АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование воздействия на природную среду в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению»
На правах рукописи
Будницкий Димитрий Михайлович
Правовое регулирование воздействия на природную среду в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению
12.00.06 - Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
13 МАИ 2015
Санкт-Петербург - 2015
005568955
005568955
Работа выполнена на кафедре правовой охраны окружающей среды юридического
факультета ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет»
Научный руководитель: кандидат юридических наук,
доцент Лопатин Вячеслав Алевтннович
Официальные оппоненты: Васильева Мария Ивановна,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета AHO ВПО «Московский гуманитарно-экономический институт» Сиваков Дмитрий Олегович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» Ведущая организация: ФБГУ ВПО «Московский
государственный университет путей сообщения» (МИИТ)
Защита состоится 4 июня 2015 г. в 12.00 на заседании диссертационного совета Д.212.123.03, при Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МПОА), г. Москва, 125993, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МПОА).
Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МПОА): http://msal.ru/general/academy/councils/collab/
Автореферат разослан «¿¿» О Ч_2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
Краснова Ирина Олеговна
Общая характеристика диссертационного исследования
Актуальность темы исследования
Согласно данным, приведенным в Федеральной целевой программе «Чистая вода» на 2011 - 2017 годы (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации (далее также - РФ) от 22.12.2010 № 1092)1, по оценкам Организации Объединенных Наций, 1,1 млрд. человек на Земле не имеют достаточного доступа к чистой питьевой воде, а 2,6 млрд. человек не имеют достаточного доступа к воде для средств гигиены. Прогнозируется, что к 2020 году использование воды увеличится на 40 процентов и к 2025 году 2 человека из 3 будут испытывать нехватку воды.
Отсутствие чистой воды и систем канализации является основной причиной распространения кишечных инфекций, гепатита и болезней желудочно-кишечного тракта, возникновения патологий и усиления воздействия на организм человека канцерогенных и мутагенных факторов. В отдельных случаях отсутствие доступа к чистой воде и системам канализации приводит к массовым заболеваниям и распространению эпидемий. Развитие исследований по выявлению риска для здоровья населения в связи с химическим и биологическим загрязнением поверхностных и подземных вод подтверждает необходимость целенаправленных действий для сокращения заболеваемости, связанной с антропогенным воздействием биологических и химических загрязнений.
Доступность и качество питьевой воды определяют здоровье нации и качество жизни. Продолжительность жизни россиян находится на нижней границе этого показателя для развитых стран. Обеспечение населения чистой водой окажет непосредственное влияние на снижение смертности, в особенности детской, и увеличение продолжительности жизни. Повышение качества централизованного водоснабжения до уровня, достигнутого западноевропейскими странами, позволит населению использовать водопроводную воду и не прибегать к использованию бутилированной воды.
' СЗ РФ. 24.01.2011. № 4. Ст. 603.
Сложившаяся кризисная ситуация в области питьевого водоснабжения обусловлена недостаточностью мероприятий по охране источников питьевого водоснабжения, неудовлетворительным техническим состоянием систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, неустойчивым финансовым состоянием организаций коммунального комплекса, несовершенством нормативной правовой базы и экономических механизмов в сфере водопользования. При этом в Российской Федерации 7 процентов сточных вод не проходят очистку. Из сточных вод, проходящих очистку, до нормативных требований доводится менее половины (46 процентов)2.
Приведенные данные очевидно свидетельствуют о необходимости подробного исследования вопроса о правовом регулировании воздействия на природную среду в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению и выработке предложений по решению существующих проблем.
В процессе деятельности организаций водопроводно - канализационного хозяйства (далее также - ВКХ) по водоснабжению и водоотведению ими осуществляется воздействие на природную среду на всех стадиях деятельности -от забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта до сброса сточных вод в водный объект, размещения и обезвреживания осадка сточных вод3.
Согласно ст. 2 Федерального закона (далее также - ФЗ) от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»4 (далее - ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»), большинство норм которого вступили в силу с 01.01.2013, под организацией, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение (организацией ВКХ) понимается юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию централизованных систем холодного водоснабжения. и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем.
2 Федеральная целевая программа «Чистая вода» на 2011 - 2017 годы (утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 № 1092) // С3 РФ. 24.01.2011. № 4. Ст. 603.
3 Практически в любом населенном пункте основными, крупнейшими водопользователями являются как раз организации ВКХ: именно они забирают больше всего водных ресурсов и именно через принадлежащие им централизованные системы канализации сбрасывается больше всего сточных вод (в Санкт-Петербурге, к примеру, эти цифры достигают 90 % (http://www.vodokanal.spb.ni)).
4 Российская газета. № 275с. 10.12.2011.
При осуществлении водоснабжения организации ВКХ оказывают достаточно значительное воздействие на природную среду, проявляющееся, в первую очередь, непосредственно в заборе (изъятии) водных ресурсов из водного объекта. Кроме того, определенное воздействие на природную среду оказывается в виде загрязнения недр, почв и ином воздействии на них при строительстве, эксплуатации объектов водоснабжения и водоотведения.
Основное, самое значительное воздействие на природную среду организации ВКХ оказывают в процессе водоотведения. Указанное воздействие выражается, в основном, в сбросе сточных вод и содержащихся в них загрязняющих веществ в водные объекты, размещении и обезвреживании отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод, выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании осадка сточных вод5.
Если сравнивать воздействие организаций ВКХ на природную среду в отношении ее отдельных компонентов, то, безусловно, наибольшее воздействие оказывается на поверхностные воды. Соответственно, следует предположить, что правовое регулирование деятельности организаций ВКХ по водоотведешно в отношении воздействия на поверхностные воды является самым сложным и имеет наибольшее количество правовых проблем.
На каждой стадии своей деятельности организации ВКХ приобретают статус природопользователей, по природопользование организаций ВКХ носит особый, природоохранный характер. Особенно это проявляется как раз на второй стадии деятельности организаций ВКХ — при сбросе сточных вод в водный объект, размещении и обезвреживании осадка сточных вод.
Организации ВКХ, фактически, защищают природную (да собственно в данном случае как раз и всю окружающую) среду от негативного воздействия,
5 Следует отчетЕгть, что если размещение отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод, осуществляют практически все организации ВКХ, то обезвреживание осадка сточных вод путем его сжигания практикуют лишь незначительное число из указанных организаций (к примеру, ГУЛ «Водоканал Санкт-Петербург») (См. к примеру «Через пять лег мы превзойдем европейский уровень». Беседа генерального директора ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» Ф.В. Кармазинова с главным редактором «Морского журнала» A.A. Молоковым // Морской журнал. - 2008. - № 3. - С. 22, Савельев, П. 'Геато. Без осадков // Экохроника. - № 4 (86).-2010.-С. 5-«).
которое могут оказать сточные воды, содержащиеся в них загрязняющие вещества, осадок сточных вод (причем все это произведено не самими организациями ВКХ, а их абонентами6). Возникает вопрос: если природопользование организаций ВКХ носит особый, природоохранный характер, а сами организации ВКХ выполняют особую природоохранную функцию, снижая негативное воздействие абонентов на водные объекты, и при этом не способны повлиять на объемы и качество «сырья», получаемого от абонентов, имеет ли природопользование, осуществляемое организациями ВКХ какое-либо особое правовое регулирование, или организации ВКХ де-юре являются обычными стандартными природопользователями.
Подробное изучение правового регулирования каждого вида воздействия организаций ВКХ на природную среду не является основной целью исследования настоящей работы (хотя это в определенной степени и делается, но как способ достижения основной цели). Главное - понять и зафиксировать, каковы основные, отличительные, характерные особенности воздействия организаций ВКХ на природную среду, имеется ли какое-либо особое правовое регулирование указанного воздействия и в чем оно заключается, какие имеются при этом правовые проблемы и каковы способы их решения.
Следует отметить, что рассматриваемое антропогенное воздействие организаций ВКХ на природную среду может являться как негативным воздействием (воздействием хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды (ст. 1 ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»7, далее - ФЗ «Об охране окружающей среды») и за осуществление которой взимается плата за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 16 закона), так и воздействием, последствия которого не приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
6 В соответствии со ст. 2 ФЗ «О водоснабжении и водоотведеиии» абонентом является физическое либо юридическое лицо, заключившее или обязанное заключить договор горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) договор водоотведения, единый договор холодного водоснабжения и водоотведения.
7 Российская газета. № 6. 12.01.2002.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования очевидна: воздействие на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ но водоснабжению и водоотведеншо значительно, объектами указанного воздействия является большинство компонентов природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, при этом степень разработанности темы диссертационного исследования является недостаточной.
В диссертационной работе исследуется правовое регулирование воздействия организаций ВКХ именно на природную среду (совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогешгых объектов). Антропогенные объекты (да и непосредственно сам человек) более защищены от собственно антропогенного воздействия (как технически, так и юридически (другими отраслями законодательства)). Кроме того, организации ВКХ в процессе своей деятельности по водоснабжению и водоотведению практически не оказывают воздействия на антропогенные объекты, не принадлежащие самим организациям ВКХ. В любом случае, вопрос о правовом регулировании защиты антропогенных объектов и самого человека от воздействия на них организаций ВКХ при осуществлении последними деятельности по водоснабжению и водоотведению, скорее должен был бы быть предметом исследования какой-либо другой отрасли законодательства (гражданской, уголовной, административной, законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и т.д.), но не законодательства об охране окружающей среды (в том виде, в котором оно существует на сегодняшний день). Его, скорее, можно н нужно называть природоохранным законодательством (что, собственно, и делается в работе с соответствующим обоснованием).
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы диссертационного исследования достаточно низка. Научные работы, всесторонне освещающие вопросы, аналогичные теме настоящего исследования, отсутствуют. Трудности добавляет факт постоянного обновления природоохранного, водного, земельного законодательств.
Те или иные аспекты водопользования были предметом исследования многих авторов, но никто из них детально не рассматривал вопросов, связанных с особой, природоохранной направленностью природопользования (водопользования) организаций ВКХ. Среди авторов работ, так или иначе касающихся темы диссертационного исследования, можно назвать И.В. Беренштейн, М.М. Бринчука, Г.В. Выпханову, С.А. Боголюбова, М.А. Вакула, Т.Г. Калиниченко, В.А. Лопатина, A.B. Мазурова, Т.В. Петрову, В.В. Петрунина, O.A. Романову, Д.О. Сивакова, J1.A. Тимофеева, JI.A. Тихомирову, Д.Г. Хасанова, Д.В. Хаустова, Ю.Г. Шпаковского и иных.
Диссертационная работа И.В. Беренштейн «Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.03. Москва. 2006»8, хотя по названию и близка к теме данной работы, однако посвящена, в первую очередь, имущественным, договорным отношениям, проблемам тарифного и технического регулирования в сфере ВКХ. Особенностям правового регулирования сброса сточных вод (в том числе предприятиями жилищно-коммунального хозяйства) посвящена одна из работ O.A. Романовой9.
Определенное внимание вопросам охраны водных объектов, в том числе сбросам сточных вод через «муниципальные водостоки» (аналог канализационных сетей организаций ВКХ), уделено и в трудах Л.И. Брославского10. Однако, в его работах исследуется, в первую очередь, законодательство Соединенных Штатов Америки (США).
Безусловно, основной интерес представляют в первую очередь те работы, в которых выводы авторов основывались на действующем в настоящее время
8 http://www.dslib.net
Романова, O.A. Организационно-правовой мехатом охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. М. Проспект. - 2012.
См., к примеру, Брославский, Л.И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии США и России. М.: ИНФРА-М. - 2013.
законодательстве, в первую очередь - на Водном кодексе РФ (ФЗ от 03.06.2006 № 74-ФЗ1далее - ВК РФ) и ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.Л. Вакула, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, A.M. Каверина, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, В.В. Петрунина, Д.О. Сивакова и других отечественных авторов.
Вопросы, связанные с правовым регулированием отношений по воздействию на природную среду при водопользовании, а также отдельные стороны правового регулирования водоснабжения и водоотведения, были исследованы в работах И.В. Беренштейн, Е.В. Блинковой, М.А. Вакула, Г.В. Выпхановой, И.А. Игнатьевой, Т.Г. Калиниченко, В.А. Лопатина, A.B. Мазурова, В.В. Петрунина, O.A. Романовой, Л.А. Тимофеева, Л.А. Тихомировой, Д.Г. Хасанова, Д.В. Хаустова, A.C. Широбокова, Ю.Г. Шпаковского, A.A. Ялбулганова и иных исследователей.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы познания (системный анатиз, обобщение, сравнение), так и методы, специфичные для правового исследования (понятийно-правовой, сравнительно-правовой).
Цель и задачи диссертационного исследования:
Целью исследования является разработка теоретических положений и научно обоснованных практических предложений, направленных на повышение эффективности правового регулирования воздействия на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению, сформулированных на основе анализа существующей ситуации, состояния действующего законодательства и судебной практики РФ, российского и международного опыта.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
" Российская газета. № 121. 08.0o.2006
- выявить и описать отличительные особенности водопользования, осуществляемого организациями ВКХ в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению, обосновать его природоохранную направленность;
- проанализировать существующую систему правового регулирования воздействия на природную среду, оказываемого в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению, определить степень ее достаточности и корректности;
- провести правовой анализ действующей системы нормирования качества сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, выявить ее недостатки и подготовить предложения по совершенствованию;
- охарактеризовать особенности и обосновать экологическую направленность договора на отпуск питьевой воды, прием сточных вод и загрязняющих веществ (договора водоснабжения и водоотведения);
- исследовать основные правовые особенности использования и охраны источников питьевого водоснабжения;
- сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере правового регулирования воздействия на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере воздействия на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению.
Предмет исследования - международные и российские нормативные правовые акты в сфере охраны природной среды; законодательство РФ в сфере регулирования деятельности организаций ВКХ, связанной с воздействием на природную среду, практика применения указанного законодательства; нормативные правовые акты иной отраслевой принадлежности; судебные акты по
делам, связанным с воздействием организаций ВКХ на природную среду; литература по экологическому, гражданскому, административному и международному праву; техническая и природоохранная литература; статистические данные, характеризующие воздействие на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению.
Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что вопросы правового регулирования воздействия на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению, предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ в указанной сфере впервые будут соответственно исследованы и сформулированы на основе проведенного на диссертационном уровне исследования.
Основные положении, выносимые на защиту:
1. Водопользование, осуществляемое организациями ВКХ в процессе деятельности по водоотведению, имеет существенные отличительные особенности (в сравнении с другими видами хозяйственной деятельности) и носит ярко выраженный природоохранный характер.
В отличие от большинства иных водопользователей, сбрасывающих сточные воды в водные объекты, организации ВКХ сами не ведут производственной деятельности, в процессе которой образуются загрязняющие вещества. Наоборот, основная деятельность указанных организаций заключается в снижении (минимизации) негативного воздействия на водные объекты загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах, принимаемых от иных лиц - абонентов, что позволяет определить водоотведение, осуществляемое организациями ВКХ, как природоохранную деятельность.
Данное обстоятельство должно предполагать особое правовое регулирование водопользования организаций ВКХ, осуществляемого ими при сбросе сточных вод в водные объекты.
2. Особенности водопользования, осуществляемого организациями ВКХ, на сегодняшний день отражены в законодательстве в недостаточной степени. В первую очередь отсутствует достаточное четкое и справедливое разграничение
ответственности между организациями ВКХ и их абонентами за загрязнение водных объектов.
Очистные сооружения организаций ВКХ не способны очищать специфические загрязняющие вещества (вещества, не характерные для бытового стока), сбрасываемые абонентами в централизованную систему водоотведения. Соответственно, организации ВКХ не должны отвечать (к примеру, вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, административные штрафы, возмещать вред, причиненный водным объектам) за сброс специфических загрязняющих веществ в водные объекты. Применение каких-либо санкций (даже самых жестких) к организациям ВКХ за сброс специфических загрязняющих веществ (как это делалось традиционно) не будет способствовать в должной мере эффективной охране водных объектов.
За загрязнение водных объектов специфическими загрязняющими веществами должны отвечать производители данных веществ - промышленные предприятия, являющиеся абонентами организаций ВКХ. Это предполагает распространение на абонентов ряда правовых особенностей, характерных для природопользователей: внесения в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду, уплаты административных штрафов, возмещения вреда, причиненного водным объектам, контроля со стороны органов государственной власти и т.д.
3. Для решения правовых проблем, существующих при сбросе сточных вод в водные объекты через централизованные системы водоотведения, в диссертации предлагается осуществление комплексного совершенствования действующего законодательства, регулирующего воздействие на природную среду при водоотведении. Данное совершенствование возможно как по «эволюционной», так и по «революционной» модели.
«Эволюционная» модель предполагает внесение незначительных, «точечных» изменений в законодательство, что не позволит четко разграничить ответственность между организациями ВКХ и их абонентами за сброс загрязняющих веществ в водные объекты, но в определенной степени (частично)
сможет учесть особую, природоохранную направленность водопользования организаций ВКХ.
«Революционная» модель подразумевает под собой изменение сложившейся традиционной системы отношений между органами государственной власти, организациями ВКХ и абонентами, что должно привести к экологизации отношений в сфере водоотведения (отражению в законодательстве в данной сфсре эколого-правовых норм), а в конечном итоге - к включению законодательства о водоотведении в состав экологического законодательства, к примеру, в качестве подотрасли водного законодательства - «законодательства о водоотведении».
4. Целесообразно законодательное закрепление обязательности и организационно-правовых механизмов учета фактического качества воды в источнике питьевого водоснабжения при заборе (изъятии) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения, установления прямой зависимости размера платы за забор (изъятие) от указанного фактического качества воды.
На сегодняшний день четкой правовой регламентации, позволяющей корректировать плату за забор (изъятие) водных ресурсов в зависимости от фактического качества воды в водном объекте не имеется. В то же время закрепленное в ВК РФ положение о применении к договору водопользования норм гражданско-правового законодательства об аренде позволяет говорить о принципиальной возможности установления зависимости платы за забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения от фактического качества (состояния) воды в водном объекте.
Представляется необходимой выплата организациям ВКХ компенсации затрат на водоподготовку, вызванных несоответствием фактического качества воды в источниках питьевого водоснабжения установленным требованиям, либо соразмерное уменьшение платы за пользование водным объектом (забор (изъятие) водных ресурсов). Обязанность по такой компенсации (корректировке) должна быть возложена на собственника водного объекта - источника питьевого водоснабжения.
5. Необходимо решение актуальной для большинства водопользователей проблемы, связанной с существующей некорректной системой нормирования
качества сточных вод, в основу которой положены нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах рыбохозяйственного значения. Практическая значимость вопроса состоит в том, что значения «рыбохозяйственных» нормативов по большинству показателей на порядок жестче «гигиенических» нормативов (требований, предъявляемых не только к воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, но и непосредственно к питьевой воде). При этом возникает абсурдная ситуация - водопользователь может нарушить законодательство, даже если будет сбрасывать в водный объект воду питьевого качества.
Обеспечить соблюдение «рыбохозяйственных» нормативов существующими технологиями очистки сточных вод на современном уровне развития науки и техники практически невозможно. Установление таких жестких нормативов охране водных объектов в должной мере не способствует, так как данные требования являются заведомо невыполнимыми и при этом применяются в том числе для водных объектов, которые реального рыбохозяйственного значения в действительности не имеют.
Для системного решения рассматриваемой проблемы необходимо осуществление перехода к нормированию качества сточных вод на основе технологических нормативов, устанавливаемых в соответствии с наилучшими существующими (доступными) технологиями (что уже много лет успешно применяется во многих европейских странах и США). Одновременно целесообразно закрепление четкого, закрытого перечня рыбохозяйственных водных объектов, сброс сточных вод в которые будет нормироваться по-прежнему на основе жестких «рыбохозяйственных» нормативов.
6. На сегодняшний день согласно бюджетному законодательству РФ плата за негативное воздействие на окружающую среду является неналоговым доходом бюджетов, то есть, данная плата «растворяется» в бюджетах и может быть использована на любые цели, в том числе не имеющие никакого отношения к охране природной среды.
Представляется необходимым обеспечить защиту денежных средств, отчисляемых в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду
и в качестве возмещения вреда, причиненного окружающей среде, от «растворения» в соответствующих бюджетах, закрепить обязательность целевого использования указанных средств на финансирование мероприятий по охране окружающей (в первую очередь природной) среды.
7. Отсутствие самостоятельного правового регулирования договорных отношений по водоснабжению и водоотведению предопределяет регулирование договорных отношений по водоснабжению нормами об энергоснабжении, а по водоотведению - нормами о возмездном оказании услуг, при этом по общему правилу указанные договоры заключаются раздельно. Такой подход не позволяет учесть особенности и природоохранную направленность договора водоснабжения и водоотведения.
Водоснабжение и водоотведение фактически представляют собой единый, неразрывный процесс. Учитывая замкнутый цикл процесса водоснабжения и водоотведения, обусловленный неизбежным возвратом забранной воды в водный объект, целесообразно ввести в действующую правовую систему новый самостоятельный вид договора — договор об использовании полезных свойств воды.
Нормы договора об использовании полезных свойств воды должны иметь водоохранную направленность и способствовать предотвращению загрязнения водных объектов при сбросе сточных вод через централизованные системы водоотведения. Подача питьевой воды водопотребителго может осуществляться только при условии обеспечения им очистки образующихся у него сточных вод от специфических загрязняющих веществ.
8. В диссертации обосновывается необходимость реализации комплекса дополнительных правовых мероприятий, необходимых как при «эволюционной», так и при «революционной» моделях совершенствования законодательства:
- признание негативным воздействием на окружающую среду использования водных объектов — источников питьевого водоснабжения в целях судоходства, плавания маломерных судов;
- обеспечение страхования водных объектов, используемых для целей сброса сточных вод, в целях предотвращения возникновения ситуации, когда
получение денежных средств с истинного загрязнителя водного объекта по той или иной причине невозможно;
- установление в качестве одной из основных целей деятельности организаций ВКХ канализования (вместо существующего водоотведения), подразумевающего под собой полный цикл работы со сточными водами -с обеспечением их очистки на современном уровне, с утилизацией образующегося в процессе очистки осадка и, возможно, его использования в качестве возобновляемого источника электрической и тепловой энергии. Таким образом, в результате канализования негативное (и в целом антропогенное) воздействие сточных вод на природную среду должно быть сведено к минимуму;
- совершенствование судебных механизмов по делам, связанным с охраной природной среды, к примеру, путем создания в Российской Федерации специализированного федерального суда по рассмотрению дел, связанных с охраной природной (окружающей) среды.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты и выводы могут использоваться при разработке предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере правового регулирования воздействия на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению, проектов нормативных правовых актов в указанной сфере.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре правовой охраны окружающей среды юридического факультета ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет».
Отдельные выводы, сделанные в диссертации, докладывались автором на XVIII, XIX и XX Всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Софрино-18, Софрино-19 и Софрино-20) (Московская обл., май 2012 г., май 2013 г., май 2014 г.), конференции «Водное законодательство и экологические вызовы» (г. Москва, Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ, июнь 2012 г.), «круглом столе» «Нормативно-правовое регулирование отрасли водоснабжения и водоотвсдения» III Международного форума «Чистая вода» (г. Москва, ноябрь 2012 г.), Конференции Минюста России по мониторингу правоприменения (Санкт-Петербург, СПбГУ, 11.06.2013), V Международном форуме «Экология» (Санкт-Петербург, 27.02.2014), «круглом столе» «Вопросы водопользования при сбросе сточных вод в водные объекты через системы коммунальной канализации» научно-практической конференции «Обеспечение соблюдения требований природоохранного законодательства в сфере водоотведения в Санкт-Петербурге и Ленинградской области» (Санкт-Петербург, 2011 г.), «круглом столе» «Комплексное управление водными ресурсами: использование и качество воды» IV Невского международного экологического конгресса (Санкт-Петербург, 2011 г.) и иных научных, научно-практических мероприятиях. Многие положения диссертационного исследования отражены в научных публикациях автора.
Результаты исследования использовались в практической деятельности ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» при решении вопросов, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды, в том числе при взаимодействии указанного предприятия с Природоохранной прокуратурой Санкт-Петербурга, иными органами государственной власти. Некоторые положения диссертационного исследования использовались при подттовке проектов ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и принимаемых в соответствии с данным законом подзаконных нормативных правовых актов.
Структура работы определена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень разработанности темы диссертационного
исследования, раскрываются теоретическая и методологическая основы диссертационного исследования, излагаются цель и задачи диссертационного исследования, определяются объект и предмет диссертационного исследования, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обосновываются теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре работы.
В первой главе «Теоретические основы правового регулирования воздействия на природную среду при осуществлении водоснабжения и водоотведення», состоящей из трех параграфов, исследуется вопрос о составе правоотношений по воздействию на природную среду при осуществлении водоснабжения и водоотведения, анализируется правовая природа и доказывается природоохранная направленность договора водоснабжения и водоотведения, а также освещаются особенности юридической ответственности организаций ВКХ за нарушение природоохранного законодательства при осуществлении водоснабжения и водоотведения.
Первый параграф «Состав правоотношений по воздействию на природную среду при осуществлении водоснабжения к водоотведения» посвящен исследованию субъектов, объектов и содержания рассматриваемых правоотношений, а также раскрытию и анализу основных используемых понятий.
В качестве основных субъектов правоотношений автор выделяет организации ВКХ, органы государственной власти (в первую очередь - федеральные), органы местного самоуправления, а также абонентов организаций ВКХ - лиц, хотя формально и не являющихся водопользователями, но оказывающих (пусть и опосредованно) воздействие на водные объекты при сбросе сточных вод через централизованные системы водоотведения.
При анализе содержания правоотношений автором обращено внимание на то, что большинство полномочий в области водных отношений, а также в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, закреплено за
федеральными органами исполнительной власти, что является оправданным, так как в настоящее время в Российской Федерации большинство источников питьевого водоснабжения и водных объектов, используемых для сброса сточных вод, являются именно федеральной собственностью.
Автором доказывается, что права и обязанности организаций ВКХ в отношениях по воздействию на природную среду при водоснабжении и водоотвсдении, в целом, идентичны правам и обязанностям вссх природопользователей, однако, при осуществлении водопользования для организаций ВКХ предусмотрены определенные особенности (как при заборе (изъятии) водных ресурсов, так и при сбросе сточных вод). Необходимость наличия подобных особенностей представляется автору оправданной, их конкретное содержание и предложения по дальнейшему развитию подробно рассмотрены далее в работе.
В рамках исследования объекта правоотношений указывается, что основное, самое значительное воздействие на природную среду организации ВКХ оказывают в процессе водоотведения. Данное воздействие выражается, в основном, в сбросе сточных вод и содержащихся в них загрязняющих веществ в водные объекты, размещении отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод, выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании осадка сточных вод. При этом в работе исследуется правовое регулирование воздействия организаций ВКХ именно на природную среду (совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов).
В первом параграфе также исследованы и сравнены основополагающие понятия в сфере водоснабжения и водоотведения («водоснабжение», «водоотведение», «сточные воды», «загрязняющее вещество» и иные), выделены имеющиеся правовые проблемы в определении их содержания.
Во втором параграфе «Природоохранная направленность договора водоснабжения и водоотведения» диссертант освещает вопрос о правовой
природе указанного договора и обосновывает вывод о его природоохранной направленности.
В диссертации утверждается, что если считать водоснабжение и водоотведение единым, замкнутым процессом, то в этом едином договоре можно предусмотреть запрет подачи воды без наличия гарантии надлежащего отвода и очистки сточных вод перед их сбросом в водные объекты, то есть природоохранная направленность договора будет четко выраженной и эффективной. Если же считать водоснабжение и водоотведение отдельными, самостоятельными процессами и говорить о возможности заключения раздельных договоров водоснабжения и водоотведения (что по общему правилу подразумевается на сегодняшний день), то в данном случае такая правовая конструкция позволяет заключать договор водоснабжения без наличия гарантии надлежащего отвода и очистки сточных вод и, следовательно, без гарантии отсутствия загрязнения водных объектов. В данном случае можно будет говорить о природоохранной направленности только в отношении договора водоотведения.
При этом автором предлагается, учитывая замкнутый цикл процесса водоснабжения и водоотведения, в том числе неизбежный возврат забранной воды в водный объект, ввести в действующую правовую систему новый самостоятельный вид договора - договор об использовании полезных свойств воды, имеющий в качестве одной из основных целей защиту водных объектов.
Третий параграф «Особенности юридической ответственности организаций водопроводно-канализационного хозяйства за нарушение природоохранного законодательства при осуществлении водоснабжения и водоотведения» содержит вывод о том, что на сегодняшний день какие-либо существенные правовые особенности привлечения организаций ВКХ к юридической ответственности за несоблюдение природоохранного законодательства по сравнению с другими водопользователями отсутствуют. Указывается, что данный подход нельзя назвать справедливым, так как истинными, настоящими виновниками загрязнения водных объектов
специфическим загрязняющими веществами являются абоненты организаций ВКХ — производители загрязняющих веществ, в первую очередь - промышленные предприятия (подробнее этот тезис исследуется в работе далее).
В данном параграфе указывается на то, что в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению организации ВКХ могут привлекаться к гражданско-правовой и административной ответственности, а работники организаций ВКХ - к административной, уголовной ответственности, ответственности в рамках Трудового кодекса Российской Федерации. Кроме того, отдельно обращается внимание на такую меру, как ограничение, приостановление или прекращение деятельности организаций ВКХ.
Делается вывод о том, что существующие санкции за совершение ряда административных правонарушений, связанных с воздействием на водные объекты, являются неоправданно мягкими, в том числе применительно к схожим правонарушениям в отношении недр, требований к обращению с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Отдельно изучается вопрос о том, может ли в рассматриваемых случаях административная ответственность устанавливаться также законами субъектов РФ об административных правонарушениях.
Вторая глава «Правовые механизмы системы регулирования воздействия на природную среду при осуществлении водоснабжения и водоотведения» состоит из шести параграфов и посвящена комплексному исследованию правовых оснований забора (изъятия) водных ресурсов, сброса сточных вод, размещения и обезвреживания их осадка, эколого-правовых требований к различным стадиям водоснабжения и водоотведения, проблем нормирования качества сточных вод, методов экономического регулирования воздействия на природную среду при осуществлении деятельности по водоснабжению, водоотведению, сбросу сточных вод, размещению и обезвреживанию осадка сточных вод, а также некоторых иных вопросов, связанных с воздействием на природную среду при водоснабжении и водоотведении.
В первом параграфе «Правовые основания забора (изъятия) водных ресурсов, сброса сточных вод, размещения и обезвреживания осадка сточных вод» исследуются правовые основания забора (изъятия) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения (применительно как к поверхностным, так и подземным водным объектам), сброса сточных вод в водные объекты, размещения и обезвреживания осадка сточных вод, в том числе договор водопользования, решение о предоставлении водного объекта в пользование, разрешение на сброс загрязняющих веществ, соответствующие лицензии.
В первом параграфе также обращается внимание на некоторые особенности правового статуса источников питьевого водоснабжения, к примеру, принцип приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования, запрет водопользователю передавать свои права и обязанности по договору водопользования другому лицу, особый правовой режим использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения, установление для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зон санитарной охраны.
Автором указывается, что если организация ВКХ осуществляет сброс сточных вод, содержащих загрязняющие вещества (а, как правило, именно так на практике и происходит), то помимо решения о предоставлении водного объекта в пользование она обязана получить разрешение на сброс загрязняющих веществ.
Отдельное внимание уделено автором вопросу правовых оснований загрязнения окружающей среды теплом и другими видами физических воздействий, а также размещения и обезвреживания осадка сточных вод. Диссертантом объясняется, что в процессе очистки сточных вод (в отличие от процесса очистки забранной воды) могут образовываться отходы не только V класса опасности (практически неопасные отходы) деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению
которых лицензированию не подлежит, но и отходы I - IV классов опасности (чрезвычайно опасные отходы, высокоопасные отходы, умеренно опасные отходы, малоопасные отходы), что предопределяет необходимость получения организациями ВКХ, осуществляющими размещение и обезвреживание осадка сточных вод, соответствующих лицензий.
Второй параграф «Эколого-правовые требования к водоподготовке и транспортировке воды, сбросу сточных вод, размещению и обезвреживанию осадка сточных вод» посвящен исследованию нормативных требований, связанных с охраной земель, недр, почв при водоподготовке и транспортировки воды, требований природоохранного законодательства, предъявляемых к сбросу сточных вод в водные объекты, размещению и обезвреживанию осадка сточных вод.
Обращается внимание на то, что согласно ч. 2 ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» к видам негативного воздействия на окружающую среду относится, в том числе, загрязнение недр, почв, однако возможность взимания платы за данный вид негативного воздействия на сегодняшний день не предусмотрена.
Диссертантом указывается, что основные требования природоохранного законодательства, предъявляемые к сбросу сточных вод в водные объекты, заключаются в установлении и соблюдении нормативов допустимого воздействия на водные объекты, а также ряда иных мер (в том числе запретительных), предусмотренных, в первую очередь, ст. 44 ВК РФ, которая непосредственно посвящена регулированию использования водных объектов для целей сброса сточных вод.
Что касается требований природоохранного законодательства, предъявляемых к размещению и обезвреживанию осадка сточных вод, то они исследованы автором с учетом того, что в настоящее время размещение и обезвреживание осадка сточных вод, как правило, осуществляется организациями ВКХ соответственно путем захоронения осадка на полигонах либо
его сжигания на специализированных установках (заводах по сжиганию осадка). Обращено особое внимание на то, что так как в процессе очистки организациями ВКХ сточных вод могут образовываться отходы не только V класса опасности (практически неопасные отходы), но и отходы I - IV классов опасности, организациями ВКХ может осуществляться загрязнение атмосферного воздуха и без сжигания осадка сточных вод.
Основные требования, предъявляемые к сжиганию осадка сточных вод, заключаются в необходимости соблюдения законодательства об охране атмосферного воздуха, при этом диссертантом делается вывод о том, что каких-либо особенностей правового регулирования деятельности организаций ВКХ в этой сфере не имеется и это является в данном случае оправданным.
В третьем параграфе «Проблемы нормирования качества сточных вод» особое внимание уделяется правовым проблемам, связанным с нормированием качества сточных вод, сбрасываемых в водные объекты. Говорится о том, что основной проблемой, связанной с нормированием качества сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, является применение т.н. «рыбохозяйственных» нормативов, которые по большинству показателей на порядок жестче одноименных показателей «гигиенических предельно-допустимых концентраций (ПДК)» (то есть требований, предъявляемых не только к в воде водных объектов хозяйственно-питьевого водопользования, но и к питьевой воде).
При этом разработка нормативов допустимого воздействия на водные объекты, к сожалению автора, указанной проблемы не решает, так как указанные нормативы также разрабатываются на основании существующих предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов.
Данный подход к нормированию, по мнению автора, должен быть изменен, для чего в диссертации предлагается осуществление перехода к нормированию качества сточных вод на основе технологических нормативов, устанавливаемых в соответствии с наилучшими существующими (доступными) технологиями (что уже много лет успешно применяется во многих европейских странах и США).
Одновременно диссертант полагает целесообразным закрепление четкого, закрытого перечня рыбохозяйственных водных объектов (имеющих действительно реальное рыбохозяйственное значение), сброс сточных вод в которые будет нормироваться по-прежнему на основе жестких «рыбохозяйственных» нормативов.
Отдельно в третьем параграфе рассмотрен вопрос о лимитах на сбросы загрязняющих веществ (т.н. «временно согласованный сброс»). На практике организациям ВКХ лимиты могут устанавливаться достаточно часто, так как в силу значительного объема принимаемых в централизованные системы водоотведения сточных вод, изношенности многих очистных сооружений, недостаточности средств на необходимую реконструкцию, фактической невозможности вводить ограничения и влиять на процесс сброса загрязняющих веществ абонентами, наличием жестких требований, предъявляемых к качеству сточных вод, те или иные очистные сооружения многих организаций ВКХ перманентно находятся в стадии ремонта или реконструкции (то есть проводятся мероприятия по охране окружающей среды, в том числе по внедрению наилучших существующих (доступных) технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды).
Диссертантом указывается на уделение определенного внимания в юридической литературе вопросам, связанным с установлением лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, и поддерживается позиция авторов, рассматривающих установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду не как противоправное поведение, а как меру, вынужденную крайней необходимостью и применяемую в исключительных предусмотренных законом случаях с учетом тщательного анализа финансово-технических возможностей субъектов хозяйственной и иной деятельности, а также социальных потребностей в результатах этой деятельности.
При этом в диссертации поддерживается предложение о целесообразности установления в законодательстве перечня видов деятельности, по которым допускается установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ,
в который деятельность организаций ВКХ по водоотведению должна быть включена в первую очередь.
Четвертый параграф «Методы экономического регулирования воздействия на природную среду при осуществлении деятельности по водоснабжению, водоотведению, сбросу сточных вод, размещению и обезвреживанию осадка сточных вод» посвящен изучению правовых аспектов экологических платежей, уплачиваемых организациями ВКХ при осуществлении водоснабжения, водоотведения, сброса сточных вод в водные объекты размещения и обезвреживания осадка сточных вод. При этом автором предлагается использовать собирательное понятие «экологические платежи», включающее в себя как платежи за негативное воздействие на окружающую среду, так и иные платежи, уплата которых связана с природопользованием (к примеру, плата по договору водопользования, водный налог).
Диссертантом подробно исследованы плата за пользование водным объектом, водный налог (в том числе существующие правовые проблемы и правоприменительная практика применительно к забору воды в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения). Отдельно автором освещен вопрос о правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду, при этом обращено внимание на особенности внесения указанной платы при сбросе загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы водоотведения, предусмотренные ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», и возникающие при этом проблемные правовые вопросы.
Особое внимание в четвертом параграфе уделено правовым проблемам, связанным с экологическими платежами, уплачиваемыми при сбросе сточных вод в водные объекты, размещении и обезвреживании осадка сточных вод. В частности, обращается внимание на общую для всех компонентов природной среды проблему в виде отсутствия обязательности целевого использования денежных средств, отчисляемых в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и в качестве возмещения вреда, причиненного окружающей
среде, на финансирование мероприятий по охране окружающей среды. Также автором указывается и на проблемы, связанные с возможностью зачета средств, затраченных на природоохранные мероприятия, в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также на некоторые иные требующие правового решения вопросы.
В пятом параграфе «Особенности охраны источников питьевого водоснабжения» автором уделяется внимание основным правовым способам охраны источников питьевого водоснабжения - установлению запрета сброса сточных, в том числе дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, и установлению зон санитарной охраны для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Обращается внимание на то, что согласно п. 2 ст. 12 ВК РФ к договору водопользования применяются положения об аренде, в том числе это касается нормы о том, что арендодатель (собственник водного объекта - источника питьевого водоснабжения) отвечает за недостатки сданного в аренду имущества (водного объекта). Это, с позиции автора, позволяет говорить о принципиальной возможности установления зависимости платы за забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения от фактического качества (состояния) воды в водном объекте, что и предлагается закрепить законодательно.
Также в пятом параграфе раскрываются правовые проблемы неорганизованного сброса загрязняющих веществ в источники питьевого водоснабжения и иных видов антропогенного воздействия на источники питьевого водоснабжения. Из последних наиболее актуально, например, использование источников питьевого водоснабжения в целях судоходства, плавания маломерных судов, которое на сегодняшний день не только не запрещено, но даже не признается негативным воздействием на водные объекты. Соответственно, автором предлагается признание негативным воздействием на окружающую среду использования водных объектов - источников питьевого водоснабжения в целях судоходства, плавания маломерных судов.
Кроме того, в качестве дополнительных мер по охране водных объектов, в том числе источников питьевого водоснабжения, диссертантом предлагается распространение норм о взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду в том числе на физических лиц, осуществляющих деятельность, связанную с природопользованием.
В шестом параграфе «Правовой режим санитарно-защитных зон объектов водоснабжения и водоотведения» обращается внимание на то, что санитарно-защитные зоны, в отличие от охранных зон, которые призваны охранять объект от негативного внешнего воздействия, призваны охранять окружающую среду от негативного воздействия объекта, при этом они создают барьер между жилой застройкой, окружающей (в том числе природной) средой и объектами, которые могут являться источниками вредного воздействия на природную среду.
Действующие в настоящее время в отношении объектов коммунального назначения санитарные правила и нормы разработаны в рамках законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и направлены в первую очередь на охрану среды обитания и здоровья человека. Также в определенной степени они призваны способствовать охране природной среды, в частности - атмосферного воздуха.
Однако диссертантом с сожалением замечается, данные санитарные правила и нормы не ставят охрану природной среды в качестве одной из главных целей. Они в определенной степени регулируют вопрос охраны только одного из компонентов природной среды - атмосферного воздуха. При этом, предприятия, сооружения и иные объекты (в том числе объекты водоснабжения и водоотведения) могут оказывать влияние не только на атмосферный воздух, но и на другие компоненты природной среды - землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, растительный и животный мир. Санитарно-защитная полоса, установленная в целях охраны атмосферного воздуха, не всегда гарантирует охрану иных компонентов природной среды. Таким образом, в диссертации формулируется тезис о необходимости установления санитарно-защитных зон
в том числе в отношении объектов водоснабжения (по крайней мере, в отношении водопроводных станций и магистральных водоводов), а также канализационных сетей, и распространении действующих санитарных правил и норм на охрану всех компонентов природной среды (просчитав степень возможного воздействия на каждый отдельный компонент и необходимый размер санитарно-защитных зон).
Третья глава «Тенденции и пути совершенствования системы правового регулирования сброса сточных вод через централизованные системы водоотведения» состоит из трех параграфов и посвящена исследованию одного из самых актуальных и проблемных вопросов в сфере воздействия на природную среду при осуществлении водоотведения - системе правового регулирования сброса сточных вод в водные объекты через централизованные системы водоотведения.
В первом параграфе «Дефекты традиционной системы правового регулирования водоотведения» описывается и анализируется основная правовая проблема, существующая на сегодняшний день для организаций ВКХ при осуществлении ими водопользования — отсутствие четкого и справедливого разграничения ответственности между организациями ВКХ и их абонентами за загрязнение водных объектов. В более широком смысле речь идет о необходимости преодоления того, что отношения по водоотведению на сегодняшний день в сферу действия норм экологического законодательства напрямую не включаются.
В параграфе обосновывается тезис о том, что если «невнимание» экологического права к питьевой воде объяснимо (т.к. объектом ее воздействия в большинстве случаев является человек, а не природная среда), то, что касается сточных вод, они оказывают самое непосредственное воздействие на природную среду, в первую очередь - на водные объекты. При этом источник загрязнения водных объектов формируется еще задолго до непосредственного сброса сточных вод в водные объекты. И, если экологическому (природоохранному) законодательству «обращать внимание» на отношения по сбросу сточных вод
в водные объекты только начиная с момента их непосредственного попадания в водный объект, это значительно снижает возможность применения эффективных мер по охране водных объектов. При таком подходе возможна лишь констатация факта загрязнения водного объекта, но не предупреждение загрязнения. Сточные воды, говорится в диссертационной работе, должны «начать интересовать» экологическое законодательство еще на момент их нахождения в централизованной системе водоотведения.
Одной из главных причин необходимости изменения нормативно-правового регулирования является то, что загрязнение водных объектов, как правило, происходит в результате взаимодействия нескольких хозяйствующих субъектов (промышленных предприятий - основных источников загрязняющих веществ, и организаций ВКХ - конечных водопользователей). Однако традиционно к ответственности за загрязнение водных объектов привлекались только организации ВКХ как водопользователи. И только на них (но не на абонентов) распространялось действие эколого-правовых норм. Организации ВКХ всегда ассоциировались в нашей стране с главными виновниками, основными загрязнителями водных объектов, в то время как на самом деле они по своей сути являются природоохранными предприятиями, снижающими во много раз степень негативного воздействия абонентов на водные объекты.
В действительности, говорит автор, такой ситуации быть не должно. Истинными, настоящими виновниками загрязнения водных объектов специфическим загрязняющими веществами являются абоненты организаций ВКХ, в первую очередь — промышленные предприятия. Следовательно, какие бы жесткие санкции не применялись к организациям ВКХ (вплоть до приостановления деятельности и уголовной ответственности работников), способствовать эффективной охране водных объектов это не будет.
Во втором параграфе «Оценка состояния современной системы правового регулирования в сфере водоотведения» диссертантом отмечается, что ФЗ «О водоснабжении и водоотведснии» предусмотрел определенные
особенности нормирования и взимания платы за негативное воздействие на окружающую срсду (сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади) в отношении организаций ВКХ, а также фактически распространил действие некоторых норм природоохранного законодательства в отношении определенных абонентов организаций ВКХ.
Однако, к сожалению, ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» пока еще не в полной мере решил проблему некорректного правового регулирования сброса сточных вод в водные объекты через централизованные системы водоотведения.
Так, действие в целом прогрессивных и справедливых природоохранных норм закона, направленных на повышение эффективности охраны водных объектов, будет распространяться только на узкий круг абонентов организаций ВКХ - на юридические лица, которые заключили или обязаны заключить договор водоотведения, единый договор холодного водоснабжения и водоотведения, осуществляют деятельность, связанную с производством, переработкой продукции, и которым принадлежат на праве собственности или на ином законном основании канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения. При этом среднесуточный объем отводимых (принимаемых) сточных вод с указанных объектов составляет более 200 куб. метров в сутки суммарно по всем выпускам в одну централизованную систему водоотведения (Постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2013 № 230 «О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов»12).
При таких определенных Правительством РФ критериях в категории попадут только самые крупные предприятия, а в средних и малых городах абонентов с объемом сбрасываемых сточных вод более 200 куб. м. в сутки вообще может не оказаться. Кроме того, считает автор, дополнительной трудностью станет
12 СЗ РФ. 25.03.2013. № 12. Ст. 1332.
определение такого критерия, как «осуществляют деятельность, связанную с производством, переработкой продукции». Таким способом, сама идея ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» о последствиях воздействия промышленных абонентов па водные объекты дискредитируется, так как в сферу прямого регулирования природоохранных норм закона попадает только незначительное число из общего количества промышленных абонентов, оказывающих негативное воздействие на водные объекты. Фактически, подавляющее большинство промышленных абонентов так и не будут нести эколого-правовую ответственность за загрязнение водных объектов.
Во втором параграфе говорится и об иных недостатках закона, не позволяющих сделать вывод об установлении корректного и достаточного правового ре!-улирования отношений по сбросу сточных вод в водные объекты через централизованную систему водоотведения. Помимо содержательных недостатков ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» серьезное беспокойство вызывает и неоднократный перенос сроков вступления в силу ключевых природоохранных норм закона.
Таким образом, делает вывод автор, можно говорить о начале процесса экологизации законодательства в сфере водоотведения, т.е. о включении в него некоторых эколого-правовых норм. Однако ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» пока еще не в полной мере решил проблему некорректного правового регулирования сброса сточных вод в водные объекты через централизованные системы водоотведения, что дает основания считать принятие указанного закона положительным, но само по себе недостаточным сдвигом в решении рассматриваемых проблем.
Третий параграф «Направления совершенствования правового регулирования сброса сточных вод через централизованные системы водоотведения» содержит 3 группы предложений по такому совершенствованию.
В первую группу включены предложения, реализация которых не потребует значительных, «революционных» изменений действующего законодательства
(«эволюционная модель»). Это не позволит четко разграничить ответственность между организациями ВКХ и их абонентами за сброс загрязняющих веществ в водные объекты, но в определенной степени сможет учесть особую, природоохранную направленность деятельности организаций ВКХ.
В качестве примера таких предложений можно назвать законодательное закрепление норм о частичном освобождении от платы (или снижении платы) за негативное воздействие на окружающую среду в отношении организаций ВКХ, установление порядка взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ абонентами в централизованные системы водоотведения на федеральном уровне, а не передачу данных полномочий субъектам РФ, закрепление взаимосвязанного механизма соответствующего изменения платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в централизованные системы водоотведения при изменении размера платы организаций ВКХ за негативное воздействие на окружающую среду (водные объекты).
Второй группой предложений являются те, реализация которых потребует значительных, «революционных» изменений действующего законодательства, меняющих сложившуюся традиционную систему отношений между органами государственной власти, организациями ВКХ и абонентами («революционная модель»). При этом «эволюционная» и «революционная» модели исключают друг друга (то есть может быть реализована либо одна, либо другая модель). Реализация одновременно обеих моделей создаст «перекос» законодательства в сторону чрезмерного благоприятствования организациям ВКХ, что не только повлечет ущемление законных интересов как государства, так и абонентов организаций ВКХ, но и не будет способствовать стимулированию совершенствования природоохранной деятельности самих организаций ВКХ.
Основными из таких «революционных» изменений можно назвать следующие предложения:
- законодательно (к примеру, в ФЗ «Об охране окружающей среды») четко закрепить международно-правовые принципы «загрязнитель платит» и «предупреждение загрязнения»;
- организации ВКХ должны нести ответственность и платить за негативное воздействие за сброс только тех загрязняющих веществ, очистка которых предусмотрена проектной документацией канализационных очистных сооружений данной организации;
- сброс загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы канализации на законодательном уровне должен быть признан негативным воздействием на водные объекты. Соответственно абоненты организаций ВКХ должны быть признаны самостоятельными загрязнителями водных объектов и плательщиками платы за негативное воздействие на водные объекты, на абонентов должна быть распространена возможность применения эколого-правовой ответственности, в том числе -ограничения, приостановления или прекращения деятельности.
Следовательно, по своему статусу абоненты организаций ВКХ фактически должны стать водопользователями, но с учётом определенных особенностей, обусловленных объективными причинами: к примеру, абонентам не придется получать решение о предоставлении водного объекта в пользование. Соответственно, контроль за сбросом загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы водоотведения должен стать функцией федерального органа исполнительной власти.
При этом непременным условием эффективного обеспечения рационального водопользования и предотвращения загрязнения водных объектов в работе называется включение в категории абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов (т. е. в категории абонентов, на которые в полной мере будет распространяться действие природоохранных норм ФЗ «О водоснабжении и водоотведении») всех абонентов, являющихся фактическими
загрязнителями водных объектов (то есть, по сути, всех абонентов, за исключением жилья, социально-значимых категорий абонентов (школ, детских садов, библиотек, больниц и т.д.), а также непроизводственных объектов (офисов)). Такое категорирование будет справедливым и учтет не количественные показатели (объемы сточных вод), а качественные (степень возможного негативного воздействия на водные объекты).
Данные изменения должны привести не только к экологизации отношений в сфере водоотведения (включении в законодательство в данной сфере некоторых эколого-правовых норм), но и, в дальнейшем, к включению законодательства о водоотведении в состав экологического законодательства, к примеру, в качестве подотрасли водного законодательства - «законодательства о водоотведении». Представляется, что такое включение вполне возможно и допустимо в том числе с точки зрения существа экологического и природоресурспого права, которое, по словам М.М. Бринчука, образует «забота об обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды или отдельного природного объекта, оформляемая конкретными правовыми мерами»13.
Также среди т.н. «революционных» изменений, предлагаемых автором, можно отметить необходимость внесения изменений в ВК РФ с корректировкой определения понятия «водопользователь» и выделением непосредственного и опосредованного водопользователей. Кроме того автором предлагается в рассматриваемом блоке и законодательное закрепление механизма обязательного страхования водных объектов, используемых для целей сброса сточных вод.
Реализация предложений третьей группы необходима как при «эволюционной», так и при «революционной» моделях (о некоторых из этих предложений уже говорилось в работе ранее). Среди данных предложений можно выделить закрепление обязательности целевого использования на природоохранные мероприятия денежных средств, полученных в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду и в качестве возмещения вреда
13 Бринчук, М.М. Соотношение экологического права с друг ими отраслями: проблемы теории и практики // Экологическое право. - 2009. - № 5-6. - С. 19.
окружающей среде, предложение о решении проблемы, связанной с некорректной системой нормирования качества сточных вод (переход к нормированию на основе наилучших существующих (доступных) технологий очистки сточных вод, и закрепление четкого, закрытого перечня водных объектов, имеющих действительно реальное рыбохозяйственное значение).
Среди предложений данного блока также можно назвать предложение о законодательном закреплении в качестве одной из основных целей деятельности организаций ВКХ вместо термина «водоотведение» термина «канализование», которое должно подразумевать под собой полный цикл работы со сточными водами - с обеспечением их очистки на современном уровне, с утилизацией образующегося в процессе очистки осадка и, возможно, его использования в качестве возобновляемого источника электрической и тепловой энергии. Таким образом, в результате канализования негативное (и в целом антропогенное) воздействие сточных вод на природную среду должно быть сведено к минимуму.
Также в качестве предложений сформулированы тезисы о целесообразности передачи полномочий (и, следовательно, ответственности) по организации водоснабжения и канализования на уровень субъектов РФ, введении обязательного членства организаций ВКХ в саморегулируемых организациях, совершенствовании судебных механизмов по делам, связанным с охраной природной среды, к примеру, путем создания в Российской Федерации специализированного федерального суда по рассмотрению дел, связанных с охраной природной (окружающей) среды, а также некоторые иные предложения.
В заключении подводятся итоги проделанной работы, содержится обобщение основных положений и выводов, излагаются практические предложения, сформулированные в ходе проведенного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
Статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Будницкий, Д.М. О некоторых правовых проблемах реализации принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде применительно к водным объектам /Д.М. Будницкий // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право. - 2011. - Выпуск 14. - С. 98 -111.-1,1 пл.
2. Будницкий, Д.М. О некоторых правовых проблемах, связанных с нормированием качества сточных вод, сбрасываемых в водные объекты /Д.М. Будницкий // Аграрное и земельное право. - 2012. - № 5 (89). - С. 87 - 92. -0,6 п.л.
3. Будницкий, Д.М. О необходимости экологизации законодательства в сфере водоотведения /Д.М. Будницкий // Аграрное и земельное право. - 2012. -№ 6 (90). - С. 25 - 30. - 0,5 п.л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях, материалах конференций:
4. Будницкий, Д.М. (в соавторстве с Воробьевым, Г.В.) Плата за пользование водным объектом как механизм влияния на качество воды в водном объекте /Д.М. Будницкий, Г.В. Воробьев // Вода и экология. - 2006. - № 4. - С. 64-68. - 0,4 пл.
5. Будницкий, Д.М. (в соавторстве с Воробьевым, Г.В.) Плата за пользование водой /Д.М. Будницкий, Г.В. Воробьев П Коммунальный комплекс России. -2007.-№ 1 (31). - С. 12-13.-0,3 пл.
6. Будницкий, Д.М. (в соавторстве с Воробьевым, Г.В.) Плата за пользование водным объектом как механизм влияния на качество воды /Д.М. Будницкий, Г.В. Воробьев // ЖКХ. - 2007. - № 4. - С. 52 - 53. - 0,3 пл.
7. Будницкий, Д.М. Экологизация законодательства в сфере водоотведения /Д.М. Будницкий // Водное законодательство и экологические вызовы. Сборник материалов научно-практической конференции (Москва, 15 июня 2012 года).
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Москва. - 2012. - 0,3 п.л.
8. Будницкий, Д.М. Водоснабжение и водоотведение: проблемы реализации федерального закона /Д.М. Будницкий // Экология производства. - 2014. - № 12. -С. 31-37; 2015.-№ 1. - С. 34-40. - 0,4 пл.
Подписано в печать:
01.04.2015
Заказ № 10673 Тираж - 150 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
