Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации

Беренштейн, Ирина Владиславовна

Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.03 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации»

На правах рукописи

БЕРЕНШТЕЙН ИРИНА ВЛАДИСЛАВОВНА

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

Работа выполнена в Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный руководитель:

Доктор юридических наук Губин Евгений Парфирьевич

Официальные оппоненты:

Доктор юридических наук Ручкина Гульнара Флюровна

Кандидат юридических наук Ильченко Анна Леонидовна

Ведущая организация:

Академия Народного Хозяйства при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится 27 декабря 2006 г. в 1515 на заседании Диссертационного совета К.501.001.15 при Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, г. Москва, Ленинские горы, МГУ им. М. В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, аудитория 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ им. М. В. Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, г. Москва, Ленинские горы, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2-й корпус гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан 27 ноября 2007 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета

Козлова Н. В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Тема настоящего исследования была подсказана бурными процессами реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развернувшимися в обществе в последние несколько лет. Особую привлекательность для исследовательской работы имело то обстоятельство, что реформа жилищно-коммунального хозяйства носит не сугубо практический, а институциональный характер. Ее реализация сопряжена с необходимостью создания правовой базы, которая могла бы позволить осуществить рыночную интеграцию такого «неповоротливого» и инертного продукта плановой экономики, как жилищно-коммунальный комплекс.

В ноябре 2004 года Правительство Российской Федерации доложило о мерах по завершению реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Речь, разумеется, идет не о завершении реформы в целом, а о завершении формирования правовой базы реформирования жилищно-коммунального комплекса, которое связывают с принятием пакета законопроектов, направленных на обеспечение формирования рынка доступного жилья.

Если за годы реформ в энергетике и газовом хозяйстве сформировалось законодательство, регулирующее основы организации рыночных отношений в этих сферах, то о водоснабжении и водоотведении этого сказать нельзя. Такое положение обусловлено во многом тем, что в стране никогда не было и нет единой федеральной системы водоснабжения. Водопровод и канализация - это, как правило, системы местного, реже регионального масштаба. В то же время их жизнеобеспечивающие значение ничуть не меньше, а возможно и больше, чем значение систем электро-, тепло- и газоснабжения.

унитарным предприятиям. Доля частных компаний в объеме производства и реализации услуг водоснабжения и водоотведения крайне мала. Несовершенство механизмов финансирования организаций водопроводно-канализационного хозяйства за счет бюджетов различных уровней, низкий платежеспособный спрос на услуги водоснабжения и водоотведения, изношенность инженерных сетей и коммуникаций, отсутствие механизмов привлечения инвестиций, а также неэффективная политика (и политизированность вообще) в сфере регулирования тарифов привели к тому, что большая часть предприятий водопроводно-канализационного хозяйства находится на грани банкротства.

Такое состояние отрасли во многом продиктовано отсутствием правовых механизмов, позволяющих направить деятельность предприятий водоснабжения и водоотведения в русло рыночных отношений, что, в свою очередь, объясняется отсутствием, комплексного теоретического (концептуального) подхода к проблемам правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации.

Мировой рынок развития и управления инфраструктурой водных ресурсов, водоснабжения и канализации, технологий и оборудования оценивается инвестиционным банком Goldman Sachs в 365 млрд. долларов в год. Россия на этом рынке практически не представлена, несмотря на имеющийся управленческий, технологический и строительный потенциал и собственный рынок управления водными ресурсами, водоснабжения и канализации не менее 3 млрд. долларов, в том числе не менее 1,7 млрд. долларов капитальных вложений (Global Water Report).

национального рынка водоснабжения и канализации, которая должна строиться при помощи продуманной системы правового регулирования.

Таким образом, формирование теоретической основы правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федераций на базе комплексного подхода к решению проблем отрасли представляет собой важную предпосылку для развития здоровых рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся по поводу управления инфраструктурными объектами водопроводно-канализационного хозяйства и их использования для удовлетворения жизненно важных потребностей населения.

Предметом исследования стали сами процессы водоснабжения и водоотведения в разрезе их ресурсного обеспечения, тесной связи и влияния на экологию, безопасность, здоровье общества; рынок услуг водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, его характеристики, возможность и принципы его развития; правовое обеспечение формирования имущественной основы предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения; правовые формы взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере управления инфраструктурными объектами ВКХ; система договорных1 отношений по сбыту продукции предприятий ВКХ; цели и задачи государства, а также правовые формы и методы регулирования рыночных отношений в сфере ВКХ.

Данная работа имеет целью исследовать наиболее важные аспекты предпринимательской деятельности организаций водопроводно-канализационного комплекса, оценить возможность и перспективы формирования и развития рыночных отношений в этой сфере и выработать конкретные предложения по созданию условий для повышения эффективности отрасли, расширения участия частного бизнеса в сфере управления водопроводно-канализационным хозяйством.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих

задач:

1. Анализ условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, выяснение основных характеристик рынка водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, обоснование возможности преодоления монопольного положения хозяйствующих субъектов на этом рынке.

2. Исследование проблем формирования имущественной основы экономической деятельности предприятий в сфере водоснабжения и водоотведения, которую составляют сложные объекты инженерной инфраструктуры, складывающиеся в технологические комплексы.

3. Рассмотрение различных путей преобразования имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, возможности их реализации при сложившейся системе нормативно-правового регулирования, а также с учетом перспектив развития нормативно-правовой базы.

4. Исследование возможности использования различных договорных форм для достижения баланса публичного и частного интереса при различных способах преобразования имущественных отношений в

■ сфере водоснабжения и водоотведения.

5. Определение места предприятия ВКХ в системе договорных отношений по сбыту продукции потребителям.

6. Анализ целей и средств государственного регулирования рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, а также выявление правовых форм их опосредования.

7. Выявление основных направлений применения экономических методов государственного регулирования деятельности предприятий ВКХ, обоснование неэффективности применения в этих случаях административных методов.

8. Выяснение основных проблем технического регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения в свете необходимости принятия технических регламентов. Методологическая основа исследования.

Методологической основой исследования стали общие методы научного познания: системный и комплексный анализ, методы формальной логики, включая дедукцию, индукцию, обобщение, абстрагирование, анализ и синтез.

Для наиболее глубокого изучения предмета диссертационного исследования автором применялся исторический метод: были изучены публикации по истории правового регулирования водоснабжения и водоотведения в России, а также тексты первоисточников. В целях актуализации материала, повышения его практической значимости автор применял метод сравнительного правоведения, сопоставляя правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в России с правовым регулированием в смежных подотраслях - энергетике и теплоэнергетике. Был также изучен опыт организации деятельности по водоснабжению и водоотведению в развитых зарубежных странах с целью анализа возможности его применения к аналогичным отношениям в Российской Федерации.

Многие вопросы диссертации рассматривались как междисциплинарные проблемы, лежащие на стыке юридической науки, экономики, политики и техники, что соответствует задаче комплексного подхода к решению поставленных задач. >

Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования.

В последнее время выходит немало публикаций экономического и управленческого толка, затрагивающих проблемы водоснабжения и водоотведения отрасли. Наибольший интерес здесь представляют работы специалистов Фонда «Институт экономики города», в частности,

С.Б.Сиваева, работы, посвященные обобщению наработанного за несколько лет опыта частных операторов на отечественном... рынке управления системами водоснабжения и водоотведения, - А. Ю. Демина, А. В. Баженова, С. В. Яшечкина, а также труды на общеэкономические темы В. И. Кошкина, Л. И. Якобсона и др.

Исследуя правовую природу договора водоснабжения, автор обратился к трудам представителей российской юридической мысли, посвященным правовой природе договора энергоснабжения. Данная тема разработана в научной литературе наиболее глубоко. В разное время о различных аспектах договора энергоснабжения писали М. М. Агарков, О.С.Иоффе, Н.Савельев, Е.Д. Шешепин, И. Л. Брауде, О. Н. Садиков, В. В. Витрянский, Б.М.Сейнароев, А. М. Шафир и др. Особое значение для науки в вопросе правового регулирования договора энергоснабжения имеют научные труды С. М. Корнеева. Что касается литературы, посвященной непосредственно договору водоснабжения, то здесь необходимо назвать труды Е.В.Блинковой.

Поиск подходов к решению проблем формирования имущественной основы деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения побудил автора обратиться к трудам В. И. Синайского, В. А. Лапача, М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, Е. А. Суханова, А. А. Завьялова, М. Г. Пискуновой, Д.И.Дедова.

Роль и перспективы государственных и муниципальных предприятий в рыночной экономике, правовая сущность институтов права хозяйственного ведения и оперативного управления освещаются в трудах Е. А. Суханова, Ю.К. Толстого, И. В. Ершовой, В. А. Дозорцева, Д. В. Петрова, Л. Грось.

Довольно широко в научной доктрине разработаны вопросы правового регулирования концессионных соглашений, о которых пишут С. А. Сосна, Н.Г. Доронина, В.Г. Варнавский, М. А. Субботин.

В вопросах правового регулирования рынка, конкуренции и естественных монополий, места и роли предпринимательства автор опирался

на труды А. Г. Быкова, П. Г. Лахно, С. А. Паращука, Э. В. Талапиной, Н.Клейн, И. Е. Нельговского, И. Б. Никуйко, К. Ю. Тотьева.

Ориентироваться в вопросах государственного регулирования рыночной экономики автору помогло знакомство с монографией научного руководителя Е. П. Губина, а также Ю. К. Толстого, С. Н. Братановского, С.С. Занковского, К. Б. Комарова, А. П. Алехина.

Несмотря на довольно широкий спектр научных трудов, никто из вышеперечисленных авторов, за исключением Е. В. Блинковой, не рассматривает специальным образом вопросы правового регулирования водоснабжения и водоотведения. Автору не удалось найти ни одного комплексного исследования, которое подходило бы с точки зрения права к проблемам формирования рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, давало бы возможность взглянуть на предприятие ВКХ как полноценного участника таких отношений - субъекта предпринимательской деятельности. Поэтому в своей работе автор обратился к публикациям руководителей предприятий ВКХ (С. В. Храменкова, Ф. В. Кармазинова) и юристов — практиков, работающих в этих предприятиях (В.М.Деревяго, М. В. Гассий).

Научная новизна исследования.

Выполненная работа представляет собой комплексное исследование правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, охватывающее различные правовые аспекты этого многогранного явления.

В диссертации исследованы проблемные вопросы предпринимательской деятельности организаций водопроводно-канализационного хозяйства, перспективы развития рыночных отношений в этой сфере, выработаны конкретные предложения по созданию условий для повышения эффективности отрасли, расширения участия частного бизнеса в сфере управления водопроводно-канализационным хозяйством.

Практическая значимость диссертационного исследования.

Следует отметить, что рыночные отношения в сфере водоснабжения н водоотведения долгое время развивались и продолжают развиваться на фоне отставания формирования правовой базы реформирования водопроводно-канализационного хозяйства от инициативы предпринимателей в этой сфере, чем обусловлена активная нормотворческая и практическая деятельность государственных, муниципальных структур и частного сектора.

Многие из тех проблем, которые вскрываются в данной работе, до настоящего момента не нашли своего разрешения в законодательстве. Поэтому диссертационное исследование может представлять интерес и применяться в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и предприятий ВКХ.

Результаты научного и практического исследования поставленной проблемы могут быть выражены в следующих положениях, выносимых на защиту.

1. Установлено, что предпринимательская деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в условиях естественной локальной монополии, которая может претерпевать определенные изменения путем выделения отдельных конкурентных участков деятельности производителей (например: очистка воды, очистка стоков, сжигание осадка).

2. Обоснована необходимость нормативного закрепления понятия и принципов формирования производственно-технологических комплексов систем водоснабжения и водоотведения, как объектов недвижимого имущества, признания за собственником права самостоятельно формировать такие комплексы, исходя из соображений целесообразности.

иных лиц, владеющих данными объектами на законных основаниях, в целях обеспечения непрерывного и безопасного обеспечения населения и предприятий коммунальными услугами. К таким ограничениям можно отнести ограничение права пользования и распоряжения объектами ВКХ в части вывода их из эксплуатации, а также в части обязанности заключен™ договоров на оказание с их использованием услуг.

4. Раскрыты возможные пути преобразования общественных отношений по поводу имущества, составляющего основу деятельности по снабжению населения водой и отведению стоков, основными из которых являются передача данного имущества в собственность открытого акционерного общества в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия либо изъятие имущества в казну с последующей передачей эксплуатирующей организации на (рснове договора. Установлено, что приватизация в сфере водоснабжения и водоотведения не может служить повышению эффективности деятельности предприятий ВКХ, как субъектов локальной естественной монополии.

5. Обоснована несвоевременность попыток законодательного исключения для публичного собственника возможности организации управления инженерной инфраструктурой путем передачи ее в хозяйственное ведение в связи с отсутствием правовых предпосылок для эффективного управления публичной собственностью в сфере водоснабжения и водоотведения.

6. На основе анализа договорных форм управления имуществом предприятий водопроводно-канализационного хозяйства сформулировано предложение об использовании в целях управления инженерной инфраструктурой ВКХ конструкции соглашения о концессии публичной службы, для чего предлагается расширить сферу регулирования закона о концессионных соглашениях, а именно предусмотреть в качестве предмета концессионного соглашения не только и не столько строительство и

реконструкцию инфраструктурных объектов, сколько деятельность, направленную на удовлетворение общественно полезных целей.

7. Показана возможность и необходимость интеграции предприятий ВКХ в систему договорных отношений по доведению ресурса до потребителя, складывающуюся между ресурсоснабжающими предприятиями (предприятиями ВКХ), управляющими жилищными компаниями, едиными расчетными центрами, объединениями собственников и непосредственно собственниками помещений в многоквартирных жилых домах, на основе смешанного договора, включающего в себя как элементы договора энергоснабжения, так и договора возмездного оказания услуг, агентского договора и др.

8. Установлено, что государственное регулирование в сфере водопроводно-канализационного хозяйства должно строиться на принципах, сформулированных для естественных монополий, с учетом локального характера деятельности предприятий ВКХ и возможностей выделения конкурентных участков в процессе производства и реализации товаров и услуг на рынке ВКХ, для чего предлагается предусмотреть в законе конкретные цели регулирования, средства регулирования и правовые формы их опосредования.

9. На основании материалов проведенного исследования обоснована неэффективность установления тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения, определяемого путем включения в него экономически обоснованных затрат предприятий ВКХ с использованием плановых показателей экономического развития. В условиях интеграции предприятий водоснабжения и водоотведения в рыночную экономику предлагается исключить из законодательства положения, позволяющие органам государственной власти Российской Федерации устанавливать индексы роста тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, закрепив весь объем полномочий по установлению тарифов за муниципальными образованиями.

10. В целях внедрения экономически обоснованных методов регулирования тарифов на услуги предприятий ВКХ предлагается оценивать экономические показатели деятельности предприятий не по данным бухгалтерского и налогового учета, а по данным учета, которое предприятие ведет в целях обоснования его финансовых потребностей для оказания услуг в определенном объеме и установленного качества, или на основании отчетности, составленной в соответствии с международными стандартами ведения учета и отчетности.

11. В сфере налогового регулирования деятельности по водоснабжению и водоотведению предлагается законодательно предусмотреть целевое использование собранной платы за воду на восстановление окружающей среды от последствий хозяйственной деятельности.

12. Предлагается обеспечить прозрачность правового регулирования при установлении размера платы за негативное воздействие на окружающую среду, упростив процедуру ее расчета и согласования и исключив возможность ее ведомственного установления.

13. Сформулировано предложение по приданию предприятиям водопроводно-канализационного комплекса статуса субъектов особого водопользования, осуществляющих деятельность на основании государственной лицензии, в целях соблюдения его приоритетных прав на использование водных ресурсов для жизнеобеспечения населения при условии возложения на субъектов специального водопользования обязанности по согласованию своих действий с предприятиями ВКХ путем заключения соответствующих договоров.

14. В области технического регулирования деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения предлагается определить понятие «питьевая вода», как вода, соответствующая ограниченному количеству показателей, которые с учетом уровня развития национальной экономики и научно-технического прогресса, выполнимы предприятиями ВКХ.

Апробация результатов исследования.

Диссертация обсуждалась на кафедре предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Основные теоретические практические положения были предметом рассмотрения на специализированных научно-практических семинарах по проблемам реформирования ЖКХ, проводимых ООО «Лекс-Инвест Аудит».

По роду деятельности автору приходится оказывать консультационные услуги предприятиям водопроводно-канализационного хозяйства. Наиболее часто встречавшиеся за последние три-четыре года вопросы «водоканалов» связаны с судьбой действующих муниципальных предприятий ВКХ - поиска альтернативы их существованию и путей преобразования.

Результаты научной и практической деятельности автора нашли отражение в публикациях по теме диссертации, а также в коллективных трудах методического характера: Методических рекомендациях по переходу на новые формы управления имуществом коммунального комплекса, разработанных Обществом с ограниченной ответственностью «Лекс-Инвест Аудит» и одобренных Протоколом № 01-НС-14/1 от 19 февраля 2004 года заседания Секции «Коммунальная энергетика» и Секции «Экономика жилищно-коммунального хозяйства» научно-технического совета Госстроя России, и Методических рекомендациях по регистрации прав на объекты недвижимого имущества коммунального комплекса, разработанных ООО «Лекс-Инвест Аудит».

Выводы и предложения, сформулированные по результатам научного исследования, были использованы органами местного самоуправления и предприятиями водоснабжения и водоотведения в ходе структурной реформы водопроводно-канализационного хозяйства. Ряд положений, выносимых на защиту, воспринят органами государственной власти, в частности, Департаментом строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития Российской Федерации, при осуществлении ими законотворческой деятельности.

Структура диссертационного исследования обусловлена предметом, целями и задачами, которые ставил перед собой автор. Последовательность расположения составных частей имеет целью логически последовательное структурированное изложение выбранной темы.

Диссертационная работа состоит из введения, основной части и заключения. В конце работы приведен библиографический список использованной литературы. Основная часть состоит из трех глав, разделенных на двенадцать параграфов.

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы, обозначаются объект и предмет исследования, определяются цели и задачи диссертационной работы, характеризуются теоретическая и методологическая основы исследования, представляются его научная новизна и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, содержится информация об апробации результатов исследования.

Основная часть диссертационного исследования состоит из трех глав.

Глава I. «Понятие водосиабжейия и водоотведения. Правовые основы реформы водоснабжения й водоотведения в Российской Федерации» включает три параграфа.

Параграф 1.1. «Понятие водоснабжения и водоотведения» раскрывает материальную сущность процессов водоснабжения и водоотведения, показывает значимость изобретения и распространения водопровода и канализации для развития цивилизации.

История водопровода уходит корнями вглубь веков и сопровождает развитие древних цивилизаций. Постепенно из привилегии знати водопровод становится неотъемлемым условием возникновения и роста городских поселений. Развитие систем водоснабжения порождает необходимость

создания в городах централизованной системы отведения стоков, в связи с чем в средние века начинается развитие канализации.

Под водоснабжением понимают совокупность мероприятий по обеспечению водой различных её потребителей. Комплекс инженерных сооружений, осуществляющих задачи водоснабжения, называется системой водоснабжения или водопроводом. Все современные системы водоснабжения населённых мест являются централизованными: каждая из них обеспечивает водой большую группу потребителей. Для целей водоснабжения используются природные источники воды: поверхностные — открытые водоемы (реки, водохранилища, озёра, моря) и подземные (грунтовые и артезианские воды и родники). Для получения воды из природных источников, её очистки в соответствии с нуждами потребителей и для подачи к местам потребления служат следующие сооружения: водоприёмные сооружения, насосные станции первого подъёма, подающие воду к местам её очистки; очистные сооружения; сборные;' резервуары чистой воды; насосные станции второго или последующих подъёмов, подающие очищенную воду в город или на промышленные предприятия; водоводы и водопроводные сети, служащие для подачи воды потребителям.

Общая схема водоснабжения может видоизменяться в зависимости от конкретных условий.

Очистные сооружения обрабатывают природную воду с целью придания ей качеств, соответствующих требованиям потребителей. Очищенная вода подаётся к объекту по водоводам и разводится по его территории водопроводной сетью. К уличной сети присоединяются домовые ответвления, по которым вода вводится в здания. Внутри зданий устраивается сеть внутреннего водопровода, подводящая воду к точкам её разбора через различные водоразборные устройства (краны).

Водоотведение осуществляется при помощи комплекса подземных самотечных трубопроводов, очистных и других сооружений, с помощью которых осуществляется отвод использованных и отработавших вод, очистка

и обеззараживание их, а также обработка и обезвреживание образующихся при этом осадков с одновременной утилизацией ценных веществ. Такие комплексы называются системами водоотведения, или водоотведением.

Сточные воды способны нарушить санитарно-эпидемиологическое благополучие населения городов и промышленных предприятий. Они являются источником загрязнения окружающей природной среды. Системы водоотведения устраняют негативные последствия от воздействия сточных вод на окружающую природную среду. После очистки сточные воды обычно сбрасываются в водоемы. Наиболее совершенными системами водоотведения являются такие, которые обеспечивают очистку и подготовку воды такого качества, при котором возможен возврат воды для повторного использования в промышленности или сельском хозяйстве. Такие системы называются бессточными или замкнутыми.

Параграф 1.2. «История правового регулирования водоснабжения и водоотведения в России» содержит историческую справку о становлении правового регулирования водоснабжения и водоотведения в России.

Вопросы централизованного водоснабжения и водоотведения городов стали предметом внимания царского правительства лишь к концу XIX века, о чем свидетельствует проведение русских водопроводных съездов, сыгравших большую роль в деле становления водоснабжения и канализации в России.

Всего с 1893 по 1932 г. было проведено шестнадцать Русских (Всероссийских) водопроводных съездов. На них рассматривались вопросы конструирования и строительства водопроводов, принципы очистки и обеззараживания питьевой воды, устройство водозаборов из подземных и поверхностных источников, организация эксплуатации водопроводов, а затем и вопросы санитарно-эпидемиологической надёжности централизованных систем водоснабжения.

Единого нормативного регулирования водоснабжения и водоотведения на территории Российской империи не было, задачи снабжения водой решались городскими думами.

Не везде снабжение водой осуществлялось городскими властями. В 1910 году 22% водопроводных предприятий находились в частной собственности или концессионном пользовании. Стремление городов иметь водопровод в своей собственности объяснялось тем, что водоснабжение и водоотведение затрагивали общественные интересы и требовали общественного контроля, чему частные предприятия всемерно противились. Городские водопроводы охотно и свободно шли на расширение и улучшение водопроводных сооружений даже в тех местах, где экономически это было невыгодно, чего не могли позволить себе частные водопроводные компании. В крупных городах деятельность водопроводов окупалась полностью, а подача бесплатной воды не превышала 10%.

В качестве примера правового регулирования водоснабжения в дореволюционной России рассмотрены Правила Николаевского городского водопровода, утвержденные Николаевской Городской Думой 20 февраля 1907 года, содержание которых свидетельствует о том, что вода рассматривалась дореволюционным правом в качестве материального блага -товара, имеющего количественный признак, а следовательно, возможность его учета. Правила присоединения потребителей к городскому водопроводу позволяют причислить водоснабжение к договорам присоединения, который явился первым из таковых.

В начале развития советского государства централизация управления водохозяйственными организациями произошла не сразу. В большинстве городов вопросы водоснабжения, в том числе и правовые, остались на усмотрение местных органов власти. Дореволюционные правила городских водопроводов сменились правилами пользования водопроводом и канализацией абонентами, которые принимались трестами водоканализации. На республиканском уровне регулирование отношений по водоснабжению и водоотведению было закреплено ведомственными нормативными актами.

На федеральном уровне правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации,

были утверждены Постановлением Правительства РФ № 167 только 12 февраля 1999 года. Они, среди прочего, регулируют договорные отношения организаций водопроводно-канализационого хозяйства с абонентами, использующими воду для производственных и иных не бытовых целей.

Параграф 1.3. «Место водоснабжения и водоотведения в жилищно-коммунальном комплексе Российской Федерации и правовые основы его реформирования» характеризует водоснабжение и водоотведение как одну из подотраслей жилищно-коммунального хозяйства, определяет ее место в современном жилищно-коммунальном комплексе страны, ее особенности, связанные с использованием ценного природного ресурса -воды. В нем также раскрываются основные тенденции и направления реформы правового обеспечения функционирования водопроводно-канализационного хозяйства в контексте реформы жилищно-коммунального комплекса в целом.

Современный этап развития жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации характеризуется его дифференциацией, т.е. выделением из единого жилищно-коммунального комплекса отдельных систем, развитие каждой из которых нуждается в самостоятельной правовой регламентации.

Преобразования в жилищно-коммунальной сфере направлены, прежде всего, на преодоление негативных 1 последствий монопольного или доминирующего положения государства в жилищно-коммунальной сфере путем создания и развития конкурентной среды в области управления и обслуживания жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, перехода на договорные отношения, предоставления потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг. При этом необходимой предпосылкой развития конкуренции является демонополизация жилищно-коммунального хозяйства.

Развитие водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, подчиняясь в целом принципам, заложенным в программных документах о

реформе ЖКХ, должно осуществляться с учетом положений концепции

водопользования в Российской Федерации, ...ее._____ экологических,

технологических, географических и медицинских аспектов.

Деятельность по снабжению населения водой и приему сточных вод характеризуется следующими признаками;

- имущественной основой такой деятельности является сложная инженерная инфраструктура, относящаяся к конкретной территории;

- процесс подачи воды и отведения сточных вод подразумевает неразрывность и строгую последовательность процессов производства, передачи и потребления воды;

- процесс подачи воды предприятием ВКХ потребителю характеризуется общедоступностью и непрерывностью;

- предприятие ВКХ использует для производства продукции ценный природный ресурс - пресную воду,

что, в свою очередь, определяет естественно монопольный характер деятельности предприятия ВКХ.

В отличие от энергетического и газового хозяйства, подавляющее большинство объектов инженерной инфраструктуры ВКХ находится в собственности муниципальных образований и управляется муниципалитетом.

Рынок формируется локально на уровне одного или нескольких муниципальных образований, т. е. не сверху на основе принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, которые сливаются в отдельную отрасль российского законодательства, как это происходит в энергетике, а снизу в силу естественной потребности субъектов рыночных отношений в этой сфере.

Глава II. «Формирование рынка услуг водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации» содержит пять параграфов.

Параграф 2.1. «Правовые проблемы формирования рынка услуг водоснабжения и водоотведення в РФ» посвящен проблемам становления рыночных отношений в сфере производства и реализации услуг по водоснабжению и водоотведению. Здесь рассматриваются составляющие рынка водоснабжения и водоотведения: объект рыночных отношений, специальные субъекты, территориальные границы рынков, монопольный характер рынка таких услуг, существующие возможности его демонополизации, предпосылки выделения конкурентных участков деятельности субъектов предпринимательства в области водоснабжения и водоотведения.

В научной литературе принадлежность водоснабжения и водоотведения к локальным естественным монополиям преподносится как очевидный факт. При этом на федеральном уровне этот факт законодательно не признан, и вопросы государственного регулирования деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения разрешаются на региональном и местном уровне.

С одной стороны, признавая то обстоятельство, что состояние рынка водоснабжения и водоотведения можно охарактеризовать как локальную естественную монополию, необходимо решить вопрос о правовом регулировании деятельности предприятий водоснабжения как естественных монополистов. Федеральный закон «О естественных монополиях» не распространяет свое действие на сферу водоснабжения и водоотведения. В связи с этим в раде субъектов РФ разработаны региональные законы о правовом режиме деятельности локальных естественных монополий, что ведет к отсутствию унификации правовых норм.

С другой стороны, принадлежность той или иной отрасли народного хозяйства к сфере естественных монополий еще не означает невозможность формирования в данной отрасли конкурентных отношений. Чтобы убедиться в этом, достаточно ознакомиться с опытом создания конкурентной среды в

электроэнергетике Российской Федерации и других сферах естественных монополий (транспорт, связь). .......................

Если рассматривать два основных направления, по которым определяется понятие и сущность конкуренции, а именно с позиций внешней или субъективной стороны - как состязательность самостоятельных субъектов предпринимательства с целью привлечения потребительского спроса, и с объективной стороны — как механизм реализации законов рыночной экономики (спроса и предложения), конкуренция капитала и эффективный способ хозяйствования, то для сферы водоснабжения и водоотведения следует говорить не о конкуренции на рынке водоснабжения и водоотведения, а о конкуренции за рынок. Иными словами ограниченные возможности использования конкурентных механизмов на товарном рынке должны компенсироваться созданием условий для конкуренции потенциальных производителей за выход на рынок. В данном случае речь идет об организации конкуренции на этапе привлечения субъектов предпринимательства к управлению инфраструктурными объектами систем водоснабжения и водоотведения с возложением на них обязанностей по производству соответствующего товара (предоставлению услуг). В таком случае конкуренция в коммунальном секторе уже не может рассматриваться как блеф или иллюзия.

Параграф 2.2. «Правовые проблемы формирования имущественной основы предприятий ВКХ» раскрывает особенности инвентаризации, технической паспортизации, учета и государственной регистрации прав на объекты инженерной инфраструктуры - здания и сооружения производственного назначения, в том числе протяженные (сети трубопроводов), описание которых представляет собой наибольшую сложность.

Изначально под сомнение ставился вопрос о недвижимой природе сетей водоснабжения и канализации. В ходе длительной дискуссии возобладала точка зрения о недвижимой природе объектов сетевого

хозяйства, поскольку критерием отнесения зданий и сооружений к . недвижимым вещам является не только их физическая связь с землей, но и отсутствие у объекта конструктивного, предназначения к последующей (возможно неоднократной) разборке, перемещению и сборке на другом месте. Таким образом, если водопроводные сети и сети канализации сооружались с соблюдением необходимых градостроительных требований на земельном участке (или под ним), отведенном для целей их строительства в установленном порядке, то их следует считать объектами недвижимости, несмотря на наличие технической возможности их демонтажа, перемещения и установки на новом месте, поскольку такие сети конструктивно не предназначены для демонтажа, перемещения и повторной установки.

В отличие от схемы формирования объекта недвижимости, традиционно применяемой к зданиям и сооружениям, водопроводные, канализационные и прочие сети требуют особого порядка формирования объекта недвижимости, особенно в части описания его границ и местоположения.

Применяемая система линейной привязки сетей к объектам недвижимости при описании их местоположения крайне громоздка, особенно при описании больших массивов сетей; полученная информация со временем может терять свою актуальность, что не допустимо для ведения реестра объектов недвижимости, кадастрового учета и государственной регистрации прав. В работе показаны альтернативные варианты описания границ и топологии таких объектов на примере крупнейших предприятий ВКХ страны.

Четкие критерии формирования производственно-технологического комплекса как сложной вещи из объектов систем водоснабжения и канализации нормативно не закреплены так, как это сделано, например, в электроэнергетике.

За период активной деятельности предприятий ВКХ в части упорядочения их имущественной базы сформировалась практика

технического описания и государственной регистрации объектов инфраструктуры водопровода и канализации, по итогам анализа которой можно утверждать, что в основу формирования объектов недвижимости водопроводно-канализационного хозяйства в целях государственной регистрации прав на них должен быть положен принцип целесообразности (собственник сам решает, как ему удобнее формировать объект - по территориальному, технологическому или иному признаку).

Критерии объединения отдельных элементов в единый комплекс субъективны. Поэтому прерогатива собственника в определении состава производственно-технологического комплекса, заявляемого на государственную регистрацию, представляется автору неоспоримой.

Параграф 2.3. «Формирование имущественных отношений в водопроводно-канализационном хозяйстве» рассматривает вопрос о возможных путях преобразования имущественных отношений в ВКХ, о правовых предпосылках и целесообразности смены формы собственности на объекты инженерной инфраструктуры и организационно-правовой формы предприятий сферы водоснабжения и водоотведения.

В настоящее время большая часть основных имущественных фондов систем водоснабжения и водоотведения, о которых шла речь в предыдущем параграфе, находится в государственной и муниципальной собственности и передана в хозяйственное ведение государственным и муниципальным унитарным предприятиям.

Основной тенденцией развития общественных отношений по поводу имущества, составляющего основу деятельности по снабжению населения водой и отведению стоков, является отказ от использования института права хозяйственного ведения в данной системе отношений, как тормозящего применение рыночных механизмов в сфере водоснабжения и канализации. Данная тенденция продиктована скорее политическим факторами, нежели соображениями экономического или! правового порядка, поскольку экономическая эффективность деятельности субъектов естественных

монополий в наименьшей степени зависит от организационно-правовой формы таких субъектов и формы собственности на средства производства.

Альтернативой передачи основных имущественных фондов ВКХ в хозяйственное ведение унитарным предприятиям являются, во-первых, передача данного имущества в собственность открытого акционерного общества в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, а во-вторых, изъятие имущества в казну с последующей передачей эксплуатирующей организации на основе договора.

В данном параграфе обосновывается неэффективность приватизации объектов инфраструктуры, определяющих монопольное положение их обладателя на рынке водоснабжения и водоотведения, аргументируется неэффективность принятия мер к законодательному ограничению оборота имущества сферы водоснабжения и водоотведения.

Предлагается предоставить публичным собственникам на местах самостоятельно определять пути преобразования имущественных отношений в водопроводно-канализационном комплексе, сохранив за ними возможность использования института права хозяйственного ведения для организации водоснабжения и канализации на своей территории.

В качестве альтернативы ограничению имущества ВКХ в обороте предлагается принять меры для законодательного ограничения прав собственников объектов . коммунальной инфраструктуры и иных лиц, владеющих данными объектами на : законных основаниях, в целях обеспечения непрерывного и безопасного обеспечения населения и предприятий коммунальными услугами, закрепив такие ограничения федеральным законом.

Параграф 2.4. «Договорные формы организации деятельности по водоснабжению и водоотведению» анализирует договорные формы взаимодействия публичного образования — собственника имущественных объектов ВКХ и частного оператора, принимающего на себя функции управления данными объектами и оказания услуг водоснабжения и

водоотведения на территории публичного образования. Данные договорные формы рассматриваются с точки зрения их применимости к построению хозяйственного партнерства государства и частного бизнеса в сфере организации водоснабжения и водоотведения.

С экономической точки зрения при рассмотрении договоров государственно-частного партнерства следует уделять внимание трем факторам риска:

- риск управления инфраструктурными системами и обеспечения их работоспособности,

- финансовый риск или риск сбора платежей,

- инвестиционный риск (риск тарифного регулирования и бюджетной политики).

Распределение рисков между публичным собственником и управляющей компанией с точки зрения наличия у них возможностей покрытия таких рисков является по существу предметом соглашения государства и бизнеса.

С юридической точки зрения, при выборе формы государственно-частного партнерства следует принимать во внимание наличие законодательной базы для применения тех или иных договорных форм, а также возможность наиболее полной реализации целей и намерений сторон в рамках законодательно определенной договорной формы.

В мировой практике в качестве форм государственно-частного партнерства выделяют сервисный контракт, договор на управление, арендный договор и концессионный договор, которым в российском праве соответствуют договор подряда или возмездного оказания услуг, договор доверительного управления имуществом, договор аренды и новое в праве постсоветского периода концессионное соглашение.

В силу ряда причин наиболее !часто в отечественной практике организации управления системами водоснабжения и водоотведения применяется договор аренды.

Однако наиболее продвинутой договорной формой государственно-частного партнерства по праву считается концессионное соглашение. Иногда в научной литературе концессию относят к инструментам частичной приватизации (semi-privatization), в рамках которой собственник как бы передает частной компании лишь некоторые из своих правомочий собственника.

Федеральный закон о концессионных соглашениях предусмотрел в качестве предмета концессионного соглашения строительство или реконструкцию инфраструктурных объектов. Представляется, что область регулирования данного закона, таким образом, необоснованна сужена. В таком виде он не сможет найти широкого применения в сфере организации управления системами ВКХ. Концессионное соглашение должно иметь предметом не строительство и реконструкцию инфраструктурных объектов, а деятельность по их эксплуатации в целях удовлетворения общественных потребностей.

Публичная служба (service public) - классический институт французского, бельгийского, швейцарского права. Под публичной службой понимается государственное или муниципальное учреждение или предприятие, осуществляющее деятельность, направленную на удовлетворение общественно необходимых или полезных потребностей. Именно наличие публичного интереса отличает цели публично-правового договора от целей гражданско-правового, где краеугольным является частный, эгоистический интерес.

С нашей точки зрения, использование такого правового инструмента, как договор, преследующий в качестве высшей цели достижение публичного интереса, и несущий на себе элементы нормативного акта, органично

сочетается с идеей повышения социальной роли предпринимательства, которая достойна быть возведенной в один из принципов предпринимательского права.

Параграф 2.5. «Система ' договорных отношений по предоставлению услуг водоснабжения и водоотведения в условиях формирования рынка» определяет место предприятий ВКХ в системе договорных отношений по обеспечению населения услугами холодного водоснабжения и водоотведения. ,

В результате хаотичного развития договорных отношений в сфере предоставления коммунальных услуг в России в едином законодательном поле сложились различные системы организации договорных связей между ресурсоснабжающими организациями, управляющими жилищными компаниями, подрядными обслуживающими компаниями, едиными расчетными центрами и населением, й различная судебная практика по спорам о предоставлении коммунальных услуг.

Научные взгляды на правовую природу договора водоснабжения отличаются известным разнообразием. Большинство ученых относят его к группе договоров о снабжении продукцией через присоединенную сеть. Гражданский кодекс РФ, выделяя договор энергоснабжения в самостоятельную разновидность договоров купли-продажи, содержит нормы, направленные на регулирование отношений по снабжению энергией -электрической и тепловой. Другие ресурсы, такие как газ, нефть, вода вынесены за пределы отношений энергоснабжения, и к ним правила о договоре энергоснабжения применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства.

Положение предприятий ВКХ, как стороны договора энергоснабжения, породило в правовой науке и правоприменительной практике спор о возможности заключения «прямых» договоров между предприятием и жителем многоквартирного дома. Точку в этом вопросе поставил Жилищный кодекс Российской Федерации, который обязал ресурсоснабжающие

организации заключать договоры с гражданами — жителями многоквартирных домов, избравшими непосредственный способ управления. Таким образом, граждане в таких домах получают не коммунальную услугу, а коммунальный ресурс, причем на границе балансовой ответственности ресурсоснабжающей организации, если только она не оказывает гражданам услугу по обслуживанию внутридомовых сетей.

Открытым при этом остался вопрос о месте управляющих компаний, товариществ собственников жилья и жилищных и иных кооперативов в системе предоставления коммунальных услуг населению, поставщиком ресурса для которых является ресурсоснабжающая организация. Думается, что термин «предоставление», используемый Жилищным кодексом РФ при описании обязательств управляющей компании, следует понимать широко. Предоставить коммунальную услугу можно, заключив посреднический договор от имени и за счет потребителя или от своего имени и за счет потребителя. В этом случае снимается вопрос и о наличии у управляющей компании энергопринимающего устройства, и об ответственности ресурсоснабжающей организации за состояние внутридомового оборудования, и об ответственности управляющей организации по договору энергоснабжения.

К сожалению, данный подход не воспринят новыми Правилами предоставления коммунальных услуг, которые придают управляющим компаниям и объединениям жителей исключительно статус исполнителя коммунальных услуг.

При необходимости доведения ресурса непосредственно до жителя многоквартирного дома автор предлагает использовать в деятельности предприятий ВКХ смешанный договор, включающий в себя как элементы договора энергоснабжения, так и договора возмездного оказания услуг, агентского договора и др., который мог бы быть интегрирован в гибкую систем договорных связей между ресурсоснабжающими предприятиями (предприятиями ВКХ), управляющими жилищными компаниями, едиными

расчетными центрами, объединениями собственников и непосредственно собственниками помещений в многоквартирных жилых домах.

Глава III. «Государственное регулирование в области водоснабжения и водоотведения».

Параграф 3.1. «Общие вопросы государственного регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения».

Необходимость государственного регулирования рыночной экономики сегодня мало у кого оставляет сомнение. Многие экономисты и юристы отмечают объективную необходимость усиления роли государства в переходной экономике, к которой относится экономика современной России.

Принципы и методы государственного регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения законодательно не закреплены. Автор предлагает отнести к формам и способам государственного регулирования и контроля в сфере ВКХ следующие:

- государственное регулирование и контроль, предусмотренные для субъектов естественной локальной монополии, включая государственное регулирование цен (тарифов) на продукцию предприятий водоснабжения и водоотведения;

- государственное антимонопольное регулирование и контроль, в том числе установление на территории РФ единых правил доступа к системам ВКХ и услугам по подаче централизованной воды и приему стоков;

- управление государственной собственностью в сфере водоснабжения и водоотведения;

- лицензирование отдельных видов деятельности в " сфере водоснабжения и водоотведения;

- техническое регулирование в ВКХ;

- налоговое регулирование в сфере водопользования;

- государственный контроль (надзор) за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности в сфере ВКХ требований законов и иных нормативных правовых актов.

Параграф 3.2. «Проблемы тарифного регулирования водопроводно-канализационного хозяйства».

Государственное воздействие на рыночную экономику связано, прежде всего, с использованием экономических средств. Регулирование тарифов на услуги субъектов предприятий ВКХ — один из наиболее мощных и действенных рычагов регулирования естественных монополий в арсенале государства.

Решение проблем регулирования тарифов на услуги предприятий ВКХ должно развивать по двум направлениям. Первое - это принципы установления тарифов, а второе - процедура их утверждения.

В данном параграфе обосновывается неэффективность метода установления тарифа, исходя из затрат предприятия. Экономический метод регулирования должен исходить не из формальных, а из экономически обоснованных данных, В этой связи автор высказывается против применения метода установления индексов роста тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения на федеральном уровне на основе плановых показателей экономического развития.

Регулирование тарифа на услуги предприятия ВКХ является неотъемлемым и во многих случаях определяющим элементом при взаимодействии публичного собственника инфраструктуры и предпринимателя, претендующего на управление данной инфраструктурой. Поэтому совершенно логично и обоснованно передать функцию государственного регулирования тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения на муниципальный уровень, оставив возможность мелким муниципальным образованиям, не располагающим самостоятельными системами водоснабжения и канализации, передавать указанные полномочия субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию более

высокого уровня. Тем самым публичный собственник будет наделен таким публичным правомочием, которое позволит ему стать полноценным участником правоотношений, лежащих в частноправовой плоскости.

В целях внедрения экономически обоснованных методов регулирования тарифов на услуги предприятий ВКХ предлагается оценивать экономические показатели деятельности предприятий не по данным бухгалтерского и уж тем более не налогового учета, а по данным учета, которое предприятие ведет в целях обоснования его финансовых потребностей для оказания услуг в определенном объеме и установленного качества. В настоящее время источником таких показателей является бухгалтерский баланс, который не отражает реального состояния вещей и не позволяет принимать обоснованные решения. Альтернативой созданию специальной системы учета в целях обоснования тарифа автор видит скорейшее внедрение международных стандартов учета и отчетности.

Параграф 3.3. «Государственное регулирование деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения по пользованию водными ресурсами».

Специфика предпринимательской деятельности в области водоснабжения и водоотведения во многом определяется необходимостью использования в производственном процессе природного ресурса, а именно: в целях водоснабжения предприятие ВКХ осуществляет забор воды из водных источников, а в целях водоотведения — сброс сточных вод в водные объекты. Деятельность по использованию водных объектов в предпринимательских целях подлежит' государственному регулированию, которое направлено на сохранение и защиту водных ресурсов Российской Федерации, недопущение загрязнения и истощения водных источников.

На наш взгляд, необходимо предоставить лицу, которому водный объект выделен в особое водопользование, право давать разрешение и осуществлять контроль не только общего, но и специального

водопользования. Такие предписания закона очень валены для водопользователя, осуществляющего питьевое водоснабжение, так как именно он заинтересован в восстановлении и охране водного объекта.

Использование водного объекта для питьевого водоснабжения необходимо отнести к особому водопользованию. При выделении водного объекта в особое пользование субъекты специального пользования на этом водном объекте, на наш взгляд, должны заключить договор, но не с органом власти, а с лицом, которому водный объект передан в особое пользование. В этом случае специальное водопользование должно осуществляться на основе лицензии и договора, заключенного между особым и специальным водопользователями. По своей сути это договор об ограничении особого водопользования (сервитут), который позволит заинтересованному лицу (особому водопользователю) осуществить ' контроль за специальным водопользователем на законных основаниях: требовать возмещения ущерба при причинении вреда, отмены лицензий на специальное водопользование и т. п.

Важным экономическим рычагом государственно регулирования деятельности предприятий ВКХ является налоговое регулирование. Речь идет не обо всех налогах, а о специальном, представляющем собой плату за пользование природным ресурсом — водой.

Целью платы должно быть не пополнение бюджета, а восстановление окружающей среды от последствий хозяйственной деятельности. Для этого следует предусмотреть, что все 100 % платы, за негативное воздействие на окружающую среду направляются на осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности. Иными словами, следует предусмотреть целевое использование собранной платы за воду.

Необходимо также обеспечить прозрачность правового регулирования. Это означает, что любое лицо, ознакомившись с нормативными актами по

плате, сможет самостоятельно рассчитать плату за негативное воздействие на окружающую среду. Следует упростить; процедуру согласования расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду. Так, система согласования расчетов платы настолько сложна, что сами согласующие организации не успевают в реальные сроки осуществить проверку и согласование требуемой документации.

Параграф 3.4. «Техническое регулирование в области водоснабжения и водоотведения».

Техническое регулирование является одним из важных элементов воздействия государства на общественно-экономическую жизнь общества, особенно в тех ее областях, : где деятельность субъектов предпринимательской деятельности несёт в себе потенциальную опасность для жизни и здоровья населения, экологии и безопасности государства либо направлена на их обеспечение. Водоснабжение и водоотведение как раз представляют собой именно такой вид деятельности, который, с одной стороны, направлен на обеспечение населения и предприятий жизненно необходимым ресурсом, поддержание санитарного состояния в местах проживания и деятельности людей, а с другой, связан с использованием сложных инженерных сооружений и конструкций и несет в себе риск причинения вреда здоровью граждан, экологии региона и, в конечном итоге, спокойствию и стабильности в обществе.'

В настоящее время в области технического регулирования водопроводно-канализационного хозяйства действует множество различных нормативных актов, принятых в различное время и различными органами власти. В то же время разработаны проекты технических регламентов «О питьевой воде и питьевом водоснабжении», «О водоснабжении» и «О водоотведении».

На основе изучения практики деятельности предприятий ВКХ, а также принципов, внедряемых в области технического регулирования, автор пришел к выводу недопустимости подмены понятия «питьевая вода»

понятием «контроля качества» питьевой воды. Питьевая вода должна соответствовать ограниченному количеству показателей, которые с учетом уровня развития национальной экономики и научно-технического прогресса, выполнимы водоканалами. При этом в процессе развития технологии и экономики, количество показателей может поэтапно увеличиваться.

Аналогичным образом перечни и допустимые количества наличия загрязняющих веществ в очищенной сточной воде должны устанавливаться не ведомствами, а нормативными правовыми актами, а именно техническим регламентом.

В заключении подводится итог проведенному исследованию, оценивается его завершенность с точки зрения реализации поставленных целей и намеченных задач,

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Методические рекомендации по переходу на новые формы управления имуществом коммунального комплекса разработаны Обществом с ограниченной ответственностью «Лекс-Инвест Аудит» и Одобрены Протоколом № 01-НС-14/1 от 19 февраля 2004 года заседания Секции «Коммунальная энергетика» и Секции «Экономика жилищно-коммунального хозяйства» Научно-технического совета Госстроя России.

2.Николаенкова И. В. Водоснабжение и водоотведение: поиск путей преобразования// Предпринимательское право в рыночной экономике под ред. Е. П. Губина, П. Г. Лахно. М. 2004.

3.Беренштейн И. В. Управление муниципальными коммунальными системами по договору с собственниками// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2004. № 6.

4.Беренштейн И. В. Особенности регулирования оборота имущества в сфере коммунального обслуживания// ЖКХ, архитектура, строительство: проблемы и решения. 2004. №2.

5.Беренштейн И. В. Судебная практика по делам о взыскании задолженности предприятиями ЖКХ// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера.

2005. № 8. Официальная часть.

6.Беренпггейн И. В. Особенности правового регулирования оборота имущества в сфере коммунального хозяйства// Предпринимательское право. 2005. № 2.

7. Беренпггейн И. В. О порядке разграничения имущества коммунального комплекса между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Ответ на вопрос// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2006. № 5. №10.

8. Беренштейн И. В. Государственные и муниципальные предприятия водоснабжения и водоотведения в условиях перехода к рынку// Водоснабжение и санитарная техника. 2006. №10.

9.Беренштейн И. В. Имущественные отношения в сфере водоснабжения и

водоотведения в Российской Федерации// Водоснабжение и санитарная техника. 2006. №12.

10. Беренштейн И. В. Формирование имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации// Законодательство.

2006. №10.

11. Беренштейн И. В. Положение и перспективы государственных и

муниципальных предприятий коммунального комплекса в условиях перехода

к рынку. Вопросы формирования и учета имущества казны муниципальных образований// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2006. № 12.

12. Завьялов А. А., Беренштейн И. В. Формирование имущественных отношений в коммунальной сфере в Российской Федерации// Имущественные отношения в Российской Федерации. 2006. Декабрь.

Подписано в печать 31.10.2006. Формат 60x90/16. Бумага офсетная 1,0 п. л. Тираж 100 экз. Заказ № 1631

МОСКОВСКОЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО ГОРНОГО УНИВЕРСИТЕТА

Лицензия на издательскую деятельность ЛР № 062809 Код издательства 5X7(03)

Отпечатано в типографии Издательства Московского государственного горного университета

Лицензия на полиграфическую деятельность ПЛДКя 53-305

119991 Москва, ГСП-1, Ленинский проспект, 6; Издательство МГГУ; тел. (095) 236-97-80; факс (095) 956-90-40

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Беренштейн, Ирина Владиславовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМЫ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1.1. Понятие водоснабжения и водоотведения.

§1.2. История правового регулирования водоснабжения и водоотведения в России.

§1.3. Место водоснабжения и водоотведения в жилищно-коммунальном комплексе Российской Федерации и правовые основы его реформирования.

ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА УСЛУГ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§2.1. Правовые проблемы формирования рынка услуг водоснабжения и водоотведения в РФ.

§2.2. Правовые проблемы формирования имущественной основы предприятий ВКХ.

§2.3. Формирование имущественных отношений в водопроводноканализационном хозяйстве.

§2.4. Договорные формы организации деятельности по водоснабжению и водоотведению.

§2.5. Система договорных отношений по предоставлению услуг водоснабжения и водоотведения в условиях формирования рынка.

ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В

ОБЛАСТИ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ

§3.1. Общие вопросы государственного регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения.

§3.2. Проблемы тарифного регулирования водопроводноканализационного хозяйства.

§3.3. Государственное регулирование деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения по пользованию водными ресурсами.

§3.4. Техническое регулирование в области водоснабжения и водоотведения.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации"

Актуальность темы диссертационного исследования.

Тема настоящего исследования ' была подсказана нам бурными процессами реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развернувшимися в обществе в последние несколько лет. Особую привлекательность для исследовательской работы имело то обстоятельство, что реформа жилищно-коммунального хозяйства носит не сугубо практический, а институциональный характер. Ее реализация сопряжена с необходимостью создания правовой базы, которая могла бы позволить осуществить рыночную интеграцию такого «неповоротливого» и инертного продукта плановой экономики, как жилищно-коммунальный комплекс.

Если за годы реформ в энергетике и газовом хозяйстве сформировалось законодательство, регулирующее основы организации рыночных отношений в этих сферах, на которое могут ориентироваться субъекты хозяйственной деятельности, то о водоснабжении и водоотведении этого сказать нельзя. Такое положение обусловлено во многом тем, что в стране никогда не было и нет единой федеральной системы водоснабжения. Водопровод и канализация - это, как правило, системы местного, реже регионального масштаба. В то же время их жизнеобеспечивающие значение ничуть не меньше, а, возможно, и больше, чем значение систем электро-, тепло- и газоснабжения.

Водопроводно-канализационное хозяйство (далее по тексту ВКХ) остается отраслью экономики, в которой преобладают государственная и муниципальная форма собственности на средства производства, а управление такой собственностью передано государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Доля частных компаний в объеме производства и реализации услуг водоснабжения и водоотведения потребителям крайне мала. Несовершенство механизмов финансирования организаций водопроводно-канализационного хозяйства за счет бюджетов различных уровней, низкий платежеспособный спрос на услуги водоснабжения и водоотведения, изношенность инженерных сетей и коммуникаций, отсутствие механизмов привлечения инвестиций, а также неэффективная политика (и политизированность вообще) в сфере регулирования тарифов привели к тому, что большая часть предприятий водопроводно-канализационного хозяйства находится на грани банкротства.

Такое состояние отрасли во многом продиктовано отсутствием правовых механизмов, позволяющих направить деятельность предприятий водоснабжения и водоотведения в русло рыночных отношений, что, в свою очередь, объясняется отсутствием комплексного теоретического (концептуального) подхода к проблемам правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации.

Водная отрасль в России может стать стратегически важной, как и во Франции или Англии, где она уже стала одной из важнейших отраслей с огромным экспортным потенциалом и вкладом в экономический рост. Опыт этих стран дает основания утверждать, что для глобального участия России в этом растущем рынке необходима соответствующая организация национального рынка водоснабжения и канализации. К этим словам следует добавить, что организация рынка водоснабжения и канализации в России строится при помощи продуманной системы правового регулирования.

Таким образом, формирование теоретической основы правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации на базе комплексного подхода к решению проблем отрасли представляет собой важную предпосылку для развития здоровых рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения.

Предметом исследования стали 1 сами процессы водоснабжения и водоотведения в разрезе их ресурсного обеспечения, тесной связи и влияния на экологию, безопасность, здоровье общества; рынок услуг водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, его характеристики, возможность и принципы его развития; правовое обеспечение формирования имущественной основы предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения; правовые формы взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере управления инфраструктурными объектами ВКХ; система договорных отношений по сбыту продукции предприятий ВКХ; цели и задачи государства, а также правовые формы и методы регулирования рыночных отношений в сфере ВКХ.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

5. Определение места предприятия ВКХ в системе договорных отношений по сбыту продукции потребителям.

7. Выявление основных направлений ^применения экономических методов государственного регулирования деятельности предприятий ВКХ, обоснование неэффективности применения в этих случаях административных методов.

Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования.

С.Б.Сиваева, работы, посвященные обобщению наработанного за несколько лет опыта частных операторов на отечественном рынке управления системами водоснабжения и водоотведения, - А. Ю. Демина, А. В. Баженова, С. В. Яшечкина, а также труды на общеэкономические темы В. И. Кошкина, J1. И. Якобсона и др.

Исследуя правовую природу договора водоснабжения, мы обратились к трудам представителей российской юридической мысли, посвященным правовой природе договора энергоснабжения. Данная тема разработана в научной литературе наиболее глубоко. В разное время о различных аспектах договора энергоснабжения писали М. М. Агарков, О.С.Иоффе, Н.Савельев, Е.Д. Шешенин, И. JI. Брауде, О. Н. Садиков, В. В. Витрянский, Б.М.Сейнароев, А. М. Шафир и др. Особое значение для науки в вопросе правового регулирования договора энергоснабжения имеют научные труды С. М. Корнеева. Что касается литературы, посвященной непосредственно договору водоснабжения, то здесь необходимо назвать труды Е.В.Блинковой.

Поиск подходов к решению проблем формирования имущественной основы деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения побудил нас обратиться к трудам В. И. Синайского, В. А. Лапача, М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, Е. А. Суханова, А. А. Завьялова, М. Г. Пискуновой, Д.И.Дедова.

В вопросах правового регулирования рынка, конкуренции и естественных монополий, места и роли предпринимательства мы опирались на труды А. Г. Быкова, П. Г. Лахно, С. А. Паращука, Э. В. Талапиной, Н.Клейн, И. Е. Нельговского, И. Б. Никуйко, К. Ю. Тотьева.

Ориентироваться в вопросах государственного регулирования рыночной экономики нам помогло знакомство с монографией научного руководителя Е. П. Губина, а также Ю. К. Толстого, С. Н. Братановского, С.С. Занковского, К. Б. Комарова, А. П. Алехина.

Несмотря на довольно широкий спектр научных трудов, никто из вышеперечисленных авторов, за исключением Е. В. Блинковой, не рассматривает специальным образом вопросы правового регулирования водоснабжения и водоотведения. Нам не удалось найти ни одного комплексного исследования, которое подходило бы с точки зрения права к проблемам формирования рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, давало бы возможность взглянуть на предприятие ВКХ как полноценного участника таких отношений - субъекта предпринимательской деятельности. Поэтому в своей работе мы обратились к публикациям руководителей предприятий ВКХ (С. В. Храменкова, Ф. В. Кармазинова) и юристов - практиков, работающих в этих предприятиях (В.М.Деревяго, М. В. Гассий).

Научная новизна исследования.

Практическая значимость диссертационного исследования.

Следует отметить, что рыночные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения долгое время развивались и продолжают развиваться на фоне отставания формирования правовой базы реформирования водопроводно-канализационного хозяйства от инициативы предпринимателей в этой сфере, чем обусловлена активная нормотворческая и практическая деятельность государственных, муниципальных структур и частного сектора.

Результаты научного и практического исследования поставленной проблемы могут быть выражены в следующих положениях, выносимых на защиту:

3. В противовес существующему мнению о необходимости введения ограничений на оборот имущества, составляющего технологические фонды предприятий водоснабжения и водоотведения, обоснована целесообразность принятия законодательных мер для ограничения прав собственников объектов коммунальной инфраструктуры и иных лиц, владеющих данными объектами на законных основаниях, в целях обеспечения непрерывного и безопасного обеспечения населения и предприятий коммунальными услугами. К таким ограничениям можно отнести ограничение права пользования и распоряжения объектами ВКХ в части вывода их из эксплуатации, а также в части права заключения договоров на оказание с их использованием услуг.

4. Раскрыты возможные пути преобразования общественных отношений по поводу имущества, составляющего основу деятельности по снабжению населения водой и отведению стоков, основными из которых являются передача данного имущества в собственность открытого акционерного общества в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия либо изъятие имущества в казну с последующей передачей эксплуатирующей организации на основе договора. Установлено, что приватизация в сфере водоснабжения и водоотведения не может служить повышению эффективности деятельности предприятий ВКХ, как субъектов локальной естественной монополии.

5. Показана несвоевременность попыток законодательного исключения для публичного собственника возможности организации управления инженерной инфраструктурой путем передачи ее в хозяйственное ведение в связи с отсутствием правовых предпосылок для эффективного управления публичной собственностью в сфере водоснабжения и водоотведения.

9. На основании материалов проведенного исследования показана неэффективность установления тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения, определяемого путем включения в него экономически обоснованных затрат предприятий ВКХ с использованием плановых показателей экономического развития. В условиях интеграции предприятий водоснабжения и водоотведения в рыночную экономику предлагается исключить из законодательства положения, позволяющие органам государственной власти Российской Федерации устанавливать индексы роста тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, закрепив весь объем полномочий по установлению тарифов за муниципальными образованиями.

14. В области технического регулирования деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения предлагается определить понятие «питьевая вода», как вода, соответствующая ограниченному количеству показателей, которые с учетом уровня развития национальной экономики и научно-технического прогресса выполнимы предприятиями ВКХ.

Апробация результатов исследования отражена в опубликованных нами работах по теме диссертации1, а также в методических рекомендациях, разработанных коллективом ООО «Лекс-Инвест Аудит» при нашем непосредственном участии . Выводы и предложения, сформулированные по результатам научного исследования, были использованы органами местного самоуправления и предприятиями водоснабжения и водоотведения в ходе структурной реформы водопроводно-канализационного хозяйства. Ряд положений, выносимых на защиту, воспринят органами государственной власти, в частности, Департаментом строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, при осуществлении ими законотворческой деятельности.

См.: Николаенкова И. В. Водоснабжение и водоотведение: поиск путей преобразования// Предпринимательское право в рыночной экономике под ред. Е. П. Губина, П. Г. Лахно. М. 2004; Беренштейн И. В. Управление муниципальными коммунальными системами по договору с собственниками// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2004. № б; Беренштейн И. В. Особенности регулирования оборота имущества в сфере коммунального обслуживания// ЖКХ, архитектура, строительство: проблемы и решения. 2004. №2; Беренштейн И. В. Судебная практика по делам о взыскании задолженности предприятиями ЖКХ// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2005. № 8. Официальная часть; Беренштейн И. В, Особенности правового регулирования оборота имущества в сфере коммунального хозяйства// Предпринимательское право. 2005. № 2; Беренштейн И. В. О порядке разграничения имущества коммунального комплекса между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Ответ на вопрос// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2006. № 5, №10; Беренштейн И. В. Государственные и муниципальные предприятия водоснабжения и водоотведения в условиях перехода к рынку// Водоснабжение и санитарная техника. 2006. №10; Беренштейн И. В. Имущественные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации// Водоснабжение и санитарная техника. 2006. №12; Беренштейн И. В. Формирование имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации// Законодательство. 2006. №10; Беренштейн И. В. Положение и перспективы государственных и муниципальных предприятий коммунального комплекса в условиях перехода к рынку. Вопросы формирования и учета имущества казны муниципальных образований//ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2006. № 12. " См.: Методические рекомендации по переходу на новые формы управления имуществом коммунального комплекса, разработаны Обществом с ограниченной ответственностью «Лекс-Инвест Аудит» и одобрены Протоколом № 01-НС-14/1 от 19 февраля 2004 года заседания Секции «Коммунальная энергетика» и Секции «Экономика жилищно-коммунального хозяйства» научно-технического совета Госстроя России; Методических рекомендации по регистрации прав на объекты недвижимого имущества коммунального комплекса, разработаны ООО «Лекс-Инвест Аудит».

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право", Беренштейн, Ирина Владиславовна, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследуя проблему правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, нам пришлось обратиться к целому ряду проблем, лежащих в различных областях юридического знания. Мы имели возможность убедиться в том, что эти проблемы, как правило, лежат на стыке частного права и других отраслей права (конституционного, государственного, административного, финансового, экологического и др.).

В связи с этим выбор темы исследования представляется нам наиболее удачным с точки зрения такой научной дисциплины как предпринимательское право. Мы постарались отразить в данной работе тесную взаимосвязь и неразрывность частно-правовых и публично-правовых форм и методов регулирования деятельности субъектов экономических отношений в современных условиях при рыночной организации хозяйства. Полагаем, нам удалось подтвердить тезис профессора Быкова1 и показать, что механизм предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в условиях становления рыночных отношений в этой отрасли включает в себя не только экономическую деятельность самого предпринимателя, но и деятельность государства, его органов и органов местного самоуправления по созданию необходимых предпосылок и условий осуществления предпринимательской деятельности, по ее регулированию и экономическому стимулированию.

Таким образом, правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации направлено на урегулирование целого комплекса правовых проблем, начиная с правового регулирования деятельности по использованию природных ресурсов и заканчивая правовым регулированием защиты прав потребителей.

Обобщая итоги научного и практического исследования поставленной проблемы, мы пришли к следующим выводам.

1 См.; Быков А. Г. О содержании курса предпринимательского права и принципах его построения// Предпринимательское право в рыночной экономике. М. 2004.

Предпринимательская деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в настоящее время условиях естественной локальной монополии, которая в перспективе может претерпевать определенные изменения путем выделения отдельных конкурентных участков деятельности производителей. В связи с этим требуется определить на федеральном уровне основные принципы и методы регулирования деятельности локальных естественных монополий в целом и в сфере водоснабжения и водоотведения в частности.

Основу экономической деятельности субъектов предпринимательства в сфере водоснабжения и водоотведения составляют объекты сложной инженерной инфраструктуры, относящиеся по своей сути к объектам недвижимого имущества. Вовлечение данных объектов в гражданский оборот - ибо только это может придать им инвестиционную привлекательность - напрямую связано с необходимостью осуществления государственной регистрации прав на эти объекты. Отсутствие единого подхода к государственной регистрации прав на объекты инженерной инфраструктуры является существенным тормозом построения рыночных отношений в отрасли.

Поскольку речь в данном случае идет о сложных технических и технологических конструкциях, объединенных в единый комплекс или комплексы, то необходимо разрешить проблему определения критериев объединения отдельных частей в единый технологический комплекс в целях регистрации прав на него как на объект недвижимости. Критерии объединения отдельных элементов в единый комплекс субъективны. Поэтому прерогатива собственника в определении состава производственно-технологического комплекса, заявляемого на государственную регистрацию, представляется нам неоспоримой.

Мы показали в данной работе и попытались подтвердить это опытом ведущих предприятий водоснабжающей отрасли, что собственнику объектов инженерной инфраструктуры необходимо предоставить максимальную свободу в вопросах формирования производственно-технологических комплексов систем водоснабжения и водоотведения. Только технические и технологические особенности создания систем инженерной инфраструктуры могут служить для собственника критерием для определения границ объекта недвижимости, но не мнение органа по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним о наличии технологической связи и единого назначения имущественных объектов, из которых собственник формирует объект недвижимости.

Таким образом, предлагается нормативно закрепить понятие и принципы формирования производственно-технологических комплексов систем водоснабжения и канализации как объектов недвижимого имущества, признав за собственником право самостоятельно формировать такие комплексы на основе данных технической инвентаризации.

Основной тенденцией развития общественных отношений по поводу имущества, составляющего основу деятельности по снабжению населения водой и отведению стоков, является отказ от использования института права хозяйственного ведения в данной системе отношений, как тормозящего применение рыночных механизмов в сфере водоснабжения и канализации. Данная тенденция продиктована скорее политическим факторами, нежели соображениями экономического или правового порядка, поскольку экономическая эффективность деятельности субъектов естественных монополий в наименьшей степени зависит от организационно-правовой формы таких субъектов и формы собственности на средства производства.

Альтернативой передачи основных имущественных фондов ВКХ в хозяйственное ведение унитарным предприятиям являются, во-первых, передача данного имущества в собственность открытого акционерного общества в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, либо изъятие имущества в казну с последующей передачей эксплуатирующей организации на основе договора.

В ходе исследования мы пришли к выводу о предпочтительности второго из вышеуказанных путей. Однако поскольку часть предприятий ВКХ в стране уже приватизирована, то предлагается принять меры для законодательного ограничения прав собственников объектов коммунальной инфраструктуры и иных лиц, владеющих данными объектами на законных основаниях, в целях обеспечения непрерывного и безопасного обеспечения населения и предприятий коммунальными услугами, закрепив такие ограничения федеральным законом. Наряду с этим мы считаем нецелесообразным ограничение оборота имущества, составляющего основные фонды предприятий ВКХ.

Для основной массы публичных собственников имущества ВКХ на местах предлагается оставить возможность самостоятельно определять пути преобразования имущественных отношений в водопроводно-канализационном комплексе, сохранив за ними возможность использования института права хозяйственного ведения для организации водоснабжения и канализации на своей территории. Полагаем, что не следует законодательным путем исключать для публичного собственника возможность организации управления инженерной инфраструктурой путем передачи ее в хозяйственное ведение. Следует сначала создать правовые предпосылки, кроме приватизации, для эффективного управления публичной собственностью в сфере водоснабжения и водоотведения.

На основе анализа договорных форм управления имуществом предприятий водопроводно-канализационного хозяйства мы пришли к выводу о том, что наибольшие возможности для достижения целей управления предоставляет использование концессионного соглашения. Однако в том виде, в котором оно существует сегодня в России, а именно как соглашение по строительству или реконструкции объекта недвижимости, его использование в целях управления инфраструктурными объектами ВКХ крайне ограничено.

Мы предлагаем использовать в целях управления инженерной инфраструктурой ВКХ соглашение о концессии публичной службы, для чего необходимо расширить сферу регулирования закона о концессионных соглашениях.

Конечной целью деятельности предпринимателя в сфере водоснабжения и водоотведения является удовлетворение потребностей потребителей в соответствующем товаре и услуге, а также извлечение прибыли. Для этого система договорных отношений по реализации предпринимателем соответствующих товаров и услуг должна удовлетворять и той, и другой цели. Использование формулы договора энергоснабжения не позволяет достичь указанных целей в случае, когда потребителем является житель многоквартирного дома. Жилищный кодекс Российской Федерации содержит предпосылки для построения прямых договорных связей между предприятиями ВКХ и потребителями в многоквартирных домах.

Мы предлагаем использовать в деятельности предприятий ВКХ смешанный договор, включающий в себя как элементы договора энергоснабжения, так и договора возмездного оказания услуг, агентского договора и др., который мог бы быть интегрирован в гибкую систем договорных связей между ресурсоснабжающими предприятиями (предприятиями ВКХ), управляющими жилищными компаниями, едиными расчетными центрами, объединениями собственников и непосредственно собственниками помещений в многоквартирных жилых домах.

Государственное регулирование в такой сфере как водопроводно-канализационное хозяйство приобретает особое значение, поскольку только разумное применение мер государственного регулирования может позволить, с одной стороны, обеспечить безопасность и здоровье населения, а с другой, позволить развиваться рыночным механизмам функционирования отрасли ВКХ. Государственное регулирование в сфере водопроводно-канализационного хозяйства должно строиться на принципах, сформулированных для естественных монополий, с учетом локального характера деятельности предприятий ВКХ и возможностей выделения конкурентных участков в процессе производства и реализации товаров и услуг на рынке ВКХ. При этом в тех сферах правоотношений, которые государство объявляет сферами своего вмешательства (регулирования), оно должно предусмотреть конкретные цели регулирования, средства регулирования и правовые формы их опосредования.

Регулирование тарифов на услуги субъектов предприятий ВКХ - один из наиболее мощных и действенных рычагов регулирования естественных монополий в арсенале государства. Материалы проведенного исследования показывают неэффективность метода установления тарифа, исходя из затрат предприятия. Экономический метод регулирования должен исходить не из формальных, а из экономически обоснованных данных. В этой связи мы высказываемся против применения метода установления индексов роста тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения на федеральном уровне на основе плановых показателей экономического развития.

Регулирование тарифа на услуги предприятия ВКХ, как показало проведенное нами исследование, особенно в практической области, является неотъемлемым и во многих случаях определяющим элементом при взаимодействии публичного собственника инфраструктуры и предпринимателя, претендующего на управление данной инфраструктурой. Поэтому совершенно логично и обоснованно передать функцию государственного регулирования тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения на муниципальный уровень, оставив возможность мелким муниципальным образованиям, не располагающим самостоятельными системами водоснабжения и канализации передавать указанные полномочия субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию более высокого уровня. Тем самым публичный собственник будет наделен таким публичным правомочием, которое позволит ему стать полноценным участником правоотношений, лежащих в частноправовой плоскости.

В целях внедрения экономически обоснованных методов регулирования тарифов на услуги предприятий ВКХ предлагается оценивать экономические показатели деятельности предприятий не по данным i бухгалтерского и уж тем более не налогового учета, а по данным учета, которое предприятие ведет в целях обоснования его финансовых потребностей для оказания услуг в определенном объеме и установленного качества. В настоящее время источником таких показателей является бухгалтерский баланс, который, как показано в Главе III нашей работы, не отражает реального состояния вещей и не позволяет принимать основанные решения.

Альтернативой созданию специальной системы учета в целях обоснования тарифа мы видим скорейшее внедрение международных стандартов учета и отчетности.

Другим важным экономическим рычагом государственно регулирования деятельности предприятий ВКХ является налоговое регулирование. Речь идет не обо всех налогах, а о специальном, представляющим собой плату за пользование природным ресурсом - водой.

Целью платы должно быть не пополнение бюджета, а восстановление окружающей среды от последствий хозяйственной деятельности. Для этого следует предусмотреть, что все 100 %■ платы за негативное воздействие на окружающую среду направляются на осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности. Иными словами, следует предусмотреть целевое использование собранной платы за воду.

Необходимо также обеспечить прозрачность правового регулирования. Это означает, что любое лицо, ознакомившись с нормативными актами по плате, сможет самостоятельно рассчитать плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Кроме того, следует упростить проъ^едуру согласования расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду. Так, система согласования расчетов платы настолько сложна, что сами согласующие организации не успевают в реальные сроки осуществить проверку и согласование требуемой документации.

Отдавая предпочтение косвенным (экономическим) механизмам государственного регулирования деятельности предприятий в сфере водоснабжения и водоотведения, мы не могли обойти вниманием область применения прямых методов 'государственного регулирования, направленных на обеспечение экологической и технической безопасности.

В этой связи нами сформулированы предложение по приданию предприятиям водопроводно-канализационного комплекса статуса субъектов особого водопользования, осуществляющих деятельность на основании государственной лицензии. Субъекты специального водопользования должны быть, в свою очередь, поставлены перед необходимостью не только получить разрешение государства на водопользование, но и заключить договор с субъектом особого водопользования с тем, чтобы соблюдать его приоритетное право на использования водных ресурсов для жизнеобеспечения населения.

Технические регламенты о воде, водоснабжении и канализации являются едва ли не единственными нормативными правовыми актами федерального уровня, регулирующими специальным образом отношения сфере водоснабжения и водоотведения.

На основе изучения практики деятельности предприятий ВКХ, а также принципов, внедряемых в области технического регулирования, мы пришли к выводу недопустимости подмены понятия «питьевая вода» понятием «контроля качества» питьевой воды. Питьевая вода должна соответствовать ограниченному количеству показателей, которые с учетом уровня развития национальной экономики и научно-технического прогресса, выполнимы водоканалами. При этом в процессе развития технологии и экономики, количество показателей может поэтапно увеличиваться.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации»

1. Dernburg Н. Pandekten. Erster Band. Berlin. 1884.

2. Jacobson Charles D. Tan' Joel A. Ownership and Financing of Infrastructure: Historical Perspectives. Carnegie Mellon University. 1993. November 1.

3. Legal and administrative frameworks for electricity enterprises//United Nations. NY. 1973. № 169-170

4. Shihata J.F.J. Legal treatment of foreign investments. The World Bank guidelines. Boston. 1993.

5. Абрамов H. H. Водоснабжение, M., 1967.

6. Агарков M. M. Подряд (Текст и комментарий к ст. 220-235 Гражданского кодекса). М. 1924.

7. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М. 1998.

8. Альчин А. Г. Естественная монополия: экономическое и правовое понимание.// Вестник МАП РФ. 2002. № 4-5.

9. Барр Р. Политическая экономия. Том 1. М. 1995.

10. Блинкова Е. В. Гражданско-правовое регулирование водоснабжения в России: фрагменты истории// История государства и права. 2004. №4.

11. Блинкова Е. В. Ограничение права собственности на объекты электросетевого хозяйства// Правовые вопросы недвижимости. М. 2004. № 2.

12. Блинкова Е. В. Юридическая конструкция договора водоснабжения// Юрист. 2002. № 1.

13. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества. М. 2002 г.

14. Братановский С. Н. Роль и пределы государственного регулирования организации и деятельности потребительской кооперации в условиях перехода к рыночным отношениям// Государство и право. 2001. № 8.15

Автор: Беренштейн, Ирина Владиславовна
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.03

Диссертация

Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.03 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Беренштейн, Ирина Владиславовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Беренштейн, Ирина Владиславовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации»