время перераспределение государственной собственности между различными публично-правовыми субъектами осуществляется на основании распорядительных актов органов государственной власти и зачастую на безвозмездной основе.
Поскольку правоотношения по переходу правомочий на конкретные индивидуально-определенные объекты от одного публично-правового образования к другому по своей природе являются гражданско-правовыми, обоснована необходимость внедрения договорной системы перераспределения объектов государственной собственности за счет заключения конкретных гражданско-правовых договоров между публично-правовыми образованиями, в которых следует указывать предмет договора, права и обязанности сторон, а также цену отчуждения или передачи конкретного объекта в собственность или пользование публично-правовому субъекту.
7. При исследовании распоряжения особыми объектами федерального имущества выявлено, что в настоящее время одной из проблем является разграничение государственной собственности на памятники истории и культуры, которые во многих случаях переданы в собственность или
временное пользование различным субъектам без соблюдения требований законодательства и подзаконных нормативных актов с нарушением права федеральной собственности на данные объекты.
Предложено разработать Регламент взаимодействия Министерства культуры Российской Федерации и Федерального агентства по управлению государственным имуществом по вопросам инвентаризации, учета и регистрации в качестве федеральной собственности объектов, определенных в Постановлении Совета Министров РСФСР № 1327 от 30.08.1960 г. «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР».
Теоретическая значимость полученных результатов обусловлена тем, что теоретические материалы, содержащиеся и проанализированные в диссертации, представляют интерес для дальнейших исследований правовых проблем распоряжения федеральным имуществом и реализации отдельных способов распоряжения. Результаты диссертационного исследования могут повысить научную разработанность рассматриваемых отношений и расширяют теоретические представления о данном виде обязательства.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что полученные результаты мо1уг использоваться для устранения пробелов и совершенствования законодательных и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере регулирования распоряжения федеральным имуществом.
Полученные результаты могут быть также использованы в правоприменительной практике субъектов распоряжения федеральным имуществом, органов государственной власти, унитарных предприятий, иных юридических лиц с участием государства, юристов указанных организаций, судей, адвокатов, иных практических работников. Кроме того, результаты диссертационной работы могут быть применимы в разработке специальных учебных дисциплин и программ, лекционных и практических материалов по гражданскому, предпринимательскому, административному праву и другим курсам.
Апробация результатов диссертационной работы заключается в том, что сформулированные положения и научно-практические рекомендации, выводы и предложения были обсуждены и прошли рецензирование на заседаниях кафедры частного права юридического факультета ИЭУП ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет», а также нашли отражение в научных работах автора, опубликованных статьях в периодических изданиях, обсуждены на международных конференциях.
Разработки и результаты диссертационной работы внедрены в учебный процесс юридического факультета ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет» при чтении курсов лекций по дисциплинам «Гражданское право», «Финансовое право», «Финансово-правовые аспекты корпоративных правоотношений».
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами, которые поставил автор, что позволило выделить введение, три главы, объединяющих девять параграфов, заключение, список источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень научной разработанности темы диссертационного исследования, формулируются цель, задачи, объект и предмет исследования, излагается методологическая, теоретическая, эмпирическая основы исследования, формулируется научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, характеризуется практическая и теоретическая значимость, апробация результатов исследования, структура диссертации.
Глава первая «Правовая характеристика распоряжения федеральным имуществом по законодательству Российской Федерации» посвящена
анализу общих вопросов управления и распоряжения федеральным имуществом в России.
В первом параграфе «Распоряжение федеральным имуществом как правовая категория» проведено исследование соотношения понятий «распоряжение» и «управление», а также объектов управления.
Отмечено, что в законодательстве и литературе используются различные термины для обозначения указанного объекта управления, распоряжения и контроля: «федеральная государственная собственность», «федеральная собственность», «федеральное имущество», «объекты федеральной собственности» и т.д.
На основании проведенного анализа под «федеральным имуществом» предложено понимать совокупность объектов, в отношении которых Российская Федерация имеет право федеральной собственности, или совокупность всех объектов гражданских прав, в отношении которых Российская Федерация выступает в качестве собственника.
Автором показано, что усиление роли государства в регулировании экономики не является проявлением политики наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. В настоящее время объекты государственной собственности в целом выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за подобными механизмами.
Отмечено, что необходимым критерием эффективности использования федерального имущества служит его доходность. Между тем экономический базис, требующий правовой надстройки, должен учитывать особенности существующей практики в сфере распоряжения федеральной собственностью.
Проанализировано, что исходя из положений Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, понятия «управление» государственной собственностью и «распоряжение» ею разделены, однако точного определения указанных понятий в законодательстве нет. На
основании проведенного исследования правовой категории предложена теоретико-правовая конструкция, в соответствии с которой распоряжением федеральным имуществом назван комплекс правовых и экономических процедур, опосредованных распорядительными актами или соглашениями между субъектами распоряжения и отдельными юридическими лицами, и направленных на управление конкретными объектами федерального имущества на основе законности, эффективности и общественной значимости.
Кроме того, выявлено, что в настоящее время остро стоит проблема принятия единого комплексного Федерального закона «О государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации», в котором должны найти свое выражение публично-правовые аспекты режима собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.
Во втором параграфе «Виды федерального имущества по законодательству Российской Федерации» исследованы нормативные правовые акты в сфере определения объектов федерального имущества и их классификации.
Показано, что в публичной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, в то время как к федеральной собственности может быть отнесено любое имущество вне зависимости от назначения, режима и объема.
Исходя из анализа п. 5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Однако в настоящее время такой закон отсутствует, а перечень имущества, относящегося к федеральной, региональной и муниципальной собственности установлен в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в
Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Приложение № 1 к данному Постановлению содержит перечень объектов государственной собственности, которые относятся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся.
Показано, что отдельные виды федерального имущества не включены ни в один из перечней, однако представляют большое значение для безопасности государства. На основании проведенного анализа установлено, что в силу значимости отдельных объектов, в частности, защитных сооружений, объектов гражданской обороны, а также для устранения пробелов в законодательстве относительно правового режима федерального имущества, предложено разработать и принять на уровне Правительства Российской Федерации Положение о порядке предоставления защитных сооружений в пользование в целях обеспечения мероприятий гражданской обороны в мирное время.
Автором предложено примерное содержание такого положения, в котором должен быть закреплен правовой режим таких объектов, их состав, возможность их передачи во временное пользование конкретным субъектам, способы передачи по установленной форме, а также разработана типовая форма договора предоставления защитного(ых) сооружения(й) в пользование в целях обеспечения мероприятий гражданской обороны в мирное время.
Кроме того, в целях реализации ст. 76 Конституции РФ обоснована необходимость определить в федеральном законодательстве перечень имущества, которое может находиться исключительно в государственной собственности. В данный перечень могут быть включены следующие виды объектов федеральной собственности: природные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным достоянием (природные парки, заказники, заповедники); имущество,
предназначенное для обеспечения деятельности самого государства (государственная казна, средства государственного бюджета, имущество Центрального банка Российской Федерации, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь); имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв); имущество, обеспечивающее функционирование и развитие народного хозяйства (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство). Закрепление именно этих ресурсов будет способствовать укреплению российской государственности и обеспечению стабильности конституционного строя.
В третьем параграфе «Правовое положение субъектов распоряжения федеральным имуществом» рассмотрены полномочия органов исполнительной власти и иных субъектов в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом.
Автором показано, что в соответствии с положениями ГК РФ именно Российская Федерация как публично-правовое образование выступает субъектом права федеральной собственности и управляет ею через систему федеральных органов власти.
Так, согласно ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В диссертации установлено, что в настоящее время основным органом, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на
имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Отмечено, что при всей широте полномочий Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, оно не является единственным органом власти, выполняющим функции по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности.
Например, Управление делами Президента Российской Федерации осуществляет управление подведомственными ему организациями (федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями), а также управление и распоряжение объектами федеральной собственности, включая имущество, закрепленное за подведомственными ему организациями, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, показано, что субъектами управления и распоряжения федеральным имуществом являются государственные унитарные предприятия, государственные учреждения, хозяйственные общества с долей государственного участия более пятидесяти процентов уставного капитала, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.
Глава вторая — «Правовая характеристика способов распоряжения федеральным имуществом» посвящена исследованию конкретных механизмов распоряжения объектами федеральной собственности.
В первом параграфе «Правовое обеспечение передачи федерального имущества в пользование» проведен анализ таких способов распоряжения федерального имущества, как аренда и постоянное бессрочное пользование.
В диссертации установлено, что аренда федерального имущества в противовес приватизации не предполагает полное единовременное отчуждение различных видов собственности, а лишь их использование в соответствии с заданными критериями.
При этом полномочия по сдаче в аренду объектов государственной и муниципальной собственности определяются исходя из того, находятся они в хозяйственном ведении (у государственных или муниципальных предприятий) или в оперативном управлении (у казенных предприятий, учреждений) либо принадлежат непосредственно Российской Федерации, субъекту Федерации, муниципальному образованию.
Определено, что из положений Конституции Российской Федерации следует, что законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности - владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения .
От имени собственника Правительство РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации, например, закрепляет государственное имущество, находящееся в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление; принимает решения о передаче объектов федеральной собственности в собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность.
Отмечено, что своеобразие правоотношений в сфере управления федеральным имуществом, в частности, аренды федеральной недвижимости состоит в том, что отношения между собственником-учредителем, сохраняющим право собственности на это имущество, и созданными им юридическими лицами регулируются нормами публичного права, однако эти юридические лица самостоятельно участвуют в гражданском обороте, выступают от своего имени и преследуют свои частные интересы, хотя и обусловленные, в конечном счете, публичными интересами их создания.
Автором исследованы проблемы распоряжения недвижимым имуществом, относящимся к неразграниченной государственной
собственности. По причине отсутствия такого понятия в законодательстве сформулировано авторское определение объектов неразграниченной собственности как земельных участков, иных объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, права на которые не зарегистрированы в установленном порядке и входящих в государственную казну Российской Федерации.
Кроме того, в диссертации обосновано, что действующий в настоящее время порядок распоряжения органами местного самоуправления объектами неразграниченной собственности противоречит целям и задачам государства в целом, поскольку органы местного самоуправления не осуществляют правомочий владения и пользования такими объектами, а выполняют лишь правомочие распоряжения им путем продажи, предоставления в пользование или передачи в аренду гражданам и юридическим лицам зачастую на условиях, нарушающим права государства как собственника.
Предложено внести изменения в нормативные правовые акты, закрепив требование о необходимости в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд у арендаторов или землепользователей, окончания договора аренды или пользования земельным участком, оформления объектов неразграниченной собственности как федерального имущества.
Во втором параграфе «Управление пакетами акций как способ распоряжения федеральным имуществом» исследованы правовые процедуры участия государства в управлении акционерными обществами.
Показано, что управление акциями хозяйственных обществ как особый сегмент экономических отношений представляет для общества и государства существенное значение, так как, с одной стороны, значительно обогащает его предпринимательский потенциал и всю сферу финансово-хозяйственной деятельности, а с другой - делает использование государственной и муниципальной собственности наиболее продуктивным.
Существенный интерес к вопросам правового обеспечения управления государственными пакетами акций основан на том, что государство в данном
сегменте отношений не только уравняло свои права с иными акционерами, но и встраивает через механизм акционирования свои интересы в развитие значительного числа отраслей экономики. Акционерная форма участия государства в предпринимательской деятельности демонстрирует широкие возможности в производстве товаров и услуг обширному кругу субъектов с различными формами собственности. При всем многообразии нормативных актов, регламентирующих процесс управления соответствующими имущественными активами государства, все они в той или иной степени направлены на реализацию эффективного использования собственности и извлечение дополнительных ресурсов.
Кроме того, указано, что действующее законодательство, а также сложившаяся правоприменительная практика позволили не только упорядочить процесс управления акциями, находящимися в федеральной собственности, но и придать этому процессу поступательный характер.
В третьем параграфе «Правовые аспекты приватизации федерального имущества» рассмотрены вопросы и правовые проблемы приватизации объектов федерального имущества.
Отмечено, что в последнее время намечается тенденция по сокращению избыточной части публичного имущества, не задействованного в обеспечении государственных и муниципальных функций, за счет применения механизмов приватизации. При этом рыночные механизмы приватизации публичной собственности предполагают прежде всего извлечение максимального дохода от продажи имущества за счет применения конкурентных процедур, информационной открытости и обеспечения равных прав частных лиц на доступ к торгам .
Автором исследованы общие вопросы приватизации федерального имущества, а также особые юридические коллизии в данной сфере, в частности, относительно объектов, ограниченных в обороте.
Так, показано, что согласно норме ч. 4 ст. 28 Федерального закона о морских портах любому лицу, являющемуся собственником объектов недвижимости - портовых гидротехнических сооружений, зданий, строений,
сооружений, используемых для осуществления деятельности в морском порту, - предоставляется возможность реализовать свое право на приобретение в собственность земельного участка, на котором расположен соответствующий объект.
Ограничительное толкование нормы ч. 4 ст. 28 Федерального закона о морских портах, в соответствии с которой право приватизации земельных участков, занятых портовыми гидротехническим сооружениями, может быть предоставлено лицам (инвесторам), только если они понесли затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение таких сооружений, является ошибочным. Отказ в предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность за плату по указанному основанию является незаконным и препятствует реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, выраженного в подп. 5 п. 1 ст. 1 и в ст. 36 Земельного кодекса РФ.
На основании проведенного анализа показано, что передача гидротехнических сооружений, гидроузлов и прочих объектов противоречит их социальной и общегосударственной значимости, что свидетельствует о необходимости дальнейшего закрепления позиции законодателя в этой сфере.
В диссертационной работе также исследованы проблемы разграничения объектов приватизации, отнесенных к образовательным организациям и включенным в единый имущественный комплекс приватизируемого предприятия. Автором проведен анализ судебно-арбитражной практики в данной сфере, и высказаны позиции относительно невозможности признания собственности органов местного самоуправления и субъекта Федерации на разграниченные ведомственные объекты.
Третья глава — «Правовые проблемы распоряжения федеральным имуществом» - содержит анализ управления и распоряжения отдельными объектами федеральной собственности и контроля за указанными процедурами.
В первом параграфе «Правовое регулирование распоряжения особыми видами федерального имущества» рассмотрены правовые аспекты правового режима отдельных объектов федерального имущества и специфики распоряжения ими.
В диссертации показано, что в силу ст. 72 Конституции РФ вопросы разграничения государственной собственности, а также охраны памятников истории и культуры, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В то же время в приложении № 1 к Постановлению ВС РФ № 3020-1 объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, отнесены к исключительной федеральной собственности, однако в этот перечень не включены исторические и культурные памятники местного значения в этот перечень не включены.
Отсутствие упоминания памятников местного значения в приложениях к указанному Постановлению означает, что разграничение объектов, являющихся памятниками местного значения, по уровням собственности осуществляется исходя из критериев, положенных в основу составления названных перечней. Наличие у имущественного объекта статуса памятника местного значения при отнесении объекта к соответствующему уровню собственности не учитывается, что выявляет проблемы разграничения государственной собственности и придания в надлежащей форме недвижимому объекту культурного наследия соответствующего статуса.
В диссертации выявлено, что в настоящее время одной из проблем является разграничение государственной собственности на памятники истории и культуры, которые во многих случаях переданы в собственность или временное пользование различным субъектам без соблюдения требований законодательства и подзаконных нормативных актов с нарушением права федеральной собственности на данные объекты.
На основании проведенного исследования предложено разработать Регламент взаимодействия Министерства культуры Российской Федерации и Федерального агентства по управлению государственным имуществом по вопросам инвентаризации, учета и регистрации в качестве федеральной собственности объектов, определенных в Постановлении Совета Министров РСФСР № 1327 от 30.08.1960 г. «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР».
Во втором параграфе «Контроль за распоряжением федеральным имуществом» исследованы отдельные меры по осуществлению органами исполнительной власти и иными субъектами контроля за использованием и отчуждением федерального имущества.
Показано, что происходящие в настоящее время в России процессы укрепления государственности активизировали управленческую деятельность в финансово-бюджетной и имущественной сферах, что актуализировало поиск эффективных механизмов государственного финансового и имущественного контроля, направленного на повышение эффективности использования государственной собственности.
От имени собственника Правительство РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации, например, закрепляет государственное имущество, находящееся в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление; принимает решения о передаче объектов федеральной собственности в собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность.
Однако управленческие функции Правительства РФ в большей мере направлены на организацию и обеспечение управления федеральной собственностью. Правительство, в частности осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении; ведет контроль работы по учету объектов федеральной собственности и ведению их реестра, и др.
Показано, что достаточно четко прослеживается тенденция персонификации ответственности в законодательстве, что на практике выражается в применении мер ответственности к конкретным должностным лицам, принимающим участие в управлении и распоряжении федеральным имуществом, в том числе особыми объектами.
При этом ответственность лиц, осуществляющих управление и распоряжение федеральной собственностью, может быть предусмотрена законом, иными правовыми актами, локальными правовыми актами, договорами, и носить гражданско-правовой характер, дисциплинарный, административно-правовой, уголовно-правовой.
В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются полученные в работе научные результаты и приводятся некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере использования способов распоряжения федеральным имуществом в Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:
1. Тихонов A.B. Правовые аспекты управления федеральным имуществом // Политика и общество, № 9, 2013. - 0,4 п.л.
2. Тихонов A.B. Правовой режим федерального имущества по законодательству Российской Федерации // Закон и право, № 10, 2013. - 0,4 п.л.
Научные труды, опубликованные в иных изданиях:
3. Тихонов A.B. Правовое регулирование аренды некоторых объектов федерального имущества по законодательству Российской Федерации // Менеджмент и право, № 1,2012. - 0,3 п.л.
4. Тихонов A.B. Правовой режим права собственности государства на акции открытых акционерных обществ // Юрист&Экономист, № 2, 2012. — 0,4 п.л.
5. Тихонов A.B. Некоторые вопросы осуществления контроля за управлением федеральным имуществом // IV Международная научно-практическая интернет-конференция «Переход к информационному обществу: актуальные проблемы экономики и права»: Сборник научных трудов. - Тула: НОУ ВПО «МУ им. С.Ю. Витте», 2012. - 0,3 п.л.
6. Тихонов A.B. Правовые проблемы приватизации отдельных объектов федерального имущества // «Российская экономика: тенденции и перспективы»: сборник научных трудов. Вып. 24. - М.: ООО «Технологии стратегического менеджмента», 2013. — 0,3 п.л.
Заказ № 224. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в ООО «Петроруш». г.Москва, ул.Палиха 2а.тел.(499)250-92-06 www.postator.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование распоряжения федеральным имуществом по законодательству Российской Федерации»
МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет»
На правах рукописи
УТ4,и I 1 Л,Т I
ТИХОНОВ АЛЕКСЕЙ ВАЛЕРЬЕВИЧ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАСПОРЯЖЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное
право
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель
Доктор юридических наук, профессор Косякова Наталия Ивановна
МОСКВА 2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
3
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАСПОРЯЖЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Распоряжение федеральным имуществом как правовая категория.. 14
1.2. Виды федерального имущества по законодательству Российской Федерации..................................................................................34
1.3. Правовое положение субъектов распоряжения федеральным имуществом.................................................................................57
ГЛАВА 2. ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СПОСОБОВ РАСПОРЯЖЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
2.1. Правовое обеспечение передачи федерального имущества в пользование.................................................................................78
2.2. Управление пакетами акций как способ распоряжения федеральным имуществом.................................................................................99
2.3. Правовые аспекты приватизации федерального имущества......117
ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАСПОРЯЖЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
3.1. Правовое регулирование распоряжения особыми видами федерального имущества...............................................................135
3.2. Контроль за распоряжением федеральным имуществом............145
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
165
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
170
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационной работы обусловлена тем, что в настоящее время в условиях реформирования российской экономики, развития современного законодательства существенным образом изменяется правовой режим федерального имущества.
Необходимо отметить, что федеральное имущество является важным экономическим ресурсом для обеспечения задач, полномочий и функций государства, однако оценка федеральной собственности как материального ресурса государства не отражает всего комплекса правовых, экономических, социальных и других свойств данного объекта управления и распоряжения.
В последнее время изменяется позиция органов государственной власти относительно отдельных объектов федеральной собственности, направленная, в частности, на ограничение видов имущества, которое может находиться в собственности государства, и направлений деятельности субъектов распоряжения федеральной собственностью, что обусловливает появление новых правоотношений в указанных сферах, требующих нормативного правового регулирования.
В то же время организация управления и распоряжения федеральной собственностью предполагает выработку четкой и эффективной политики государства относительно объектов федеральной собственности, совершенствование способов и инструментов распоряжения федеральным имуществом, отлаженного механизма наделения полномочиями отдельных органов исполнительной власти в данной сфере и контроля за их деятельностью, а также совершенствования системы публично-правовых образований и коммерческих юридических лиц, которым федеральное имущество передано в управление.
В анализе современного состояния этих вопросов можно выделить практически полное отсутствие в российской правовой науке и практике сколь-нибудь разработанной единой концепции по управлению и распоряжению федеральным имуществом, отдельных его объектов,
находящихся в управлении федеральных государственных унитарных предприятий, акционерных обществ с участием государства, государственных корпораций и других субъектов.
Следует отметить, что организация управления и распоряжения федеральным имуществом предполагает осуществление государством определенных действий, связанных с определением государственной политики в области федеральной собственности, образование институциональной основы в виде публично-правовых образований, учреждение различных организаций, непосредственно осуществляющих деятельность по распоряжению и управлению федеральной собственностью, организация системы учета и распределения объектов федерального имущества, а также разграничение различных объектов и проведение различных способов распоряжения, в частности, приватизации, национализации, передачи в пользование и т.д.
В настоящий момент на федеральном уровне ведется активная деятельность по решению проблем исполнения разрешительных полномочий, заключающихся в оптимизации порядка предоставления государственных услуг в сфере управления федеральным имуществом и предполагающая изменение нормативно-правовых актов, переход к электронному взаимодействию, сокращение избыточных документов и многое другое. Возможно, основной упор сделан на разрешительные полномочия в силу наличия четко выраженного результата, измеримого срока предоставления этого результата, заинтересованного субъекта, инициирующего обращение и т.п.
При этом актуальными задачами в сфере практики управления и распоряжения федеральной собственностью следует признать необходимость уточнения структуры и состава федерального имущества, формирование и закрепление задач и принципов функционирования данной категории, установление и формализацию критериев эффективности управления и распоряжения объектами федеральной собственности, а также направлений развития политики государства в этой сфере.
Данные проблемы вызывают необходимость развития законодательства и подзаконных нормативных актов, которые должны регулировать вопросы взаимоотношений публичных образований как субъектов распоряжения федеральным имуществом и иных лиц, в ведении и пользовании которых находятся конкретные объекты, а также проблемы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, отнесения различных объектов к федеральной собственности, а также устранению имеющихся пробелов в данной сфере для избежания судебных споров и межведомственных конфликтов.
Вышеуказанные обстоятельства, а также выявленные и обозначенные правовые проблемы в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом, его учета и разграничения, отнесения отдельных объектов к соответствующим категориям, осуществления органами исполнительной власти функций относительно федерального имущества, а также проблемы практического применения положений нормативных правовых актов предопределили выбор темы диссертационного исследования и обусловили ее актуальность и значимость.
Степень научной разработанности темы диссертации. В настоящее время правовые аспекты реализации правоотношений в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом являются предметом исследования большого количества работ в юридической, экономической, управленческой сферах, однако большинство из них затрагивают только общие вопросы указанных правоотношений.
Среди советских авторов, работы которых были посвящены исследованию теоретических и практических проблем распоряжения государственной собственностью в целом и федеральным имуществом в частности, необходимо выделить таких, как: М.М. Агарков, A.B. Бенедиктов, С.Н. Братусь, А. Вебер, Д.М. Генкин, В.П. Грибанов, И.С. Гуревич, В.А. Дозорцев, О.С. Иоффе, Е.С. Компанеец, С.М. Корнеев, O.A. Красавчиков, М.И. Кулагин, J1.A. Лунц, Ю.Н. Старилов, В.А. Тархов, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфина, Л.Е. Шепелев и др.
Представляется возможным выделить также современных авторов, исследующих правовые аспекты распоряжения объектами федеральной собственности в России: А.П. Алехина, Н.В. Бандурину, А.Г. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.Н. Борисова, Е.А. Городецкую, A.A. Кармолицкого, О.И. Короткову, Н.И. Косякову, М.А. Лапину, A.A. Спектор, C.B. Тихомирова, П.В. Федотова и др.
Вопросы управления и распоряжения федеральным имуществом, государственным имуществом, и отдельных способов управления и распоряжения государственной собственностью были объектом исследования диссертационных исследований таких авторов, как: A.C. Аникин, Е.К. Дзыбик, A.B. Дягилев, М.Ю. Зевакин, А.Ю. Козлов, Т.Ю. Копылова, Ю.В. Матвеева, C.B. Новикова, С.А. Пахомов, C.B. Пирогов, С.М. Татанов, С.И. Файнгерш, A.B. Шевцов, и др.
Необходимо отметить, что, несмотря на большое количество различных работ по рассматриваемой тематике, проблемы распоряжения федеральным имуществом в современных условиях проведения экономических и политических реформ по-прежнему остаются неизученными и требующими комплексного правового исследования.
Объект диссертационной работы составляют общественные отношения, возникающие в процессе распоряжения федеральным имуществом по законодательству Российской Федерации.
Предмет диссертационный работы составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие правовые аспекты реализации способов распоряжения федеральным имуществом, а также контроля за распоряжением отдельными объектами.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе научно-практического анализа действующих нормативных правовых актов, правоприменительной практики, научной литературы разработать теоретические положения и практические рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере распоряжения федеральным имуществом в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1. Проанализировать распоряжение федеральным имуществом как правовую категорию.
2. Исследовать виды федерального имущества по законодательству Российской Федерации.
3. Изучить правовое положение субъектов распоряжения федеральным имуществом.
4. Выделить специфику отдельных способов распоряжения федеральным имуществом.
5. Исследовать правовые вопросы распоряжения объектами особого значения.
6. Проанализировать правовые аспекты контроля за распоряжением федеральным имуществом.
7. Сформулировать научные выводы и предложения, выработать научно-практические рекомендации по устранению существующих пробелов правового регулирования распоряжения федеральным имуществом.
Методологической основой диссертационной работы является совокупность общенаучных и специальных методологических принципов познания общественных отношений, которые использовались автором для проведения объективного исследования предмета исследования и решения поставленных задач, в частности, общенаучных: индукции, дедукции, анализа, синтеза и т.д.
При проведении исследования диссертантом также применялись такие специальные юридические методы, как: историко-правовой, сравнительного правоведения, диалектический, формально-логический, системного анализа и т.д. В частности, диалектический метод применялся для обоснования взаимосвязи правовых и экономических аспектов распоряжения федеральным имуществом, а системного анализа - для исследования отдельных способов распоряжения в различных правовых аспектах, регулируемых отдельными отраслями права.
Теоретическая база исследования. Основными теоретическими источниками послужили труды таких ученных, как Афанасьев Д.Н, Бабич A.M., Бандурина Н.В., Басангов Д.А., Брагинский М.И., Болдырев В.А., Вавулин Д.А., Воробьева Е.А., Грищенко А.И., Голубцов В.Г., Грось JI.B, Добровольский В.И., Ершова И.В., Закупень Т.В., Кантор Н.Е., Крашенинников П.В., Короткова О.И., Лушина С.И., Майфат A.B., Мещерякова A.A., Миронов И.Б., Мозолин В.П., Павлова Л.Н., Слепова В.А., Степанов В.Г., Сикачев М.Н., Суханов Е.А., Рожкова М.А., Талапина Э.В., Толстой Ю.К., Федотов В.Н., Шайдуров С.А., Шишкин Д.А. и др.
Нормативная база диссертационной работы основана на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, в том числе актов Президента РФ, Правительства РФ, Верховного Совета РФ, Федерального агентства по управлению государственным имуществом, и иных актов, регулирующих объект диссертационного исследования.
Эмпирическую основу диссертационной работы составляют как опубликованные, так и неопубликованные в официальных изданиях материалы правоприменительной практики федеральных органов исполнительной власти, судов и арбитражных судов, постановления пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы научно-практических и международных конференций, докладов и семинаров по проблемам управления и распоряжения федеральным имуществом.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа представляет собой комплексное теоретическое исследование актуальных проблем, связанных с распоряжением федеральным имуществом в Российской Федерации.
В работе выработано целостное научное представление о системе распоряжения объектами федеральной собственности в России, сформулировано определение данной правовой категории, выделены и классифицированы способы распоряжения федеральным имуществом, сделаны выводы о реализации способов распоряжения применительно к
различным объектам, в том числе объектам повышенного значения для безопасности государства и особым объектам, в частности, культурного и исторического значения.
На основании критического анализа действующего законодательства и судебно-арбитражной практики предложены новые подходы к решению проблем совершенствования механизмов управления и распоряжения федеральным имуществом, разграничения объектов распоряжения между Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, применения конкретных способов на практике и контроля за этими процедурами.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1. При исследовании правового режима распоряжений федеральным имуществом как правовой категории предложена теоретико-правовая конструкция, в соответствии с которой распоряжением федеральным имуществом следует называть комплекс правовых и экономических процедур, опосредованных распорядительными актами или соглашениями между субъектами распоряжения и отдельными юридическими лицами, и направленных на управление конкретными объектами федерального имущества на основе законности, эффективности и общественной значимости.
2. Сделан вывод, что в настоящее время способы распоряжения федеральным имуществом можно классифицировать по основанию возможности перехода прав на объекты федеральной собственности, что позволяет выделить такие способы, как:
- передача во временное пользование отдельных объектов (аренда, безвозмездное пользование);
- отчуждение, предполагающее изменение собственника (купля-продажа, приватизация);
- реализация контрольных и надзорных функций государством за управлением федеральным имуществом (закрепление объектов за федеральными государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями, управление пакетами акций акционерных обществ с государственным участием).
3. При исследовании видов имущества в федеральной собственности выявлено, что в сфере правового регулирования отдельных объектов, в частности, защитных сооружений, объектов гражданской обороны, отсутствует нормативная правовая основа.
В силу значимости таких объектов для обеспечения безопасности государства, а также для устранения пробелов в законодательстве относительно правового режима федерального имущества, предложено разработать и принять на уровне Правительства Российской Федерации Положение о порядке предоставления защитных сооружений в пользование в целях обеспечения мероприятий гражданской обороны в мирное время.
Автором предложено примерное содержание такого положения, в котором должен быть закреплен правовой режим таких объектов, их состав, возможность их передачи во временное пользование конкретным субъектам, способы передачи по установленной форме, а также разработана типовая форма договора предоставления защитного(ых) сооружения(й) в пользование в целях обеспечения мероприятий гражданской обороны в мирное время.
4. Выявлено, что в настоящее время одной из проблем является распоряжение недвижимым имуществом, относящимся к неразграниченной государственной собственности. По причине отсутствия такого понятия в законодательстве сформулировано авторское определение объектов неразграниченной собственности как земельных участков, иных объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, права на которые не зарегистрированы в ус
