АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим земель общего пользования в составе земель населенных пунктов»
На правах рукописи
Ушакова Александра Павловна
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ В СОСТАВЕ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
11 НОЯ 2015
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2015
005564421
005564421
Работа выполнена в Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»
Научный руководитель: Галиновская Елена Анатольевна,
кандидат юридических наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства
Официальные оппоненты: Васильева Мария Ивановна,
доктор юридических наук,
Тверской филиал Московского гуманитарно-
экономического института,
профессор кафедры гражданско-правовых дисциплиг
Пашова Маргарита Сергеевна,
кандидат юридических наук,
Московский государственный юридический университет им. O.E. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры экологического и природоресурсного права
Ведущая организация: Институт государства и права
Российской академии наук (ИГП РАН)
Защита состоится «25» ноября 2015 года в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, http://www.izak.ru.
Автореферат разослан «00 » октября 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
К.П. Ермакова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
В составе земель населенных пунктов можно выделить земли, которые составляют «общественное пространство» и используются для передвижения и пребывания людей. Как правило, такие земли специально обустроены для использования по столь специфическому назначению. Это территории улиц, автомобильных дорог, скверов, бульваров, набережных.
Для населенного пункта в целом, - как сложно организованной системы, земли общего пользования имеют огромное значение. Достаточная площадь таких земель, продуманное расположение и высокий уровень их благоустройства существенно предопределяют экономический потенциал населенного пункта и его привлекательность для жизни. Так, например, в рейтинге привлекательности городской среды проживания за 2013 г. индексы транспортной инфраструктуры и природно-экологической ситуации учитываются в одном ряду с индексами экономики городов, доступности жилья и благосостояния граждан1.
Использование земель общего пользования обеспечивают существенные публичные интересы, приоритет которых обеспечивается правовыми нормами. Так, нормативно установлен особый правовой режим земель, которым ограничивается хозяйственная деятельность на таких землях и оборот земельных участков в их составе, регламентируется особый порядок установления и изменения их границ и предусматриваются многие иные публично-правовые требования.
Практика применения норм, определяющих правовой режим земель общего пользования, обширна и разнообразна. Однако противоречивость подходов правоприменителей показывает, что реализация действующего законодательства затруднена. Во многих случаях правоприменение осложняется по причинам низкого качества правового регулирования: его
1 Рейтинг ежегодно составляется Российским союзом инженеров с использованием данных Росстата Ьйр:/Лу\\лу.российский-союз-инженеров.рф
противоречивости, недостаточной системности, хаотичного использования терминологии, отсутствия необходимых регулятивных норм.
По многим вопросам правового режима земель общего пользования отсутствуют единые взгляды как в правовой теории так и в правоприменении. В юридической науке данный правовой режим не вполне изучен.
В связи со сказанным, представляется актуальным проведение исследования правового режима земель общего пользования в составе земель населенных пунктов в целях обоснования подходов к толкованию действующего законодательства, анализа применяемой терминологии, выявления пробелов и противоречий, а также разработки рекомендаций для их устранения.
Степень научной разработанности темы.
Правовой режим земель общего пользования в населенных пунктах редко рассматривается как самостоятельный предмет исследования. Монографических и диссертационных работ по этой теме не проводилось. Опубликован ряд статей специалистов в области земельного и гражданского права, однако в них изучаются лишь некоторые проблемы, связанные с данным режимом.
Поскольку научные проблемы правового режима земель общего пользования тесно связаны со многими разделами науки земельного права, ученые касались их при изучении более общих тем. Во второй половине XX в. они рассматривались в теоретических трудах Г.А. Аксененка «Земельные правоотношения в СССР» (1958 г.) и А.М. Турубинера «Право государственной собственности на землю в Советском Союзе» (1958 г.), монографии Б.В. Ерофеева «Правовой режим земель городов» (1976 г.), коллективной монографии «Право природопользования в СССР» (1990 г., под ред. И.А. Иконицкой).
После проведения экономических реформ 1990-х гг. общественное внимание к правовому обеспечению публичных интересов снизилось. В этот период проблемы правового режима земель общего пользования оказались
отодвинутыми на второй план. Однако исследователи обращались к темам, тесно связанным с рассматриваемым режимом. Весомый вклад здесь внесли А.П. Анисимов, С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, О.И. Крассов, JI.E. Бандорин, A.B. Винницкий, Е.А. Галиновская, Н.В. Кичигин, Э.Ф. Нигматуллина и другие авторы.
Тем не менее, в настоящий момент правовой режим земель общего пользования разработан в юридической науке фрагментарно - отсутствует единая развернутая концепция. Немаловажно и то, что отдельные вопросы рассматриваются в рамках изучения разных правовых отраслей (экологическое, гражданское и административное право), но проведенные исследования недостаточно связаны между собой.
В связи с этим представляется необходимым комплексное научное исследование данной тематики.
Объектом исследования выступают правовые отношения в области использования и охраны земель общего пользования населенных пунктов.
Предметом исследования являются правовые нормы, устанавливающие правовой режим земель общего пользования, тенденции развития законодательства в части регулирования отношений, составляющих объект исследования, факторы, обусловливающие эффективность правового регулирования использования и охраны земель общего пользования, практика применения названных правовых норм, теоретические подходы ученых к решению проблем, связанных с изучаемой тематикой.
Целью диссертационного исследования является формирование на основе теоретических разработок земельно-правовой науки и данных правоприменительной практики концептуальных подходов к правовому регулированию отношений в области использования и охраны земель общего пользования, позволяющих определить направления совершенствования законодательства и истолковать действующие правовые нормы для целей решения существующих практических проблем.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
- установить соотношение между собой таких категорий, как «земли общего пользования», «территория общего пользования», «земельный участок общего пользования»;
- изучить конституционные основы реализации прав граждан в области использования земель общего пользования, и на их основе предложить подход к пониманию содержания данного права и гарантий его осуществления;
- исследовать предусмотренные правовым режимом земель общего пользования ограничения хозяйственного использования таких земель;
- предложить варианты решения проблем, возникающих при реализации запрета на приватизацию земельных участков общего пользования;
- изучить законодательные предписания в области установления красных линий и предложить варианты устранения выявленных пробелов и противоречий;
- выявить систему правовых мер охраны земель общего пользования и дать толкование правовых норм, касающихся отдельных ее элементов;
- изучить особенности правового режима земель общего пользования, предназначенных для различных целей.
Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания. Общетеоретической основой исследования являются диалектический и системный подходы к познанию правовых явлений. Применялись общенаучные методы (анализа и синтеза, метод обобщения, сравнительно-исторический метод) и частнонаучный метод юридической науки - формально-юридический. Активно использовались различные приемы толкования норм права: грамматический, системный, исторический, логический.
Эмпирической основой исследования послужили данные о практике применения правовых норм, а также информация об особенностях регулируемых ими правовых отношений, опубликованная в специальных исследованиях и сети интернет.
Нормативной базой исследования являются нормативно-правовые акты различных уровней системы права: Конституция РФ, федеральное законодательство, подзаконные акты. Большое внимание в диссертации уделяется анализу содержания и действия региональных и муниципальных правовых актов, а также изучению нормативно-технических документов (в частности, СНиПов).
Теоретико-правовую основу исследования составили воззрения ученых по различным вопросам теории права. В области теории государства и права это работы С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, H.A. Власенко, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, A.C. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова.
Диссертационное исследование основано на положениях теории экологического права, получивших отражение в трудах Г.А. Аксененка, А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, E.JI. Мининой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Г.Н. Полянской, A.M. Турубинера, Л.Б. Шейнина и др. Использовались и работы представителей иных юридических наук: A.B. Винницкого, В.А. Лапача, Н.М. Малеиной, В.П. Мозолина, Е.А. Суханова, Л.В. Щенниковой.
Для исследования более детальных вопросов большое значение имели результаты специальных юридических исследований по проблемам применения градостроительного законодательства, правового регулирования автодорожной деятельности, правового режима городских лесов, правового режима береговой полосы, порядка обращения с отходами производства и потребления, проведенных H.A. Андриановым, Л.Е. Бандориным, В.А. Вайпаном, Н.В. Кичигиным, Е.И. Майоровой, Н.Г. Нарышевой, Т.Г. Калиниченко, Э.Ф. Нигматуллиной, М.В. Пономаревым, Д.О. Сиваковым.
При изучении практики применения градостроительного законодательства в процессе осуществления градостроительной деятельности, практических
подходов к толкованию его норм использовались работы специалистов в области градостроительного проектирования. Среди них O.A. Баевский, А.Н. Береговских, Т.А. Бурняшева, A.A. Высоковский, П.Н. Никонов, M.JI. Петрович, В.И. Попов, Э.Н. Сокол-Номоконов, Э.К. Трутнев.
Научная новизна исследования. Работа является первым диссертационным исследованием, посвященным правовому режиму земель общего пользования населенных пунктов. Впервые правовое регулирование отношений, связанных с этими землями, рассматривается в системе. Автором предложен подход к пониманию категорий «земли общего пользования», «территории общего пользования», «земельные участки общего пользования» и их соотношению; исследованы особые меры охраны таких земель, не применяемые для охраны других земель; изучена сущность красных линий; предложены варианты толкования законодательства в спорных случаях. Это дополняет имеющиеся научные знания как о предмете исследования, так и в некоторых смежных областях земельно-правовой науки.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Правовой режим земель и земельных участков, допускающий их использование неопределенным кругом лиц, установлен для земель различных категорий. Поскольку такие объекты общественных отношений и их правовой режим обладают общими чертами, диссертантом предлагается использовать для их определения и исследования обобщающий термин — земли (или земельные участки), доступные для общего пользования. При этом земли общего пользования населенных пунктов являются подвидом земель, доступных для общего пользования. Основной отличительной чертой правового режима земель общего пользования населенных пунктов является то, что он призван обеспечить функционирование и развитие населенного пункта как сложного территориального образования.
Введение понятия земель (земельных участков), доступных для общего пользования, и изучение их правового режима позволило бы выработать общий подход к обеспечению прав лиц, возникающих в связи с использованием таких
земель, а также исследовать особенности режима отдельных их разновидностей.
2. В Земельном кодексе Российской Федерации как кодифицированном акте земельного законодательства должны быть закреплены основные положения о содержании, субъектах и объектах права общего пользования землями (права общего землепользования). При этом право общего пользования землями следует рассматривать как разновидность права общего природопользования. В основе реализации права общего пользования землями должны находиться нормы статей 9, 27 и 42 Конституции Российской Федерации, которыми закреплена роль земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также провозглашены права каждого на свободу передвижения и на благоприятную окружающую среду.
3. Правовой режим земель общего пользования в населенных пунктах характеризуется двумя основными признаками. Первый - данный правовой режим призван обеспечить использование земель в качестве общественного пространства населенного пункта, предназначенного для свободного передвижения и пребывания людей. При этом юридически должны быть определены не только ограничения и дозволения использования земель для общественных нужд, но и требования по их специальному обустройству. Второй признак - основным способом установления правового режима территорий и земельных участков, входящих в состав земель общего пользования населенных пунктов, является подготовка и утверждение документов планировки территории, которыми утверждаются красные линии, отграничивающие земли общего пользования от иных территорий населенного пункта.
4. Земельным законодательством прямо не предусмотрено изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в случае создания или расширения территорий общего пользования. Исключение составляет изъятие земельных участков в целях строительства и реконструкции
автомобильных дорог или иных объектов капитального строительства, размещение которых допускается на землях общего пользования. Этот законодательный пробел затрудняет освоение земель для обустройства парков, скверов, площадей или набережных. Для ликвидации пробела предлагается предусмотреть возможность изъятия земельных участков для размещения перечисленных объектов. Изъятие таких земельных участков должно допускаться в исключительных случаях при одновременном соблюдении следующих условий: обоснованности необходимости создания планируемого объекта, невозможности его размещения в ином месте, незначительности числа и площади изымаемых земельных участков.
5. Поскольку на земельные участки в составе земель общего пользования в населенных пунктах не распространяются градостроительные регламенты, целесообразно принятие муниципальных нормативных правовых актов, определяющих правовой режим территорий, занятых городскими лесами, садами и парками, входящими в состав земель общего пользования. К таким нормативным актам могут быть отнесены, в том числе, лесоустроительные регламенты, регламенты благоустройства и озеленения, положения, разрабатываемые для конкретных городских лесов, парков или садов и другие акты. Данными нормативными актами могут быть детализированы виды разрешенного использования соответствующих земельных участков в целях упорядочения их использования предпринимателями и иными лицами для организации рекреации и охраны окружающей среды.
6. Правовой режим береговой полосы, установленный нормами Водного кодекса РФ, в меньшей степени ограничивает хозяйственную деятельность по сравнению с режимом земель общего пользования в населенных пунктах, предусмотренным земельным законодательством. В частности, правовой режим береговой полосы обеспечивает доступ к водному объекту всех водопользователей, включая и тех, которые осуществляют специальное водопользование. Поэтому этим режимом допускается ограничение прав
граждан для строительства сооружений, необходимых для водохозяйственной деятельности.
Возможность установления для отдельных участков береговой полосы более строгого режима земель общего пользования в населенных пунктах путем принятия документации планировки территории рассматривается в диссертации как один из способов усилить охрану окружающей среды и защищенность прав граждан. Тем не менее, автор приходит к выводу, что законодательство не обязывает компетентные органы относить все береговые полосы в границах населенных пунктов к землям общего пользования - в большинстве случаев действует режим береговой полосы, установленный Водным кодексом РФ.
Практическая значимость диссертации. Предложенное автором понимание основных терминов по теме работы, толкование положений действующего законодательства может быть применено при осуществлении правоприменительной деятельности. В диссертации детально рассматривается применение действующего законодательства для решения наиболее распространенных конфликтных ситуаций, особенно при пробельности или противоречивости правовых норм.
Исследование в большей степени посвящено толкованию действующего законодательства, а не разработке вариантов его изменения. Тем не менее, в тех случаях, когда дефекты правового регулирования являются настолько значительными, что решение практических проблем путем толкования не представляется возможным или эффективным, обосновывается необходимость изменения законодательства и предлагаются его направления. В этой части результаты исследования могут быть применены для правотворческой деятельности на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.
Диссертация может использоваться в учебном процессе при преподавании земельного права, правовых основ градостроительной деятельности.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗиСП).
Выводы и предложения докладывались автором на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Софрино-19) (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, Солнечногорск, 2013 г.,); «Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений», (ИЗиСП, Москва, 2013 г.); «Современные теоретические и практические проблемы реализации международного и российского экологического права» (Московский государственный юридический университет им. O.E. Кутафина совместно с Российской академией правосудия, Москва, 2013 г.); «Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход» (ИЗиСП, Москва, 2014 г.) и др.
Наиболее существенные результаты исследования опубликованы в рецензируемых и других научных журналах
Структура работы включает введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение и список использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, ставятся цель и задачи исследования, указываются методологическая, теоретическая, эмпирическая основы исследования, обосновывается научная новизна исследования, приводятся основные положения, выносимые на защиту, и сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе «Правовой режим земель общего пользования как составляющая правового режима земель в Российской Федерации»,
состоящей из трех параграфов, исследуются основные теоретические правовые проблемы установления и реализации правового режима земель общего пользования населенных пунктов. В том числе изучены основные правовые особенности земель общего пользования как объекта земельных отношений, понятие, содержание и гарантии права неопределенного круга лиц использовать земли общего пользования, развитие правового регулирования использования и охраны земель общего пользования.
Первый параграф «Объекты земельных отношений, для которых устанавливается режим общего пользования» посвящен исследованию соотношения и свойств объектов земельных отношений, правовой режим которых допускает их использование неопределенным кругом лиц.
Осуществление права граждан использовать земли для передвижения и пребывания (права общего пользования землями) не ограничивается только теми землями и земельными участками, которые для этого специально предназначены. Его объектами могут быть все объекты земельных отношений, предусмотренные статьей 6 Земельного кодекса РФ, если законом не предусмотрены специальные ограничения реализации этого права. В диссертации для их обозначения употребляются термины «земли, доступные для общего пользования» и «земельные участки, доступные для общего пользования». Их правовой режим выделяется по иному признаку, чем назначение земель или земельных участков, поскольку он определяет права и обязанности, возникающие в связи с осуществлением права общего пользования. Поэтому его содержание существенно отличается от режимов категорий или видов (субкатегорий) земель.
Отмечается, что действующим законодательством для различных видов земель предусматривается не только доступность для общего пользования, но и ограничения общего доступа. Так, доступ на земельные участки, находящиеся в частной собственности, может быть ограничен их собственником.
Большинство частных собственников предпочитают реализовать это право. Доступ посторонних лиц на земли, находящиеся в публичной собственности, в некоторых случаях ограничивается нормативно: например, недоступны для посещения посторонними лицами некоторые функциональные зоны в заповедниках и национальных парках, земли под военными сооружениями, ЗАТО, исправительными колониями, атомными электростанциями и иными объектами с особым режимом доступа.
Правовой режим земель общего пользования в населенных пунктах характеризируется двумя признаками, которые позволяют отграничить его от правовых режимов иных разновидностей земель, доступных для общего пользования, и от режимов иных видов земель населенных пунктов. Первый -такой правовой режим предполагает юридическую предназначенность земель для использования в качестве общественного пространства населенного пункта. Это означает, что земли должны быть приспособлены для осуществления на них права общего пользования. На таких землях могут располагаться только такие объекты и допустимы только такие виды деятельности, которые не препятствуют реализации названного права. Обычно объекты, для обустройства которых осваиваются земли общего пользования, представляют собой особым образом благоустроенное пространство либо инженерные линейные сооружения. Например, это улицы, площади, автомобильные дороги, скверы, бульвары, пляжи, набережные. Второй признак данного правового режима - он устанавливается строго определенными способом — путем проведения планировки территории. Это способ не используется для установления иных правовых режимов земель.
Сравнительный анализ установленных правовых режимов земель общего пользования в населенных пунктах и земель, доступных для общего пользования, позволил выявить критерии для выделения тех земель, режим которых является предметом исследования. Было обосновано, что при принятии управленческих и судебных решений не следует относить к землям общего пользования земли при многоквартирных домах (дворы), некоторые
разновидности земель, используемых для рекреации, а тем более - вообще все незастроенные земли в границах населенного пункта. Кроме того, на основе разграничения названных правовых режимов выявлены особенности реализации права общего пользования применительно к разным объектам этого права.
Земельное законодательство определяет правовой режим земель общего пользования в населенных пунктах через правовой режим двух видов объектов, входящих в состав таких земель, - это территория и земельный участок общего пользования. Их правовой режим включает закрепление одинакового назначения, ограничений хозяйственной деятельности и оборота, единого способа установления правового режима. Тем не менее, земельные участки и территории как объекты наделены и некоторыми собственными юридическими свойствами.
Территория общего пользования, в отличие от земельного участка, может быть объектом только управленческих, но не имущественных отношений. Такая территория не может юридически возникнуть без границ, утвержденных компетентным органом в определенном порядке. Среди свойств территории общего пользования для правоприменения особенно важно следующее: для всех земель или земельных участков, включенных в ее границы, устанавливается соответствующий правовой режим с одновременным их исключением из сферы действия градостроительных регламентов.
Земельные участки в составе территорий общего пользования — это недвижимое имущество, по поводу которого могут возникать, в том числе, и имущественные правоотношения. В статье 85 ЗК РФ для их обозначения употребляется достаточно сложный для понимания термин «земельные участки общего пользования».
При толковании положений Земельного кодекса РФ о земельных участках общего пользования возникает две основных проблемы. Первая из них — недостаточно конкретно установлены признаки рассматриваемой категории. В частности, в норме не указано, должны ли такие земельные участки быть
обязательно включены в состав территорий общего пользования, или для признания участка земельным участком общего пользования на нем должны быть расположены определенные объекты (площади, скверы и др.). Представляется, что земельный участок общего пользования необходимо понимать как участок, для которого установлен особый правовой режим в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ. Иначе само наличие этого порядка становится бессмысленным. Следовательно, такие земельные участки должны быть включены в состав территорий общего пользования, либо образованы в их составе.
Другая проблема категории «земельный участок общего пользования», предусмотренной ст. 85 ЗК РФ, заключается в ее многозначности. Это понятие используется не только в Земельном, но и в Гражданском кодексе РФ. При этом, для земельного участка общего пользования в гражданско-правовом значении предусмотрен особый режим использования, который предполагает возможность соответствующего пользования гражданами чужим земельным участком как недвижимым имуществом. Наличие такого правового режима не связывается ни с назначением земельного участка, ни с нахождением его в границах территории общего пользования. Поэтому земельным участком общего пользования в гражданско-правовом значении может быть участок в составе земель любой категории и вида.
Во втором параграфе «Правовые основания использования земель неопределенным кругом лиц для передвижения и пребывания» анализируется содержание права общего пользования землями. Оно следует из статей 9, 27 и 42 Конституции РФ, признающих земли основой жизни и деятельности народов и закрепляющих права каждого на свободу передвижения и на благоприятную окружающую среду. В российском законодательстве (в отличие от некоторых зарубежных правовых систем) использование земель для передвижения основано на праве общего природопользования, а не на категории сервитута. Такое право распространяется на все земли или земельные участки, доступные для общего
пользования, непосредственно в силу закона. С этим связано сравнительно редкое обращение в России к сервитутньш отношениям для обеспечения передвижения людей - они необходимы лишь в тех немногих случаях, когда невозможно применение конструкции права общего пользования землями.
В диссертации понятия «право неопределенного круга лиц использовать земли для передвижения и пребывания», «право общего пользования землями» и «право общего землепользования» употребляются как синонимичные.
Право каждого человека использовать для передвижения и пребывания земли в целом как природный ресурс не закрепляется в виде общей нормы в Земельном кодексе РФ. Осуществление такого права регулируется положениями различных актов, отдельно для каждого вида земель, доступных для общего пользования, включая и земли общего пользования в населенных пунктах. При этом содержание права оказалось не раскрыто. Представляется, что в Земельном кодексе РФ как кодифицированном акте земельного законодательства должны быть предусмотрены общие нормы о праве общего пользования землями.
Названное право может осуществляться не только в отношении земель общего пользования в населенных пунктах, но и иных земель, доступных для общего пользования. Однако правовой режим земель общего пользования в населенных пунктах создает правовые гарантии реализации этого права. Наиболее существенная из них - установление назначения земель и следующих из него ограничений строительства и иной хозяйственной деятельности.
При использовании земель общего пользования одновременно реализуются несколько прав: право общего пользования землями, право использовать иные природные ресурсы для личных нужд и право общего пользования имуществом, расположенным на таких землях. Общая черта всех этих отношений в том, что пользование осуществляется неопределенным кругом лиц и непосредственно на основании закона. Не требуется оформление вещных или обязательственных прав на используемые объекты.
С другой стороны, можно отметить различия условий использования земель общего пользования и расположенного на них имущества, предназначенного для общего пользования. Использование земель и земельных участков общего пользования может осуществляться только бесплатно. Плата может взиматься только при использовании земельных участков на основании сервитута, но не на основании права общего пользования. Использование же государственного или муниципального имущества общего пользования может быть как бесплатным, так и платным. При этом, пользователи оплачивают не проход по земле, а именно использование парка, пляжа, автомобильной дороги или парковки как целого имущественного комплекса. В настоящий момент в законодательстве не установлены необходимые пределы права органов публичной власти вводить плату за использование принадлежащего им имущества общего пользования. Кроме того, не определены условия передачи объектов с таким назначением предпринимателям для организации их содержания с правом взимания платы. Представляется, что такая передача должна быть обусловлена необходимостью реконструкции или существенного улучшения объекта за счет средств частного инвестора.
В третьем параграфе «Развитие правового регулирования отношений, связанных с землями общего пользования» показано, что становление особого правового режима таких земель было основано на длительном процессе развития правового регулирования.
До начала реформ Петра I отношения, связанные с городскими и сельскими дорогами, опосредовались правом исходя из разных принципов. При этом, устанавливался именно режим дорог, а не земель, на которых они располагались. Постепенно на этой основе стал формироваться уже правовой режим земель, занятых такими объектами. С введением в начале XVIII в. регулярной планировки городов, развитие получили институты планирования использования земель городов. Первоначальным и основополагающим таким институтом было планирование расположения городских улиц путем
установления красных линий. Зонирование территории даже в самых простых формах стало использоваться значительно позже.
Развитие законодательства о планировании использования земель городов постепенно повлекло выделение в законодательстве особой разновидности земель в границах улиц, площадей и набережных, которые и отграничивались красными линиями. Уже в начале XIX в. при установлении режима таких земель были приняты нормы, близкие по содержанию к современным. При этом было достигнуто высокое качество правовых норм. Целесообразно учесть этот позитивный опыт, особенно в части формулирования дефиниции земель общего пользования.
Правовой режим земель общего пользования населенных пунктов оказался одной из тех областей, где в советский период развития законодательства существовавшие до революции нормы не были отвергнуты, а получили дальнейшее развитие. Последовало деление таких земель на виды и дифференциация их правового режима.
Сравнительный анализ современного законодательства с ранее действовавшим показал регресс правового регулирования, возникший при проведении экономических реформ. В 60-80е годы XX в. законодательство отличалось большей конкретикой, определенностью терминологии и меньшей противоречивостью в сравнении с современным.
Большая часть дефектов действующего законодательства возникла при внесении не всегда согласованных изменений в ходе проведения реформ, а также в результате слабого внимания законодателя к регулированию анализируемых отношений при разработке кодифицированных актов. Снижение качества правового регулирования повлекло возникновение множества юридических проблем. Их обострение обусловило ряд современных законодательных инициатив, направленных, в том числе, на решение вопросов развития инфраструктуры населенных пунктов.
Во второй главе «Способы установления и содержание правового режима земель общего пользования», состоящей из трех параграфов,
изучается порядок установления правового режима земель общего пользования, ограничения их хозяйственного использования, а также система требований охраны таких земель.
Первый параграф «Установление правового режима земель общего пользования» посвящен рассмотрению проблем, возникающих при разработке, утверждении и реализации проектов планировки территории. Одна из первостепенных задач этого документа — определение расположения красных линий (границ между территориями общего пользования и иными элементами планировочной структуры). Все земли или земельные участки, отнесенные к территориям общего пользования, приобретают соответствующий правовой режим. Без совершения целенаправленных управленческих действий не будет обеспечено распространение данного правового режима на конкретные земельные пространства.
В диссертации отмечается, что на практике получил некоторое распространение и иной, кроме утверждения проекта планировки территории, способ установления правового режима земель общего пользования. Например, красные линии могут устанавливаться путем утверждения специального проекта красных линий. Однако такой способ применяется только для юридической фиксации фактического расположения красных линий в районах существующей застройки. Изменить существующее назначение земель таким путем невозможно.
При установлении правового режима земель общего пользования в населенных пунктах нередко нарушаются права собственников недвижимости в результате необоснованного распространения на их участки запрета на приватизацию. Так, распространены случаи отнесения к землям общего пользования земельных участков, которые были уже застроены к моменту принятия такого решения, без планируемого изъятия земель и сноса расположенных на них объектов капитального строительства. Такое может случаться, например, в результате неточного обозначения красных линий, либо при нежелании компетентных органов реализовывать принятую
градостроительную документацию. К сожалению, в таких случаях защита прав правообладателей недвижимости затруднена, так как законодательство предусматривает возможность изменения назначения земель путем их отнесения к землям общего пользования, но не предусматривает даже базовых критериев правомерности такого решения. Это один из немногих случаев, когда без внесения изменений в законодательство обеспечить соблюдение прав лиц оказывается невозможным.
В диссертации обосновывается необходимость установления в Градостроительном кодексе РФ правила о допустимости отнесения застроенных земельных участков к землям общего пользования только в исключительных случаях. Такое решение может быть принято только для обеспечения документально оформленного планируемого освоения земель в качестве территорий общего пользования. Введение такой нормы даст судам возможность удовлетворять иски об оспаривании решения об отнесении занятого недвижимостью земельного участка к землям общего пользования, если компетентные органы не докажут, что в данном месте планируется строительство автомобильной дороги, обустройство сквера, парка или иного объекта, соответствующего назначению земель общего пользования. В качестве доказательства здесь могут использоваться те же документы, с помощью которых обосновывается планируемое размещение объекта для изъятия земель. В совокупности с нормой п. 3 ст. 56.3 ЗК РФ, предусматривающей, что решение об изъятии земельных участков может быть принято в течение 3 лет с момента утверждения проекта планировки территории, предлагаемое правило может увеличить эффективность защиты прав правообладателей недвижимости.
Сам процесс изменения назначения земель в названном случае также требуется урегулировать. В частности, необходимо определить, для каких целей должны использоваться включенные в состав земель общего пользования застроенные земельные участки на время, пока не будет проведено их изъятие. По нашему мнению, оптимальным было бы разрешить продолжение эксплуатации объектов капитального строительства, построенных до отнесения
земельного участка к землям общего пользования, однако установить запрет реконструкции существующих на таких земельных участках объектов и запрет нового строительства на них. Предлагаемое решение, по сути, является распространением на земли общего пользования того же законодательного подхода, который используется в ч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ при регулировании использования земельного участка при возникновении противоречия между уже существующим использованием и новым юридически установленным видом разрешенного использования. По нашему мнению, до внесения необходимых дополнений в законодательство, нормы ч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ можно применить к земельным участкам в составе земель общего пользования в порядке аналогии закона.
Во втором параграфе «Правовое регулирование хозяйственного использования земель общего пользования» изучается порядок осуществления хозяйственной деятельности на таких землях.
Поскольку земли общего пользования должны быть приспособлены для передвижения и пребывания неопределенного круга лиц, требуется осуществление хозяйственной деятельности по созданию и содержанию предназначенных для этого объектов. К ним относятся: улицы, площади, автомобильные дороги, набережные, скверы, бульвары, сады, пляжи. Обычно они сами сооружениями не является (за исключением автомобильной дороги и набережной), а объединяют участок земли как пространство и расположенные на нем сооружения, объекты озеленения и благоустройства территории. Использование земель для размещения и эксплуатации каждого из перечисленных объектов, можно считать видом хозяйственного использования таких земель, поскольку оно предопределяет осуществление строго определенных видов хозяйственной деятельности и возможность размещения на определенной территории только определенных видов сооружений.
В настоящий момент в федеральном и региональном законодательстве вопрос об установлении или изменении вида хозяйственного использования земель общего пользования прямо не решен. Однако обычно в проекте
планировки отображается общая информация о предполагаемом использовании таких земель (например, обозначаются дороги, озелененные территории). Детально порядок хозяйственного использования земель общего пользования, как правило, устанавливается в муниципальных актах о благоустройстве территорий, а также в проектной документации, на основании которой строятся автомобильные дороги, обустраиваются улицы, скверы, бульвары и иные объекты. Именно в этих документах предусматривается, какие виды сооружений, объектов благоустройства необходимо или допустимо размещать на землях общего пользования с различными видами использования.
Для эксплуатации объектов, предназначенных для использования населением, нередко создаются специализированные предприятия, которым могут передаваться земельные участки в составе земель общего пользования. В связи с этим в диссертации обращается внимание, что законодательство не дает оснований для ограничения системы прав на такие земельные участки только арендой — установлен запрет на их предоставление в собственность, но не на иных вещных правах.
Правовым режимом земель общего пользования допускается также и их использование в некоторых целях, не связанных с использованием земель гражданами. Это размещение линейных объектов, нестационарных торговых объектов и рекламных конструкций. Для обеспечения согласованности использования земель и создания гарантии их доступности для общего пользования в этих случаях предусмотрен разрешительный порядок использования земель, механизмы планирования и контроля. Эти отношения урегулированы не в нормах об использовании земель общего пользования, а в актах, определяющих порядок осуществления рекламной и торговой деятельности, и положениях земельного законодательства об использовании земель для строительства, эксплуатации и ремонта линейных объектов.
В третьем параграфе «Правовое обеспечение охраны земель общего пользования» рассматриваются проблемы правового регулирования отношений охраны таких земель. Реализация перечисленных в Земельном
кодексе РФ мер охраны в отношении земель общего пользования связана с рядом особенностей. Во-первых, принимаются именно те меры, которые позволяют предотвратить или уменьшить последствия наиболее характерных видов негативного воздействия. Во-вторых, отличается организационный механизм реализации мер охраны земель. В частности, поскольку в составе земель общего пользования в значительном числе случаев не образованы земельные участки, меры их охраны могут приниматься не только в процессе исполнения обязанностей правообладателей земельных участков, но и осуществления полномочий публичной власти.
Предотвращение и уменьшение последствий негативного воздействия, оказываемого при передвижении по землям неопределенного круга лиц, организуется органами публичной власти вне зависимости от наличия зарегистрированного права государственной или муниципальной собственности на земельные участки в составе земель общего пользования. Как меры охраны земель по статье 13 ЗК РФ могут быть квалифицированы некоторые действия по благоустройству территории, и часть работ по содержанию территории.
При использовании земель для строительства или ремонта линейных объектов на них оказывается негативное воздействие в результате нарушения почвенного покрова земель. В этом случае лица, использующие земельные участки, согласно нормам ЗК РФ должны осуществить их рекультивацию. Эта обязанность применительно к рассматриваемой ситуации обычно конкретизируется в муниципальных правовых актах. Они расширяют ее содержание в сравнении с нормами Кодекса, предусматривая необходимость восстановить существовавшее ранее состояние земель общего пользования, включая требование восстановления благоустройства территории. Кроме того, эта обязанность не связывается с наличием образованного земельного участка и может осуществляться в отношении земель.
Третье важное направление охраны земель общего пользования в населенных пунктах — это сохранение площади земель с открытыми почвами. В
данном случае почвы охраняются от такого вида негативного воздействия, как замещение почвенного покрова твердым покрытием в процессе приспособления земель для использования по назначению. Такие меры либо прямо предусматриваются законодательными актами некоторых регионов (например, г. Москвы), либо осуществляются как часть мер, направленных на сохранение площади земель, на которых произрастают зеленые насаждения (например, в г. Санкт-Петербурге, Калининградской, Волгоградской, Иркутской областях, Краснодарском крае).
В главе третьей «Особенности правового режима отдельных видов земель общего пользования», включающей два параграфа, рассматриваются особенности правового режима земель общего пользования, предназначенных для определенных целей.
В первом параграфе «Правовой режим земель общего пользования, предназначенных для размещения объектов улично-дорожной сети» раскрывается, каким образом при правовом регулировании происходит учет одновременно и роли таких земель как общественного пространства населенного пункта, и их использования для размещения объектов инфраструктуры, в том числе транспортной.
В Земельном и Градостроительном кодексах РФ предусмотрено выделение зон инженерной и транспортной инфраструктуры. Понятие «транспортная инфраструктура» означает совокупность объектов, предназначенных для функционирования всех видов транспорта (железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного). В число объектов транспортной инфраструктуры входят дороги всех видов, а также здания, строения и сооружения соответствующего назначения (например, вокзалы, аэропорты, станции, площадки для разгрузки и погрузки грузов и др.). Лишь некоторые из объектов транспортной инфраструктуры могут быть расположены на землях общего пользования — в частности, автомобильные дороги.
Термин «улично-дорожная сеть» используется, в основном, в федеральных подзаконных актах в области градостроительства, а также в региональных и муниципальных актах. Улично-дорожная сеть - это лишь одна из частей транспортной инфраструктуры, основными элементами которой являются улицы и автомобильные дороги. Все объекты улично-дорожной сети могут быть расположены на землях общего пользования.
Понятия «улицы» и «дороги» не совпадают: имеются улицы, не включающие в себя дорогу (пешеходные зоны) и дороги, располагающиеся вне улиц (например, объездные, дороги в тоннелях и на эстакадах). В большинстве случаев улица включает в себя автомобильную дорогу, а также различное число дополнительных элементов: тротуары, зеленые насаждения, объекты благоустройства, велосипедные дорожки и др.
В отличие от дороги, назначение улицы как объекта не исчерпывается только транспортными целями. Так, граждане могут использовать улицу не только в целях передвижения с использованием транспортных средств, но и для пешеходного движения, а также для пребывания в различных целях (отдых, трудовая деятельность и др.). Хозяйственное использование земель, занятых улицей, значительно шире, чем использование земель, занятых автомобильными дорогами вне населенных пунктов. Например, улица может использоваться для размещения нестационарных объектов торговли и общественного питания, проведения массовых мероприятий и рекламных акций, размещения объектов озеленения и др. В связи с этим, правовой режим земель, на которых расположены улицы, существенно отличается от режима земель автомобильного транспорта. В диссертации детально анализируются особенности правового регулирования использования земель, на которых расположены улицы.
Для земель, предназначенных для размещения улично-дорожной сети, характерно их использование одновременно несколькими хозяйствующими субъектами. Например, на определенном участке земель могут быть одновременно расположены линии электропередач и связи, трубопроводы,
остановка общественного транспорта, рекламные конструкции. При использовании таких земель разнообразные объекты могут располагаться не только на земле, но и над и под ней. Однако размещение надземных линейных объектов предполагает использование земель для размещения опор, а наличие подземных объектов предполагают необходимость доступа к ним для проведения ремонта и обслуживания.
Это привело к установлению правовых механизмов, обеспечивающих согласованное использование земли. Обычно они предусматриваются региональными или муниципальными актами и включают: разрешительный порядок использования земель для проведения различных видов работ (в том числе - без образования земельного участка), согласования проектной документации и ее рассмотрение специальными комиссиями. Автор отмечает, что в этой области перспективно внедрение информационной системы, в которой содержалась бы информация о размещении различных объектов на землях общего пользования. Такая система позволит скоординировать и автоматизировать процессы согласования документации, выдачи разрешений и контроля за соблюдением правовых предписаний.
Во втором параграфе «Правовой режим земель общего пользования, предназначенных для рекреации» анализируется правовой режим земель, занятых скверами, бульварами, садами и парками, городских лесов и береговой полосы с точки зрения возможности и целесообразности распространения на них режима земель общего пользования.
Среди территорий с зелеными насаждениями только скверы и бульвары прямо перечислены в ч. 12 ст. 85 ЗК РФ и п. 12 ст. 1 ГрК РФ в числе объектов, предусмотренных для размещения на землях общего пользования. Тем не менее, поскольку в названных нормах перечень сформулирован как открытый, на практике к таким землям относят также сады и парки, реже - городские леса. Представляется принципиально важным, что на земельные участки в составе земель общего пользования не распространяется градостроительный регламент. Это исключает возможность применения к ним режима территориальных зон, в
том числе рекреационной зоны, поскольку этот режим устанавливается в градостроительных регламентах.
Нераспространение на земельные участки в составе земель общего пользования градостроительных регламентов оправданно лишь применительно к участкам, занятым улицами, автомобильными дорогами, скверами и бульварами, а также иными объектами, возможность использования которых в предпринимательских целях весьма ограничена. Однако в отношении земель, на которых расположены городские леса, парки и сады такое решение неприемлемо. Образованные в их составе земельные участки значительно более активно используются для различных видов предпринимательской деятельности. Поэтому виды их использования должны быть установлены настолько определенно, чтобы для их применения не требовалось толкование законодательства.
В диссертации обосновывается, что при отнесении городских лесов, садов и парков к землям общего пользования, необходимо предпринимать меры для преодоления возникающей при этом неопределенности видов разрешенного использования земельных и лесных участков в их составе. Этого можно достичь путем принятия правового акта для упорядочения использования земель в границах конкретного городского леса, парка или сада. Такой акт должен предусматривать общие положения, функциональное зонирование территории объекта (при необходимости) и виды разрешенного использования. В том случае, если есть действующий лесоустроительный регламент, разработка иного акта не требуется.
Правовой режим береговой полосы, установленный нормами Водного кодекса РФ, в части ограничений хозяйственной деятельности менее строг, чем режим земель общего пользования. Береговая полоса предназначена для обеспечения доступа к водным объектам не только граждан, а всех водопользователей, в том числе осуществляющих специальное водопользование. Доступ специальных водопользователей к водному объекту может осуществляться путем возведения на берегу различных
водохозяйственных сооружений: гидротехнических сооружений, водозаборов, доков и других. В результате может ограничиваться возможность передвижения граждан по некоторым участкам береговой полосы. На наш взгляд, в населенных пунктах, где береговая полоса приобретает особое рекреационное значение, ограничение доступа граждан должно допускаться лишь в исключительных случаях, когда требуемые сооружения невозможно разместить в ином месте. Более того, наличие водохозяйственных сооружений в населенном пункте далеко не всегда оптимально и с точки зрения обеспечения надлежащего качества окружающей среды.
Один из способов усиления ограничений использования береговой полосы - возможность установления для отдельных участков береговой полосы режима земель общего пользования в населенных пунктах путем разработки проекта планировки территории. В результате на таком участке береговой полосы уже не будет допускаться строительство водохозяйственных сооружений. Это способно обеспечить право на благоприятную окружающую среду и право общего доступа к водному объекту и береговой полосе. Тем не менее, такой способ непригоден для усиления ограничений использования всей береговой полосы в границах населенного пункта. На наш взгляд, такую задачу может выполнять лишь совокупность норм водного, градостроительного и санитарно-эпидемиологического законодательства, а не режим земель общего пользования. Именно в этих нормах должно уделяться внимание особенностям использования береговой полосы в границах населенных пунктов.
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные выводы.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК для опубликования результатов диссертации:
1. Ушакова А.П. Публично-правовые ограничения использования земель общего пользования // Журнал российского права,- 2015.- № 3.- С. 79-89. (0.8 п.л.).
2. Ушакова А.П. Земельные участки, территории и земли общего пользования как объекты правоотношений // Аграрное и земельное право,-2013.- № 11,- С. 33-37. (0.4 пл.).
3. Ушакова А.П. Правовой режим земель общего пользования: способы повышения эффективности правового регулирования // Аграрное и земельное право.- 2014,- № 4,- С. 46-49. (0.3 п.л.).
4. Ушакова А.П. Актуальные проблемы экологического и земельного права в современных правовых исследованиях // Аграрное и земельное право.- 2013.-№ 10,- С. 4-10.(0.5 п.л.).
5. Жуйков В.М., Ушакова А.П. Экологическое законодательство и правопорядок // Аграрное и земельное право.- 2013.-№ 6.- С. 4-10. (0.5 п.л.).
Публикации в иных изданиях:
6. Ушакова А.П. Правовое регулирование охраны земель общего пользования в населенных пунктах: актуальный региональный опыт // Эколого-правовое обеспечение устойчивого развития регионов России: сборник материалов Международной научно-практической конференции. Москва, 19 марта 2015 г./ ред. колл. Боголюбов С.А., Камынина Н.Р., Пономарев М.В.- М.: Изд-во МИИГАиК, 2015.- С. 268-271 (0.2 п.л.).
7. Ушакова А.П. Проблемы согласованности норм, устанавливающих правовой режим земель общего пользования // Правовое регулирование
использования природных ресурсов: комплексный подход: тезисы докладов международной научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2014 г.) / сост. С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, А.П. Ушакова.- М.: ИНФРА-М, 2014.- С. 299-302.(0.2 п.л.).
8. Ушакова А.П. Правовые признаки земель в составе территорий общего пользования // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений. Тезисы докладов научно-практической конференции / Под общ. ред. Е.Л.Мининой.- М.: ФГБОУ ВПО МГУЛ, 2013,- С. 113-117. (0.2 п.л.).
9. Ушакова А.П. Значение и функции правового режима земель общего пользования (по законодательству России и Беларуси) // Право в современном белорусском обществе: сб. науч. тр. /Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь; редкол.: В.И. Семенков (гл. ред.) [и др.].- Минск: ФУАинформ, 2013,- Вып. 8,- С. 582-588. (0.5 п.л.).
10. Ушакова А.П. Соотношение норм земельного, гражданского и градостроительного законодательства при регулировании общего пользования землями // Право и экология: материалы VIII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 23-24 мая 2013 г.) /Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, С.А. Боголюбов,- М, Инфра-М, 2014,- С. 254-258. (0.2 п.л.).
11. Ушакова А.П. Проблемы применения запрета на приватизацию земельных участков в составе земель общего пользования // Реализация и защита гражданских прав и законных интересов граждан и юридических лиц в свете реформирования гражданского законодательства Российской Федерации: материалы всерос. науч.-практ. конференции. Иркутск, 23-24 мая 2014 г. / под общ. ред. У .Б. Филатовой,- Иркутск, Изд-во ИГУ, 2014,- С. 170-174. (0.2 п.л.).
Издательство «Оттиск» Лицензия ЛР № 066064 от 10.08.1998. Подписано в печать 06.10.2015 г. Формат 60x84 1/32
Отпечатано в типографии «Оттиск» Гарнитура Тип Тайме. Печать трафаретная. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 1,4. Уч.-изд. л. 1,9. Тираж 100 экз. Заказ № 210. 664025, г. Иркутск, ул.5-й Армии, 26. Тел./ факс: (3952) 34-32-34,241-242. E-mail: ottisk@irmail.ru
