АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование социального страхования в Российской империи начала XX века»
V
Семеновых Сергей Михайлович
Правовое регулирование социального страхования в Российской империи начала XX века
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
1 5 Ш
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2012
005013987
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права НОУ ВПО «Международный юридический институт»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Пашенцев Дмитрий Алексеевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Дорская Александра Андреевна кандидат юридических наук Семашко Анна Геннадьевна
Ведущая организация: ФГАОУ ВПО Южный федеральный
университет
Защита состоится « 4 » апреля 2012 г. в 13.00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 521.077.01 при Московском новом юридическом институте, по адресу: 107564, г. Москва, Погонный проезд, д. 7 а.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОЧУ ВПО «Московский новый юридический институт».
Автореферат размещен на официальном сайте Московского нового юридического института www.mnui.ru. и на официальном сайте Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации http://vak.ed.gov.ru 02 марта 2012 г.
Автореферат разослан «02» марта 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
О.В. Дробот
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы исследования. В условиях, когда действующая Конституция провозглашает Россию социальным государством, естественным является повышенное внимание к проблемам правового регулирования социальных вопросов. Не секрет, что сегодня, несмотря на принимаемые Правительством меры, социальная ситуация в России остается достаточно острой. По официальным данным результатов переписи населения число россиян, которые живут за чертой бедности, составляет 16,1 миллиона человек. Остаются крайне низкими существующие пенсии и пособия. Все это позволяет поставить вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования системы социального обеспечения населения и социального законодательства. Особую значимость приобретает оптимальное использование правовых механизмов для решения социальных задач. Главной задачей правовой политики в социальной сфере является повышение жизненного уровня населения с помощью совершенствования социального законодательства.
Одной из составляющих социальной деятельности государства, неотъемлемой частью государственной системы социального обеспечения населения является обязательное социальное страхование. Под социальным страхованием понимается осуществляемое в соответствии с федеральным законодательством страхование работающих граждан от возможного изменения материального и социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам1.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования», обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или
' Косаренко H.H. Финансово-правовое регулирование социального страхования. М., 2003. СЛ.
\
минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию2. Отсюда следует, что объектом социального страхования являются имущественные интересы, связанные с жизнью, здоровьем, трудоспособностью и пенсионным обеспечением граждан.
Существующая система социального страхования не является идеальной и нуждается в дальнейшем совершенствовании. По словам академика РАН В.И. Жукова, «Сегодня система обязательного социального страхования переживает нелучшие времена: пенсионная реформа зашла в тупик, обязательное медицинское страхование находится в предынфарктном состоянии, финансовая дистрофия поразила страхование временной нетрудоспособности, материнства и детства, а также систему страхования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, не решаются проблемы территориального и профессионального страхования»3.
В условиях, когда возрастает научный и практический интерес к вопросам, связанным с социальным страхованием, представляется уместным обратиться к истории вопроса, вспомнить о том, что социальное страхование- явление для России неновое, и определенный опыт его правового регулирования был накоплен еще в начале XX века.
В Российской империи начала XX века полноценная система социального страхования отсутствовала. Однако уже был принят ряд
2 СЗ РФ. 1999. №29. Ст. 3686 (в ред. от 14.07.2008)
3 Жуков В.И. Роль государственного финансового контроля в обеспечении пенсионной реформы и социального страхования // Ученые записки РГСУ. 2006. №3. С.7.
законов, регулировавших социальное страхование фабрично-заводских рабочих. Первый опыт, связанный с социальным страхованием а России, представляет интерес, прежде всего, тем, что он претворялся в жизнь в непростых социально-экономических и политических условиях, встречал на своем пути определенные трудности. Само законодательство не отличалось совершенством, что показывает анализ практики его применения. Сегодня изучение позитивных и негативных сторон дореволюционного законодательства о социальном страховании может послужить определенным фундаментом для совершенствования соответствующего современного законодательства.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность темы исследования, она не стала предметом пристального внимания большого количества современных ученых. Все работы, так или иначе имеющие отношение к данной проблематике, можно разделить на четыре группы. Первая группа - это труды современных авторов, посвященные теоретическим проблемам социального страхования. В этом плане необходимо отметить работы В.И. Жукова, Н.И. Косареико, Е.Е. Мачульской, В.А. Прокошина, Ю.В. Якушева и других.
Вторая группа представлена работами дореволюционных и современных авторов, которые исследовали фабрично-заводское законодательство Российской империи, затрагивая, в том числе, отдельные аспекты социального страхования. Это труды В.И. Богдана, И.Я. Киселева, В.И.Ленина, В.П. Литвинова-Фалинского, М.Г. Лунца, Л.Н. Нисселовича, Л.С. Таля, И.И. Шелымагина, И.И. Янжула и других.
Третья группа представлена работами ученых-историков, изучавших фактологию развития социального страхования в Российской империи и не уделявших большого внимания правовым проблемам: И.С. Белышева, Л.М. Иванова, A.B. Морозовой, В.Л. Степанова и других.
К четвертой группе относятся работы ученых, непосредственно рассматривавших проблемы социального страхования в Российской империи
в контексте более широкого предметного поля исследования, в частности, при анализе социальной деятельности государства: Е.Ф. Балашовой, B.C. Павлова, C.B. Пашенцевой, В.Д. Роик, И.Н. Сбитневой, Т.Н. Фоминой и других.
В целом анализ имеющейся литературы свидетельствует о том, что проблемы правового регулирования социального страхования в Российской империи начала XX века еще не стали предметом комплексного научного исследования. Не раскрыта сущность социального страхования применительно к условиям монархической России, не показана роль социального страхования в системе социальной поддержки рабочих в начале XX столетия, не проанализированы особенности дореволюционного законодательства о социальном страховании.
Актуальность темы исследования и степень ее научной разработанности позволяют поставить вопрос о необходимости решения важной научной задачи - историко-теоретического анализа правовых основ развития социального страхования в начале XX века.
Объект исследования - общественные отношения, возникавшие в процессе социального страхования и урегулированные нормами права, в Российской империи в начале XX века.
Предметом исследования являются нормы права, регулировавшие социальное страхование в Российской империи, и практика их реализации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов, а также правоприменительной деятельности исследовать содержание, формы и методы правового регулирования социального страхования в Российской империи.
Выше сформулированная цель позволяет определить задачи диссертационной работы:
• раскрыть содержание понятия и правовую природу социального страхования;
• выявить социально-экономические предпосылки создания социального страхования в начале XX века;
• проанализировать состояние фабрично-заводского законодательства в начале XX века;
• определить процедуры разработки и принятия законодательства о социальном страховании;
• выявить противоречия и закономерности в законодательном регулировании социального страхования по актам 1912 г.;
исследовать практику реализации законодательства о социальном страховании в начале XX века.
Нормативная основа исследования представлена, в первую очередь, законодательными актами Российской империи, принятыми в начале XX века и направленными на создание системы социального страхования рабочих. Данные акты опубликованы в таком официальном издании, как Полное собрание законов Российской империи. Среди них необходимо выделить четыре закона 1912 г., непосредственно регулировавших создание системы социального страхования. Также в работе использовано законодательство более раннего периода, связанное с регулированием труда рабочих в промышленности и помещенное в Свод законов Российской империи. В рамках применения сравнительно-исторического метода изучено также современное законодательство Российской Федерации о социальном страховании, в том числе, Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» и Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».
Эмпирическую базу исследования составили: стенографические отчеты заседаний III Государственной Думы в начале XX века, материалы комиссий по рабочему вопросу, мемуарная литература государственных деятелей начала XX века.
Хронологические рамки исследования охватывают период начала XX века, так как именно в эти годы были приняты законодательные акты, вводившие социальное страхование рабочих, и осуществилась их практическая реализация. Четыре закона о социальном страховании рабочих были одобрены Государственной Думой и подписаны императором в 1912 г. После начала Первой мировой войны в 1914 г. реализация данных законов в силу объективных обстоятельств была затруднена. После революционных событий 1917 г. им на смену пришло новое законодательство.
Научная новизна диссертации определяется тем, что автор, в числе первых, исследовал правовое регулирование социального страхования в Российской империи. В работе выявлены предпосылки создания системы социального страхования в дореволюционной России, определено место законодательства о социальном страховании в системе законодательства Российской империи, определены особенности данного законодательства и практики его • применения, разработана периодизация развития законодательства о социальном страховании, сформулировано авторское определение социального страхования применительно к изучаемому периоду, выявлены принципиальные отличия современного законодательства о социальном страховании от аналогичного законодательства начала XX века.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в работе сформулированы и обоснованы теоретические положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Социальное страхование применительно к Российской империи начала XX века - это закрепленная в нормативных актах система оказания страховой помощи отдельным категориям промышленных работников, в силу беременности, болезни или полученной травмы постоянно или временно не способных продолжать трудовую деятельность.
2. В правовой природе социального страхования сочетаются как публичный, так и частный интересы. Соответственно, законодательство о
социальном страховании должно сочетать в себе как императивные, так и диспозитивные нормы.
3. Предпосылками создания социального страхования в Российской империи начала XX века явились следующие факторы: 1) Развитие промышленности и рост числа рабочего класса; 2) Низкий жизненный уровень рабочего класса; 3) Революционное движение и борьба рабочих за свои права; 4) Отсутствие государственной системы социального обеспечения населения; 5) Накопленный опыт развития фабрично-заводского законодательства.
4. Особенностью системы социального страхования в Российской империи стало то, что она не распространялась на все категории работников. Законодательство предусматривало введение социального страхования только на крупных и средних промышленных предприятиях.
5. Сравнивая законодательство Российской империи о социальном страховании с аналогичным современным законодательством, можно выделить ряд принципиальных отличий. Во-первых, в современных условиях выплаты предусмотрены со дня получения травмы или наступления заболевания, а не с четвертого дня, как в начале XX века. Во-вторых, пособие детям выплачивается до достижения ими не 15-летнего возраста, как раньше, а до достижения 18 лет. В-третьих, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в размере 100% среднего заработка, а не пропорционально ему, как по законодательству Российской империи. В-четвертых, социальное страхование в Российской империи являлось добровольным, а в современной России оно является обязательным.
6. В Российской империи была создана децентрализованная система социального страхования, основными чертами которой являлись: отсутствие единого государственного управления системой страхования; отсутствие единых страховых фондов; аккумулирование денежных средств в кассах конкретных предприятий; самостоятельное определение больничными
кассами размеров страховых взносов и условий страховых выплат и установленных законом рамках.
7. Принятие в начале XX века законодательства о социальном страховании ухудшило положение работников тех предприятий, на которых уже действовали системы обеспечения по нетрудоспособности, организованные по инициативе предпринимателей.
Теоретическую основу исследования составили принципы объективности, вытекающие из приоритета фактов, документов, требующие привлечения максимально широкого круга правовых источников, отражающих различные точки зрения на данную проблему.
Методологическая основа исследования. Изучение различных аспектов процесса правового регулирования социального страхования возможно на основе комбинирования разнообразных методологий, обладающих наибольшим объяснительным потенциалом, «изоморфных» предмету исследования и характеру источниковой базы. Многообразие исторической, социальной и юридической реальности, сложность объекта исследования требуют синтеза методологических принципов целого ряда наук, применения основанных на них междисциплинарных методов и связей.
Проблема теоретико-методологического анализа исследований системы социального страхования российского государства состоит в преодолении уже сложившихся в отечественном праве стереотипов и традиций, а также в формировании новых подходов. Наряду с распространенными методами, имеющими широкое использование, такими как системный, историко-правовой, сравнительный, аксиологический и другими, в современной науке разрабатывается методология, позволяющая систематизировать увеличивающийся объем историко-правовых знаний. К ним можно отнести статистический метод, методы классификации и системно-структурного анализа, синергетический и др. Данные методы можно рассматривать как элементы научного инструментария, с помощью которых реализуется научный замысел.
При описании историко-правовой действительности автор применял анализ (от греческого analysis - разложение). Анализ служит отправной точкой прогнозирования, планирования, управления объектами и протекающими в них процессами. Методы анализа - это способы сбора и обработки информации, необходимой для получения сведений о какой-либо деятельности. Чем больше объем информации, тем сложнее ее анализ.
Для соединения разрозненных фактов в диссертации используется синтез (синтез от греческого synthesis - соединение). Данный метод научного исследования состоит в познании объекта исследования в единстве и взаимосвязи его частей.
При изучении социального страхования в начале двадцатого века в Российской империи, в тексте рукописи широко использовались сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический и структурно-функциональный методы, позволяющие рассматривать систему социального страхования как государственную структуру, имеющую определенное организационное строение и совокупность внешних связей. Эти подходы позволяют анализировать формы, методы и результаты реформирования названной системы в определенных условиях.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что оно расширяет представление об особенностях развития отечественного законодательства о социальном страховании. Положения и выводы диссертации вносят вклад в науку истории государства и права, могут послужить основой для дальнейших научных исследований истории и теории социального страхования.
Практическая значимость работы. Основные выводы исследования могут быть использованы органами государственной власти в процессе совершенствования действующего законодательства о социальном страховании, а также в правоприменительной практике властных структур, занимающихся обязательным социальным страхованием. Материалы диссертации также могут послужить основой для создания учебных пособий
по истории социального страхования, а также использоваться в процессе преподавания курса истории отечественного государства и права, спецкурсов, студентам юридических факультетов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права НОУ ВПО «Международный юридический институт», где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Материалы диссертационной работы публиковались в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России, излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, научно-практической конференции г. Москва, НОУ ВПО «Международный юридический институт» (май 2009 г.); «круглых столах» и семинарах (апрель 2010 г.). Частично некоторые результаты исследования использовались в учебном процессе в НОУ ВПО «Международный юридический институт» при разработке и внедрении рабочих учебных программ, учебно-методических комплексов, проведении учебных занятий по дисциплинам «История отечественного государства и права», «Право социального обеспечения», а так же при подготовке спецкурса в рамках программы «Преподаватель высшей школы» в аспирантуре выше названного института в 2011 г.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Первая глава диссертации «Предпосылки формирования системы социального страхования в Российской империи: историко-теоретический анализ» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Социальное страхование: понятие и правовая природа» понятие и сущностные черты социального страхования рассматриваются через призму социальной политики. Отмечается, что социальная деятельность в период
начала XX века еще не стала основной функцией государства, что справедливо как для Российской империи, так и для других государств того времени. В то же время значительное количество законодательных актов социальной направленности, принятых царским правительством в начале XX века, позволяет говорить о таком явлении, как социальная политика.
В параграфе подчеркивается, что социальная роль права в числе прочего проявляется в существующем механизме социального страхования. Зарождение такого механизма в начале XX века свидетельствует о постепенном возрастании роли права как социального регулятора, говорит об обращении государства к своей социальной функции. В работе сформулировано авторское определение социального страхования применительно к Российской империи начала XX века, под которым понимается закрепленная в нормативных актах система оказания страховой помощи отдельным категориям промышленных работников, в силу беременности, болезни или полученной травмы постоянно или временно не способных продолжать трудовую деятельность.
В параграфе также исследованы современные подходы к пониманию правовой природы и функций социального страхования. Сравнивая законодательство Российской империи о социальном страховании с аналогичным современным законодательством, автор выделяет ряд принципиальных отличий. Во-первых, в современных условиях выплаты предусмотрены со дня получения травмы или наступления заболевания, а не с четвертого дня, как в начале XX века. Во-вторых, пособие детям выплачивается до достижения ими не 15-летнего возраста, как раньше, а до достижения 18 лет. В-третьих, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в размере 100% среднего заработка, а не пропорционально ему, как по законодательству Российской империи. В-четвертых, социальное страхование в Российской империи являлось добровольным, а в современной России оно является обязательным.
Во втором параграфе первой главы «Социально-экономические предпосылки создания социального страхования в начале XX века» исследована социальная и экономическая ситуация в Российской империи накануне принятия законодательства о социальном страховании. Подчеркивается, что система социального страхования - это порождение капитализма, когда значительно возрастает численность рабочего класса, нуждающегося в обеспечении при потере трудоспособности, когда масштабы производства приводят к поиску новых форм социальной организации и самоорганизации. При этом социальное страхование как правовой феномен присуще только достаточно зрелому капиталистическому обществу. Отмена крепостного права и другие буржуазные реформы начала 60-х годов создали условия для развития России по капиталистическому пути, повлекли за собой создание крупного машинного производства, основанного на использовании наемной рабочей силы. Несовершенство практики реализации трудового законодательства в Российской империи в сочетании с причинами экономического характера порождало крайне низкий жизненный уровень большей части рабочего класса. Тяжелое материальное положение рабочего класса усугублялось отсутствием государственной системы социальной помощи нуждающимся, которая, очевидно, еще и не могла возникнуть в то время. Рабочие, в силу старости, полученных травм, увечий или заболеваний лишившиеся трудоспособности, могли рассчитывать только на поддержку со стороны благотворительных организаций. Таких организаций существовало к началу XX века немало, однако, существуя за счет добровольных пожертвований и оказывая адресную помощь, они не могли принципиально повлиять на социальную ситуацию в стране, существенно сократить количество нуждавшихся.
В параграфе сделан вывод, что в начале XX века в Российской империи сложились определенные предпосылки для создания системы социального страхования. В качестве главной экономической предпосылки отметим бурное развитие капитализма, сопровождавшееся ростом рабочего класса. В
качестве социальной предпосылки отмстим низкий жизненный уровень рабочего класса, высокий уровень заболеваемости и травматизма на производстве. В качестве политической предпосылки отмстим модернизацию законотворческого механизма, связанную с созданием представительного органа - Государственной Думы. Еще одной политической предпосылкой стала активизация революционной борьбы рабочих. Совокупность данных предпосылок и предопределила возможность инициирования государственными структурами принятия пакета законов о социальном страховании.
В третьем параграфе первой главы «Развитие фабрично-заводского законодательства как основа создания социального страхования в начале XX века» отмечается, что развитие социального страхования в Российской империи осуществлялось в неразрывной связи с законодательством, регулировавшим труд на производстве. Отношения по социальному страхованию по своей природе должны быть встроены в систему всех отношений между работниками и работодателями.
В рассматриваемый период трудовое право фактически отсутствовало. В то же время нормы, регулировавшие отношения работников и работодателей, существовали и развивались. Для этих норм применялся термин «фабрично-заводское законодательство». Этот термин показывает сферу применения соответствующих норм - только для регулирования труда фабрично-заводских работников. Но именно для этой категории трудящихся и было создано в начале XX века социальное страхование. Следовательно, развитие фабрично-заводского законодательства можно рассматривать в качестве важной историко-правовой предпосылки становления системы социального страхования в Российской империи.
В параграфе подробно рассмотрены особенности развития фабрично-заводского законодательства в Российской империи, причем акцент сделан на его социальные аспекты. Исследован «Устав о промышленном труде» в редакции Свода законов Российской империи 1913 г.
В параграфе сделан вывод, что в Российской империи изучаемого периода фабрично-заводское законодательство долгое время оставалось развитым крайне слабо, отражая уровень развития соответствующих общественных отношений. Права работников законодательством почти не защищались. И только в конце девятнадцатого столетия под воздействием роста рабочего движения несколько активизировалась законотворческая деятельность в данной сфере. В результате было принято значительное число правовых актов, но социальные аспекты этих актов не отличались совершенством. Продолжительность рабочего времени оставалась высокой, заработная плата - сравнительно низкой, права женщин и несовершеннолетних работников защищались слабо. Принятие пакета законов о социальном страховании в 1912 г. можно рассматривать в качестве определенной попытки исправить данную ситуацию.
Вторая глава диссертации «Формирование правовых основ социального страхования в начале XX века» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Разработка и принятие законов о социальном страховании» отмечается, что после революционных событий 1905-1907 годов правительство учредило специальную комиссию для разработки законодательства о социальном страховании. Подробно рассматривается деятельность данной комиссии, анализируются подготовленные законопроекты и предложения. Исследовано прохождение законов о социальном страховании через Государственную Думу.
В параграфе подчеркивается, что во второй половине XIX - начале XX вв. правительство и правящий класс прилагали определенные усилия для решения некоторых социальных проблем, в том числе проблем обеспечения пострадавших работников производства. В целом система социального страхования трудящихся складывалась под воздействием двух основных факторов: во-первых, растущего травматизма и увеличивавшейся заболеваемости на предприятиях; во-вторых, рабочего движения, которое принимало все более массовый и организованный характер.
В ряде отраслей были организованы страховые учреждения (вспомогательные кассы), на некоторых предприятиях производилась выдача пособий трудящимся, получившим увечья. Довольно широкие масштабы приобрело страхование занятых в производстве через акционерные страховые, а затем и через так называемые взаимные для страхования рабочих общества. Некоторые изменения в лучшую сторону произошли и в медицинском обеспечении лиц наёмного труда. В то же время перечисленные меры носили частный характер, вплоть до начала XX в. вопрос о социальном страховании не решался системно в масштабах всего государства. Социальное страхование трудящихся практически полностью зависело от усмотрения владельцев предприятий.
Важным событием в деле страхования наёмных работников стало принятие в 1903 г. закона «О вознаграждении владельцами промышленных предприятий рабочих и служащих, утративших трудоспособность вследствие несчастных случаев». Разработка данного закона продолжалась более пятнадцати лет. Это был крупный шаг к созданию системы социального страхования лиц наёмного труда в Российской империи.
Вместе с тем после принятия данного закона оставались серьёзные проблемы. Далеко не все трудящиеся подпадали под действие нового закона, обеспечение врачебной помощью оставалось на низком уровне, в законе 1903 г. не были затронуты такие аспекты, как страхование на случай болезни, старости, безработицы и т.д.
Во втором параграфе первой главы «Особенности регулирования социального страхования по актам 1912 г.» проанализировано содержание законов, принятых 23 июня 1912 г.: «Об учреждении Присутствия по делам страхования рабочих», «Об учреждении Совета по делам страхования рабочих», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев». Раскрыты функции и порядок формирования Присутствия по делам страхования рабочих и Совета по делам
страхования рабочих. Исследованы правовые основы деятельности больничных касс.
В параграфе подчеркивается, что принятие в начале XX века законодательных актов, регулировавших социальное страхование, можно считать положительным шагом в развитии законодательства социальной направленности. Но данные акты были далеки от совершенства, и, прежде всего, потому, что их действие распространялось на меньшую часть трудящегося населения страны.
В параграфе критикуются встречающиеся в современной научной литературе негативные оценки законодательства о социальном страховании. Отмечается, что принятие пакета законов о социальном страховании в 1912 г. свидетельствует именно о попытке правительства создать определенную систему законодательства социальной направленности. Введение социального страхования являлось именно принципиальным шагом правительства, который показывал очевидное намерение улучшить ситуацию с социальной помощью пострадавшим работникам и членам их семей.
В то же время не для всех категорий работников социальное страхование обернулось благом. На некоторых предприятиях владельцы к моменту принятия законов 1912 г. фактически уже в той или иной форме, руководствуясь законом 1903 г., устанавливали компенсационные выплаты рабочим в случае потери ими трудоспособности, и порой выплаты эти были выше, чем предусмотренные по актам 1912 г. Таким образом, положение некоторых работников после введения социального страхования ухудшилось.
В целом четыре закона 1912 г. заложили основы нормативно-правового регулирования системы социального страхования на фабрично-заводских предприятиях, определили модель управления этой системой и главные моменты ее функционирования. Социальное страхование было разработано на основе моделей, апробированных в Европе и представлявшихся наиболее оптимальными. Система гарантий, предоставлявшихся участникам социально-страховых отношений, была относительно невелика. Тем не менее
это был важный позитивный шаг по усилению социальной защищенности фабрично-заводских рабочих.
В третьем параграфе второй главы «Практика реализации законодательства о социальном страховании в начале XX века» отмечается, что важной особенностью практики реализации законодательства 1912 г. о социальном страховании является то, что оно стало воплощаться в жизнь фактически еще до принятия. Еще до вступления в действие страховых законов в России уже началась страховая компания.
Па основе анализа архивных документов и материалов периодической печати начала XX века в параграфе проанализирован процесс создания учреждений социального страхования в Российской империи. Подчеркивается, что парадоксом реализации страхового законодательства стало достаточно сильное сопротивление организации больничных касс со стороны рабочих. В качестве причин этого можно назвать следующие факторы. Прежде всего, значительная часть работающих на предприятиях, подлежащих страхованию, не была знакома с содержанием страховых законов. При этом власти запрещали проведение предварительных собраний и распространение специальной литературы, опасаясь агитации революционеров. Кроме того, на целом ряде предприятий владельцы до принятия страховых законов по собственной инициативе выплачивали своим работникам пособия по болезни, размеры которых зачастую были больше, чем те, которые предполагалось установить. Вводимые страховые взносы порой воспринимались многими трудящимися как ещё один способ урезать зарплату, наряду со штрафами.
Введение в жизнь страховых законов, создание больничных касс проходило в России далеко непросто. Предприниматели, которые первоначально достаточно активно создавали больничные кассы, впоследствии стали тормозить этот процесс, опасаясь активности пролетариата и его сплочению.
Проведенный анализ правоприменительной практики позволяет выявить ряд недостатков в законодательстве о социальном страховании, а также выделить несколько периодов в развитии правового регулирования социального страхования в Российской империи:
1) Этап подготовки и принятия законодательства о социальном страховании (1911-1912 гг.);
2) Этап становления системы социального страхования (1912-1914 гг.);
3) Этап развития социального страхования в условиях Первой мировой войны (1914-1917гг.).
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, обобщаются выводы автора, сделанные в отдельных главах и параграфах.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях: Статьи, опубликованные в реферируемых изданиях, предусмотренных перечнем ВАК РФ:
1.Семеновых С. М. Предпосылки создания системы социального страхования рабочих в Российской империи в начале XX века // Право и образование,- 2011. - №4. - С. 160-165 (0,4 пл.).
Работы, опубликованные в иных изданиях:
2.Семеновых С. М. Особенности законодательного регулирования социального страхования в Российской империи по актам 1912 года // Вестник международного юридического института. Научно-информационный журнал. М., - 2010.- №36 (4). - С.107 -117 (0,6 пл.).
3. Семеновых С.М. Практика реализации российского законодательства о социальном страховании в начале XX века // Новая правовая мысль. Волгоград: ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». - 2010. - № 6. - С. 53-56 (0,3 пл.).
4. Семеновых С. М.Законодательство Российской империи о социальном страховании: разработка и принятие // Вестник международного
юридического института. Научно-информационный журнал. - М. - 2011.-№2(38).-С.105-115 (0,4 п.л.).
5. Семеновых С. М. Формирование условий защищающих интересы трудящихся в Уставе о промышленном труде 1913 г. // Юридическая наука. -Рязань. - 2011. - №4. С. 13 - 16.(0,3 п.л.)
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование социального страхования в Российской империи начала XX века»
61 12-12/604
НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ»
на правах рукописи
Семеновых Сергей Михайлович
Правовое регулирование социального страхования в Российской империи начала XX века
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук профессор
Пашенцев Дмитрий Алексеевич
Москва - 2012
Содержание
Введение......................................................................................3
Глава I. Предпосылки формирования системы социального страхования в Российской империи: историко-теоретический анализ...................13
§1. Социальное страхование: понятие и правовая природа.......................13
§2. Социально-экономические предпосылки создания социального
страхования в начале XX века...........................................................35
§3. Развитие фабрично-заводского законодательства как основа создания социального страхования в начале XX века..........................................45
Глава II. Формирование правовых основ социального страхования в начале XX века..............................................................................75
§1. Разработка и принятие законов о социальном страховании..................75
§2. Особенности регулирования социального страхования по актам
1912 г...........................................................................................90
§3. Практика реализации законодательства о социальном страховании в
начале XX века............................................................................Ю5
Заключение...............................................................................^34
Список источников и использованной литературы
140
Введение
Актуальность темы исследования. В условиях, когда действующая Конституция провозглашает Россию социальным государством, естественным является повышенное внимание к проблемам правового регулирования социальных вопросов. Не секрет, что сегодня, несмотря на принимаемые Правительством меры, социальная ситуация в России остается достаточно острой. По официальным данным результатов переписи населения число россиян, которые живут за чертой бедности, составляет 16,1 миллиона человек. Остаются крайне низкими существующие пенсии и пособия. Все это позволяет поставить вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования системы социального обеспечения населения и социального законодательства. Особую значимость приобретает оптимальное использование правовых механизмов для решения социальных задач. Главной задачей правовой политики в социальной сфере является повышение жизненного уровня населения с помощью совершенствования социального законодательства.
Одной из составляющих социальной деятельности государства, неотъемлемой частью государственной системы социального обеспечения населения является обязательное социальное страхование. Под социальным страхованием понимается осуществляемое в соответствии с федеральным законодательством страхование работающих граждан от возможного изменения материального и социального положения, в том числе по
независящим от них обстоятельствам1.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования», обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных
1 Косаренко H.H. Финансово-правовое регулирование социального страхования. М., 2003. СЛ.
законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию2. Отсюда следует, что объектом социального страхования являются имущественные интересы, связанные с жизнью, здоровьем, трудоспособностью и пенсионным обеспечением граждан.
Существующая система социального страхования не является идеальной и нуждается в дальнейшем совершенствовании. По словам академика РАН В.И. Жукова, «Сегодня система обязательного социального страхования переживает нелучшие времена: пенсионная реформа зашла в тупик, обязательное медицинское страхование находится в предынфарктном состоянии, финансовая дистрофия поразила страхование временной нетрудоспособности, материнства и детства, а также систему страхования
несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, не
з
решаются проблемы территориального и профессионального страхования» .
В условиях, когда возрастает научный и практический интерес к вопросам, связанным с социальным страхованием, представляется уместным обратиться к истории вопроса, вспомнить о том, что социальное страхование- явление для России неновое, и определенный опыт его правового регулирования был накоплен еще в начале XX века.
В Российской империи начала XX века полноценная система социального страхования отсутствовала. Однако уже был принят ряд законов, регулировавших социальное страхование фабрично-заводских рабочих. Первый опыт, связанный с социальным страхованием в России,
2 СЗ РФ. 1999. №29. Ст. 3686 (в ред. от 14.07.2008)
3 Жуков В.И. Роль государственного финансового контроля в обеспечении пенсионной реформы и социального страхования // Ученые записки РГСУ. 2006. №3. С.7.
представляет интерес, прежде всего, тем, что он претворялся в жизнь в непростых социально-экономических и политических условиях, встречал на своем пути определенные трудности. Само законодательство не отличалось совершенством, что показывает анализ практики его применения. Сегодня изучение позитивных и негативных сторон дореволюционного законодательства о социальном страховании может послужить определенным фундаментом для совершенствования соответствующего современного законодательства.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность темы исследования, она не стала предметом пристального внимания большого количества современных ученых. Все работы, так или иначе имеющие отношение к данной проблематике, можно разделить на четыре группы. Первая группа - это труды современных авторов, посвященные теоретическим проблемам социального страхования. В этом плане необходимо отметить работы В.И. Жукова, Н.И. Косаренко, Е.Е. Мачульской, В.А. Прокошина, Ю.В. Якушева и других.
Вторая группа представлена работами дореволюционных и современных авторов, которые исследовали фабрично-заводское законодательство Российской империи, затрагивая, в том числе, отдельные аспекты социального страхования. Это труды В.И. Богдана, И.Я. Киселева, В.И.Ленина, В.П. Литвинова-Фалинского, М.Г. Лунца, Л.Н. Нисселовича, Л.С. Таля, И.И. Шелымагина, И.И. Янжула и других.
Третья группа представлена работами ученых-историков, изучавших фактологию развития социального страхования в Российской империи и не уделявших большого внимания правовым проблемам: И.С. Белышева, Л.М. Иванова, A.B. Морозовой, В.Л. Степанова и других.
К четвертой группе относятся работы ученых, непосредственно рассматривавших проблемы социального страхования в Российской империи в контексте более широкого предметного поля исследования, в частности, при анализе социальной деятельности государства: Е.Ф. Балашовой,
B.C. Павлова, C.B. Пашенцевой, В.Д. Роик, И.Н. Сбитневой, Т.И. Фоминой и других.
В целом анализ имеющейся литературы свидетельствует о том, что проблемы правового регулирования социального страхования в Российской империи начала XX века еще не стали предметом комплексного научного исследования. Не раскрыта сущность социального страхования применительно к условиям монархической России, не показана роль социального страхования в системе социальной поддержки рабочих в начале XX столетия, не проанализированы особенности дореволюционного законодательства о социальном страховании.
Актуальность темы исследования и степень ее научной разработанности позволяют поставить вопрос о необходимости решения важной научной задачи - историко-теоретического анализа правовых основ развития социального страхования в начале XX века.
Объект исследования - общественные отношения, возникавшие в процессе социального страхования и урегулированные нормами права, в Российской империи в начале XX века.
Предметом исследования являются нормы права, регулировавшие социальное страхование в Российской империи, и практика их реализации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов, а также правоприменительной деятельности исследовать содержание, формы и методы правового регулирования социального страхования в Российской империи.
Выше сформулированная цель позволяет определить задачи
диссертационной работы:
• раскрыть содержание понятия и правовую природу социального
страхования;
• выявить социально-экономические предпосылки создания социального страхования в начале XX века;
• проанализировать состояние фабрично-заводского законодательства в начале XX века;
• определить процедуры разработки и принятия законодательства о социальном страховании;
• выявить противоречия и закономерности в законодательном регулировании социального страхования по актам 1912 г.;
исследовать практику реализации законодательства о социальном
страховании в начале XX века.
Нормативная основа исследования представлена, в первую очередь, законодательными актами Российской империи, принятыми в начале XX века и направленными на создание системы социального страхования рабочих. Данные акты опубликованы в таком официальном издании, как Полное собрание законов Российской империи. Среди них необходимо выделить четыре закона 1912 г., непосредственно регулировавших создание системы социального страхования. Также в работе использовано законодательство более раннего периода, связанное с регулированием труда рабочих в промышленности и помещенное в Свод законов Российской империи. В рамках применения сравнительно-исторического метода изучено также современное законодательство Российской Федерации о социальном страховании, в том числе, Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» и Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний».
Эмпирическую базу исследования составили: стенографические отчеты заседаний III Государственной Думы в начале XX века, материалы комиссий по рабочему вопросу, мемуарная литература государственных деятелей
начала XX века.
Хронологические рамки исследования охватывают период начала XX века, так как именно в эти годы были приняты законодательные акты, вводившие социальное страхование рабочих, и осуществилась их
практическая реализация. Четыре закона о социальном страховании рабочих были одобрены Государственной Думой и подписаны императором в 1912 г. После начала Первой мировой войны в 1914 г. реализация данных законов в силу объективных обстоятельств была затруднена. После революционных событий 1917 г. им на смену пришло новое законодательство.
Научная новизна диссертации определяется тем, что автор, в числе первых, исследовал правовое регулирование социального страхования в Российской империи. В работе выявлены предпосылки создания системы социального страхования в дореволюционной России, определено место законодательства о социальном страховании в системе законодательства Российской империи, определены особенности данного законодательства и практики его применения, разработана периодизация развития законодательства о социальном страховании, сформулировано авторское определение социального страхования применительно к изучаемому периоду, выявлены принципиальные отличия современного законодательства о социальном страховании от аналогичного законодательства начала XX века.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в работе сформулированы и обоснованы теоретические положения и выводы, которые
выносятся на защиту:
1. Социальное страхование применительно к Российской империи начала XX века - это закрепленная в нормативных актах система оказания страховой помощи отдельным категориям промышленных работников, в силу беременности, болезни или полученной травмы постоянно или временно не способных продолжать трудовую деятельность.
2. В правовой природе социального страхования сочетаются как публичный, так и частный интересы. Соответственно, законодательство о социальном страховании должно сочетать в себе как императивные, так и
диспозитивные нормы.
3. Предпосылками создания социального страхования в Российской империи начала XX века явились следующие факторы: 1) Развитие
промышленности и рост числа рабочего класса; 2) Низкий жизненный уровень рабочего класса; 3) Революционное движение и борьба рабочих за свои права; 4) Отсутствие государственной системы социального обеспечения населения; 5) Накопленный опыт развития фабрично-заводского законодательства.
4. Особенностью системы социального страхования в Российской империи стало то, что она не распространялась на все категории работников. Законодательство предусматривало введение социального страхования только на крупных и средних промышленных предприятиях.
5. Сравнивая законодательство Российской империи о социальном страховании с аналогичным современным законодательством, можно выделить ряд принципиальных отличий. Во-первых, в современных условиях выплаты предусмотрены со дня получения травмы или наступления заболевания, а не с четвертого дня, как в начале XX века. Во-вторых, пособие детям выплачивается до достижения ими не 15-летнего возраста, как раньше, а до достижения 18 лет. В-третьих, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в размере 100% среднего заработка, а не пропорционально ему, как по законодательству Российской империи. В-четвертых, социальное страхование в Российской империи являлось добровольным, а в современной России оно является обязательным.
6. В Российской империи была создана децентрализованная система социального страхования, основными чертами которой являлись: отсутствие единого государственного управления системой страхования; отсутствие единых страховых фондов; аккумулирование денежных средств в кассах конкретных предприятий; самостоятельное определение больничными кассами размеров страховых взносов и условий страховых выплат в
установленных законом рамках.
7. Принятие в начале XX века законодательства о социальном страховании ухудшило положение работников тех предприятий, на которых уже действовали системы обеспечения по нетрудоспособности, организованные по инициативе предпринимателей.
Методологическая основа исследования. Изучение различных аспектов процесса правового регулирования социального страхования возможно на основе комбинирования разнообразных методологий, обладающих наибольшим объяснительным потенциалом, «изоморфных» предмету исследования и характеру источниковой базы. Многообразие исторической, социальной и юридической реальности, сложность объекта исследования требуют синтеза методологических принципов целого ряда наук, применения основанных на них междисциплинарных методов и связей.
Проблема теоретико-методологического анализа исследований системы социального страхования российского государства состоит в преодолении уже сложившихся в отечественном праве стереотипов и традиций, а также в формировании новых подходов. Наряду с распространенными методами, имеющими широкое использование, такими как системный, историко-правовой, сравнительный, аксиологический и другими, в современной науке разрабатывается методология, позволяющая систематизировать увеличивающийся объем историко-правовых знаний. К ней можно отнести статистический метод, методы классификации и системно-структурного анализа, синергетический и др. Данные методы можно рассматривать как элементы научного инструментария, с помощью которых реализуется научный замысел.
При описании историко-правовой действительности автор применял анализ (от греческого analysis - разложение). Анализ служит отправной точкой прогнозирования, планирования, управления объектами и протекающими в них процессами. Методы анализа - это способы сбора и обработки информации, необходимой для получения сведений о какой-либо деяте
