АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование служебно-контрактных отношений в государственной гражданской службе Российской Федерации»
На правах рукописи
Орешин Сергей Васильевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЛУЖЕБНО-КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право
О-
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005047056
Санкт-Петербург 2012
005047056
Работа выполнена на кафедре государственного и международного права НОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет управления и экономики»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Глущенко Петр Петрович
Лойт Хиллар Хариевич - доктор юридических наук, профессор, ФГАОУ ВПО "Санкт-Петербургский государственный университет
аэрокосмического приборостроения", заведующий кафедрой государственного права
Курноскин Евгений Алексеевич -
кандидат юридических наук, доцент, ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет МВД России», доцент кафедры административного права
НОУ ВПО "Санкт-Петербургская юридическая академия"
, о О
Защита состоится <</&> 20¿£ г. в часов на заседании
диссертационного совета Д521.009.02 при НОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет управления и экономики» по адресу: 190103, г. Санкт-Петербург, Лермонтовский проспект, д. 44.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет управления и экономики», с авторефератом на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ http://vak.ed.gov.ru и на сайте университета www.spbume.ru
Ведущая организация:
Автореферат разослан « f^f » _ оЛ 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного Совета Д.521.009.02
Кандидат юридических наук, доцент
Гревцов О.В.
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях, правовое регулирование государственной гражданской службы представляет собой одно из важнейших, приоритетных и эффективных направлений правовой политики государственного строительства, активизации связи государственного аппарата с населением, повышения престижа государственных гражданских служащих. Государственная гражданская служба является одним из важных правовых институтов административного права, основным предназначением которого является реализация основных функций исполнительной власти.
Актуальность диссертационной работы состоит и в том, что всестороннее исследование сущности и содержания института государственной гражданской службы позволит определить направления создания научно обоснованной и действенной системы кадрового обеспечения государственной гражданской службы, без наличия которой не представляется возможным выполнение общесоциальных функций, кардинальное сокращение правонарушений, проявлений бюрократизма и коррупции, обеспечение надлежащего уровня профессионализма государственных служащих.
Правовое регулирование служебно-контрактных отношений в государственной гражданской службы направлено на поиск путей и направлений обеспечения органов государственной власти, высокопрофессиональными, юридически грамотными и ответственными государственными гражданскими служащими.
Кадровое обеспечение государственной гражданской службы обязывает к активизации применения совершенных, проверенных на практике методов подготовки не только сотрудников, но и должностных лиц государственной службы Российской Федерации, использования форм, способов, процедур отбора претендентов на должности государственных гражданских служащих, изучения и внедрения зарубежного опыта с тем, чтобы создать принципиально новый, кардинально отличающийся от номенклатурной системы кадрового обеспечения, механизм осуществления кадровой политики.
Всестороннее исследование сущности, содержания и особенностей осуществления служебно-контрактных правоотношений, существующих в них проблем, выявление и обоснование путей и направлений их разрешения, локализации, по мнению диссертанта, позволит решить актуальную научную задачу - обеспечить государственную службу, прежде всего государственную гражданскую службу Российской Федерации, высококвалифицированными, компетентными, юридически, нравственно готовыми добросовестно исполнять предписания законов, регламентирующих государственную гражданскую службу Российской Федерации. Все выше представленное определило избрание темы диссертационной работы, ее научную государственно-правовую и административно-правовую актуальность, теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Различные вопросы функционирования системы органов государственной службы, ее зарождения, этапов становления рассматривались российскими административистами:
И.Е. Андреевским, B.B. Ивановским, А.И. Елистратовым, Э.Н. Берендтсом, В.Н. .Пешковым, И.Т. Тарасовым.
Проблемы формирования правового статуса должностных лиц и сотрудников, полномочий органов, обеспечивавших правопорядок, деятельность органов государственной власти исследовались такими учеными как Г. фон Берг, И. Юсти, Р. Моль, JI. Штайн и др.
Отдельные вопросы формирования полномочий государственной службы Российской Федерации исследовались признанными в административной науке учеными: Г.В. Атамтнчуком, А.П. Алехиным, К.С. Вельским, Д.Н. Бахрахом, Ю.Н. Стариловым, А.П. Кореневым, E.H. Сидоренко, Б.В. Россинским, И.Л. Бачило, И.М. Лазаревым.
Правовой статус сотрудников государственной гражданской службы Российской Федерации, отдельные вопросы прохождения службы, проблемы исполнения функций, взаимоотношений с органами государственной власти в процессе осуществления их деятельности исследовались: С.А. Авакьяном, Ю.Е. Аврутиным, В.М. Барановым, В.М. Боером, Е.В. Болотиной, В.В. Бородиным, Н.В. Бугелем, A.A. Вихровым, О.В. Виноградовым, П.П. Глущенко, М.М. Дикажевым, Д.И. Игнатенко, А.И. Каплуновым, В.И. Кайновым, Н.И. Косяковой, И.В. Куртяком, H.H. Жильским, С.Ф. Зыбиным, Х.Х. Лойтом, И.Е. Нельговским, В.А. Сапуном, A.A. Старовойтовым, Э.В. Суслиным, В.В. Пылиным, A.B. Полухиным, C.B. Тимофеевым, В.М. Чибиневым и др.
Тем не менее, всестороннего исследования содержания и особенностей функционирования института служебно-контрактных отношений в государственной службе, тем более государственной гражданской службе, еще не предпринималось, что также является, с нашей точки зрения, подтверждением актуальности, своевременности и в определенной части новизны, научной и практической значимости диссертационной работы.
Научная гипотеза настоящего диссертационного исследования обосновывается крайней необходимостью устранения коллизий между нормативными правовыми актами и основными правовыми институтами трудового права, имеющими непосредственное отношение к механизму правового регулирования функционирования государственной гражданской службы, определению правового статуса субъектов контракта и проблемам осуществления компромисса, достижение единства понимания, применения и исполнения принципов и норм административного, государственного и трудового права в процессе обеспечения качества эффективности деятельности государственной гражданской службы Российской Федерации.
Научная проблема предпринятого диссертационного исследования заключается в стремлении диссертанта выявить, обосновать и предложить реальные пути и направления разрешения серьезных разночтений, несоответствий между нормативными правовыми актами государственно-управленческого характера и принципами и нормами трудового права, предписаниями Конвенций Международной
Организации Труда, регламентирующих отношения между сторонами трудовых, служебно-контрактных правоотношений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, регламентированные российским законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права, возникающие и действующие между субъектами служебно-контрактных правоотношений.
Предмет исследования представляют теоретические основы содержания, сущности, особенностей правового регулирования государственной гражданской службы, формирования административно-правового статуса субъектов служебно-контрактных отношений, нормативные правовые акты, в первую очередь федеральные законы, регламентирующие государственную службу Российской Федерации, и ее субъектов, а также трудовое законодательство, действующее в механизме осуществления государственной гражданской службы.
Цели диссертационного исследования - решение научной проблемы правового регулирования государственной гражданской службы на основе государственного, административного и трудового законодательства, определение направлений совершенствования служебно-контрактных правоотношений, разработка научных подходов к формированию механизма административно-управленческой деятельности в сфере функционирования государственной гражданской службы, выявление и обоснование путей локализации противоречий между административным и трудовым законодательством.
Для достижения указанных целей решались следующие задачи:
- определить, обосновать и раскрыть содержание проблем правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих, урегулированной одновременно административным и трудовым правом;
- осуществить сравнительно-правовой и историко-правовой анализ содержания и сущности правовой и источниковедческой баз национального и зарубежного уровня, на основе которых осуществляется правовое регулирование государственной гражданской службы;
- произвести сравнительно-правовой анализ взаимодействия принципов и норм административного и трудового права, регулирующих прохождение государственной гражданской службы, и обосновать необходимость устранения противоречий, пробелов, сложностей, имеющих место в процессе заключения, расторжения и прекращения служебных контрактов;
- исследовать сущность методологических основ оценки качества, эффективности кадровой политики, проводимой в государственной гражданской службы;
- изучить зарубежный опыт правового регулирования государственной службы, содержание и особенности правового статуса государственных служащих, их взаимодействие с органами государственной власти и обосновать возможности его использования в Российской Федерации;
- определить и обосновать содержание и функции механизма правового регулирования государственной гражданской службы, выявить существующие
проблемы в механизме и предложить реальные, достижимые пути их предупреждения, разрешения, локализации;
- разработать и предложить^ юридически обоснованные рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности государственной гражданской службы, обеспечению активного использования механизма служебно-контрактных правоотношений, локализации противоречий, существующих между порядком и правилами принятия граждан на государственную гражданскую службу установленными административным и трудовым правом.
Методологическую основу и информационно-правовую базу диссертационного исследования составили общенаучные и частные методы познания, в число которых входят: формально-логический, историко-правовой, социально-правовой, сравнительно-правовой, диалектический, статистический, а также межотраслевой, междисциплинарный и системный методы. Логика их использования предопределена необходимостью интегрирования методологии использования таких отраслей права, как государственное, административное, трудовое, информационное, применяемые в процессе осуществления правового регулирования государственной гражданской службы, формирования правового статуса ее служащих и должностных лиц, наделения их соответствующими правами, законными интересами и обязанностями в процессе исполнения должностных функций.
В процессе достижения поставленных целей, решения задач диссертационного исследования были использованы: диссертационные работы, монографии, материалы конференций, сборники научных статей российских, зарубежных, советских и современных философов, историков, юристов, практиков, посвященные отдельным вопросам, проблемам правового регулирования государственной гражданской службы.
Необходимость получения достоверных результатов, осуществления всестороннего исследования сущности и содержания методов, форм и способов правового регулирования полномочий государственной гражданской службы, прав, законных интересов, обязанностей и видов ответственности их должностных лиц и служащих обязали диссертанта подвергнуть сравнительно-правовому анализу определенные предписания Конституции РФ (ст. ст. 1-2, 4, 7, 15, 17-19, 30-33, 34, 37, 45-46, 4В, 51-53, 55-56), федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и иных законопредписаний.
Законодательная база, использованная диссертантом, обобщена на 1 января 2012 года.
Теоретическую основу диссертационной работы представляют труды зарубежных и отечественных административистов, философов, историков и иных ученых и практиков, которые имеют отношение к исследуемой правовой научной проблеме. В их числе: Д. Локк, Ж.Ж. Руссо, Э.Н. Берндтс, Л. Штайн, И.Е. Андреевский, В.В. Ивановский, А.И. Елистратов, И.Т. Тарасов, И. Юсти, Р. Моль, Н.И. Лазареский и др.
Выводы и предложения опираются на и известные работы философов и политологов, в которых содержатся заключения, относящиеся к системному подходу понимания и исследования общественных явлений (А. И. Турчинов, В. П. Зинченко, В.Ф. Сиренко), юристов (С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, Н. В. Бугель, И Л. Бачило, А. П. Коренев, В. В. Лазарев, Б. М. Лазарев, Н. И. Матузов, А. В. Малько, Ю. П. Старилов, В. А. Сапун, 10. А. Тихамиров, Г. А. Туманов).
Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя: материалы монографий зарубежных и отечественных юристов, сборники научных трудов международных конференций, диссертационные работы, специализированные периодические научные издания, материалы Всемирной сети Интернет, публикации рецензируемых научных журналов и изданий; результаты исследований, осуществленных диссертантом в течении нескольких лет адвокатской и педагогической деятельности; материалы судебной практики; изучение и анализ содержания законодательных российских нормативных правовых актов и Конвенций Международной организации труда, ратифицированных СССР и Российской Федерацией, регламентирующих труд государственных гражданских служащих.
Научная новизна диссертационной работы состоит, прежде всего, в том, что впервые предпринята попытка представить общее и особенное, в части касающейся зарождения, становления и совершенствования механизма правового регулирования служебно-контрактных отношений, действующих в государственной гражданской службе Российской Федерации, в котором одновременно задействованы государственное, административное и трудовое право. Представленная совокупность отраслей права, используемая в механизме регламентации государственной службы, к сожалению породила много проблем, требующих всестороннего рассмотрения и скорейшего разрешения, но с минимальными потерями для самой многочисленной, обслуживающей различные органы государственной власти, государственной гражданской службы.
На основе всестороннего сравнительно-правового анализа содержания указанных выше отраслей права, регламентирующих заключение служебных контрактов, определяющее правовое положение государственных служащих, диссертант выявил, сформировал и обосновал наиболее приемлемые направления локализации проблем, порожденных не в должной мере продуманным порядком и правилами одновременного использования административного и трудового законодательства.
В диссертационном исследовании рассмотрены теоретико-правовые вопросы функционирования служебно-контрактных правоотношений, находящихся на стыке таких отраслей права, как государственное (конституционное), административное, информационное, трудовое, предписаний, обязательных к исполнению Конвенций Международной организации труда и предложены варианты устранения коллизий, возникающих в процессе правового регулирования прохождения государственной гражданской службы.
Представлены сущность, содержание, особенности юридических дефиниций: «назначение на должность», «прием на государственную службу», «заключение
служебного контракта», «трудовая деятельность», «профессиональная деятельность», «аннулирование», «должностной регламент», «служебное время», «должностная инструкция», «служебно-контрактное правоотношение», действующих в системе служебно-контрактных правоотношений.
Основные положения, имеющие теоретическую и практическую значимость, отражающие научную новизну проведенного исследования, выносимые на защиту:
1. Обоснованна необходимость оценивать содержание правового положения государственных гражданских служащих, их взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, руководствуясь предшествующими этапами генезиса российской государственности, в целом, и государственной службы, в частности. В тоже время следует учитывать наметившиеся и частично действующие особенности современного этапа функционирования именно государственной гражданской службы, заключающиеся в демократизации и правозащитной направленности функций в отношениях с субъектами служебно-контрактных правоотношений и одновременно сохранившихся; инертности и консерватизма, продолжающего действие административного усмотрения.
2. Определено диалектическое единство демократии, законности, результативности деятельности органов государственной власти, так как укрепление законности, развитие демократических начал в сфере взаимодействия органов власти и граждан непременно сказывается на качестве, эффективности, авторитетности властных структур Триединство подхода к определению функциональной состоятельности любых органов государственной власти диктуется тем, что им предписано владеть методами предупредительного, обеспечительного, пресекательного, правозащитного и принудительного характера. Руководствуясь тем, что государственная гражданская служба призвана обеспечивать деятельность исполнительной, законодательной и судебной власти.
3. Установлено, что управленческая деятельность, результативность любого коллектива находятся в прямой зависимости от осуществленной государством кадровой политики, подготовки кадрового состава и резерва их уровня правовой культуры, наличия у них знаний, навыков, умений и опыта исполнения определенных законами и должностными инструкциями функций, предписанных законами, требующих защищать права и свободы граждан, соблюдение прав и законных интересов каждого государственного гражданского служащего.
4. Доказано, что так называемая иерархия правовой системы Российской Федерации, механизма правового регулирования деятельности государственной гражданской службы, участие в определении и закреплении порядка и правил организации прохождения государственной гражданской службы одновременно задействованы различные отрасли российского законодательства, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, содержащиеся в ратифицированных Конвенциях Международной организации труда.
5. Установлено, что с введением в институт государственной гражданской службы Российской Федерации служебного контракта, на основе которого
осуществляется деятельность государственных гражданских служащих, возник ряд проблем, требующих незамедлительного разрешения. Дело в том, что законодатель стремясь максимально исключить терминологию, содержащуюся в Трудовом кодексе РФ (например вместо «трудовой деятельности», «рабочего времени, «должностной инструкции» ввел такие дефиниции как «служебный контракт», «служебное время», «должностной регламент» соответственно) не смог заменить их содержания. Более того, согласно ст. 73 Федерального закона от 27.07.2004 г. №79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы трудового права продолжают действовать, применительно к государственной гражданской службе.
6. Определено, что государственная служба, в целом, наиболее истребуемая в настоящее время государственная гражданская служба представляет собой многоаспектную социально-правовую структуру, образующую единую управленческую систему, нацеленную на реализацию множества функций правового государства посредством профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, урегулированной административным и трудовым правом, согласуемым с содержанием общепризнанных принципов и норм международного права.
7. Определено, что служебно-контрактные отношения представляют собой ту часть государственно-правовых отношений, которые складываются и действуют в сфере государственно-управленческой деятельности между государственными гражданскими служащими и Российской Федерацией и (или) ее субъектами на основе служебного контракта, заключение и исполнение которого одновременно регламентируются административным и трудовым законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе и предписаниями Конвенций МОТ.
8. Доказано, что сложности совершенствования правового регулирования функционирования государственной гражданской службы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации предопределены наличием нескольких факторов, которые порождены проявлением того, что государственная гражданская служба субъектов федерации представляет собой подсистему федеральной государственной службы Российской Федерации, при этом действует в тесном взаимодействии с нею и, одновременно является подсистемой общей системы государственной власти данного субъекта федерации в единстве с другими представительными, судебными органами, действующими в пределах его административно-территориального устройства. В силу указанного, любые виды таких правоотношений необходимо разрешать посредством издания федеральных законов, а затем вводить их положения в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что в ней представлены обоснованные, реальные для исполнения предложения
локализации проблем в механизме правового регулирования государственной гражданской службы, вызванных несбалансированностью, недоработкой одновременного приминения в процессе укомплектования государственными служащими государственной власти, административного и трудового законодательства. Полученные результаты могут быть использованы для совершенствования нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющих правовое положение гражданских служащих.
Отдельные выводы, в части касающейся применения служебных контрактов, дополняют положения, институты административного права способствуют поиску путей устранения коллизий между указанными отраслями права, предписаниями Конвенций Международной организации труда. Проблемы вскрытые в процессе исследования темы диссертации являются базой для дальнейшей научно-исследовательской деятельности ученых, практиков, педагогов, аспирантов, студентов, магистров, юристов, социологов.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в: учебно-методической работе, в процессе разработки учебно-методических материалов, кейсовых заданий, тестов, сборников задач и упражнений; научно-исследовательской деятельности профессорско-преподавательского состава, аспирантов, магистров, бакалавров, специалистов при выполнении научно-исследовательских заданий, контрольных, курсовых, магистерских, диссертационных и выпускных квалификационных работ; практической работе, при заключении, расторжении и прекращении действия служебных контрактов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе, в адвокатской деятельности при разрешении конфликтов, связанных со служебными контрактами, на Международных научно-практических конференций Санкт-Петербургского университета управления и экономики, нашли отражение в публикациях автора. Основные выводы и положения обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры административного и финансового права и кафедры государственного и международного права юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики.
Структура диссертационной работы предопределена исследованной проблематикой и внутренней логикой, преследовавшей достижение целей и решение сформулированных для этого задач. Она состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованных источников.
II. Основное содержание диссертационного исследования
Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы, представлена степень разработанности научной проблемы, определены цели, поставлены задачи для их достижения, изложены объект, предмет исследования, обозначены методологическая, теоретическая и эмпирическая базы исследования, сформулированы доказательства новизны, теоретической и практической значимости
полученных результатов, объективности вынесенных на защиту основных положений, имеющих теоретическое и практическое назначение, представляющих содержание всей работы, охарактеризована апробация полученных результатов исследования.
В первой главе «Юридическая сущность служебного контракта государственного гражданского служащего Российской Федерации» раскрыто содержание трех параграфов: 1.1. Понятие, содержание, сущность и особенности служебно-контрактных правоотношений, действующих в государственной гражданской службе Российской Федерации; 1.2. Классификация служебных контрактов, используемых в государственной гражданской службе Российской Федерации и их содержание; 1.3. Правовой статус субъектов служебно-контрактных правоотношений.
Первый параграф посвящен представлению сущности, содержания и особенностей служебно-контрактных правоотношений, действующих в системе государственной гражданской службе Российской Федерации, под которым следует понимать общественные отношения, урегулированные национальным законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права, начинающиеся с момента заключения служебного контракта между его субъектами и завершающиеся с момента их прекращения, расторжения. Субъектами указанного правоотношения являются физические и юридические лица, то есть государственные гражданские служащие и органы государственной гражданской службы, их должностные лица.
В юридической литературе, да и в законодательной базе, вопрос о юридической сущности контракта, а следовательно и служебно-контрактных правоотношений остается остро дискуссионным в силу того, что имеются сторонники признания служебных контрактов объектами административно-правового регулирования и убеждены в том, что они регламентированы и трудовым законодательством.
Ю.А. Старилов, A.A. Гришковец, А.Ф. Ноздрачев1 и другие ученые, в основном административисты, считают, что коль скоро стороной контракта являются государственные органы, намечаемые отношения относятся к управлению, допускается добровольность вступления в такие отношения и правовой базой являются нормы административного права, то ни о каком трудовом праве не должно быть и речи.
Ученые2 и практики, придерживающиеся противоположного мнения, считают, что веских, обоснованных доказательств отнесения служебных контрактов исключительно к институту публично-правовой регламентации до сих пор не существует в силу того, что не представляется возможным, правомерным считать издание приказа об оформлении работника на работу завершением процедуры начала
'Старилов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996; Ноздрачев А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-правовых отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. - М, 2003; Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. - М., 2003.
Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика. Дис.док.юрид.наук. - М., 2005. - С. 18-19.
взаимоотношений между сторонами контракта, ибо: вступление в силу такого приказа - лишь информирование работодателя о начале взаимоотношений с работником согласно трудового законодательства(отчисление страховых и пенсионных платежей, предоставление условий работы и т.д.), в то время как, акт назначения на должность является завершением этапа открытого, заявленного конкурса на замещение должности государственного гражданского служащего. Согласно Трудового кодекса Российской Федерации приказ издается о приеме работника на работу, то есть уже о начале трудовых правоотношений, с вытекающими последствиями (ст.20 ТК РФ) и согласно ст. 19 Трудового кодекса РФ, трудовые отношения возникают на основе трудового договора в результате назначения или утверждения на соответствующую должность, либо исполнения конкретных обязанностей, упомянутых в договоре.
Диссертант не разделяет данную точку зрения в полной мере, но тем не менее считает, что основанием возникновения правоотношений между государственным гражданским служащим и государственным органом является сложный юридический состав, совокупность юридических фактов, связанных с объявлением и проведением конкурса с одной стороны, и заключением служебного контракта - с другой стороны, т.е. правоотношения с государственным гражданским служащим возникают только после заключения служебного контракта, а это означает, что его вправе признать разновидностью трудового договора.
В качестве заключения относительно взаимодействия Федерального закона Ж79-ФЗ, и Трудового кодекса РФ в процессе регламентации государственной гражданской службы, во-первых, следует акцентировать внимание на необходимость более четкого закрепления порядка и правил установления начал служебно-контрактных отношений с тем, чтобы не вступать в противоречие с «Докладом о законодательстве и практике трудовых отношений», подготовленным Международным бюро труда (МБТ)1, из которого следует, что только с момента начала трудовых отношений возникают взаимные права, обязанности, а возможно и ответственность для сторон договора (служебного контракта). Во - вторых, отношения в сфере государственной гражданской службы являются все-таки трудовыми, а не служебными и заключаемый контракт - есть вид трудового договора.
Второй параграф посвящен представлению классификации (видов) служебных контрактов, используемых в государственной гражданской службе Российской Федерации. Ст. 24 ФЗ №79-ФЗ установлены требования, предъявляемые к форме и содержанию служебного контракта, в котором обязано указывать наименование сторон, занимаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа, дату начала исполнения должностных обязанностей, права, обязанности гражданского служащего и должностной регламент. Согласно ч.2, 3 ст. 23 ФЗ №79-ФЗ в служебный контракт необходимо включать: обязанность представителя нанимателя предоставить возможность прохождения государственной гражданской службы и замещения определенной должности; своевременно и в полном объеме выплачивать денежное содержание, предоставлять государственные социальные гарантии; обязывать государственного гражданского служащего (или
'Трудовые отношения. Международное бюро труда. - Женева, 2005. - С. 3-4.
12
гражданина), поступающего на государственную службу исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, соблюдать правила распорядка установленного государственным органом. Таким образом, служебный контракт должен содержать тот объем прав и обязанностей государственного служащего, которые обусловлены выполнением должностных обязанностей по конкретной должности гражданской службы и обязательно связаны со спецификой конкретной должности. Они одновременно должны быть предусмотрены и его должностным регламентом. К сожалению, в ФЗ №79-ФЗ дефиниция должностного регламента не закреплена, не представлена. Диссертант считает, что таковым следует признавать правовой акт, устанавливающий административно-правовой статус (содержание) должности (права, обязанности, ответственность), условия и основания замещения, квалификационные требования по должности, предъявляемые к замещающему ее лицу, правила и процедуры юридически значимых действий, необходимых и обязательных по должности, а также перечень вопросов, рассматриваемых, согласовыемых или разрешаемых лицом, замещающим должность, в том числе и в порядок свободного административного усмотрения, административного правоисполнения, правоприменения, индивидуального управленческого решения, служебного взаимодействия, оказания государственной услуги, а также показатели результативности исполнения должности.
Из представленного следует, что должностной регламент является самостоятельным документом, устанавливающим права и обязанности гражданского служащего наряду со служебным контрактом, в то же время служебный контракт -есть соглашение сторон, а важнейшие права и обязанности представитель нанимателя утверждает самостоятельно. В силу указанного предлагаем внести изменение в содержание ст.47 ФЗ №79-ФЗ в части касающейся исключения из регламента прав и обязанностей государственного гражданского служащего, так как указанное имеется в служебном контракте, при этом оставить такие составляющие как: квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, должностные обязанности, перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе и обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения, участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений.
Служебные контракты по содержанию, особенностям, предназначению подразделяются на: контракты, заключаемые с техническим персоналом, руководителями и специалистами. ФЗ №79-ФЗ предусмотрены статусы четырех категорий должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты; контракты, предусматривающие наличие либо отсутствие специальных условий, не характерных для большинства государственных гражданских служащих (сокращение рабочего времени во время беременности, ненормированный рабочий день, предоставление служебного транспорта и т.д.); контракты, заключаемые на 1 год - срочные служебные контракты; контракты, заключаемые на неопределенный срок ( ст.25 ФЗ №79-ФЗ), т.е. заключаемый только в тех случаях, когда отношения, связанные с гражданской
службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категорий замещаемой должности.
Третий параграф посвящен представлению правового статуса субъектов служебно-контрактных отношений, к которым относятся: представитель нанимателя, то есть государственное юридическое лицо(государственная гражданская служба федерального либо субъектного уровня) и гражданин, реализующий предписание ч.4 ст.32 Конституции РФ, гласящий: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Кроме указанных выше субъектов служебно-контрактного правоотношения, в нем могут быть задействованы и участники, то есть юридические, должностные и физические лица, которые подключаются для установления всех обстоятельств, предшествовавших возникновению правоотношения, его осуществления и обеспечения реализации и (или) защиты прав, свобод и законных интересов каждого из них.
Специфика государственной службы заключается в том, что работодателем (или по терминологии ФЗ №79-ФЗ - нанимателем) в данном случае выступает государство, то есть Российская Федерация или соответствующий субъект РФ. Согласно ст.1 ФЗ №79-ФЗ представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Вместе с тем согласно ст.23 ФЗ №79-ФЗ «Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином...». Таким образом, в ст.23 исследуемого закона фактически идет речь о том, что представитель нанимателя и есть наниматель, т.е. законодателем допущена терминологическая подмена при обозначении в качестве стороны служебного контракта представителя нанимателя, а не собственно нанимателя, что необходимо учесть и усовершенствовать.
Необходимо отметить, что в законодательстве ряда государств (например, Великобритании) прямо предусмотрено, что все государственные служащие -служащие Короны - должны хранить верность учреждениям, в которых служат. Даже тогда, когда в законе прямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государство представляет именно государственный орган. Подобного нашему закону, когда стороной контракта является руководитель государственного органа как «представитель нанимателя», а не само государство, в зарубежной практике не встречается,1 чему остается лишь завидовать.
Согласно законодательству зарубежных стран, поступление на государственную службу в различных странах осуществляется как на основании договора, так и путем назначения на должность. Иногда предусмотрено и то и другое (например, в Нидерландах). В некоторых государствах, например в Норвегии, прием на государственную службу осуществляется путем назначения, а условия труда определяются коллективным договором или специальным контрактом. Причем практика договорного регулирования служебных отношений расширяется. Многие
'Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4.
государства (49 государств по состоянию на 24.11.2011) ратифицировали Конвенцию МОТ «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе»1, которая рассматривает государственных служащих как наемных работников.
Представитель нанимателя, то есть руководитель соответствующего государственного органа, представляет Российскую Федерацию либо субъект РФ (нанимателя). При этом права и обязанности в соответствии с заключенным служебным контрактом должны возникать не у представителя, а у представляемого, то есть у Российской Федерации либо субъекта РФ2. Между тем в ФЗ №79-ФЗ (ст.23) говорится о том, что соответствующие права и обязанности по служебному контракту возникают у представителя нанимателя. При подобном подходе ответственность за неисполнение соответствующих обязанностей также должен нести не наниматель, а его представитель. Например, при незаконном увольнении, согласно буквальному толкованию ФЗ №79-ФЗ, ответственность должен нести не наниматель, а представитель нанимателя. Получается, что последний должен будет оплатить время вынужденного прогула за свой счет, а не из средств соответствующего бюджета. Конечно, вряд ли на практике к представителю нанимателя будут применяться нормы, устанавливающие ответственность работодателя (например, за незаконное лишение возможности трудиться), но сам подход, показанный законодателем в действующем ФЗ №79-ФЗ, может привести к возникновению самых разнообразных проблем при применении норм законодательства. Согласно ч.4 ст.22 ФЗ №79-ФЗ, по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы. Другой пример - нормы, регулирующие служебные отношения в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением должностей гражданской службы. Статья 31 ФЗ №79-ФЗ закрепляет не обязанность (как ранее действующий закон «Об основах государственной службы Российской Федерации») представителя нанимателя предложить государственному служащему другую должность, а лишь возможность продолжения служебных отношений.
Диссертант считает, что зарубежный опыт регламентации государственной гражданской службы вправе быть использован в Российской Федерации, с учетом определенных особенностей государственного устройства и регулирования государственно-управленческой деятельности.
Глава 2. Механизм правовой регламентации заключения, расторжения и прекращения служебных контрактов с государственными грагкданскими служащими состоит из четырех параграфов: 2.1. Порядок и особенности правового регулирования заключения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими; 2.2. Основания, порядок и особенности правового
'Конвенция № 151 Международной организации труда «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» (Принята в г. Женеве 27.06.1978 на 64-ой сессии Генеральной конференции МОТ). (Россией не ратифицирована) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II. - Женева.: Международное бюро труда, 1991. - С.1883-1887.
2П.1 ст. 182 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первой) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 09.02.2009) // Российская газета. № 238-239. 08.12.1994.
регулирования расторжения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими; 2.3. Порядок и особенности правового регулирования прекращения служебно-контрактных правоотношений; и 2.4. Место и роль юридической практики использования института служебных контрактов в совершенствовании механизма правового регулирования государственной гражданской службы.
В первом параграфе раскрыт порядок, показаны особенности правового регулирования заключения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими. Как уже было отмечено ранее дефиниции «назначение на должность», «прием на государственную службу» и «заключение служебного контракта» не являются синонимами. По общему правилу прием на государственную службу осуществляется посредством проведения конкурсных процедур, в то время как заключению служебного контракта в любом случае предшествует акт назначения на должность, издаваемый представителем нанимателя. Статья 23 ФЗ №79-ФЗ определяет служебный контракт как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Из приведенного определения вытекает, что служебный контракт заключается не только при поступлении гражданина на гражданскую службу впервые (в т.ч. по результатам конкурса), но и при переходе гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую. Такая ситуация возможна в случаях, когда гражданскому служащему в связи с сокращением замещаемой им должности или ликвидацией государственного органа предоставляется должность гражданской службы в другом государственном органе (ч.1 ст.31 ФЗ №79-ФЗ). Следует иметь в виду, что, если гражданскому служащему предоставляется иная должность гражданской службы в том же государственном органе (в т.ч. и в связи с сокращением замещаемой им должности), новый служебный контракт не заключается, а изменения, касающиеся новой должности и других условий гражданской службы, вносятся в имеющийся служебный контракт. Такое изменение оформляется соглашением сторон, которое является неотъемлемой частью служебного контракта.
Новый служебный контракт заключается с гражданским служащим, назначенным на ранее замещаемую или иную должность гражданской службы после окончания срока служебного контракта о замещении должности категории «руководители» или «помощники» (ч.4 ст.35 ФЗ №79-ФЗ). Служебный контракт о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы заключается с гражданским служащим, состоящим в кадровом резерве, в т.ч. включенным в него в связи с приостановлением прежнего служебного контракта по основаниям, предусмотренным ст.39 исследуемого закона. В случае приостановления служебного контракта с гражданским служащим новый контракт заключается с ним после прекращения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления прежнего служебного контракта.
ФЗ №79-ФЗ (ст. 16) закрепляет перечень обстоятельств, являющихся основанием для отказа в приеме на гражданскую службу, как то: признание недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должностям государственной службы в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу, а также в случае наличия неснятой или непогашенной судимости; отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если это необходимо для исполнения служебных обязанностей; наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения; близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому); выход из гражданства РФ или приобретение гражданства другого государства; наличие гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ; предоставление заведомо ложных сведений при поступлении на службу; непредставление установленных ФЗ №79-ФЗ сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательстве имущественного характера.
Как правило, назначению на должность государственной гражданской службы предшествует процедура конкурсного отбора. Конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и продвижения гражданских служащих по службе призван обеспечить, с одной стороны, право граждан РФ на равный доступ к государственной службе и право гражданских служащих на должностной рост, а с другой -возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов.
Особенностью при заключении служебного контракта является достаточно большой перечень документов, предъявляемых представителю нанимателя. Отметим только те, которые не требуются при заключении трудового договора и являются специфическим отличием при поступлении на государственную гражданскую службу: собственноручно заполненная и подписанная анкета установленной формы, в настоящее время форма не утверждена; предъявление паспорта. Однако действующее законодательство предусматривает и иные документы, которыми может подтверждаться личность, так ТК РФ наряду с паспортом допускает предъявление иного документа, удостоверяющего личность. По прямому указанию ФЗ №79-ФЗ при поступлении на гражданскую службу, гражданин должен представить в числе необходимых документов именно паспорт, а не любой документ, удостоверяющий личность; сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. В дальнейшем указанные сведения государственный служащий обязан представлять представителю нанимателя ежегодно. Положение о их представлении утверждается, соответственно, указом Президента РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ. Эти сведения по общему правилу носят конфиденциальный
характер. Исключение составляют сведения о доходах гражданских служащих, которые назначаются на должность Президентом РФ или Правительством РФ. Эти сведения подлежат опубликованию в общероссийских средствах массовой информации.
Следующая особенность заключения служебного контракта - возможность установления более продолжительного, чем в трудовом законодательстве срока испытания гражданского служащего. Продолжительность испытания может колебаться от трех месяцев до одного года (для гражданских служащих, назначенных на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа от трех до шести месяцев - ст.27 ФЗ №79-ФЗ), в то время как по ТК РФ максимальный срок испытания составляет три месяца (руководителей организаций и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей, руководителей филиалов, представительств и иных обособленных структурных
Содержание проведенного исследования позволяет сделать следующие выводы относительно порядка и особенностей использования института служебных контрактов в механизме функционирования государственной гражданской службы:
1. Основанием возникновения служебных отношений между государственным гражданским служащим и государственным органом является сложный юридический состав, совокупность юридических фактов, связанных с объявлением и проведением конкурса, изданием акта представителем нанимателя, а также заключением служебного контракта.
2. В отличие от ТК РФ, согласно которому трудовой договор является основанием оформления приказа (распоряжения) о приеме на работу, служебный контракт наоборот заключается после и на основании акта о назначении на должность, издаваемого представителем нанимателя.
3. В ФЗ №79-ФЗ отсутствуют правила, регламентирующие порядок и сроки издания акта о назначении на должность, об ограничении времени между изданием такого акта и подписанием служебного контракта, что требует внесения в него изменений в части указанного.
Второй параграф предусматривает представление оснований, порядка и особенностей правового регулирования расторжения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими. Любой государственный орган, каждая организация заинтересованы в устойчивости правоотношений, связанных с трудом, закреплением своих кадров. Поэтому нормами трудового законодательства установлено правило, согласно которому как трудовой договор, так и служебный контракт могут быть прекращены лишь по основаниям и в порядке, установленном законами. В трудовом законодательстве использованы три дефиниции, означающие прекращение трудовых правоотношений: «прекращение трудового договора»; «расторжение трудового договора»; «увольнение». Первые два термина употребляются применительно к трудовому договору или служебному контракту. Термин же «увольнение» применим непосредственно к работнику или государственному служащему.
Применительно к государственным служащим в исследуемом законе имеются определенные особенности, как в терминологии, так и в порядке увольнения. Ст.ЗЗ ФЗ №79-ФЗ гласит, что: «общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются...». То есть законодатель специально использует дефиниции: «освобождение от замещаемой должности», «увольнение со службы» и «расторжение служебного контракта». Эти процессуальные действия могут не совпадать и во времени.
Статья 57 ФЗ №79-ФЗ среди прочих мер дисциплинарной ответственности называет следующие две: освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение по определенным основаниям, предусмотренным указанным законом. При переводе на другую должность, в другой государственный орган служебный контракт прекращается, но служебные отношения продолжаются, и гражданский служащий не увольняется с гражданской службы. Таким образом, освобождение от должности нетождественно увольнению с гражданской службы. Исследуемым законом предусмотрен институт приостановления служебного контракта (неизвестный ТК РФ), который предполагает освобождение от замещаемой должности без увольнения со службы, и соответственно, без расторжения служебного контракта.
Общие основания прекращения служебного контракта (то есть такие основания, которые могут быть применены ко всем гражданским служащим независимо от замещаемой ими должности гражданской службы, ее категории и группы) можно разделить на две группы. Первая представляет группу оснований, которые влекут за собой увольнение государственного служащего: соглашение сторон служебного контракта (ст. 34 ФЗ №79-ФЗ); истечение срока действия срочного служебного контракта (ст.35 ФЗ №79-ФЗ); расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст.36 ФЗ №79-ФЗ); расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст.37 ФЗ №79-ФЗ). В отличие от гражданского служащего, который, как уже отмечалось, вправе по собственному желанию расторгнуть служебный контракт в любое время и без объяснения причин, представитель нанимателя может прекратить служебный контракт с гражданским служащим и уволить его с гражданской службы только по основаниям и в порядке, предусмотренном ФЗ №79-ФЗ. Общий перечень таких оснований, которые распространяются на всех гражданских служащих, так и на те, которые применимы лишь к гражданским служащим, замещающим должности государственной службы категории «руководители» установлен ст.37 настоящего закона.
Во вторую группу оснований прекращения служебного контракта входят не влекущие за собой увольнение с государственной службы основания: перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида (пп.5 п.1 ст.ЗЗ ФЗ №79-ФЗ). При переводе государственный гражданский служащий освобождается от замещаемой должности, прежний служебный контракт с ним прекращается, но с гражданской
службы он не увольняется, потому что с ним заключается новый служебный контракт на основании акта о переводе в другой государственный орган или на государственную службу иного вида; случаи приостановления или прекращения контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (п.1 ст.39 ФЗ №79-ФЗ).
Проблемным в действующем ФЗ №79-ФЗ является соотношение общих и специальных норм, регулирующих расторжение служебного контракта, возникшее вследствие необоснованности воспроизведения норм трудового кодекса. Так, специальным основанием прекращения служебного контракта с гражданским служащим является несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных на государственной гражданской службе (перечислены в ст. 16 ФЗ №79-ФЗ). В то же время многие из ограничений являются самостоятельными основаниями прекращения служебного контракта, предусмотренными ст.ст.37, 39, 40 ФЗ №79-ФЗ. Например, представление подложных документов и заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу в соответствии с положениями ст.37 является основанием для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя.
Основные обязанности гражданского служащего закреплены ст. 15 ФЗ №79-ФЗ. Указанная норма содержит перечень из двенадцати обязанностей, в числе которых: исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, поручений соответствующих руководителей, соблюдение служебного распорядка государственного органа и т.п. Заметим, однако, что неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим своих служебных обязанностей, по сути, представляет собой дисциплинарный проступок и, соответственно, влечет за собой применение дисциплинарного взыскания. Так, согласно ст.57 исследуемого закона за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п.2, пп.«а»-«г» п.З, п.п.5 и 6 ч.1 ст.37 ФЗ №79-ФЗ.
В третьем параграфе раскрыты порядок и особенности правового регулирования прекращения служебно-контрактных правоотношений. Правовое регулирование прекращения служебно-контрактных правоотношений с гражданским служащим, согласно ФЗ №79-ФЗ требует соблюдения ряда правовых гарантий, защищающих его от необоснованного увольнения. К числу таких гарантий относятся, прежде всего, правила, определяющие основания и порядок прекращения служебного контракта, а также устанавливающие выплату компенсаций увольняемым с гражданской службы.
В отличие от ТК РФ, ФЗ №79-ФЗ в перечне общих оснований прекращения служебного контракта (ст.ЗЗ) и в перечне случаев расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст.37) не называет ликвидацию государственного органа, его реорганизацию и сокращение штата государственного
органа. Обусловлено это тем, что расторжение служебного контракта по указанным обстоятельствам не всегда влечет за собой увольнение гражданского служащего с гражданской службы. Поэтому отнощения, связанные с государственной службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа или сокращении должностей гражданской службы в государственном органе отдельно урегулированы ст.31 ФЗ №79-ФЗ. Правовые последствия, наступающие для государственных служащих при сокращении замещаемых должностей в случае реорганизации государственного органа или его ликвидации, зависят от ряда обстоятельств и условий. Так в случае сокращения замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы государственно-служебные отношения с ним в соответствии с ч.1 ст.31 ФЗ №79-ФЗ продолжаются в случаях: предоставления ему возможности замещать иную должность гражданской службы в том же, либо в другом государственном органе с учетом уровня его квалификации, профессионального образования, стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности и при его согласии занять эту должность; направления гражданского служащего с его согласия на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.
Гражданский служащий при переводе в другой государственный орган, прежний служебный контракт расторгает и заключает новый служебный контракт на замещение иной должности в том государственном органе, в который он будет переведен. Если же гражданский служащий в связи с сокращением замещаемой им должности направлен на профессиональную переподготовку или повышение квалификации, то расторжение прежнего контракта производится в том случае, если после прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации он будет направлен в другой государственный орган, но в том случае если после прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации гражданскому служащему может быть предоставлена иная должность, в том же государственном органе, в таком случае прежний служебный контракт не расторгается, в него вносятся изменения, связанные с предоставлением ему новой должности.
В случаях, когда сокращение должностей гражданской службы связано с реорганизацией государственного органа или изменением его структуры и гражданскому служащему не может быть предоставлена возможность замещения иной должности гражданской службы в том же либо в другом государственном органе или возможность прохождения профессиональной переподготовки, повышения квалификации, служебные отношения с ним прекращаются (служебный контракт с ним расторгается и он увольняется с гражданской службы). Предупреждение о предстоящем увольнении в письменной форме выдается каждому государственному служащему персонально под роспись. Если гражданский служащий отказывается подписать полученное предупреждение, необходимо составить об этом соответствующий акт по правилам, предусмотренными ТК РФ.
ФЗ №79-ФЗ устанавливает исчерпывающий перечень государственных служащих, имеющих преимущественное право на замещение должности гражданской службы: имеющие более высокую квалификацию и уровень профессионального
образования, больший стаж государственной службы или работы по специальности и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности. В отличие от ТК РФ (ч.2 ст. 179), ФЗ №79-ФЗ не предусматривает правил, устанавливающих предпочтение для оставления на службе при равной квалификации государственных служащих - это отдано на усмотрение представителя нанимателя. Не закрепляет ФЗ №79-ФЗ и обязанности представителя нанимателя предлагать гражданскому служащему, подлежащего увольнению в связи с сокращением его должности, иной должности в том же или другом государственном органе или прохождение повышения квалификации или профессиональной переподготовки. Этот вопрос также решается по усмотрению представителя нанимателя.
При ликвидации государственного органа служебные отношения с гражданскими служащими также как и при сокращении продолжаются, если: гражданскому служащему предоставлена возможность замещения иной должности гражданской службы в государственном органе, которому переданы функции ликвидированного государственного органа, или в другом государственном органе с учетом уровня его квалификации, профессионального образования, стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности и если он согласился занять эту должность; гражданский служащий направлен с его согласия на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.
Проведенный сравнительно-правовой анализ норм ФЗ №79-ФЗ и ТК РФ, регламентирующих процедуру прекращения служебно-контрактных правоотношений позволяет сделать следующие выводы:
1. Прекращение служебного контракта с государственными гражданскими служащими осуществляется на тех началах и в том же порядке, которые закреплены ТК РФ для расторжения трудового договора, то есть при наличии: исчерпывающего перечня возможных оснований для расторжения служебного контракта; неравенства сторон служебного контракта в решении вопроса о его прекращении (возможности представителя нанимателя ограничены по сравнению с гражданским служащим); обязанности представителя нанимателя информировать выборный профсоюзный орган о расторжении служебного контракта по отдельным основаниям.
2. Общие основания увольнения гражданского служащего закреплены ст.ЗЗ ФЗ №79-ФЗ, причем перечень предусмотренных оснований значительно больше того, который закреплен ст.77 ТК РФ, что обусловлено спецификой государственной службы. Так, среди общих оснований увольнения гражданского служащего значится выход из российского гражданства, нарушение связанных со службой запретов и т.п. Напротив, перечень оснований увольнения по инициативе представителя нанимателя в комментируемом законе несколько уже, чем в ст.81 ТК РФ. Так, что вполне понятно, что в ФЗ №79-ФЗ нет таких оснований увольнения по инициативе представителя нанимателя (ст.37), как смена собственника либо совершение аморальных действий лицом, выполняющим воспитательные функции.
3. На основе норм главы 6 ФЗ №79-ФЗ, регулирующих порядок и условия прекращения служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы, работодатель (в
терминологии государственной службы - представитель нанимателя) может решать такие вопросы, как оптимизация численности служащих государственного органа, обеспечение служебной дисциплины, формирование кадрового состава гражданских служащих, отвечающих установленным квалификационным требованиям, и др.
Параграф 2.4. посвящен обоснованию места и роли юридической практики использования института служебных контрактов в совершенствовании механизма правового регулирования государственной гражданской службы. Традиционно в отношении государственных служащих законодательством устанавливаются специальные правила (изъятия из общих правил), обусловленные целями и задачами публичной службы. В особенности это касается дополнительных оснований увольнения с государственной службы. Установление таких специальных правил, безусловно, входит в компетенцию национального законодателя, что подтверждается важнейшими международно-правовыми соглашениями (Международный пакт о гражданских и политических правах,1 Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод2).
Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно констатировал правомерность законодателя устанавливать специальные правила приема, прохождения и увольнения с государственной службы. Вместе с тем, как неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ, указанные «особые правила» будут оправданными только в том случае, если они обусловлены задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы.
Исследование содержания юридической практики судов общей юрисдикции в области служебных контрактов свидетельствует о наличии множества пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе и ТК РФ. Наличие неопределенностей и пробелов, обусловленных с одной стороны, стремлением максимально обособиться от ТК РФ, а с другой, наличие отсылочных норм к нему в тексте ФЗ №79-ФЗ, создало дополнительные возможности регулирования различных ситуаций, возникающих в трудовых взаимоотношениях на государственной службе на усмотрение представителя нанимателя. Основная масса судебной практики связана с неправомерным увольнением с государственной службы.
Генеральной прокуратурой РФ ведется постоянная работа по надзору за исполнением законодательства о государственной службе в федеральных органах исполнительной власти. Констатировано, что во всех федеральных министерствах и ведомствах нарушается требование о предоставлении справок о соблюдении ограничений в соответствующие кадровые службы и деклараций о доходах и имуществе в налоговые органы. В Рособразовании данные требования нарушили 70%
'Международный паю- о гражданских и политических правах от 16.12.1966 (вступил в силу с 23 марта 1976 года) // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 12. 1994.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) //Собрание законодательства РФ, 08.01.2001, № 2. Ст.163.
сотрудников. Значительные нарушения выявлены также в ряде других министерств и ведомств.
Проверки, проведенные прокуратурой РФ1 в 2006-2011 годах, показывают, что, несмотря на то, что ФЗ №79-ФЗ действует более 7 лет, на практике все ещё часто встречаются нарушения. Анализ нарушений, выявленных Прокуратурой РФ в указанные годы, показывает, что их количество уменьшается, и меняется их «тяжесть», так, если в начале функционирования закона нарушения были связаны в основном с незаконным расторжением служебных контрактов, включением в них незаконных условий или не заключением контрактов, близкого родства с государственными служащими (когда их работа связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью), нарушений при приеме на государственную службу на конкурсной основе, то в последние годы нарушения связаны в основном с непредставлением гражданскими служащими в налоговые органы деклараций о своих доходах и принадлежащем им имуществе, нарушение запретов и соблюдение ограничений (необходимость чего указывается в служебном контракте). Необходимо также отметить, что данные, представленные на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ нельзя считать достаточными для изучения практики прокурорского реагирования на нарушения законодательства.
Содержание юридической практики судов, деятельности прокуратуры убеждают в том, что ФЗ №79-ФЗ требует доработки, внесения изменений, изъятия из множества статей пробелов, противоречий, осуществления повседневного контроля и надзора за соблюдением законодательства, регламентирующего служебно-контрактные правоотношения с тем, чтобы было обеспечено соблюдение ст. 2, 18, 32, 45-46, 48, 52-53 Конституции РФ, обязывающие органы государственной власти, государство в целом, признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан, следовательно и субъектов, участников служебно-контрактных правоотношений.
В заключении представлены обоснования актуальности темы, новизны выводов и предложений, направленных на совершенствование законодательства, регламентирующего деятельность органов системы государственной гражданской службы, правовое положение субъектов служебно-контрактных правоотношений, доказательства того, что тема раскрыта, цели достигнуты, задачи решены, а полученные результаты могут быть использованы в: процессе устранения противоречий в механизме регламентации отношений между сторонами служебного контракта, в котором одновременно задействованы административное, конституционное и трудовое право; учебно-методической, научно-исследовательской и практической работе профессорско-преподавательским составом, аспирантами, студентами и практическими работниками.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих 6-ти публикациях, общим объемом - 6,6 пл., две из которых в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
1. Орешин C.B. Институт служебных контрактов в механизме функционирования государственной гражданской службы // Механизм правового
'Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ http://genproc.gov.ru/news.
24
регулирования государственно-управленческой деятельности в условиях рыночной экономики: теория и практика. Сборник научных статей. - СПб., 2011. - 0,7 п.л.
2. Орешин C.B. Виды и содержание служебных контрактов - правовая основа деятельности государственных гражданских служащих // Государственно-управленческая деятельность - основа обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан. Сборник научных статей. - СПб.: Научно-учебный центр подготовки кадров инновационной деятельности ИПРЭ РАН, 2010.-2,1 п.л.
3. Орешин C.B. Государственно-правовая защита прав, свобод и законных интересов государственных служащих. // Государственно-управленческая деятельность - основа обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан. Сборник научных статей. - СПб., 2010. - 0,8 п.л.
4. Орешин C.B. Вопросы государственной службы // Административное право и процесс. 2011. №2. - 0,6 п.л.
5. Орешин C.B. Правовая практика использования института служебных контрактов в процессе правовой регламентации государственной гражданской службы Российской Федерации // Социальное и пенсионное право. 2011. №1. -0,5 п.л.
6. Орешин C.B. Институт служебных контрактов в системе государственно-управленческой деятельности. Монография. - СПб.: Научно-учебный центр подготовки кадров инновационной деятельности ИПРЭ РАН, 2011. - 3,1(1,9 п.л. -автор).
ОРЕШИН СЕРГЕЙ ВАСИЛЬЕВИЧ
АВТОРЕФЕРАТ
Отпечатано с готового оригинал-макета в Информационно-издательском центре Санкт-Петербургского университета управления и экономики Подписано в печать 31.01.2012. Печать Riso. Формат 60x84'/i6. Объем 1,3 п.л. Тираж 100 экз. 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44 Тел. (812)451-19-15,313-39-41.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Орешин, Сергей Васильевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.з
Глава 1. Юридическая сущность служебного контракта государственого служащего Российской Федерации.
1.1. Понятие, содержание, сущность и особенности служебно-контрактных правоотношений, действующих государственной гражданской службе Российской Федерации.
1.2. Классификация служебных контрактов, используемых в государственной гражданской службе Российской Федерации и их содержание.
1.3. Правовой статус субъектов служебно-контрактных правоотношений.
ГЛАВА 2. Механизм правовой регламентации заключения, расторжения и прекращения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими.
2.1. Порядок и особенности правового регулирования заключения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими.
2.2. Основания, порядок и особенности правового регулирования расторжения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими.
2.3. Порядок и особенности правового регулирования прекращения служебно-контрактных правоотношений.
2.4. Место и роль юридической практики использования института служебных контрактов в совершенствовании механизма правового регулирования государственной гражданской службы
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование служебно-контрактных отношений в государственной гражданской службе Российской Федерации"
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях, правовое регулирование государственной гражданской службы представляет собой одно из важнейших, приоритетных и эффективных направлений правовой политики государственного строительства, активизации связи государственного аппарата с населением, повышения престижа государственных гражданских служащих. Государственная гражданская служба является одним из важных правовых институтов административного права, основным предназначением которого является реализация управленческих функций исполнительной власти.
Актуальность диссертационной работы состоит и в том, что всестороннее исследование сущности и содержания института государственной гражданской службы позволит определить направления создания научно обоснованной и действенной системы кадрового обеспечения государственной гражданской службы, без наличия которой не представляется возможным выполнение общесоциальных функций, кардинальное сокращение правонарушений, проявлений бюрократизма и коррупции, обеспечение надлежащего уровня профессионализма государственных служащих.
Правовое регулирование служебно-контрактных отношений в государственной гражданской службе направлено на поиск путей и направлений обеспечения органов государственной власти, высокопрофессиональными, юридически грамотными и ответственными государственными гражданскими служащими.
Кадровое обеспечение государственной гражданской службы обязывает к активизации применения совершенных, проверенных на практике методов подготовки не только сотрудников, но и должностных лиц государственной службы Российской Федерации, использования форм, способов, процедур отбора претендентов на должности государственных гражданских служащих, изучения и внедрения зарубежного опыта с тем, чтобы создать принципиально новый, з кардинально отличающийся от номенклатурной системы кадрового обеспечения, механизм осуществления кадровой политики.
Всестороннее исследование сущности, содержания и особенностей осуществления служебно-контрактных правоотношений, существующих в них проблем, выявление и обоснование путей и направлений их разрешения, локализации, по мнению диссертанта, позволит решить актуальную научную задачу — обеспечить государственную службу, прежде всего государственную гражданскую службу Российской Федерации, высококвалифицированными, компетентными, юридически, нравственно готовыми добросовестно исполнять предписания законов, регламентирующих государственную гражданскую службу Российской Федерации. Все выше представленное определило избрание темы диссертационной работы, ее научную государственно-правовую и административно-правовую актуальность, теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Различные вопросы функционирования системы органов государственной службы, ее зарождения, этапов становления рассматривались российскими административистами: И.Е. Андреевским, В.В. Ивановским, А.И. Елистратовым, Э.Н. Берендтсом, В.Н. Лешковым, И.Т. Тарасовым.
Проблемы формирования правового статуса должностных лиц и сотрудников, полномочий органов, обеспечивавших правопорядок, деятельность органов государственной власти исследовались такими учеными как Г. фон Берг, И. Юсти, Р. Моль, JI. Штайн и др.
Отдельные вопросы формирования полномочий государственной службы Российской Федерации исследовались признанными в административной науке учеными: Г.В. Атамтнчуком, А.П. Алехиным, К.С. Вельским, Д.Н. Бахрахом, Ю.Н. Стариловым, А.П. Кореневым, E.H. Сидоренко, Б.В. Россинским, И.Л. Бачило, И.М. Лазаревым.
Правовой статус сотрудников государственной гражданской службы Российской Федерации, отдельные вопросы прохождения службы, проблемы исполнения функций, взаимоотношений с органами государственной власти в процессе осуществления их деятельности исследовались: С.А. Авакьяном, Ю.Е. Аврутиным, В.М. Барановым, В.М. Боером, Е.В. Болотиной, В.В. Бородиным, Н.В. Бугелем, A.A. Вихровым, О.В. Виноградовым, П.П. Глущенко, М.М. Дикажевым, Д.И. Игнатенко, А.И. Каплуновым, В.И. Кайновым, Н.И. Косяковой, И.В. Куртяком, H.H. Жильским, С.Ф. Зыбиным, Х.Х. Лойтом, И.Е. Нельговским, В.А. Сапуном, A.A. Старовойтовым, Э.В. Суслиным, В.В. Пылиным, A.B. Полухиным, C.B. Тимофеевым, В.М. Чибиневым и др.
Тем не менее, всестороннего исследования содержания и особенностей функционирования института служебно-контрактных отношений в государственной службе, тем более государственной гражданской службе, еще не предпринималось, что также является, с нашей точки зрения, подтверждением актуальности, своевременности и в определенной части новизны, научной и практической значимости диссертационной работы.
Научная гипотеза настоящего диссертационного исследования обосновывается крайней необходимостью устранения коллизий между нормативными правовыми актами и основными правовыми институтами трудового права, имеющими непосредственное отношение к механизму правового регулирования функционирования государственной гражданской службы, определению правового статуса субъектов контракта и проблемам осуществления компромисса, достижение единства понимания, применения и исполнения принципов и норм административного, государственного и трудового права в процессе обеспечения качества эффективности деятельности государственной гражданской службы Российской Федерации.
Научная проблема предпринятого диссертационного исследования заключается в стремлении диссертанта выявить, обосновать и предложить реальные пути и направления разрешения серьезных разночтений, несоответствий 5 между нормативными правовыми актами государственно-управленческого характера и принципами и нормами трудового права, предписаниями Конвенций Международной Организации Труда, регламентирующих отношения между сторонами трудовых, служебно-контрактных правоотношений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, регламентированные российским законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права, возникающие и действующие между субъектами служебно-контрактных правоотношений.
Предмет исследования представляют теоретические основы содержания, сущности, особенностей правового регулирования государственной гражданской службы, формирования административно-правового статуса субъектов служебно-контрактных отношений, нормативные правовые акты, в первую очередь федеральные законы, регламентирующие государственную службу Российской Федерации, и ее субъектов, а также трудовое законодательство, действующее в механизме осуществления государственной гражданской службы.
Цели диссертационного исследования - решение научной проблемы правового регулирования государственной гражданской службы на основе государственного, административного и трудового законодательства, определение направлений совершенствования служебно-контрактных правоотношений, разработка научных подходов к формированию механизма административно-управленческой деятельности в сфере функционирования государственной гражданской службы, выявление и обоснование путей локализации противоречий между административным и трудовым законодательством.
Для достижения указанных целей решались следующие задачи:
- определить, обосновать и раскрыть содержание проблем правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих, урегулированной одновременно административным и трудовым правом;
- осуществить сравнительно-правовой и историко-правовой анализ содержания и сущности правовой и источниковедческой баз национального и 6 зарубежного уровня, на основе которых осуществляется правовое регулирование государственной гражданской службы;
- произвести сравнительно-правовой анализ взаимодействия принципов и норм административного и трудового права, регулирующих прохождение государственной гражданской службы, и обосновать необходимость устранения противоречий, пробелов, сложностей, имеющих место в процессе заключения, расторжения и прекращения служебных контрактов;
- исследовать сущность методологических основ оценки качества, эффективности кадровой политики, проводимой в государственной гражданской службе;
- изучить зарубежный опыт правового регулирования государственной службы, содержание и особенности правового статуса государственных служащих, их взаимодействие с органами государственной власти и обосновать возможности его использования в Российской Федерации;
- определить и обосновать содержание и функции, механизма правового регулирования государственной гражданской службы, выявить существующие проблемы в механизме и предложить реальные, достижимые пути их предупреждения, разрешения, локализации;
- разработать и предложить юридически обоснованные рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности государственной гражданской службы, обеспечению активного использования механизма служебно-контрактных правоотношений, локализации противоречий, существующих между порядком и правилами принятия граждан на государственную гражданскую службу установленными административным и трудовым правом.
Методологическую основу и информационно-правовую базу диссертационного исследования составили общенаучные и частные методы познания, в число которых входят: формально-логический, историко-правовой, социально-правовой, сравнительно-правовой, диалектический, статистический, а 7 также межотраслевой, междисциплинарный и системный методы. Логика их использования предопределена необходимостью интегрирования методологии использования таких отраслей права, как государственное, административное, трудовое, информационное, применяемые в процессе осуществления правового регулирования государственной гражданской службы, формирования правового статуса ее служащих и должностных лиц, наделения их соответствующими правами, законными интересами и обязанностями в процессе исполнения должностных функций.
В процессе достижения поставленных целей, решения задач диссертационного исследования были использованы: диссертационные работы, монографии, материалы конференций, сборники научных статей российских, зарубежных, советских и современных философов, историков, юристов, практиков, посвященные отдельным вопросам, проблемам правового регулирования государственной гражданской службы.
Необходимость получения достоверных результатов, осуществления всестороннего исследования сущности и содержания методов, форм и способов правового регулирования полномочий сотрудников государственной гражданской службы, прав, законных интересов, обязанностей и видов ответственности их должностных лиц и служащих обязали диссертанта подвергнуть сравнительно-правовому анализу предписания Конституции РФ (ст. ст. 1-2, 4, 7, 15, 17-19, 30-33, 34, 37, 45-46, 48, 51-53, 55-56), федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и иных законопредписаний.
Законодательная база, использованная диссертантом, обобщена на 1 января 2012 года.
Теоретическую основу диссертационной работы представляют труды зарубежных и отечественных административистов, философов, историков и иных ученых и практиков, которые имеют отношение к исследуемой правовой научной проблеме. В их числе: Д. Локк, Ж.Ж. Руссо, Э.Н. Берндтс, Л. Штайн, И.Е. 8
Андреевский, В.В. Ивановский, А.И. Елистратов, И.Т. Тарасов, И. Юсти, Р. Моль, Н.И. Лазареский и др.
Выводы и предложения опираются на и известные работы философов и политологов, в которых содержатся заключения, относящиеся к системному подходу понимания и исследования общественных явлений (А. И. Турчинов, В. П. Зинченко, В.Ф. Сиренко), юристов (С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, Н. В. Бугель, И Л. Бачило, А. П. Коренев, В. В. Лазарев, Б. М. Лазарев, Н. И. Матузов, А. В. Малько, Ю. П. Старилов, В. А. Сапун, Ю. А. Тихамиров, Г. А. Туманов).
Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя: материалы монографий зарубежных и отечественных юристов, сборники научных трудов международных конференций, диссертационные работы, специализированные периодические научные издания, материалы Всемирной сети Интернет, публикации рецензируемых научных журналов и изданий; результаты исследований, осуществленных диссертантом в течении нескольких лет адвокатской и педагогической деятельности; материалы судебной практики; изучение и анализ содержания законодательных российских нормативных правовых актов и Конвенций Международной организации труда, ратифицированных СССР и Российской Федерацией, регламентирующих труд государственных гражданских служащих.
Научная новизна диссертационной работы состоит, прежде всего, в том, что впервые предпринята попытка представить общее и особенное, в части касающейся зарождения, становления и совершенствования механизма правового регулирования служебно-контрактных отношений, действующих в государственной гражданской службе Российской Федерации, в котором одновременно задействованы государственное, административное и трудовое право. Представленная совокупность отраслей права, используемая в механизме регламентации государственной службы, к сожалению породила много проблем, требующих всестороннего рассмотрения и скорейшего разрешения, но с 9 минимальными потерями для самой многочисленной, обслуживающей различные органы государственной власти, государственной гражданской службы.
На основе всестороннего сравнительно-правового анализа содержания указанных выше отраслей права, регламентирующих заключение служебных контрактов, определяющее правовое положение государственных служащих, диссертант выявил, сформировал и обосновал наиболее приемлемые направления локализации проблем, порожденных не в должной мере продуманным порядком и правилами одновременного использования административного и трудового законодательства.
В диссертационном исследовании рассмотрены теоретико-правовые, вопросы функционирования служебно-контрактных правоотношений, находящихся на стыке таких отраслей права, как государственное (конституционное), административное, информационное, трудовое, предписаний, обязательных к исполнению Конвенций Международной организации труда и предложены варианты устранения коллизий, возникающих в процессе правового регулирования прохождения государственной гражданской службы.
Представлены сущность, содержание, особенности юридических дефиниций: «назначение на должность», «прием на государственную службу», «заключение служебного контракта», «трудовая деятельность», «профессиональная деятельность», «аннулирование», «должностной регламент», «служебное время», «должностная инструкция», «служебно-контрактное правоотношение», действующих в системе служебно-контрактных правоотношений.
Основные положения, имеющие теоретическую и практическую значимость, отражающие научную новизну проведенного исследования, выносимые на защиту:
1. Обоснованна необходимость оценивать содержание правового положения государственных гражданских служащих, их взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, руководствуясь предшествующими этапами генезиса российской государственности, в целом, и государственной службы, в частности. В тоже время следует учитывать наметившиеся и частично действующие особенности современного этапа функционирования именно государственной гражданской службы, заключающиеся в демократизации и правозащитной направленности функций в отношениях с субъектами служебно-контрактных правоотношений и одновременно сохранившихся; инертности и консерватизма, продолжающего действие административного усмотрения.
2. Определено диалектическое единство демократии, законности, результативности деятельности органов государственной власти, так как укрепление законности, развитие демократических начал в сфере взаимодействия органов власти и граждан непременно сказывается на качестве, эффективности, авторитетности властных структур Триединство подхода к определению функциональной состоятельности любых органов государственной власти диктуется тем, что им предписано владеть методами предупредительного, обеспечительного, пресекательного, правозащитного и принудительного характера. Руководствуясь тем, что государственная гражданская служба призвана обеспечивать деятельность исполнительной, законодательной и судебной власти.
3. Установлено, что управленческая деятельность, результативность любого коллектива находятся в прямой зависимости от осуществленной государством кадровой политики, подготовки кадрового состава и резерва их уровня правовой культуры, наличия у них знаний, навыков, умений и опыта исполнения определенных законами и должностными инструкциями функций, предписанных законами, требующих защищать права и свободы граждан, соблюдение прав и законных интересов каждого государственного гражданского служащего.
4. Доказано, что так называемая иерархия правовой системы Российской Федерации, механизма правового регулирования деятельности государственной гражданской службы, участие в определении и закреплении порядка и правил организации прохождения государственной гражданской службы одновременно задействованы различные отрасли российского законодательства, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, содержащиеся в ратифицированных Конвенциях Международной организации труда.
5. Установлено, что с введением в институт государственной гражданской службы Российской Федерации служебного контракта, на основе которого осуществляется деятельность государственных гражданских служащих, возник ряд проблем, требующих незамедлительного разрешения. Дело в том, что законодатель стремясь максимально исключить терминологию, содержащуюся в Трудовом кодексе РФ (например вместо «трудовой деятельности», «рабочего времени, «должностной инструкции» ввел такие дефиниции как «служебный контракт», «служебное время», «должностной регламент» соответственно) не смог заменить их содержания. Более того, согласно ст. 73 Федерального закона от 27.07.2004 г. №79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы трудового права продолжают действовать, применительно к государственной гражданской службе.
6. Определено, что государственная служба, в целом, наиболее истребуемая в настоящее время государственная гражданская служба представляет собой многоаспектную социально-правовую структуру, образующую единую управленческую систему, нацеленную на реализацию множества функций правового государства посредством профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, урегулированной административным и трудовым правом, согласуемым с содержанием общепризнанных принципов и норм международного права.
7. Определено, что служебно-контрактные отношения представляют собой ту часть государственно-правовых отношений, которые складываются и действуют в сфере государственно-управленческой деятельности между государственными гражданскими служащими и Российской Федерацией и (или) ее субъектами на основе служебного контракта, заключение и исполнение которого одновременно регламентируются административным и трудовым законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе и предписаниями Конвенций МОТ.
8. Доказано, что сложности совершенствования правового регулирования функционирования государственной гражданской службы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации предопределены наличием нескольких факторов, которые порождены проявлением того, что государственная гражданская служба субъектов федерации представляет собой подсистему федеральной государственной службы Российской Федерации, при этом действует в тесном взаимодействии с нею и, одновременно является подсистемой общей системы государственной власти данного субъекта федерации в единстве с другими представительными, судебными органами, действующими в пределах его административно-территориального устройства. В силу указанного, любые виды таких правоотношений необходимо разрешать посредством издания федеральных законов, а затем вводить их положения в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что в ней представлены обоснованные, реальные для исполнения предложения локализации проблем в механизме правового регулирования государственной гражданской службы, вызванных несбалансированностью, недоработкой одновременного приминения в процессе укомплектования государственными служащими государственной власти, административного и трудового
13 законодательства. Полученные результаты могут быть использованы для совершенствования нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющих правовое положение гражданских служащих.
Отдельные выводы, в части касающейся применения служебных контрактов, дополняют положения, институты административного права способствуют поиску путей устранения коллизий между указанными отраслями права, предписаниями Конвенций Международной организации труда. Проблемы вскрытые в процессе исследования темы диссертации являются базой для дальнейшей научно-исследовательской деятельности ученых, практиков, педагогов, аспирантов, студентов, магистров, юристов, социологов.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в: учебно-методической работе, в процессе разработки учебно-методических материалов, кейсовых заданий, тестов, сборников задач и упражнений; научно-исследовательской деятельности профессорско-преподавательского состава, аспирантов, магистров, бакалавров, специалистов при выполнении научно-исследовательских заданий, контрольных, курсовых, магистерских, диссертационных и выпускных квалификационных работ; практической работе, при заключении, расторжении и прекращении действия служебных контрактов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе, в адвокатской деятельности при разрешении конфликтов, связанных со служебными контрактами, на Международных научно-практических конференций Санкт-Петербургского университета управления и экономики, нашли отражение в публикациях автора. Основные выводы и положения обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры административного и финансового права и кафедры государственного и международного права юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики.
Структура диссертационной работы предопределена исследованной проблематикой и внутренней логикой, преследовавшей достижение целей и решение сформулированных для этого задач. Она состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованных источников.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Орешин, Сергей Васильевич, Санкт-Петербург
Заключение
Переход в сфере функционирования государственно-служебных отношений к служебному контракту произошел: с заимствованием основных элементов трудового договора. Служебный контракт как понятие возник не на пустом месте, ранее термин «контракт» употреблялся в КЗоТ РСФСР как синоним трудового договора, однако из ТК РФ он .исчез, то есть, взяв за основу правовой; институт, уже; проверенный временем и отработанный на практике, законодатель привнес в него новые черты и отличительные особенности, начиная: с: названия; порядка, заключения: и завершая закреплением структуры служебного контракта; оставив при этом основную суть трудового договора, т.е. фактическое регулирование трудовых отношений! между работником и работодателем.
В диссертационном- исследовании были исследованы основные; положения- института служебного контракта, заключаемого:. с государственными гражданскими, служащими по; поводу замещения«должности государственной гражданской службы, его возможности регламентации: служебно-контрактных правоотношений; составной? части? государственно-служебных отношений;, сущность, содержание и особенности которых заключаются в следующем:
1. Государственные органы . для реализации возложенных на них государственных функций принимают на работу (нанимают)1 граждан, имеющих соответствующее профилю государственного органа; профессиональное образование. При этом государственный служащий наделяется определенным кругом служебных обязанностей; в соответствии с занимаемой им должностью, то есть фактически выполняет в этом органе соответствующую- трудовую; функцию, которая согласно с г. 15 ТК РФ определяется как работа по определенной специальности, квалификации или должности.
Таким образом, принципиального (сущностного) различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место лишь некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего связана с реализацией функций государства, а совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.
На основании вывода о том, что отношения между представителем нанимателя (работодателем) и государственным служащим (работником), по сути, являются именно трудовыми отношениями, а также на основании сравнения основных признаков трудового договора, административного договора и служебного контракта, нами было доказано, что служебный контракт является разновидностью трудового договора, то есть нами была раскрыта сущность отношений между представителем нанимателя и государственным служащим, которые нами определены как служебно-контрактные правоотношения, и сущность самого служебного контракта — основа базы таких правоотношений.
2. Регулирование служебно-контрактных отношений на государственной гражданской службе осуществляется посредством государственного(служебного), административного права, норм закона,
126 заимствованных из ТК РФ1, так и посредством применения норм ТК РФ субсидиарно. В настоящее время применяются нормы: о выходных и нерабочих праздничных днях; исчислении продолжительности и порядка предоставления отпусков; выплаты заработной платы; гарантиях при направлении в командировку; совмещении работы с обучением; о материальной; ответственности; охране труда; особых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями; служащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; о гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов.
Отношения гражданской службы регулируются более чем 80 статьями Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива. Конечно, в законе содержатся, и новеллы, например, положения о приостановлении служебного контракта; В предусмотренных законом случаях служебный , контракт с гражданским служащим приостанавливается, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением его от занимаемой должности, оставлением в- соответствующем.реестре и включением в кадровый, резерв. Всего таких случаев четыре, в том числе: призыв гражданского^ служащего на военную службу;, восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность, по решению суда; избрание или назначение гражданского служащего на выборную должность и наступление чрезвычайных обстоятельств; препятствующих продолжению-отношений, связанных с гражданской службой (ст.39). Сама идея нова (её нет и в ГК РФ), однако реализовать ее на должном уровне в законе не удалось. По логике вещей, служебный контракт, приостановленный по тем или иным обстоятельствам, должен быть продолжен: в случаях и с момента, когда эти
Причем, помимо того, что в законе часто просто взяты понятия ТК РФ, однако слова «трудовой» изменено на слово «служебный» (например, дисциплина труда и служебная дисциплина и т.п.), иногда законодатель не «подчистил» даже такую замену, примером чего может служить термин «ненормированный служебный день» — ст.45 закона и «ненормированный рабочий день». Ст.46 закона.
127 обстоятельства устранены. В законе же предусмотрено, что если в течение трех, шести, в зависимости от причины, месяцев после прекращения указанных обстоятельств, гражданский служащий не назначен на должность, то служебный контракт подлежит прекращению, а гражданский служащий увольняется со службы и исключается из реестра. При этом никакой обязанности представителя нанимателя предложить служащему соответствующую должность законом о государственной гражданской службе не предусмотрено. Кроме того, ничего не сказано и о том, как должен вести себя гражданский служащий в период ожидания должности.
3. В диссертационном исследовании были проанализированы основные элементы служебного контракта, проведена параллель с основными элементами трудового договора и их реализацией в законе по отношению к служебному контракту. Необходимо отметить, что несмотря на попытки законодателя максимально дистанцироваться от норм ТК РФ, в целом содержание служебного контракта соответствует нормам ТК РФ, предъявляющим требования к трудовому договору (в т.ч. предусмотрено наличие обязательных условий, срок начала действия контракта). Новеллой является, прежде всего, наличие должностного регламента (должностной инструкции) как обязательной части служебного контракта. Здесь законодатель допустил некоторые противоречия, в одном месте называя должностной регламент обязательным приложением, а в другой - частью служебного контракта (таюке проблемой является отсутствие в законе требования обязательного согласования с государственным служащим изменений в должностном регламенте во время прохождения государственной службы).
4. Выявлена специфика служебного контракта как разновидности трудового договора, которая заключается, прежде всего в том, что основанием приема на государственную службу, в отличие от ТК РФ, является сложный юридический состав, включающий в себя: проведение конкурсных процедур, издание акта о назначении на должность и осуществление заключения служебного контракта. Проблемой, с нашей точки зрения, является применение норм ТК РФ о фактическом допуске к работе, которое теоретически вполне возможно и даже обосновано, а с другой стороны слабо применимо к государственным служащим.
5. При рассмотрении сторон служебно-контрактных правоотношений был сделан вывод о необоснованности, или по крайней мере, неопределенности статуса «работодателя». Реализуя идею служения не органу, а государству, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» в ст. 10 прямо предусматривает, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, а служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации. Закон самого нанимателя не называет, но дает определение его представителя, которым согласно ст.1 ФЗ №79-ФЗ является руководитель государственного органа, лицо, осуществляющее полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Из определения государственной службы и государственного служащего, также понятно, что закон рассматривает деятельность служащего в отрыве от конкретного государственного органа, не учитывая при этом, что каждый государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции государства, и деятельность каждого служащего может осуществляться только в рамках полномочий этого органа. По закону получается, что профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов осуществляется как бы сама по себе.
Отделив государственного служащего от государственного органа, законодатель столкнулся с проблемой определения сторон служебного контракта. Назвать стороной контракта государство как таковое он не решился.
Признать субъектом служебного отношения государственный орган нельзя, ибо это противоречит самой идее, положенной в основу Концепции
129 реформирования государственной службы. Поэтому стороной контракта был назван руководитель государственного органа (ст.23 ФЗ №79-ФЗ). Таким образом, стороной служебного контракта является не государство как наниматель, не государственный орган, который выполняет функции государства и в который поступает гражданин, а конкретное должностное лицо. В связи с этим получилось, что гражданский служащий фактически служит не государству и не государственному органу, а должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий несет соответствующие обязательства именно перед ним как стороной контракта.
Определение в качестве стороны служебно-контрактного правоотношения конкретного руководителя государственного органа порождает и некоторые другие проблемы. В частности, возникает вопрос о правовой силе служебного контракта в случае, если его сторона (руководитель государственного органа) уволена с должности. Может ли считаться контракт действующим, имеет ли место при назначении другого руководителя «автоматическое» правопреемство или для этого необходим соответствующий административный акт? Закон ответа на эти вопросы не дает. В возникшем служебно-контрактном правоотношении, с позиции диссертанта, должна быть четко определена другая его сторона. И такой стороной должно быть не «абстрактное» государство, а конкретный государственный орган. Неслучайно, говоря о содержании контракта, законодатель предписывает указывать в нем в первую очередь наименование государственного органа, а затем (в скобках) фамилию, имя, отчество представителя нанимателя.
Следует заметить, что в признании государственного органа стороной служебного контракта нет ничего предосудительного. Только добросовестное служение каждого государственного* служащего конкретному государственному органу может обеспечить эффективную деятельность этого органа по реализации соответствующих функций государства и в конечном счете эффективность самого государства. Неслучайно в законодательстве ряда
130 государств (например, Великобритании) прямо предусмотрено, что все государственные служащие - служащие Короны - должны хранить верность учреждениям, в которых служат. Даже тогда, когда в законе прямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государство представляет именно государственный орган. Феномена, подобного нашему закону, когда стороной контракта является руководитель государственного органа, в зарубежной практике не встречается. Поступление на государственную службу в различных странах осуществляется как на основании договора, так и путем назначения на должность. Иногда предусмотрено и то и другое (например, в Нидерландах). В некоторых государствах, например в Норвегии, прием на государственную службу осуществляется путем назначения, а условия труда определяются коллективным договором или специальным контрактом. Причем практика договорного регулирования служебных отношений расширяется. Таким образом, в закон необходимо внести изменение, в соответствии с которым стороной служебного контракта признавался бы государственный орган, а не его руководитель.
6. В целом на основе проведенного сравнительно-правового анализа содержания правовых актов, регламентирующих требования к служебному контракту, выявленных проблем, существующих как на практике, так и в теории, можно сделать следующие выводы:
- необходима более четкая регламентация данных вопросов с целью предупреждения возникновения возможных коллизий при применении в данной сфере норм закона и норм ТК РФ, а также многочисленных подзаконных актов;
- по нашему мнению, отношения в сфере государственной гражданской службы также являются трудовыми отношениями;
- лишь учет всех наиболее важных моментов при правовом регулировании данных отношений может дать действительно положительный
131 результат - законность отношений на государственной гражданской службе и отсутствие сложностей при применении соответствующих норм регулирующих данную сферу отношений.
7. Законом предусмотрена скорее бессистемность, чем система оснований расторжения служебных контрактов и увольнения государственных служащих. Прежде всего это связано с несовпадением терминов «освобождение от замещаемой должности», «увольнение со службы» и «расторжение служебного контракта», и с тем, что эти процессуальные действия могут не совпадать и во времени. Прекращение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности не всегда влечет за собой увольнение с государственной службы, что было также проиллюстрировано нами на конкретных примерах.
Наибольшие затруднения при реализации Федерального закона, как видно и из материалов юридической практики, связаны с применением статей
11 (классные чины гражданской службы), 22 (поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу), 31 отношения, связанные с гражданской службой при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы), 33 (общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы), 50 (оплата труда гражданского служащего). Также закон не определяет, что следует понимать под перезаключением служебного контракта, которое допускается частью 5 ст. 25 при достижении государственным гражданским служащим возраста 60 лет.
Существует неопределенность относительно возможности продления срочного служебного контракта с гражданским служащим, возраст которого составляет от 61 года до 64 лет; не урегулирован порядок предоставления гражданскому служащему с его согласия должности государственной гражданской службы в другом органе, что предусмотрено статьей 31 закона; не предусмотрены
132 правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам; закон не предполагает механизма реализации положения, устанавливающего запрет гражданину после увольнения с гражданской службы замещать в течение двух лет должности; выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности и др.
8. Служебный контракт, как правовой институт, приводится в действие нормами права, составляющими его внутреннюю структуру. Для нормального функционирования этого правового института необходима согласованность всех его элементов между собой. Выполняя поставленную в Концепции реформирования государственной службы цель подчинить государственно-служебные отношения особым правилам, законодатель сделал попытку максимально отграничить служебный контракт от трудового договора. Такой вывод можно сделать потому, с какой скрупулезностью в законе прописаны детали, касающиеся порядка заключения служебного контракта, его содержания, расторжения и т.д., хотя вполне возможно'было бы заимствовать все эти элементы из ТК РФ, снабдив закон соответствующими отсылочными нормами.
В законе и ТК РФ не раскрыт ряд материально-правовых механизмов (например, нет ограничений ненормированного рабочего и служебного дня), нет их процессуального обеспечения, а поэтому некоторые нормы просто не работают. Ряд положений неоднозначен или оторван от реальной деятельности государственных органов.
Одним из приоритетных направлений в дальнейшей работе по реформированию государственной службы целесообразно определить правовые и организационные мероприятия, направленные на трансформацию данного института в действенное средство обеспечения эффективности государственнослужебной деятельности. Сегодня, к сожалению, законодательство,
133 регулирующее труд государственных служащих, как и трудовое законодательство в целом, не отличаются достаточной терминологической проработкой, наличием ясных и точных дефиниций, нормативного толкования понятий, и в частности, в области служебного контракта оставляет многие моменты на усмотрение работодателя.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что тема диссертационного исследования не только актуальна, но и своевременна, сформулированные цели достигнуты, задачи разрешены, что означает раскрытие темы. Научная новизна обоснованна, сопровождена фактическими данными и реальными для исполнения предложениями, направленными на обеспечение эффективности государственно-служебной деятельности служебно-контрактных правоотношений. Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что полученные результаты вправе быть рекомендованы для использования в процессе совершенствования нормативной базы, регламентирующей государственную гражданскую службу; они позволяют внести дополнения, изменения в отдельные разделы, положения административного, конституционного, трудового, финансового права; применимы в процессе разработки учебно-методических пособий, материалов, контрольных, курсовых, выпускных квалификационных, магистерских работ; могут быть рекомендованы для использования в практической деятельности.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование служебно-контрактных отношений в государственной гражданской службе Российской Федерации»
1. Нормативные правовые акты:
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 193 года) // Российская газета, № 7, 21.01.2009.
3. Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1.-М.: БЕК, 1996. С.460-464.
4. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) // Собрание законодательства РФ, 08.01.2001, №2. Ст. 163.
5. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966 (вступил в силу с 23 марта 1976 года) // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 12, 1994.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-фз (ред. от 09.02.2009) // Российская газета, № 238-239, 08.12.1994.
7. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЭ (ред. от 05.04.2009) // Российская газета, № 220, 20.11.2002.
8. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 30.12.2008) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч.1), Ст.З.
9. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 25.12.2008) // Российская газета, № 162, 31.07.2004.
10. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета, № 104, 31.05.2003.
11. Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (ред. от 14.07.2008) // Собрание законодательства РФ, 19.07.1999, № 29. Ст.3686.
12. Закон РФ от 28.06.1991 № 1499-1 (ред. от 23.07.2008) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 04.07.1991, № 27. Ст.920.
13. Федеральный закон от 15.12.2001 №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (ред. от 30.12.2008) // Российская газета, № 247, 20.12.2001.
14. Федеральный закон от 24.07.1998 №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (ред. от 23.07.2008) // Российская газета, № 153-154, 12.08.1998.
15. Федеральный закон от 01.04.1996 № 27-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» // Российская газета, № 68, 10.04.1996.
16. Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) // Российская газета, № 149, 03.08.1995.
17. Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 01.12.2007) «О государственной тайне» // Российская газета, № 182, 21.09.1993.
18. Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 года № 16-П // Собрание законодательства РФ, 2001. № 52. Ст.5014.
19. Катаняна и К.С. Рожкова» // Собрание законодательства РФ, 2003. № 44. Ст.4358.
20. Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2006. № 3.
21. Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 2013 годы)» // Собрание законодательства РФ, 16.03.2009, № 11.Ст.1277.
22. Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2007. № 27. Ст.3256.
23. Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (ред. от 23.12.2008) // Собрание законодательства РФ, 02.01.2006, № 1. Ст.118.
24. Указ Президента РФ от 12.12.2005 № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы» // Собрание законодательства РФ, 19.12.2005, № 51. Ст.5514.
25. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 07.02.2005, № 6. Ст.437.
26. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // Российская газета, № 20, 03.02.2005.
27. Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 (ред. от 12.12.2005) «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Российская газета, № 223, 23.11.2002.
28. Постановление Правительства РФ от 16.04.2003 № 225 «О трудовых книжках» // Российская газета, № 77, 22.04.2003.
29. Закон Ленинградской области № 119-03 от 13.10.2006 «О выплатах по обязательному государственному • страхованию государственных гражданских служащих Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области, № 76, 23.11.2006.
30. Монографии, книги, учебники:
31. Анисимов Л.Н. Трудовой договор: права и обязанности сторон. -М.: Деловой двор, 2009.
32. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 4-е изд. М.: Омега - Л, 2006.
33. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., Изд-во РАГС, 2002.
34. Административное право. 2-е изд. / П.П. Глущенко, H.H. Жильский, В.И. Кайнов, И.В. Куртяк. СПб.: Питер, 2011.
35. Административное право. Учебник. / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. -М.: Норма, 2009.
36. Административно-процессуальное право. Курс лекций. — М.: ЦОКР МВД России, 2009.'
37. Административное производство. / Под общ. ред. E.H. Сидоренко. — М.: ЮРАЙТ, 2006.
38. Административное право России. Учебник. / Ответ, ред. JI.JI. Попов. М.:ТК Велби, 2006.
39. Исполнительная власть России: история и современность, проблемы и перспективы развития. — М.: Новая правовая культура, 2004'.
40. Барабашев А.Г. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 2004 годы). - М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2006.
41. Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы: монография. М.: Юрист, 2008.
42. Буцкова А.Н. Особенности возникновения и прекращения трудовых правоотношений с научно-педагогическими и руководящими работниками-вузов: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2005.
43. Государственная гражданская служба' Российской Федерации. Законодательная база. Документы. Комментарии. / А.Ю. Кинев. М.: ОМЕГА -Л, 2007.
44. Государственно-правовая защита прав, свобод и законных интересов граждан в Российской Федерации. Юридический справочник. / П.П. Глущенко, В .Я. Кикоть, Д.Ю. Степанов, О.В.Гревцов. СПб.: Диграф. 2007.
45. Глущенко П.П., Кикоть В .Я. Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан в РФ. Учебник. М.: ЦОКР МВД России, 2006.
46. Глущенко П.П. Конституционное право России. УП. 2-е изд. — СПб.: Питер, 2012.
47. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика: Учебное пособие / Под общ. ред. В.М. Соколова и А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2006.
48. Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003.
49. Государственная служба / Под ред. A.B. Оболонского. М., 1999.
50. Дотолев Л.П. Зарубежный опыт организации государственной службы. Ростов-на-Дону, 2004.
51. Ершова Е.А. Трудовое право в России. М.: Статут, 2007.
52. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М.: Статут, 2008.
53. Исайчева Е.А. Энциклопедия трудовых отношений М.: Издательство «Альфа-Пресс», 2007.
54. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. A.M. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. М.: «Юристъ», 2005.
55. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. Куренной A.M., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. М.: Издательский дом «Городец», 2007.
56. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) (7-е издание, переработанное и дополненное) / Под ред. К.Н. Гусова. -М.: Проспект, 2008.
57. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Ю.П. Орловского М.: ИНФРА-М, 2006.
58. Комментарий к федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2005.
59. Конституции зарубежных государств /Под ред. Жидкова. М., 2000.
60. Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. М.: Альфа-Пресс, 2006.
61. Мельников В.П. Государственная служба в России: Учеб. пособ. -М.: Изд-во РАГС, 2006.
62. Миронов В.И. Трудовое право России. Учебник. М.: ООО «Журнал «Управление персоналом», 2005.
63. Новиков Е.А. Приказы по кадрам М.: «Равновесие», 2008.
64. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М.: Статут,1999.
65. Нуртдинова А.Ф., Ноздрачев А.Ф., Чиканова Л.А. Кадровику госслужбы. М.: МЦФЭР, 2006.
66. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. -М., 1987.
67. Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2005.
68. Словарь синонимов русского языка. М., 1995.
69. Современное трудовое право (опыт трудоправового компаративизма). Книга первая / Под ред. В.М. Лебедева. М.: Статут, 2007.
70. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Монография. Воронеж: Воронежский государственный университет, 1996.
71. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.
72. Тархов В.А. Римское частное право. М., 1996.
73. Тихомиров М.Ю. Трудовой договор: практическое пособие дляработодателей и работников. М.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2009.142
74. Трудовое право России: учебник / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. -М.: Норма, 2008.
75. Трудовой договор: порядок заключения, изменения и расторжения / Под ред. К.Н. Гусова. М.: Проспект, 2008.
76. Трудовые отношения. Международное бюро труда. Женева, 2005.
77. Трудовое право России. Учебник. / Под. ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М.: Норма, 2007.
78. Трудовое право России. Учебник. / Под. ред. С.Ю. Головиной, М.В. Молодцова. -М.: Норма, 2008.
79. Чиканова JI.A. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2005.
80. Щур Д.Л., Щур-Труханович Л.В. Прекращение трудового договора: комментарий к главе 13 Трудового кодекса РФ /Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008.
81. Диссертации, авторефераты:
82. Афанасьева Л.В. Механизм обеспечения реализации и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан судами. Дис.канд.юрид.наук. СПб., 2005. - 180 с.
83. Баранов П.П. Профессиональное правосознание работников органов внутренних дел. Автореф. дис. докт.юрид.наук — М.: ВЮЗШ МВД России, 1991.-36 с.
84. Бородин С.С. Организация охраны общественного порядка на основе комплексного использования сил и средств ОВД. Дисс.канд.юрид.наук. -СПб., 1996.-187 с.
85. Биктасов O.K. Справедливость и законность в деятельности органов внутренних дел (теоретические проблемы). Автореф. дисс.канд.юрид.наук. -СПб, 1994.-26 с.
86. Боровиков А.Ф. Конституционные гарантии обеспечения защиты прав и свобод российских граждан в сфере таможенных правоотношений (теория и практика). Дисс.канд.юрид.наук. СПб., 2004. - 187 с.
87. Боер В.М. Правовая информированность и формирование правовой культуры личности (вопросы теории). Автореф.дисс.канд.юрид.наук. — СПб., 1993.-22 с.
88. Бородин В.В. Воспитание правовой культуры у молодых сотрудников милиции. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. — Киев, 1989. — 25 с.
89. Братко А.Г. правоохранительная система (вопросы теории). Автореф.дисс.докт.юрид.наук. -М., 1992. 46 с.
90. Бугель Н.В. Организационно-правовые проблемы совершенствования управления городскими (районными) органами внутренних дле в условиях реформирования общества. Дисс.докт.юрид.наук. СПб., 1996. -245 с.
91. Дикажев М.М. Правовое регулирование прохождения правоохранительной службы сотрудниками ОВД: проблемы организационно-правового и методологического характера. Дисс.докт.юрид.наук. — СПб., 2006. -388 с.
92. Куртяк И.В. правовой статус должностного лица в системе органов внутренних дел. Дисс.канд.юрид.наук. СПб, 1998. - 177 с.
93. Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссии по делам несовершеннолетних. Дисс.канд.юрид.наук. Омск, 2001. -172 с.
94. Глущенко П.П. Конституционные права и свободы граждан в РФ (теоретические и организационно-практические вопросы социально-правовой защиты).Дисс.докт.юрид.наук. 0 СПб., 1998. 379 с.
95. Порощук С.Д. Общетеоретические аспекты социально-правовой защиты сотрудников милиции. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. — М., 1994. — 21 с.
96. Канцелидзе Р.У. Правовая и социальная защита сотрудников милиции. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. М., 1993.-21 с.
97. Коровников A.B. Социальная защита военнослужащих (теоретико-правовой аспект). Автореф.дисс.канд.юрид.наук. СПб., 1995. - 20 с.
98. Карамышев Д.М. Обеспечение прав человека и гражданина в системе государственной безопасности РФ. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. — СПб., 2004.- 18 с.
99. Матросова М.Е. Защита чести и достоинства сотрудников органов внутренних дел: уголовно-правовые и криминологические аспекты. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. М., 1997.-21 с.
100. Николаева JI.A. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и суда. Автореф.дисс.докт.юрид.наук. Л., 1973. - 29 с.
101. Полухин A.B. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления государственной службы РФ. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. СПб., 2004. - 26 с.
102. Соловей Ю.П. правовое регулирование деятельности милиции. Автореф.дисс.докт.юрид.наук. М., 1993. - 26 с.
103. Черячукина С.Ю. гражданско-правовая защита сотрудников органов внутренних дел. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. — Волгоград, 1997. — 20 с.
104. Материалы конференций, статьи:
105. Выступление Президента РФ на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008г. //Российская газета. 09.02.2008.
106. Гусев A.B. Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе // Вестник Уставного Суда Свердловской области. 2002. № 1 (5).
107. Глущенко П.П. Административное расследование в механизме обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан. Сборник научных статей. // Под. ред. П.П. Глущенко. СПб., 2007.
108. Ершова Е.А. Срок действия служебного контракта // Трудовое право, 2006, № 3.
109. Ершова Е.А. Договорные существенные условия служебного контракта // Трудовое право, 2006, № 2.
110. Загородний В.И. Практика формирования штатов государственных служащих Канады и США // Вестник государственной службы. 1993. № 1.
111. Зотова Е. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе // Кадровик. Трудовое право для кадровика, 2007, № 4.
112. Иванов С.А. Трудовое право переходного периода // Государство и право. 1994. №4.
113. Исаева О.В. Испытание при поступлении на гражданскую службу как условие служебного контракта // Административное право и процесс, 2007, №6.
114. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. № 3.
115. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право, № 3, 2003.
116. Коренев А.П., Абдурахманов A.A. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права, № 7, 1998.
117. Кулакова Ю. Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе // Арбитражный и гражданский процесс, 2007, №9, 10.
118. Куренной A.M., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Современные проблемы российского трудового права // Правоведение. 1997. № 2.146
119. Куренной A.M. Трудовые споры: понятие и общая характеристика правового регулирования // Законы России: опыт, анализ, практика, 2007, № 4.
120. Мальцев Г.В., Станкевич З.А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999.
121. Миронов В.И. Правовые последствия заключения срочного трудового договора. Экспертное заключение // Трудовое право. 2007. № 4.
122. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба (законодательный опыт Германии) // Советская юстиция. 1993. № 16.
123. Ноздрачев А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003.
124. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика, 2005, № 12; 2006, № 1,2.
125. Ноздрачев А.Ф., Чернобель Г.Т., Чеснокова М.Д., Болдырев В.Б. Мониторинг реализации федерального закона от 27 июля 2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Законодательство и экономика, 2007, № 7.
126. Осин A.A. Некоторые вопросы, возникающие при сокращении должностей государственной гражданской службы // Трудовое право, 2007, № 6.
127. Осин A.A. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право, 2007, № 5.
128. Проблемы дальнейшего совершенствования механизма управления правозащитной деятельностью // Материалы международной научно-практической конференции СПбАУиЭ 19-20.04.2007. СПб., 2007.
129. Правовая регламентация правозащитной деятельности в РФ(теория и практика реализации предписаний Конституции РФ и Всеобщей декларации147прав Человека. // Материалы международной конференции 10-11.12.2008. -СПб., 2008.
130. Пресняков М.В. Специальные основания увольнения гражданских служащих: проблемы деформации конституционных принципов равенства и справедливости // Трудовое право, 2008, № 10.
131. Правозащитная деятельность правового государства: история и современность, теория и практика. Сборник научных трудов конференции СПбАУиЭ 11-12.11.2010. СПб., 2010.
132. Пресняков М.В. Юридическая природа служебного контракта на гражданской службе: проблемы правовой определенности // Трудовое право, 2008, № 9.
133. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Проблемы правового регулирования государственно-служебных отношений // Трудовое право. 2005. № 3.
134. Седов В. Трудовые отношения на государственной гражданской службе (Часть 2) // Кадровик. Трудовое право для кадровика, 2007, № 8.
135. Смирнов С.Н. Совершенствование оплаты труда государственных гражданских служащих //Ваш бюджетный учет, 2006, № 7.
136. Чаннов С.Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право, 2008, №2.
137. Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005, № 4.
138. Юстиция: сегодня и завтра. Сборник научных трудов конференции СПбАУиЭ 27-28.09.2009г. СПб., 2009.
139. Материалы юридической практики:
140. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» //Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004, 6.
141. Постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» //Финансовая газета, № 13, 2004.
142. Письмо Федеральной службы по труду и занятости от 07.06.2008 №1316 //Официальные документы (приложение к «Учет. Налоги. Право»), 2008, № 27.
143. Justi J.H. Grundsatze der Polizeiwissenschaft. 3. Auft. Gottingen, 1782.
144. Stein L. Von. Die Veraltunqslehre. Bd. 1865.
145. Stein L. Von. Handbuch der Verwaltungslehre mit Vergleihung der Literatur und Gesetzgebung von Frankreich, England, Deutschland und Oesterreich. 2. Auft. Stuttgart, 1876.
