АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью»
005042719
На правах рукописи
Маслова Светлана Васильевна
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО УПРАВЛЕНИЕ И РАСПОРЯЖЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Специальность: 12.00.11 - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
О
Москва -2012
005042719
Работа выполнена в отделе проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Научный руководитель
Официальные оппоненты:
Ведущая организация
кандидат юридических наук Жубрин Роман Владимирович
Ястребов Владислав Борисович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры уголовного процесса и прокурорского надзора, юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
Вильде Людмила Викторовна,
кандидат юридических наук, помощник Дмитровского городского прокурора, прокуратуры Московской области
Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации
Защита диссертации состоится «22» мая 2012 г. в 12 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, ауд. 414.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org/aspirant/dis-sovet-l.html, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru.
Автореферат разослан 20 апреля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Н.В. Буланова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Управление и распоряжение федеральной собственностью является существенным элементом системы государственного регулирования, оказывая непосредственное влияние на экономику страны. Федеральное имущество представляет собой экономическую основу существования государства, которое во все времена использовало накопленные ресурсы для решения самых актуальных для общества задач, направленных на реализацию публичных интересов.
Поэтому одной из наиболее актуальных проблем в экономике нашей страны является обеспечение права государственной собственности, которое нарушается в результате различных противоправных посягательств во всех сферах экономики. Подобные правонарушения создают благоприятную почву для проявлений коррупции, хищения государственного имущества. Прокурорская статистика свидетельствует о неблагополучном состоянии законности в сфере соблюдения законодательства о государственной и муниципальной собственности, о ее негативной динамике. В 2011 г. органами прокуратуры выявлено 122 032 нарушения закона, что на 42,8% больше, чем в 2010 г., в том числе 9 861 незаконный правовой акт, что на 42,9% выше показателей предыдущего года. Выявляемые прокурорами нарушения связаны с неисполнением требований законодательства об учете государственного имущества, его незаконным использованием, а также изданием незаконных правовых актов в данной сфере.
Противоправное использование федеральной собственности создает угрозу безопасности страны. Указом Президента Российской Федерации от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 -2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» Генеральному прокурору Российской Федерации предложено принять меры по повышению эффективности деятельности прокуроров по защите имущественных интересов Российской Федерации, усилить надзор за исполнением законодательства об использовании государственного и муниципального имущества.
Практика показывает, что стремительно произошедшие в стране экономические преобразования создали благоприятные условия для ослабления государственного контроля за использованием государственной собственности, в частности имущества, находящегося во владении федеральных государственных унитарных предприятий. Глобальные процессы приватизации государственного имущества при недостаточно продуманном проведении преобразований форм и отношений собственности имеют своим результатом серьезные негативные последствия, повсеместно допускаются серьезные нарушения в данной сфере.
По этой причине невозможно переоценить роль прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, который является надежным и действенным механизмом, обеспечивающим защиту интересов государства в экономической сфере. Соответственно возникает необходимость поиска путей повышения эффективности прокурорского надзора в данной области, выработки эффективных и действенных приемов и методов обнаружения и устранения нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. При этом практика свидетельствует о наличии сложностей и недостатков в имеющейся модели организационно-методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законодательства по вопросам владения, пользования, распоряжения и управления федеральной собственностью.
Изучение юридической литературы позволило сделать вывод о том, что до сих пор не нашел научного решения такой важный вопрос теории прокурорского надзора, как место прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, в общей структуре прокурорского надзора, недостаточно четко обозначены задачи, не определен предмет надзора в рассматриваемой сфере отношений.
В связи с этим цель исследования — разработка теоретической и методической базы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной
собственностью, положений и практических рекомендаций по правовому регулированию и организационному обеспечению этого направления деятельности прокуратуры.
Поставленная цель определила задачи исследования:
1) анализ развития законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, а также понятия, свойств и признаков федеральной собственности;
2) определение понятия и содержания публичного интереса как объекта прокурорской защиты применительно к отношениям федеральной собственности;
3) определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; конкретизация целей, задач, пределов и основных направлений надзора в рассматриваемой сфере отношений на современном этапе развития общества;
4) установление типичных нарушений законов при управлении и распоряжении федеральной собственностью;
5) научное обоснование положений о необходимых процедурах проведения прокурорских проверок исполнения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью;
6) разработка и внесение предложений по совершенствованию применения средств реагирования на выявленные нарушения в исследуемой сфере;
7) разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
Объектом данного исследования являются общие, объективно существующие процессы и явления, складывающиеся в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
Предметом диссертационного исследования является прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; правовые средства прокурорского надзора, применяемые для защиты федеральной собственности; проблемы, негативно влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; нормативные правовые акты, регламентирующие надзорную деятельность прокуратуры в сфере защиты федеральной собственности, и практика их применения.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучный и специальные методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государственной собственности, в том числе: анализ; синтез; общефилософские способы исследования - диалектический, исторический, логический, системный; структурно-функциональный; сравнительно-правовой; нормативно-логический; метод сравнительного правоведения, анализа документов.
Теоретической основой диссертации являются труды ведущих ученых в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.В. Долежана, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области права, истории, философии, социологии: С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, Г.В. Вернадского, Н.Д. Егорова, Ю.С. Завьялова, М.Н. Коркунова, В.А. Кряжкова, В.К. Мамутова, Ю.Л. Мареева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.П. Пашкова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, К.Ю. Тотьева, Г.Ф. Шершеневича.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, широкий круг нормативных правовых актов, центральное место
среди которых занимают федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе защиты федеральной собственности, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования послужили: материалы проведенных диссертантом в 2008 - 2011 гг. обобщений докладных записок прокуроров более чем 50 субъектов Российской Федерации по результатам комплексных проверок исполнения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; состояния законности в сфере соблюдения законодательства о государственной и муниципальной собственности; статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации за период 2008-2011 гг., анализ более 100 актов прокурорского реагирования, а также результаты опроса 87 работников прокуратуры Тверской области и Республики Марий Эл по проблемам организации проверок законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. Кроме того, диссертант использовал собственный опыт работы в органах прокуратуры Республики Марий Эл и г. Москвы.
Научная новизна работы заключается в обосновании теоретических положений и в предложении комплекса практических мер, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
На основании анализа научных разработок и обобщения практики прокурорского надзора автором внесено предложение об уточнении предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, и круга объектов, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора; обозначены цели, задачи и пределы надзора с учетом специфики отношений государственной собственности.
Обоснованы положения о необходимых процедурах проведения прокурорских проверок исполнения законодательства при приватизации
федерального имущества; за исполнением законов о федеральной собственности, переданной федеральным государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также иным организациям в пользование; за исполнением законов органами, осуществляющими функции контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
Выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании отношений государственной собственности, предложены пути решения поставленных правовых проблем.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. С учетом специфики отношений федеральной собственности, обеспечивающих законные интересы общества и государства в наиболее важных, стратегических отраслях экономики, деятельность прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, направлена на реализацию и защиту публичного интереса, который выражается в надлежащем исполнении законов при владении, пользовании и распоряжении федеральным имуществом; нормативно-правовом регулировании отношений федеральной собственности; соблюдении интересов Российской Федерации, а также законных интересов граждан и юридических лиц в рассматриваемой сфере, совпадающих с публичным интересом.
2. Дано авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, под которым понимается соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции Российской Федерации, устанавливающих основополагающие принципы управления и распоряжения федеральной собственностью;
исполнение указанными органами и лицами законов, регулирующих вопросы управления и распоряжения федеральной собственностью; соответствие законам издаваемых вышеперечисленными органами и их должностными лицами правовых актов при осуществлении деятельности в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
3. Определены типичные нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, включающие правонарушения в процессе перераспределения федеральной собственности; приватизации федерального имущества; при обеспечении прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности, полученные за счет средств федерального бюджета; функционировании федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений и иных организаций, в чьем пользовании находится федеральная собственность; в деятельности органов государственного контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью и разработаны предложения по их устранению.
4. Обоснованы положения о необходимых процедурах проведения прокурорских проверок, направленных на выявление нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, с учетом источников информации о правонарушениях, признаков и способов их совершения в различных правовых сферах: приватизации федерального имущества; защиты прав государства на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет средств федерального бюджета; исполнения законов о федеральной собственности, переданной в пользование федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям; исполнения законов органами, осуществляющими функции государственного контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
5. В целях совершенствования правовых основ прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, предлагается:
дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» нормами, устанавливающими порядок выделения специалистов по требованию прокурора, в том числе порядок возмещения расходов, понесенных организациями различных форм собственности, выделивших своих специалистов;
ввиду актуальности вопросов защиты федеральной собственности предоставить прокурору право обращаться в арбитражный суд с заявлениями (исками) в защиту интересов Российской Федерации.
6. Предложение и обоснование необходимости разработки указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об управлении и распоряжении федеральной собственностью».
7. Учитывая распространенность нарушений законов, связанных с длительной нерегистрацией правообладателями своих прав на объекты федеральной собственности, предлагается законодательно установить сроки, в течение которых правообладателю необходимо осуществить регистрацию прав на указанные объекты, что позволит привлекать виновных лиц к административной ответственности по ст. 19.21 КоАП РФ (несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним).
8. В целях устранения пробелов в законодательстве, регулирующем управление и распоряжение федеральной собственностью, обосновывается необходимость принятия нормативного правового акта, определяющего единый порядок управления и распоряжения федеральной собственностью.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сделанные в ходе его проведения выводы и предложения вносят вклад в систему научных знаний в области права и прокурорского надзора, обеспечивая целостное представление о прокурорском надзоре за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры по защите
федеральной собственности средствами прокурорского надзора, а также отдельные вопросы, касающиеся управления и распоряжения федеральной собственностью;
В практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за управлением и распоряжением федеральным имуществом, в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, студентов в высших юридических учебных заведениях.
Результаты исследования могут быть применимы для дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральным имуществом, подготовки научно-методических пособий для прокуроров.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в печатных трудах: 9 научных статьях, в том числе в 4 статьях, опубликованных в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при чтении лекций и проведении практических занятий в ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет», ФГБОУ ВПО «Тверской государственный университет» с работниками прокуратур Тверской области и Республики Марий Эл. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях, в том числе всероссийских: «Роль прокуратуры в системе конституционного права в Российской Федерации» (г.Москва, 2008 г.); «Проблемы оценки криминальной ситуации и ее изменений» (г. Москва, 2009 г.) и др.
Отдельные выводы и положения диссертационной работы использовались в 2008 - 2010 гг. при подготовке информационно-аналитических документов Генерального прокурора Российской Федерации в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью (информационные письма прокурорам субьектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур-
информации Президенту и Правительству Российской Федерации, в том числе информация Президенту Российской Федерации от 27.02.2009 № 1-ГП-9-2009 «О результатах проверок законности использования государственного имущества»).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, ее теоретическая и практическая значимость, сформулированы цели и задачи, определены объект и предмет исследования, основные положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, даны характеристики методологической и эмпирической основ, приводятся данные об апробации и внедрении результатов исследования.
В главе I «Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью» исследуются особенности становления и развития законодательства о государственной собственности в России, понятия государственной и федеральной собственности, современное состояние и проблемы правового регулирования отношений федеральной собственности в России в аспекте совершенствования прокурорского надзора.
В первом параграфе «Формирование законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, как основы прокурорского надзора» на основе анализа русского законодательства автор делает вывод о том, что в любом историческом периоде существования государства неизменно присутствует государственная форма собственности и стабилизирующая эту форму присвоения благ система правовых норм. Ее роль и значение могут меняться, но ее необходимость исторически обусловлена самим фактом существования государства как формы организации социума.
Отмечая, что результаты анкетирования прокурорских работников указывают на достаточно верное понимание ими федеральной собственности как имущества, принадлежащего на праве собственности Российской Федерации, автор на основе исследования понятия публичной собственности предлагает более точное определение федеральной собственности - одна из форм собственности, которая, сохраняя сущность собственности как экономической категории, выражает отношения по поводу присвоения, пользования и распоряжения федеральным имуществом между государством, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и отдельными публичными образованиями в целях пополнения федерального бюджета и обеспечения общезначимых (публичных) интересов.
Кроме того, для более глубокого исследования предмета, пределов и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов, регулирующих управление и распоряжение федеральной собственностью, в работе выделяются свойства и признаки федеральной собственности. Так, в качестве признаков федеральной собственности обосновываются следующие: 1) права федеральной собственности осуществляются особыми субъектами, наделенными публично-властными полномочиями, а также публичными образованиями; 2) особенность объектов - стратегически значимые для государства объекты; ресурсы, необходимые для пополнения бюджета, обеспечения национальной безопасности, публичных и общезначимых интересов; источники ресурсов (например, земля, недра); уникальные ценности (невосполнимые для общества); 3) распоряжение федеральной собственностью в первую очередь направлено на обеспечение публичных интересов и др.
Делается вывод о том, что федеральная собственность - это отношения господства над определенными объектами в целях пополнения федерального бюджета и удовлетворения публичных интересов, осуществляемые государством непосредственно или посредством публичных и иных образований.
Во втором параграфе «Современное состояние правого регулирования управления и распоряжения федеральной собственностью» дана развернутая характеристика современного российского законодательства,
регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, обозначены имеющиеся в нем недостатки, внесены предложения по его совершенствованию, способствующие повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
Отмечается, что основу правового регулирования управления и распоряжения федеральной собственностью составляют положения Конституции Российской Федерации, в связи с чем в диссертации проанализированы конституционные принципы управления и распоряжения федеральным имуществом, раскрыто их содержание как по формам, так и по вопросам ведения, относящимся к компетенции Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Конституционные нормы служат отправной точкой для правового регулирования всех отношений, возникающих в процессе управления и распоряжения федеральной собственностью.
Проведен системный анализ положений Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющих право федеральной собственности, определяющих правовой статус собственника, в том числе публично-правовых образований, формы и пределы передачи имущества и прав на него от публичного собственника другим лицам.
Проанализированы иные нормативные правовые акты, регулирующие правомочия по управлению, распоряжению, учету федерального имущества.
На основании проведенного исследования сделан вывод о недостаточности правового регулирования федеральной собственности, что находится в противоречии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, который предусматривает необходимость принятия специального закона об управлении федеральной собственностью, в связи с чем предложено разработать и принять специальный федеральный закон «О федеральной собственности», перечислены основные вопросы, которые предлагается решить в предлагаемом законе.
В главе 2 «Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью» автор исходит из того, что одной из
важнейших задач деятельности прокуратуры по защите федеральной собственности является обеспечение публичного интереса, поскольку именно федеральная собственность играет особую роль для реализации государственных и общезначимых интересов. Нацеленность на решение указанной задачи оказывает непосредственное влияние на предмет, пределы, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, с учетом чего в параграфе 2.1 «Защита публичного интереса при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью» проведено детальное исследование публичного интереса как объекта прокурорской защиты.
Отмечается, что важнейшей задачей правовых исследований сегодня является обоснование пределов вмешательства государства, в частности органов прокуратуры, в экономическую и социальную сферы. Такие пределы обусловлены в первую очередь необходимостью обеспечения общезначимых интересов, на что, в частности, указано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», где прокурорам предписывается «проверки исполнения законов проводить... в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов...», в связи с чем пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, должны определяться, в первую очередь, потребностями защиты публичного интереса.
Исходя из анализа имеющихся научных подходов и практики прокурорского надзора, автор включает в объем понятия «публичный интерес в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью»: исполнение законов при возникновении, изменении и прекращении права федеральной собственности; исполнение законов в процессе владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в федеральной собственности; исполнение законов в процессе нормативно-правового регулирования
отношений федеральной собственности; законные имущественные и иные интересы Российской Федерации в процессе управления и распоряжения федеральной собственностью; законные интересы граждан и юридических лиц в сфере пользования и распоряжения имуществом, находящимся в федеральной собственности, совпадающие с публичным интересом.
Выделяются следующие признаки и свойства федеральной собственности как объекта прокурорской защиты: федеральная собственность служит для осуществления функции по реализации общезначимых интересов посредством аккумулирования и распределения доходов федерального бюджета; федеральная собственность охватывает те сферы рынка, которые не интересны субъектам частной собственности из-за высоких издержек, низкой прибыли либо деятельность на которых сопряжена с нанесением существенных потерь и угроз для существования общества; управление и распоряжение федеральной собственностью строится с учетом реализации основополагающих интересов общества и государства.
Во втором параграфе «Предмет, пределы, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью» исследована специфика прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений.
При определении предмета прокурорского надзора автор исходит из положений ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и формулирует предмет надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, как соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции Российской Федерации, устанавливающих основополагающие принципы управления и распоряжения федеральной собственностью; исполнение указанными органами законов, регулирующих
вопросы управления и распоряжения федеральной собственностью; соответствие законам издаваемых вышеперечисленными органами и их должностными лицами правовых актов при осуществлении деятельности в сфере распоряжения и управления федеральной собственностью.
Разделяя теоретические подходы к определению пределов прокурорского надзора, диссертант в рамках имеющихся научных концепций и исходя из анализа практики прокурорского надзора конкретизировал пределы надзора применительно к отношениям, возникающим в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
В дискуссии по поводу круга нормативных правовых актов, за исполнением которых надзирает прокурор, диссертант занял и дополнительно аргументировал позицию тех авторов, которые считают, что к предмету прокурорского надзора не относятся подзаконные акты.
Цели и задачи прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений обусловлены в первую очередь необходимостью защиты публичных интересов, а также стратегической и текущей политикой государства по отношению к управлению и распоряжению федеральной собственностью.
Отмечается, что основными целями прокурорского надзора в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, т.е. публичных интересов, для достижения которых необходимо: своевременное предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью; укрепление законности в сфере распоряжения и управления государственным имуществом, в том числе при издании поднадзорными органами и должностными лицами правовых актов в рассматриваемой сфере; укрепление законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц, наделенных полномочиями по управлению и распоряжению федеральной собственностью, функциями государственного контроля за использованием федеральной собственности; обеспечение должного
выполнения вышеуказанными органами и их должностными лицами возложенных на них функций и полномочий.
В третьем параграфе «Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью» автор приходит к заключению, что прокурор определяет основные направления своей деятельности, исходя из общих задач, стоящих перед прокуратурой, а также особенностей социально-экономической ситуации и состояния законности. Правильно избранные основные направления позволяют обеспечить полноту исполнения полномочий прокурора по выявлению и устранению нарушений закона для реализации правозащитной функции, результативности надзора, сосредоточения усилий на решении наиболее востребованных проблем.
Автор выделяет наиболее актуальные направления прокурорского надзора, исходя из анализа состояния законности, решений Президента и Правительства Российской Федерации, директивных указаний Генерального прокурора Российской Федерации, классифицируя данные направления по двум основаниям: по сферам законодательства и по объектам прокурорского надзора.
По сферам законодательства диссертант выделяет и обосновывает следующие направления надзора: за исполнением законов о приватизации федерального имущества; за исполнением законов о разграничении государственной (федеральной) и муниципальной собственности; за исполнением законодательства в сфере защиты прав государства на объекты интеллектуальной собственности; за исполнением законодательства о концессиях.
По объектам прокурорского надзора диссертантом обоснованы такие направления надзора: за исполнением законов о федеральной собственности, переданной государственным предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления; за исполнением законодательства органами государственного контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью; за исполнением законов об
управлении акциями акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности.
Отмечается, что рыночная экономика, устраняя недостатки и пороки централизованного управления экономикой, породила серьезные проблемы при приватизации государственного имущества. Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что нарушения в процессе приватизации федеральной собственности носят распространенный и всеобъемлющий характер, нанося существенный ущерб интересам государства и общества. Приватизация федеральной собственности является важным механизмом развития Российского государства, повышения эффективности экономики и роста благосостояния общества, в силу чего прокурорский надзор за исполнением законодательства о приватизации является одним из основных направлений защиты федеральной собственности средствами прокурорского надзора.
Законность разграничения федеральной собственности по уровням собственности между Российской Федерацией, субъектами и муниципальными образованиями имеет следствием отсутствие социальной напряженности межнациональных конфликтов, устойчивое социально-экономическое развитие страны и поэтому выступает одним из основных направлений прокурорского надзора в современных условиях.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере защиты прав государства на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет средств федерального бюджета, особенно востребован в настоящее время поскольку стратегическая цель российской экономики - достижение уровня экономического и социального развития России как ведущей мировой державы, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции' что напрямую зависит от создания и внедрения инноваций, в большинстве своем также являющихся объектами федеральной собственности. За счет средств федерального бюджета финансируются наиболее важные региональные научные, научно-технические, инновационные программы, проекты. Между тем практика свидетельствует, что существенным препятствием для развития и внедрения инноваций является неэффективное расходование средств федерального бюджета, выделенных на научно-исследовательские работы и
научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (далее - НИР и НИОКР), а также отсутствие должного учета объектов федеральной собственности, полученных в результате научно-технической деятельности, финансируемой из федерального бюджета.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства о концессиях -особого вида договорных отношений государства с хозяйствующими субъектами, при котором государственное имущество передается в пользование хозяйствующим субъектам в целях получения платежей в государственный бюджет за это использование, обеспечения сохранности государственного недвижимого имущества, является относительно новым, но весьма актуальным направлением, так как программными документами намечено широкое развитие такого рода использования государственной, в том числе федеральной, собственности.
К числу основных направлений отнесены прокурорский надзор за исполнением законодательства органами государственного контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, а также о федеральной собственности, переданной государственным предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, поскольку указанные субъекты осуществляют свою хозяйственную деятельность на базе государственной собственности, являющейся экономической основой Российского государства. От качества и результативности прокурорского надзора на данных направлениях в немалой степени зависит эффективность распоряжения федеральной собственностью, а также управления федеральными государственными унитарными предприятиями.
Не должны ослабляться позиции прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов об управлении акциями акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, поскольку политика Российского государства направлена на расширение участия в акционерных обществах как роста количества акционерных обществ с долей участия Российской Федерации, так и увеличения доли этого участия.
Глава 3 «Организационные и методические вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью» посвящена изучению состояния законности и типичных нарушений в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, исследованию организационно-методических вопросов прокурорского надзора в данной сфере, а также специфики применения прокурором мер реагирования на выявляемые нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
В первом параграфе «Состояние законности в сфере обеспечения прав государства на объекты федеральной собственности. Типичные нарушения законов при управлении и распоряжении федеральной собственностью» на
основе анализа статистических данных выявлена тенденция значительного и неуклонного роста числа нарушений законодательства о государственной и муниципальной собственности, в том числе незаконных правовых актов. В 2011 г. органами прокуратуры в этой сфере выявлено максимальное количество нарушений за последние 10 лет - 122 032. Данная тенденция, а также перечень наиболее распространенных нарушений в исследуемой сфере подтверждаются также анализом результатов проведенного автором анкетирования прокурорских работников.
В целях совершенствования прокурорского надзора в исследуемой сфере автором определены проиллюстрированные примерами из практики типичные нарушения в различных сферах управления и распоряжения федеральной собственностью, в частности в процессе перераспределения федеральной собственности; приватизации федерального имущества; допускаемые в сфере обеспечения прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности, а также по субъектам совершения правонарушений в процессе: функционирования федеральных государственных унитарных предприятий (далее - ФГУП), федеральных государственных учреждений (далее - ФГУ), а также иных организаций и предприятий, в чьем пользовании находится федеральная собственность; деятельности органов контроля.
Классификация типичных нарушений законодательства, допускаемых в процессе функционирования ФГУП, ФГУ, а также иных организаций, в чьем пользовании находится федеральная собственность, включает следующие блоки: нарушения законов, регламентирующих порядок пользования, распоряжения объектами федеральной собственности; несвоевременное и неполное поступление платежей в федеральный бюджет от использования федерального имущества; нарушения, допускаемые при банкротстве ФГУП и ФГУ, и др.
Допускаемые органами контроля нарушения, оказывающие наиболее негативное воздействие на состояние законности в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, автор классифицирует следующим образом: нарушения при реализации функции контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению федерального имущества, в том числе земельных участков; нарушения в процессе осуществления полномочий собственника; нарушения при осуществлении от имени Российской Федерации прав акционера (участника, члена) организаций, акции (доли) в уставном капитале или паи в имуществе которых находятся в федеральной собственности.
Анализируя состояние законности в сфере обеспечения прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности, полученные за счет средств федерального бюджета, и практику прокурорского надзора в данной области, автор приходит к выводу о том, что федеральными органами исполнительной власти, являющимися государственными заказчиками НИР, НИОКР и технологических работ (далее - ТР), работы по учету их результатов в последние годы практически не ведутся, практикуется нецелевое использование средств федерального бюджета, выделяемых для разработки НИР и НИОКР, незакрепление в установленном порядке прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет средств федерального бюджета; функции контроля Федеральной службой по интеллектуальной собственности не выполняются должным образом; учет нематериальных активов, которые также являются объектами федеральной
собственности, должным образом не ведется, что способствует их незаконному присвоению в процессе приватизации государственных предприятий.
Анализ состояния законности в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью позволяет автору внести ряд предложений для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, в том числе: распространить действие Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении; усовершенствовать действующее законодательство в части использования земельных участков, являющихся объектами федеральной собственности и находящихся в пользовании государственных предприятий-банкротов, - дополнить Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» нормами о предоставлении данных земельных участков в аренду с четким порядком и условиями такой аренды в целях наиболее эффективного и рационального использования федеральной собственности; в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» внести изменения в части, касающейся внесения федерального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ, в частности, предусмотреть конкурсный порядок дальнейшего отчуждения внесенного имущества акционерными обществами, что не позволит должностным лицам распоряжаться федеральным имуществом, в том числе пакетами акций рентабельных предприятий, с целью их передачи в частные руки и дальнейшей реализации их без торгов по заниженным ценам и на заведомо невыгодных для государства условиях, а также ряд других предложений.
Второй параграф «Понятие и структура методики прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью» посвящен исследованию вопросов методики прокурорских проверок в рассматриваемой области с целью
выработки предложений по оптимизации прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
Разрабатывая методику осуществления надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, автор, исходя из того, что в имеющихся методических рекомендациях для прокуроров недостаточное внимание уделяется способам, признакам и обстоятельствам совершения правонарушений, предлагает включать в методику прокурорского надзора источники информации о нарушениях; объекты прокурорского надзора; распространенные нарушения соответствующих законов; признаки, свидетельствующие о наличии таких нарушений; обстоятельства, способствующие их совершению, а также перечень вопросов, которые надлежит выяснить прокурору для эффективного выявления правонарушений.
Отмечая важность правильного определения объектов прокурорского надзора, автор в качестве основных выделяет: федеральные государственные унитарные предприятия, федеральные государственные учреждения; акционерные общества, пакеты акций которых находятся в федеральной собственности; органы контроля; коммерческие и некоммерческие организации, имеющие в пользовании федеральное имущество; профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе осуществляющие деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг; иные органы и организации, в том числе юридические лица, осуществляющие оценочную деятельность.
Подчеркивая особую актуальность должного информационного обеспечения для успешного проведения надзорных проверок, автором предлагается подробный перечень как общих, так и специфических для исследуемой области источников информации, необходимых для успешного выявления нарушений в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, их признаков и обстоятельств, им способствующих.
Автор отмечает особую значимость для более эффективного выявления нарушений в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью
института привлечения специалистов к прокурорским проверкам, в связи с чем исследует имеющиеся в данной сфере проблемы и вносит обоснованные предложения по их устранению, в том числе о необходимости четкого законодательного регулирования порядка привлечения специалистов, возмещения расходов, понесенных организациями различных форм собственности, выделивших специалистов по требованию прокурора.
На основе анализа практики прокурорского надзора автор разрабатывает методики осуществления проверок для конкретных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью: за исполнением законов о приватизации федерального имущества; за исполнением законов о федеральной собственности, переданной ФГУП и ФГУ на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также иным организациям в пользование; за исполнением законов органами контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью; в сфере защиты прав государства на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет средств федерального бюджета.
Так, например, в рамках разработанной методики проверки исполнения законов о федеральной собственности, переданной ФГУП и ФГУ на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также иным организациям в пользование, подробно рассматриваются следующие вопросы: законность создания ФГУП и ФГУ; соблюдение основных принципов их функционирования; законность совершаемых ими сделок, а также заключаемых ими договоров; законность расходования бюджетных средств; законность использования земельных участков, относящихся к федеральной собственности, и т.д.
В третьем параграфе «Особенности применения мер прокурорского реагирования на нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью» исследуется специфика применения мер прокурорского реагирования в сфере защиты федеральной собственности, рассматриваются возможные пути повышения результативности актов реагирования.
Отмечается, что одним из направлений совершенствования прокурорского надзора является точность выбора и применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, в связи с чем в диссертации показана специфика осуществления такого выбора, выделены особенности тактики принесения протестов на противоречащие законодательству правовые акты, внесения представлений об устранении нарушений, предъявления исков в суды, возбуждения дел об административных правонарушениях в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
Отмечается, что, поскольку незаконные нормативные правовые акты провоцируют серьезные нарушения в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, прокурорские средства приведения их в соответствие с действующим законодательством играют существенную роль в исследуемой области. Изучение имеющейся практики прокурорского надзора позволило автору классифицировать нарушения в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, которые могут быть эффективно устранены своевременным принятием мер прокурорского реагирования на незаконные нормативные правовые акты,
в том числе издание нормативных правовых актов по вопросам: управления и распоряжения федеральной собственностью с превышением компетенции; нарушения порядка планирования и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества; нарушения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений; нарушения порядка определения состава имущества, закрепляемого за федеральными государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также порядок утверждения их устава; незаконное распоряжение федеральным имуществом.
В заключении в кратком виде излагаются основные результаты диссертационной работы.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Маслова, C.B. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью / C.B. Маслова // Законность. - 2012. - № 3. - С. 56 - 58. -0,3 п.л.
2. Маслова, C.B. Вопросы тактики и методики проведения прокурорских проверок исполнения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью / C.B. Маслова // Мир науки, культуры, образования.-2012.-№ 2 (33).-С. 320-325.-0,5 п.л.
3. Маслова, C.B. Актуальные вопросы привлечения специалистов к проведению прокурорских проверок исполнения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью / C.B. Маслова // Вестн. Московского университета МВД России. - 2011. - № 11. - С.178 -180. - 0,3 п.л.
4. Маслова, C.B. Роль и место прокуратуры в структуре государственных органов, обеспечивающих законность управления и распоряжения федеральной собственностью / C.B. Маслова // Образование. Наука. Научные кадры. - 2012. -№2. - С. 29-32.-0,3 п.л.
Публикации в иных изданиях:
5. Маслова, C.B. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью / C.B. Маслова // сборник V Международной заочной научно-практической конференции «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире». - Краснодар, 2012.-С. 276-278.-0,3 п.л.
6. Маслова, C.B. Понятие федеральной собственности как одной из форм собственности. Управление и распоряжение федеральной собственностью / C.B. Маслова // сборник V Международной заочной научно-практической конференции «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире». - Краснодар, 2012. - С. 278 - 281. - 0,4 п.л.
7. Маслова, C.B. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью / C.B. Маслова // Международная заочная научно-практическая конференция «Вопросы современной юриспруденции». - Новосибирск, 2012. - С. 98 - 102. - 0,3 п.л.
8. Маслова, C.B. Национализация: возможность или неизбежность / C.B. Маслова // Актуальные проблемы юриспруденции в современной России: материалы Всероссийской научно-практической конференции 21-22 февраля 2011 г. - Йошкар-Ола: МОСИ - ООО «СТРИНГ», 2011. - С. 189 - 196. - 0,4 п.л.
9. Маслова, C.B. Коррупционная «лазейка» в вопросах распоряжения федеральной собственностью / C.B. Маслова // Актуальные проблемы юриспруденции в современной России: материалы Всероссийской научно-практической конференции 21-22 февраля 2011 г. - Йошкар-Ола: МОСИ -ООО «СТРИНГ», 2011. - С. 196 - 198. - 0,2 п.л.
Подписано в печать 19.04.2012
Усл.Печ.л.1,5 Тираж 130 экз.
Наряд № 25 Печать трафаретная.
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д. 2, к.1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью»
61 12-12/1221
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
Маслова Светлана Васильевна
Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью
Специальность: 12.00.11 - «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности»
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель кандидат юридических наук Жубрин Р.В.
Москва -2012
Содержание
Введение...........................................................................................................4
Глава 1. Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью...........................................................................14
1.1. Формирование законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, как основы прокурорского надзора.....................................................................................................................................14
1.2. Современное состояние правового регулирования управления и распоряжения федеральной собственностью.............................................................33
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью...........................................................................58
2.1. Защита публичного интереса при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.............................................................58
2.2. Предмет, пределы, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью...........................................................................................72
2.3. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью......................................................................................................................97
Глава 3. Организационные и методические вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью...............................................135
3.1. Состояние законности в сфере обеспечения прав государства на объекты федеральной собственностью. Типичные нарушения законов при управлении и распоряжении федеральной собственностью...............................135
3.2. Понятие и структура методики прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.........................................................................................171
3.3. Особенности применения мер прокурорского реагирования на нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение
федеральной собственностью.........................................................................................207
Заключение.........................................................................................................221
Список использованной литературы............................................................226
Приложения........................................................................................................253
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Управление и распоряжение федеральной собственностью является существенным элементом системы государственного регулирования, оказывая непосредственное влияние на экономику страны. Федеральное имущество представляет собой экономическую основу существования государства, которое во все времена использовало накопленные ресурсы для решения самых актуальных для общества задач, направленных на реализацию публичных интересов.
Поэтому одной из наиболее актуальных проблем в экономике нашей страны является обеспечение права государственной собственности, которое нарушается в результате различных противоправных посягательств во всех сферах экономики. Подобные правонарушения создают благоприятную почву для проявлений коррупции, хищения государственного имущества. Прокурорская статистика свидетельствует о неблагополучном состоянии законности в сфере соблюдения законодательства о государственной и муниципальной собственности, о ее негативной динамике. В 2011 г. органами прокуратуры выявлено 122 032 нарушения закона, что на 42,8% больше, чем в 2010 г., в том числе 9 861 незаконный правовой акт, что на 42,9% выше показателей предыдущего года. Выявляемые прокурорами нарушения связаны с неисполнением требований законодательства об учете государственного имущества, его незаконным использованием, а также изданием незаконных
правовых актов в данной сфере.
Противоправное использование федеральной собственности создает угрозу безопасности страны. Указом Президента Российской Федерации от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» Генеральному прокурору Российской Федерации предложено принять меры по повышению эффективности деятельности прокуроров по защите имущественных интересов Российской Федерации, усилить надзор за исполнением законодательства об использовании государственного и муниципального имущества.
Практика показывает, что стремительно произошедшие в стране экономические преобразования создали благоприятные условия для ослабления государственного контроля за использованием государственной собственности, в частности имущества, находящегося во владении федеральных государственных унитарных предприятий. Глобальные процессы приватизации государственного имущества при недостаточно продуманном проведении преобразований форм и отношений собственности имеют своим результатом серьезные негативные последствия, повсеместно допускаются серьезные нарушения в данной сфере.
По этой причине невозможно переоценить роль прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, который является надежным и действенным механизмом, обеспечивающим защиту интересов государства в экономической сфере. Соответственно возникает необходимость поиска путей повышения эффективности прокурорского надзора в данной области, выработки эффективных и действенных приемов и методов обнаружения и устранения нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. При этом практика свидетельствует о наличии сложностей и недостатков в имеющейся модели организационно-методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законодательства по вопросам владения, пользования, распоряжения и управления
федеральной собственностью.
Изучение юридической литературы позволило сделать вывод о том, что до сих пор не нашел научного решения такой важный вопрос теории прокурорского надзора, как место прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, в общей структуре прокурорского надзора, недостаточно четко обозначены задачи, не определен предмет надзора в рассматриваемой сфере отношений.
В связи с этим цель исследования - разработка теоретической и методической базы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной
собственностью, положений и практических рекомендаций по правовому регулированию и организационному обеспечению этого направления деятельности прокуратуры.
Поставленная цель определила задачи исследования:
1) анализ развития законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, а также понятия, свойств и признаков федеральной собственности;
2) определение понятия и содержания публичного интереса как объекта прокурорской защиты применительно к отношениям федеральной собственности;
3) определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; конкретизация целей, задач, пределов и основных направлений надзора в рассматриваемой сфере отношений на современном этапе развития общества;
4) установление типичных нарушений законов при управлении и распоряжении федеральной собственностью;
5) научное обоснование положений о необходимых процедурах проведения прокурорских проверок исполнения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью;
6) разработка и внесение предложений по совершенствованию применения средств реагирования на выявленные нарушения в исследуемой сфере;
7) разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
Объектом данного исследования являются общие, объективно существующие процессы и явления, складывающиеся в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
Предметом диссертационного исследования является прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и рас-
поряжение федеральной собственностью; правовые средства прокурорского надзора, применяемые для защиты федеральной собственности; проблемы, негативно влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; нормативные правовые акты, регламентирующие надзорную деятельность прокуратуры в сфере защиты федеральной собственности, и практика их применения.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучный и специальные методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государственной собственности, в том числе: анализ; синтез; общефилософские способы исследования - диалектический, исторический, логический, системный; структурно-функциональный; сравнительно-правовой; нормативно-логический; метод сравнительного правоведения, анализа документов.
Теоретической основой диссертации являются труды ведущих ученых в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Беесарабова, И.С. Викторова, Ю.Е.Винокурова, В.В. Гаврилова, В.В. Долежана, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области права, истории, философии, социологии: С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, Г.В. Вернадского, Н.Д. Егорова, Ю.С. Завьялова, М.Н. Коркунова, В.А. Кряжкова, В.К. Мамутова, Ю.Л. Мареева, Н.И. Матузова, B.C. Нереесянца, В.П. Пашкова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, К.Ю. Тотьева,
Г.Ф. Шершеневича.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, широкий круг нормативных правовых актов, центральное место среди которых занимают федеральные конституционные и федеральные за-
коны, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе защиты федеральной собственности, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования послужили: материалы проведенных диссертантом в 2008 - 2011 гг. обобщений докладных записок прокуроров более чем 50 субъектов Российской Федерации по результатам комплексных проверок исполнения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; состояния законности в сфере соблюдения законодательства о государственной и муниципальной собственности; статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации за период 2008-2011 гг., анализ более 100 актов прокурорского реагирования, а также результаты опроса 87 работников прокуратуры Тверской области и Республики Марий Эл по проблемам организации проверок законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. Кроме того, диссертант использовал собственный опыт работы в органах прокуратуры Республики Марий Эл и г. Москвы.
Научная новизна работы заключается в обосновании теоретических положений и в предложении комплекса практических мер, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
На основании анализа научных разработок и обобщения практики прокурорского надзора автором внесено предложение об уточнении предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, и круга объектов, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора; обозначены цели, задачи и пределы надзора с учетом специфики отношений государственной собственности.
Обоснованы положения о необходимых процедурах проведения прокурорских проверок исполнения законодательства при приватизации федераль-
ного имущества; за исполнением законов о федеральной собственности, переданной федеральным государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также иным организациям в пользование; за исполнением законов органами, осуществляющими функции контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
Выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании отношений государственной собственности, предложены пути решения поставленных
правовых проблем.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. С учетом специфики отношений федеральной собственности, обеспечивающих законные интересы общества и государства в наиболее важных, стратегических отраслях экономики, деятельность прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, направлена на реализацию и защиту публичного интереса, который выражается в надлежащем исполнении законов при владении, пользовании и распоряжении федеральным имуществом; нормативно-правовом регулировании отношений федеральной собственности; соблюдении интересов Российской Федерации, а также законных интересов граждан и юридических лиц в рассматриваемой сфере, совпадающих с публичным интересом.
2. Дано авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, под которым понимается соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции Российской Федерации, устанавливающих основополагающие принципы управления и распоряжения федеральной собственностью; исполнение
указанными органами и лицами законов, регулирующих вопросы управления и распоряжения федеральной собственностью; соответствие законам издаваемых вышеперечисленными органами и их должностными лицами правовых актов при осуществлении деятельности в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
3. Определены типичные нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, включающие правонарушения в процессе перераспределения федеральной собственности; приватизации федерального имущества; при обеспечении прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности, полученные за счет-средств федерального бюджета; функционировании федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений и иных организаций, в чьем пользовании находится федеральная собственность; в деятельности органов государственного контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью и разработаны предложения по их устранению.
4. Обоснованы положения о необходимых процедурах проведе
