АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус органов исполнительной власти Республики Абхазия»
004613453
На правах рукописи
Пилия Диана Эдуардовна Правовой статус органов исполнительной власти Республики Абхазия
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное
право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 8 НОЯ 2010
Москва-2010
004613458
Диссертация выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии имени О.Е.Кутафина
Научный руководитель заслуженный деятель науки
Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Попов Лев Леонидович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Куракин Алексей Валентинович кандидат юридических наук, доцент Киреева Елена Юрьевна
Ведущая организация Московский государственный институт
международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации.
Защита состоится ¿Ж.^ЬХО&'Я ^ 2010 года в кг- ^°на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Автореферат разослан¿.W2010 года.
Ученый секретарь Диссертационного совета,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, /
профессор ./ Н.А. Михалева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Статья 1 Конституции Республики Абхазия устанавливает, что «Республика Абхазия (Апсны) - суверенное, демократическое, правовое государство, исторически утвердившееся по праву народа на самоопределение». После распада СССР на постсоветском пространстве образовались новые государства, среди которых и Республика Абхазия.
Органы государственной власти Республики Абхазия уже более 10 лет выполняют возложенные на них задачи, и в настоящее время необходимо изучить и систематизировать законодательство, регламентирующее их деятельность, и в первую очередь, касающееся органов исполнительной власти, проанализировать практику его применения. Это позволит определить сильные и слабые места органов исполнительной власти, выявить пробелы в законодательстве и попытаться сформулировать предложения для совершенствования их работы.
Данная диссертация - первая попытка определить проблемы эффективности деятельности, а также место и роль органов исполнительной власти Республики Абхазия на современном этапе.
Необходимость исследования места и роли органов исполнительной власти Республики Абхазия определяется тем, что именно их практическая деятельность в значительной мере обусловливает эффективность государственного строительства, развития экономики и решения социальных задач в Республике Абхазия.
Перед республикой стоит очень актуальная и сложная задача: создать механизм осуществления государственной власти. Одним
из основных направлений формирования государственности в Республике Абхазия наряду со становлением института парламентаризма, института президентства, местного самоуправления является устройство исполнительной власти.
Актуальность настоящего исследования обусловлена тем, что в настоящее время государственность в республике находится в стадии становления. Но законодательство Республики о государственной власти недостаточно развито, а в науке практически отсутствуют разработки данного вопроса. В силу этого при формировании исполнительной власти, определении системы и структуры органов исполнительной власти, их функций и полномочий конкретных органов используется опыт законодательного регулирования этой ветви власти в Российской Федерации, а также научные взгляды российских ученых.
Законодательная база Республики Абхазия в основном опирается на законодательство Российской Федерации. В соответствии со статьёй 23 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17 сентября 2008 г. предполагается унификация законодательства. При этом должна учитываться специфика, традиции и опыт государственного строительства Абхазии1.
Система и структура органов исполнительной власти Республики Абхазия развивается исходя из множества различных факторов: политических, правовых, экономических, социальных и иных. За последние 17 лет система органов исполнительной власти в республике неоднократно менялась, изменялись перечень, виды органов, их система и структура.
После принятия 24 ноября 1994 г. новой Конституции Республики Абхазия, четвертая глава которой посвящена исполнительной власти,
' СЗ РФ. 2009. № 6.
был разработан и принят Конституционный Закон республики Абхазия «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия». Однако, ни в Конституции РА, ни в законе «О Кабинете Министров (Правительстве) РА» не закреплено понятие системы исполнительной власти. Единственное упоминание о системе исполнительной власти содержится в статье 24 Закона Республики Абхазия «Об управлении в административно-территориальных единицах Республики Абхазия». В статье 24 этого закона указано, что глава местной администрации входит в единую систему исполнительной власти РА, возглавляемую Президентом РА.
Организация исполнительной власти в Республике Абхазия характеризуется рядом особенностей.
Прежде всего, эти особенности обусловлены тем, что в Республике Абхазия установлена смешанная форма правления. В соответствии со ст. 48 Конституции РА Президент является главой государства и возглавляет исполнительную власть. Формирование исполнительной власти, реализуемой Кабинетом министров (Правительством) РА осуществляется совместными усилиями Президента РА и Народного Собрания РА.
Президент РА возглавляет Кабинет министров РА, осуществляет общее руководство правительством.
Так же следует отметить, что в соответствии со ст. 1 Конституционного Закона «О Кабинете Министров (Правительстве) РА» Кабинет Министров (Правительство) РА, является высшим органом государственного управления РА. Кабинет Министров РА является органом исполнительной власти РА, возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их согласованную деятельность. Таким образом, видно, что в Республике Абхазия не произошел отказ от терминов «государственное управление», «органы государственного управления». Суть
исполнительной власти - реализация полномочий по управлению государственными делами. Такое положение объясняется, на наш взгляд, изменениями в экономическом и социально-политическом строе, переходом к новой фазе развития республики и соответственно возникновением новых условий функционирования государства, изменением требований к государству со стороны общественности. Политическая, военная, экономическая обстановка в стране требует сильного руководства со стороны государственных органов. Если в российском законодательстве реализация исполнительной власти предполагает осуществление государственного регулирования в различных сферах жизни страны, то в Республике Абхазия реализация исполнительной власти означает осуществление государственного управления осуществляемого органами государственного управления, возглавляемых Кабинетом министров РА.
Актуальность темы диссертационного исследования
просматривается как в теоретическом, так и в практическом плане, т.к. в республике еще не сложилась четкая система органов исполнительной власти.
Все вышеизложенное предопределяет актуальность научного исследования института исполнительной власти в Республике Абхазия.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема диссертационной работы практически не исследована в юридической науке Республики Абхазия. Представленная работа выполнена на базе изучения и использования почти десятилетней практики применения Конституции Абхазии, обширного круга научных источников, близких по проблематике исследований ученых Российской Федерации и других стран, ряда публикаций абхазских авторов.
Исполнительная власть была предметом исследования известных зарубежных ученых - Дж. Локка, Ш. Монтескье, Лоренца фон Штейна,
О. Майера и др., а также известных дореволюционных ученых - И.К. Блунчи, Н.М. Коркунова, Н.С. Мордвинова, М.М. Тарасова и ряда других.
Исполнительная власть в своих проявлениях и организационно-правовых формах изучалась учеными различных отраслей права. Теоретической основой диссертационного исследования явились труды таких известных российских ученых, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, A.A. Безуглов, H.A. Богданова, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриев, A.B. Зиновьев, В.Т. Кабышев, O.E. Кутафин, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.И. Лысенко, В.О. Лучин, H.A. Михалева, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др., посвященные проблемам реализации принципов разделения властей и обеспечения независимости и самостоятельности законодательной, исполнительной, судебной власти, роли исполнительной власти в жизни страны.
При освещении проблем развития исполнительной власти, компетенции органов, реализующих ее функции, учитывались суждения и выводы, сделанные применительно к соответствующему правовому институту в Российской Федерации как перечисленными, так и иными российскими исследователями, такими как: И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.Г. Вишняков, Л.А. Калинина, O.E. Кутафин, Ю.М. Козлов, В.В. Лазарев, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и др. В их работах рассмотрены вопросы понятия исполнительной власти, ее места в системе государственной власти, взаимоотношений с Президентом РФ, законодательной и судебной ветвями власти, функциями исполнительной власти, системой и структурой органов исполнительной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов РФ.
По теме диссертации интерес представляют работы Т.А. Ачугба, И.Н. Барциц., Дзяпш-ипа Ф.А.Т.М. Шамба, С.М. Смыр, в которых рассматриваются конкретно вопросы государственного строительства и раскрываются проблемы исполнительной власти современной Абхазии. Работы абхазских исследователей послужили важными общетеоретическими и информативными источниками настоящего исследования. Вместе с тем представленное исследование было сопряжено с определенными трудностями объективного характера. Не все интересующие автора вопросы представленной темы в достаточной мере освещены в отечественной (абхазской) научной литературе, многие из них, в том числе теоретические и методические, только намечены и находятся в стадии начального изучения, среди них вопросы национально-политических процессов и технологий, правовые, геополитические, этнополитические, этнопсихологические и некоторые другие.
В кандидатских диссертациях К. В. Агалова, В.А. Баранникова, P.A. Баширова, Д.С. Выголовского, P.O. Зыкова, Е.В. Ионовой и других изучены или затронуты отдельные аспекты представленной проблемы, которые активно использованы в настоящей работе.
Анализ перечисленных трудов дал возможность полнее изучить проблему, заострить внимание на вопросах, не получивших еще достаточного освещения в научной литературе.
Предметом научного исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и функционированием исполнительной власти в Республике Абхазия, с осуществлением Президентом РА, Кабинетом Министров РА и иными органами государственной власти полномочий в сфере исполнительной власти. Объектом диссертационного исследования выступают Конституция Республики Абхазия, законы, правовые акты Президента и Кабинета Министров Республики Абхазия, регламентирующие отношения,
связанные с осуществлением исполнительной власти. Также были изучены труды ученых в России и Республики Абхазия по проблемам исполнительной власти.
Методологической базой исследования являются общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним частные методы: исторический, системный, формально-логический, сравнительно-правовой.
Целью диссертации является комплексное исследование проблем становления, развития, организации и функционирования исполнительной власти в Республике Абхазия и разработка предложений по совершенствованию законодательного регулирования и его практики в рассматриваемой сфере.
В соответствии с указанной целью в работе были поставлены следующие задачи:
- проанализировать процесс становления и развития исполнительной власти, системы ее органов в Республике Абхазия;
- исследовать признаки, функции, принципы исполнительной власти Республики Абхазия в сравнении с Российской Федерацией;
- рассмотреть институт Президента РА - главы государства и руководителя исполнительной власти, его взаимоотношений с Кабинетом Министров (Правительством) РА, места и роли Администрации Президента Республики Абхазия;
- проанализировать статус Кабинета Министров (Правительства) Республики Абхазия как органа исполнительной власти, подотчетного Президенту, его компетенцию, порядок деятельности, издаваемые акты; основные задачи и полномочия центральных органов исполнительной власти Республики Абхазия,
- исследовать формы и методы реализации исполнительной власти в Республике Абхазия;
- выявить недостатки правового регулирования осуществления исполнительной власти;
- сформулировать предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство РА.
Научная новизна исследования состоит в том, что это первая попытка комплексного рассмотрения, а также систематизации законодательства, регламентирующего деятельность органов исполнительной власти Республики Абхазия.
Сложная международная обстановка вокруг Республики Абхазия, недостаточная политическая и экономическая стабильность внутри ее, нехватка научных кадров отразились на том, что проблематика диссертационного исследования не получила разработки и должного освещения в самой Республике Абхазия.
На защиту выносятся следующие положения:
- Авторское определение исполнительной власти.
- Вывод о необходимости нормативно-правового закрепления в законодательстве РА понятий - система и структура органов исполнительной власти.
- Предложение о необходимости совершенствования системы органов исполнительной власти и принятия правового акта - Закона РА или Указа Президента РА, в котором были бы закреплены организационно-правовые формы органов исполнительной власти и функции этих органов. Поскольку законодательство РА строится по аналогии с Российским законодательством и заимствует многое из него возможно построение системы органов исполнительной власти, аналогично системе в Российской Федерации.
- Предложения о внесении дополнений в Конституцию РА, связанных с правовым регулированием статуса Президента РА и Кабинета министров РА, реализующих исполнительную власть в РА.
а) В соответствии со статьей 48 Конституции РА Президенту Республики Абхазия предоставляется исполнительная власть и вместе с тем он является главой государства. В диссертации предлагается несколько изменить последовательность конституционных положений, сначала закрепить положения о статусе Президента РА как главы государства, а затем о его отношении к исполнительной власти.
б) Поскольку в Конституции РА нет положений, определяющих место и роль Кабинета Министров (Правительства) РА в системе органов государственной власти Республики Абхазия, представляется целесообразным более четко закрепить правовой статус Правительства РА в Конституции РА, что свидетельствовало бы о признании особой роли этого органа в системе органов государственной власти, его стабильности.
в) Предоставить парламенту право давать согласие на назначении на должность премьер министра. Если Парламент республики будет наделен правом дачи согласия Президенту РА на кандидатуру Премьер-министра РА, необходимо (по аналогии с Российской Федерацией) продумать и вопрос о праве Президента РА на роспуск Парламента РА при неоднократном отказе в даче согласия на представляемые кандидатуры.
г) Закрепленное в Конституции республики право Парламента выражать недоверие отдельным членам Кабинета Министров РА требует конкретизации. Оно не находит развития в законодательстве республики, в частности, в Законе о Кабинете Министров. Реально выражение недоверия не приводит к таким последствиям, как отставка соответствующего лица, этот вопрос оставлен на усмотрение Президента РА. Необходимо уточнить и процедуру осуществления вотума недоверия. В частности, в Регламенте Парламента следовало бы определить, какое число депутатов может вносить предложение о выражении недоверия. Более обоснованными должны быть мотивы
вотума недоверия.
д) В целях совершенствования законодательного процесса в Абхазии целесообразно урегулировать порядок дачи заключения Кабинетом Министров РА на законопроекты, имеющие финансово-экономическое значение, в том числе не только определить в Регламенте Парламента, но и указать в Законе о Кабинете Министров, в какие сроки он должен давать такое заключение.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в настоящей диссертации теоретические положения и выводы обобщают законодательство, научный материал, посвященный формированию и функционированию исполнительной власти Республики Абхазия.
Диссертация является первым комплексным монографическим исследованием актуальной проблемы - правового статуса органов исполнительной власти Республики Абхазия.
Выводы и результаты диссертационного исследования представляют значительный интерес для развития науки административного права и, в частности, института исполнительной власти, а также для практической деятельности органов исполнительной власти Республики Абхазия.
Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в научной и практической разработке проблем административного права и исполнительной власти, а также в нормотворческой и правоисполнительной деятельности органов государственной власти Республики Абхазия, в учебном процессе.
Практическая значимость результатов исследования заключается в разработке рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства и практики в сфере исполнительной власти, в постановке целого ряда вопросов, расширяющих и углубляющих представление о состоянии и перспективах развития исполнительной власти в Республике Абхазия.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы:
1. В нормотворческой деятельности по совершенствованию системы и структуры органов исполнительной власти, а также их взаимодействию с иными ветвями государственной власти Республики Абхазия;
2. В правоприменительной практике органов государственной власти;
3. При подготовке учебников и учебных пособий, практикумов и иной учебно-методической литературы по административному праву и основанных на нем спецкурсов;
4. В преподавательской деятельности в области административного права. Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина. Результаты исследования нашли свое отражение в публикациях автора, выступлениях на научно-практических конференциях, как в научных учреждениях РФ, так и в РА. Кроме того, положения диссертации были применены автором при подготовке и чтении лекций, а также проведении семинарских занятий на юридическом факультете Сухумского университета.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающего девять параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее научной разработанности, предмет, объект, цели и задачи диссертационной работы, ее методологическая основа, теоретическая, а также эмпирическая базы, характеризуется научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, указываются теоретическая и практическая значимость диссертации, приводятся сведения об апробации ее
результатов.
Глава 1 «Понятие и система органов исполнительной власти Республики Абхазия». В данной главе на основе научной литературы
анализируются понятия органа исполнительной власти и системы органов исполнительной власти, соотношение системы и структуры органов исполнительной власти, признаки, функции исполнительной власти и принципы ее реализации.
В § 1 «Понятие, признаки и функции исполнительной власти» на основе научных разработок данных понятий и их регулирования в законодательстве Российской Федерации анализируется сущность исполнительной власти в Республике Абхазия, подчеркивается, что исполнительная власть реализуется в самостоятельном виде государственной деятельности, в форме ее практической организации для реализации целей и задач государственной политики, изложенных и закрепленных в нормативных правовых актах. В силу сказанного формулируется определение исполнительной власти - как сущности исполнительной деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности.
Отмечается, что признаки и функции исполнительной власти в Республике Абхазия аналогичны признакам и функциям исполнительной власти в Российской Федерации. Обращается внимание на то, что по названной проблеме в Республике практически отсутствуют научные труды и в законодательстве они урегулированы недостаточно полно. Так, выделить и систематизировать функции исполнительной власти в Республике Абхазия можно только на основе анализа Конституции РА и Конституционного закона РА «О Кабинете Министров (Правительстве) РА».
В результате проведенного исследования в диссертации сформулировано предложение о дополнении Конституции РА статьями, закрепляющими основные направления реализации исполнительной власти Президентом РА как главой исполнительной власти и Кабинетом Министров (Правительством) РА - органом исполнительной власти и высшим органом государственного управления РА. Так же представляется
необходимым закрепить в Конституционном законе РА «О Кабинете Министров (Правительстве) РА» основные функции этого органа государственной власти, которые предопределяют его права и обязанности.
£ 2 «Система и структура органов исполнительной власти Республики Абхазия». Под органом исполнительной власти
можно понимать самостоятельную структурную единицу в системе исполнительной власти, реализующую функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Органы исполнительной власти представляют их определенную систему и структуру.
В Республике Абхазия исполнительная власть находится в стадии становления и при ее формировании, определении системы и структуры органов исполнительной власти, их функций и полномочий конкретных органов используется опыт развития этой ветви власти в Российской Федерации. Исходя из этого, в диссертации рассмотрены некоторые аспекты организации и функционирования исполнительной власти в России.
Система и структура органов исполнительной власти Республики Абхазия развивается исходя из множества различных факторов: политических, правовых, экономических, социальных и иных. За последние 17 лет система органов исполнительной власти в республике неоднократно менялась, изменялись перечень, виды органов, их система и структура.
После принятия 24 ноября 1994 г. новой Конституции -Республики Абхазия, четвертая глава которой посвящена исполнительной власти, был разработан и принят Конституционный Закон республики Абхазия «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия». Однако, ни в
Конституции РА, ни в законе «О Кабинете Министров (Правительстве) РА» не закреплено понятие системы исполнительной власти. Единственное упоминание о системе исполнительной власти содержится в статье 24 Закона Республики Абхазия «Об управлении в административно-территориальных единицах Республики Абхазия». В статье 24 этого закона указано, что глава местной администрации входит в единую систему исполнительной власти РА, возглавляемую Президентом РА.
В ст. 1 Конституционного Закона «О Кабинете Министров (Правительстве) РА» закреплено, что Кабинет Министров РА, являясь органом исполнительной власти РА, возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их согласованную деятельность, т.е. фактически отождествляются понятия орган исполнительной власти и орган государственного управления.
Анализ законодательных актов Республики Абхазия приводит к выводам о том, что в них нет четкого закрепления понятий «система», «структура», «орган исполнительной власти», в применении этих понятий существует определенная путаница, установить систему органов исполнительной власти можно только на основе анализа ряда законов. В силу сказанного представляется целесообразным внести дополнения в Конституцию РА, закрепив в ней систему исполнительной власти, а в Конституционном Законе «О Кабинете Министров (Правительстве) РА» разграничить полномочия исполнительной власти и органов государственного управления.
В диссертации также сформулированы предложения о приведении в соответствие терминологию законодательных актов: действующее законодательство не проводит различия между терминами «органы исполнительной власти» и «органы
государственного управления»; об уточнении функциональных задач органов государственной власти, их структурных подразделений и конкретных сотрудников; об уточнении функций и структуры государственных органов, прежде всего исполнительной власти: отказ от избыточных функций, дублирования, представительства узкогрупповых интересов; об установлении системы органов исполнительной власти, основанной на характере выполняемых функций, аналогично системе органов исполнительной власти РФ; о сокращении числа органов исполнительной власти, улучшении координации их деятельности.
$ 3 «Принципы реализации исполнительной власти» посвящен анализу принципов организации и осуществления исполнительной власти в Республике Абхазия в сравнении с Российской Федерацией.
Принципы - это основополагающие идеи, организационные начала, обусловливающие сущность, наиболее характерные черты и свойства деятельности. Так как основные принципы закрепляются в правовых актах, то они являются правовыми принципами, которым присущи следующие признаки: закрепление сущностных характеристик правового явления, длительное существование, устойчивая нормативная ориентация субъектов права, базовая роль для других правовых норм.
Применительно к реализации исполнительной власти этот термин означает требования, условия к организации и деятельности органов, осуществляющих эту власть, основополагающие идеи и начала, раскрывающие механизм организации и функционирования исполнительной власти. К основным принципам реализации исполнительной власти, закрепленным в законодательном порядке, относят: разделение
властей, федерализм, законность, народовластие, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, ответственность, гласность. Будучи обобщающими категориями, эти принципы выполняют роль правообразующего фактора и имеют определяющее значение для правоустановления, правоисполнения и правоприменения.
В Республике Абхазия отдельные принципы формирования и реализации исполнительной власти находят свое законодательное закрепление в Конституции Республики Абхазия, Конституционном Законе «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия», Конституционном Законе «О выборах Президента РА», Законе «Об управлении в административно-территориальных единицах».
Хотелось бы отметить, что правовые принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, являясь основополагающими и обязательными, играют важную роль в обеспечении эффективного функционирования всего механизма реализации исполнительной власти. Однако в законодательстве Республики Абхазия нет четкого, систематизированного закрепления рассмотренных принципов, в связи с чем представляется целесообразным дополнить КЗ РА «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия» статьей об основных принципах осуществления исполнительной власти (государственного управления). Глава 2 «Компетенция органов исполнительной власти Республики Абхазия» посвящена анализу компетенции органов исполнительной власти, входящих в систему органов исполнительной власти Республики Абхазия.
В § 1. «Понятие компетенции органа исполнительной власти» отмечается, что основным элементом административно-правового статуса органа исполнительной власти является компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для выполнения своих задач. Компетенция представляет собой нормативно
определенный объем прав и обязанностей в отношении установленного предмета ведения. Её надо отличать от функций и задач: через функции определяются основные направления деятельности органа по достижению поставленных перед ним целей, а через компетенцию определяются пределы властных полномочий и предмета ведения при осуществлении возложенных на него функций. Различие компетенции между органами исполнительной власти происходит по объему прав и обязанностей.
В законодательстве и юридической научной литературе нет единообразного толкования этого термина. Определяя компетенцию различных органов исполнительной власти, используются понятия «ведение», «полномочия», «функции». Однако, следует иметь ввиду, что эти термины не равнозначны по своему содержанию, хотя в теории административного права и в законодательстве они нередко отождествляются.
При рассмотрении компетенции органов исполнительной власти Республики Абхазия мы исходим из понимания компетенции как совокупности полномочий, закрепленных в законах и подзаконных актах и обусловленных задачами, стоящими перед конкретным органом, его местом в системе исполнительной власти и установленными функциями. А полномочия — это принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях в соответствии с функциями и задачами, направленными на выполнение компетенции государственных органов, т.е. полномочия это неотъемлемая часть, ядро компетенции.
В § 2 «Полномочия Президента Республики Абхазия» рассмотрены вопросы, характеризующие правовой статус
Президента РА, который установлен Конституцией РА, Конституционным Законом «О Кабинете Министров (Правительстве) РА, Конституционным Законом «О выборах Президента Республики Абхазия», Законом «О Президенте Республика Абхазия». В диссертации отмечается, что особенность статуса Президента РА состоит в том, что он является главой государства и одновременно главой исполнительной власти РА. Данное положение закреплено в ст. 48 Конституции РА.
Полномочия Президента РА как главы государства и как главы исполнительной власти закреплены в главе 4 Конституции РА «Исполнительная власть». Нам представляется, что следовало бы уточнить и изменить последовательность конституционных положений, сначала закрепить и определить статус Президента как главы государства, затем его отношение к исполнительной власти.
Анализируя полномочия Президента РА, следует отметить, что этот перечень, хотя и обширный, но не исчерпывающий, и Президент может осуществлять иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами Республики Абхазия. Очевидно, что в современных политических и экономических условиях ни в Конституции, ни в иных законодательных актах не могут быть учтены и предусмотрены все полномочия, которые могут быть необходимы для защиты независимости государства, прав и свобод человека, в силу чего законодательство республики дает возможность Президенту действовать по своему усмотрению, что называется дискрецией, т.е. возможностью осуществлять полномочия, которые прямо не предусмотрены правовыми нормами, но и не запрещены ими и, кроме того, могут быть необходимы для осуществления предусмотренных законом полномочий.
Для обеспечения возможности осуществления Президентом РА многообразных полномочий как главы государства и главы исполнительной
власти создаются различные государственные органы при Президенте. Это: администрация, канцелярия, советники, помощники, комиссии по гражданству, помилованию, представители Президента в органах государственной власти и в административно-территориальных единицах. Однако их образование не предусмотрено Конституцией РА. Представляется, что такой орган как Администрация Президента должен быть предусмотрен в Конституции, т.к. он является важнейшим элементом в институте президентуры. В настоящее время его образование и компетенция предусмотрены Положением «Об Администрации Президента Республики Абхазия», утвержденном Указом Президента РА от 03 марта 2005 г. Положением предусмотрено, что Администрация Президента Республики Абхазия является государственным органом, который обеспечивает деятельность Президента Республики Абхазия и создает условия для реализации Президентом Республики Абхазия функций гаранта Конституции Республики Абхазия, прав и свобод человека и гражданина.
Анализ полномочий Президента РА свидетельствует о том, что он как глава государства должен обеспечивать баланс властей, не допуская не только усиления какой-либо ветви власти, но и ее ослабления, а как глава исполнительной власти РА активно участвует в реализации исполнительной власти, особенно в период кризисных ситуаций и реформ.
§ 3. Полномочия Кабинета Министров (Правительство) Республики Абхазия. Правовой статус Кабинета министров РА установлен Конституцией Республики Абхазия ст. 56-58 и конкретизирован в Конституционном законе РА «О Кабинете министров (Правительстве) Республики Абхазия».
Следует отметить, что Конституция РА не определяет место и роль Кабинета министров в системе органов государственной власти. Нам представляется, что целесообразно более четко закрепить правовой статус Правительства РА в Конституции РА, что свидетельствовало
бы о признании особой роли этого органа в системе органов государственной власти, его стабильности.
Кабинет Министров РА формируется Президентом РА (ст. 5 КЗ РА «О Кабинете Министров (Правительстве) РА». На наш взгляд, в Конституции РА необходимо, по аналогии с законодательством РФ, закрепить обязанность Президента РА согласовывать и получать согласие на назначение Премьер-министра РА с Народным Собранием (Парламентом) Республики Абхазия. Это явилось бы одной из форм контроля законодательной власти за деятельностью органов исполнительной власти. Так же, в диссертации сформулировано предложение усилить контроль Парламента РА за деятельностью Кабинета министров. В настоящее время в Конституции республики закреплено право Парламента выражать недоверие отдельным членам Кабинета министров РА (ст. 47 п.11). Однако оно не находит развития в законодательстве республики, в частности, в Законе о Кабинете министров. Реально выражение недоверия не приводит к таким последствиям, как отставка соответствующего лица, этот вопрос оставлен на усмотрение Президента РА. В Конституции РА следовало бы закрепить обоснованные мотивы вотума недоверия Правительству РА. Так же необходимо уточнить и процедуру осуществления вотума недоверия. В частности, в Регламенте Парламента следовало бы определить, какое число депутатов может вносить предложение о выражении недоверия - очевидно, их должно быть не менее пяти. В статье 1 КЗ «О Кабинете министров (Правительстве) РА» установлено, что Кабинет министров Республики Абхазия -высший орган государственного управления Республики Абхазия и одновременно - орган исполнительной власти Республики Абхазия, подотчетный Президенту Республики Абхазия.
Из сказанного видно, что законодатель связывает исполнительную власть с осуществлением государственного управления.
Использование в законодательстве РА терминов «органы государственного управления» и «органы исполнительной власти» является, с одной стороны, признанием демократического принципа разделения властей, а с другой -
свидетельствует об определенной преемственности правовых традиций советской государственности, которая, отрицая принцип разделения властей, исходила из признания Правительства и исполкомов местных Советов органами государственной власти и управления.
Так, в ряде Законов РА речь идет о полномочиях органов исполнительной власти (например, Закон РА «О библиотечном деле»), а в других - КЗ «О Кабинете Министров (Правительстве РА) - о полномочиях органов государственного управления.
Учитывая непродолжительный период формирования нового законодательства РА, представляется необходимым обратить внимание на необходимость выработки и правового закрепления понятий и терминов применительно к деятельности органов исполнительной власти.
В £ </ «Полномочия центральных органов исполнительной власти» рассмотрены вопросы, связанные с деятельностью указанных органов.
К центральным органам исполнительной власти Республики Абхазия в соответствии с Указом Президента РА «О структуре Кабинета министров (Правительстве) Республики Абхазия» относятся: министерства,
государственные комитеты, управления, службы, инспекции, агентства. Правовой статус указанных органов устанавливается законами, указами Президента РА, положениями об этих органах, утверждаемых постановлениями Правительства РА.
Министерство Республики Абхазия является центральным органом государственного управления Республики Абхазия, осуществляющим руководство порученной им отраслью управления или сферой деятельности.
Государственный комитет Республики Абхазия является центральным органом государственного управления Республики Абхазия, осуществляющим на основе коллегиальности межотраслевое регулирование.
Помимо министерств, государственных комитетов в систему органов государственного управления - органов исполнительной власти входят также: управление, служба, инспекция, агентство -центральные органы государственного управления, осуществляющие специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Руководители этих органов не входят по должности в состав Кабинета министров Республики Абхазия. В настоящее время по Указу Президента РА в структуре органов исполнительной власти РА службы и инспекции не предусмотрены.
Кабинету министров РА подведомственны Абхазская государственная телерадиокомпания и Государственное информационное агентство «Апсныпресс».
Анализ полномочий центральных органов государственного управления - органов исполнительной власти свидетельствует о том, что пока в республике нет четких критериев определения функций названных органов. Отсюда дублирование функций, их излишество. Кроме того, следует отметить недостаточную правовую базу: в республике явно не хватает законов и подзаконных актов о статусе рассматриваемых органов, а их отсутствие приводит к разрастанию управленческого аппарата, дублированию в их деятельности.
Представляется, что следовало бы изучить опыт административной реформы в Российской Федерации, допущенные ошибки и выстроить четкую систему органов исполнительной власти Республики Абхазия с правовым закреплением функций каждой организационно-правовой формы.
В $5 «Государственные фонды в структуре Кабинета Министров Республики Абхазия» рассмотрен правовой статус государственных фондов.
По Указу Президента Абхазии «О структуре Кабинета министров (Правительства) РА» создано восемь фондов, подконтрольных и подотчетных Кабинету министров: пенсионный фонд; государственный фонд развития абхазского языка; фонд обязательного медицинского страхования; государственный фонд содействия занятости; дорожный фонд; фонд репатриации; государственный экологический фонд; фонд социального страхования и охраны труда.
Государственные фонды относятся к собственности республики. Они имеют социальную, экономическую, благотворительную и другую направленность. Через государственные фонды осуществляется перераспределение части национального дохода в интересах отдельных социальных слоев населения.
Государственные социальные фонды — это целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Доходы и расходы государственного фонда образуют его бюджет, предназначенный для финансового обеспечения задач и выполняемых функций. Проекты бюджетов государственных фондов разрабатываются их органами управления и представляются в органы исполнительной власти, которые передают их на рассмотрение законодательных или представительных органов власти. Они представляются
одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Статьи расходов государственных фондов устанавливаются в строгом соответствии с их социальным назначением и утверждаются законами.
Контроль за исполнением бюджетов государственных фондов возложен на государственные органы, осуществляющие контроль за исполнением государственного бюджета.
В Республике Абхазия государственные фонды создаются и осуществляют свою деятельность на основе законов РА и Постановлений Кабинета министров РА. Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными от республиканского и местных бюджетов.
На наш взгляд, нецелесообразно включать Государственные внебюджетные фонды в структуру Кабинета министров Республики Абхазия, т.к. это не органы исполнительной власти и не органы государственного управления, а Кабинет министров РА является органом власти Республики Абхазия и коллегиальным органом, возглавляющим систему органов государственного управления и обеспечивающим их согласованную деятельность.
В заключении подводятся итоги исследования, обобщаются полученные результаты, формулируются наиболее важные выводы работы.
Основные положения диссертации были опубликованы автором в статьях общим объемом 1,8 п.л.
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Пилия Д.Э. О правовом статусе министерства юстиции Республики Абхазия // Социология власти. Москва. 2010. №1 0,5п.л.
2. Пилия Д.Э. Система и структура органов исполнительной власти Республики Абхазия // Административное и муниципальное право. Москва.2010. №6 0,4п.л.
3. Пилия Д.Э. Местные органы исполнительной власти Республики Абхазия// Пробелы в российском законодательстве. Москва. 2010. № 3 0,5п.л.
4. Пилия Д.Э. Вопросы реформирования исполнительной власти в Республике Абхазия // «Черные дыры» в Российском законодательстве. Юридический журнал "Black Holes" in Russian Legislation. Москва. 2010. № 4 0,4п.л.
Подписано в печать 23.09.10
Объем: 1,5 усл.печ.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 7890 Отпечатано в типографии "Реглет" 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, 39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Пилия, Диана Эдуардовна, кандидата юридических наук
Введение.3-
Глава 1. Понятие и система органов исполнительной власти Республики Абхазия
§ 1. Понятие, признаки и функции исполнительной власти.13
§2. Система и структура и органов исполнительной власти42
§3. Принципы реализации исполнительной власти.66
Глава 2. Компетенция органов исполнительной власти Республики Абхазия
§ 1. Понятие компетенции органа исполнительной власти.88
§2. Полномочия Президента Республики Абхазия.94
§3. Полномочия Кабинета Министров (Правительства)
Абхазия.104
§4. Полномочия органов государственного управления
Республики Абхазия.110
§5. Государственные внебюджетные фонды в структуре
Кабинета Министров Республики Абхазия.121
§6. Полномочия местных органов исполнительной власти и государственного управления Республики Абхазия.130
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовой статус органов исполнительной власти Республики Абхазия"
Актуальность темы исследования. Статья 1 Конституции Республики Абхазия устанавливает, что «Республика Абхазия (Апсны) — суверенное, демократическое, правовое государство, исторически утвердившееся по праву народа на самоопределение. После распада СССР на постсоветском пространстве образовались новые государства, среди которых и Республика Абхазия.
Органы государственной власти Республики Абхазия уже более 15 лет выполняют возложенные на них задачи, и в настоящее время является важным изучить работу, систематизировать имеющееся законодательство, регламентирующее их деятельность, и в первую очередь, касающееся органов исполнительной власти. Это позволит определить сильные и слабые места органов исполнительной власти, выявить пробелы в законодательстве и попытаться сформулировать предложения для совершенствования их работы.
Данная диссертация - первая попытка определить проблемы эффективности деятельности, а также место и роль органов исполнительной власти Республики Абхазия на современном этапе.
Необходимость исследования места и роли органов исполнительной власти Республики Абхазия определяется тем, что именно их практическая деятельность в значительной мере обусловливает эффективность государственного строительства, развития экономики и решения социальных задач в Республике Абхазия.
Перед республикой стоит очень актуальная и сложная задача: создать механизм осуществления государственной власти. 3
Одним из основных направлений формирования государственности в Республике Абхазия наряду со становлением института парламентаризма, института президентства, местного самоуправления является устройство исполнительной власти.
Актуальность настоящего исследования обусловлена тем, что в настоящее время государственность в республике находится в стадии становления. Но законодательство
Республики о государственной власти недостаточно развито, а в науке практически отсутствуют разработки данного вопроса. В силу этого при формировании исполнительной власти, определении системы и структуры органов исполнительной власти, их функций и полномочий конкретных органов используется опыт законодательного регулирования этой ветви власти в Российской Федерации, а также научные взгляды российских ученых.
Законодательная база Республики Абхазия в основном опирается на законодательство Российской Федерации. В соответствии со статьёй 23 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17 сентября 2008 г. предполагается унификация законодательства. При этом должна учитываться специфика, традиции и опыт государственного строительства Абхазии1.
Система и структура органов исполнительной власти Республики Абхазия развивается исходя из множества различных факторов: политических, правовых, экономических, социальных и иных. За последние 17 лет система органов исполнительной власти в республике неоднократно менялась, изменялись перечень, виды органов, их система и структура.
1 СЗ РФ. 2009. № 6.
После принятия 26 ноября 1994 г. новой Конституции Республики Абхазия, четвертая глава которой посвящена исполнительной власти, был разработан и принят Конституционный Закон Республики Абхазия «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия». Однако, ни в Конституции Республики Абхазия, ни в законе «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия» не закреплено понятие системы исполнительной власти. Единственное упоминание о системе исполнительной власти содержится в статье 24 Закона Республики Абхазия «Об управлении в административно-территориальных единицах Республики Абхазия». В статье 24 этого закона указано, что глава местной администрации входит в единую систему исполнительной власти Республики Абхазия, возглавляемую Президентом Республики Абхазия.
Организация исполнительной власти в Республике Абхазия характеризуется рядом особенностей.
Прежде всего, эти особенности обусловлены тем, что в Республике Абхазия установлена смешанная форма правления. В соответствии со ст. 48 Конституции Республики Абхазия Президент является главой государства и возглавляет исполнительную власть. Формирование исполнительной власти, реализуемой Кабинетом Министров (Правительством) Республики Абхазия осуществляется совместными усилиями Президента Республики Абхазия и Народного Собрания Республики Абхазия.
Президент Республики Абхазия возглавляет Кабинет министров Республики Абхазия, осуществляет общее руководство правительством.
Так же следует отметить, что в соответствии со ст. 1
Конституционного Закона «О Кабинете Министров 5
Правительстве) Республики Абхазия» Кабинет Министров (Правительство) РА, является высшим органом государственного управления РА. Кабинет министров РА является органом исполнительной власти РА, возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их согласованную деятельность. Таким образом, видно, что в республике Абхазия не произошел отказ от терминов «государственное управление», «органы государственного управления». Суть исполнительной власти — реализация полномочий по управлению государственными делами. Такое положение объясняется, на наш взгляд, изменениями в экономическом и социально-политическом строе, переходом к новой фазе развития республики и соответственно возникновением новых условий функционирования государства, изменением требований к государству со стороны общественности. Политическая, военная, экономическая обстановка в стране требует сильного руководства со стороны государственных органов. Если в российском законодательстве реализация исполнительной власти предполагает осуществление государственного регулирования в различных сферах жизни страны, то в Республике Абхазия реализация исполнительной власти означает осуществление государственного управления осуществляемого органами государственного управления, возглавляемых Кабинетом министров РА.
Актуальность темы диссертационного исследования просматривается как в теоретическом, так и в практическом плане, т.к. в республике еще не сложилась четкая система органов исполнительной власти.
Все вышеизложенное предопределяет актуальность научного исследования института исполнительной власти в Республике Абхазия.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема диссертационной работы практически не исследована в юридической науке Республики Абхазия. Представленная работа выполнена на базе изучения и использования почти десятилетней практики применения Конституции Абхазии, обширного круга научных источников, близких по проблематике исследований ученых Российской Федерации и других стран, ряда публикаций абхазских авторов.
Исполнительная власть была предметом исследования известных зарубежных ученых — Дж. Локка, Ш. Монтескье, Лоренца фон Штейна, О. Майера и др., а также известных дореволюционных ученых - И.К. Блунчи, Н.М. Коркунова, Н.С. Мордвинова, М.М. Тарасова и ряда других.
Исполнительная власть в своих проявлениях и организационно-правовых формах изучалась учеными различных отраслей права. Теоретической основой диссертационного исследования явились труды таких известных российских ученых, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, A.A. Безуглов, H.A. Богданова, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриев, A.B. Зиновьев, В.Т. Кабышев, O.E. Кутафин, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.И. Лысенко, В.О. Лучин, H.A. Михалева, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др., посвященные проблемам реализации принципов разделения властей и обеспечения независимости и самостоятельности законодательной, исполнительной, судебной власти, роли исполнительной власти в жизни страны.
При освещении проблем развития исполнительной власти, компетенции органов, реализующих ее функции, учитывались суждения и выводы, сделанные применительно к соответствующему правовому институту в Российской Федерации как перечисленными, так и иными российскими исследователями, такими как: И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.Г. Вишняков, JI.A. Калинина, O.E. Кутафин, Ю.М. Козлов, В.В. Лазарев, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и др. В их работах рассмотрены вопросы понятия исполнительной власти, ее места в системе государственной власти, взаимоотношений с Президентом РФ, законодательной и судебной ветвями власти, функциями исполнительной власти, системой и структурой органов исполнительной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов РФ.
Так же были изучены работы ученых Ачугба Т.А., Барциц И.Н., Шамба Т.М., Смыр С.М., Бжинава И.В. в которых рассматриваются конкретно вопросы государственного строительства и раскрываются проблемы исполнительной власти современной Абхазии.
Объектом научного исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и функционированием исполнительной власти в Республике Абхазия, с осуществлением Президентом Республики Абхазия, Кабинетом Министров Республики Абхазия и иными органами государственной власти полномочий в сфере исполнительной власти.
Предметом диссертационного исследования выступают
Конституция Республики Абхазия, законы, правовые акты
Президента и Кабинета Министров Республики Абхазия, регламентирующие отношения, связанные с осуществлением 8 исполнительной власти. Также были изучены труды ученых в России и Республики Абхазия по проблемам исполнительной власти.
Методологической базой исследования являются общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним частные методы: исторический, системный, формальнологический, сравнительно-правовой.
Целью диссертации является комплексное исследование проблем правового статуса органов исполнительной власти Республики Абхазия, который характеризуется установленным в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей данного органа по реализации возложенных на него задач, ответственностью за осуществление его полномочий. Также рассмотрены вопросы становления, развития, организации и функционирования исполнительной власти и выработка предложений по совершенствованию государственного управления в Республике Абхазия.
В соответствии с указанной целью в работе были поставлены следующие задачи: проанализировать процесс становления и развития исполнительной власти, системы ее органов в Республике Абхазия;
- исследовать признаки, функции, принципы исполнительной власти Республики Абхазия в сравнении с Российской Федерацией;
- рассмотреть институт Президента РА - главы государства и руководителя исполнительной власти, его взаимоотношений с Кабинетом Министров (Правительством) РА, места и роли Администрации Президента Республики Абхазия; проанализировать статус Кабинета Министров (Правительства) Республики Абхазия как органа исполнительной власти, подотчетного Президенту, его компетенцию, порядок деятельности, издаваемые акты; основные задачи и полномочия центральных органов исполнительной власти Республики Абхазия,
- исследовать формы и методы реализации исполнительной власти в Республике Абхазия; выявить недостатки правового регулирования осуществления исполнительной власти;
- сформулировать предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство РА.
Научная новизна исследования состоит в том, что это первая попытка комплексного рассмотрения, а также систематизации законодательства, регламентирующего деятельность органов исполнительной власти Республики Абхазия.
Данная диссертация - первая попытка определить проблемы эффективности деятельности, а также место и роль органов исполнительной власти Республики Абхазия на современном этапе.
Сложная международная обстановка вокруг Республики Абхазия, недостаточная политическая и экономическая стабильность внутри ее, недостаточное количество научных кадров отразились на том, что проблематика диссертационного исследования не получила разработки и должного освещения в самой Республике Абхазия.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Исполнительная власть - самостоятельная и независимая ветвь единой государственной власти, назначение которой состоит в исполнении законов, и обладающая универсальным, организующим, подзаконным характером, осуществляемая через систему специально создаваемых государственных органов, наделенных государственно-властными полномочиями и составляющих единую систему.
2. Анализ действующего национального законодательства позволил автору сделать вывод о необходимости нормативно-правового закрепления в законодательстве Республики Абхазия понятий - система и структура органов исполнительной власти.
3. Предложение о необходимости совершенствования системы органов исполнительной власти и принятия правового акта -Закона РА или Указа Президента РА, в котором были бы закреплены организационно-правовые формы органов исполнительной власти и функции этих органов. Поскольку законодательство Республики Абхазия строится по аналогии с Российским законодательством и заимствует многое из него возможно построение системы органов исполнительной власти, аналогично системе в Российской Федерации.
4. Предложения о внесении дополнений в Конституцию РА, связанных с правовым регулированием статуса Президента РА и Кабинета министров РА, реализующих исполнительную власть в РА. а) В соответствии со статьей 48 Конституции РА Президенту
Республики Абхазия предоставляется исполнительная власть и вместе с тем он является главой государства. В диссертации предлагается несколько изменить последовательность
11 конституционных положений, сначала закрепить положения о статусе Президента РА как главы государства, а затем о его отношении к исполнительной власти. б) Поскольку в Конституции РА нет положений, определяющих место и роль Кабинета Министров (Правительства) РА в системе органов государственной власти Республики Абхазия, представляется целесообразным более четко закрепить правовой статус Правительства РА в Конституции РА, что свидетельствовало бы о признании особой роли этого органа в системе органов государственной власти, его стабильности. в) Предоставить парламенту право давать согласие на назначении на должность премьер министра. Если Парламент республики будет наделен правом дачи согласия Президенту РА на кандидатуру Премьер-министра РА, необходимо (по аналогии с Российской Федерацией) продумать и вопрос о праве Президента РА на роспуск Парламента РА при неоднократном отказе в даче согласия на представляемые кандидатуры. г) Закрепленное в Конституции республики право
Парламента выражать недоверие отдельным членам Кабинета
Министров РА требует конкретизации. Оно не находит развития в законодательстве республики, в частности, в Законе о Кабинете
Министров. Реально выражение недоверия не приводит к таким последствиям, как отставка соответствующего лица, этот вопрос оставлен на усмотрение Президента РА. Необходимо уточнить и процедуру осуществления вотума недоверия. В частности, в
Регламенте Парламента следовало бы определить, какое число депутатов может вносить предложение о выражении недоверия очевидно, их должно быть не менее пяти. Более обоснованными должны быть мотивы вотума недоверия. д) В целях совершенствования законодательного процесса в
12
Абхазии целесообразно урегулировать порядок дачи заключения Кабинетом Министров РА на законопроекты, имеющие финансово-экономическое значение, в том числе не только определить в Регламенте Парламента, но и указать в Законе о Кабинете Министров, в какие сроки он должен давать такое заключение.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в настоящей диссертации теоретические положения и выводы обобщают законодательство, научный материал, посвященный формированию и функционированию исполнительной власти Республики Абхазия.
Диссертация является первым комплексным монографическим исследованием актуальной проблемы -правового статуса органов исполнительной власти РА.
Выводы и результаты диссертационного исследования представляют значительный интерес для развития науки административного права и, в частности, института исполнительной власти, а также для практической деятельности органов исполнительной власти Республики Абхазия.
Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в научной и практической разработке проблем административного права и исполнительной власти, а также в нормотворческой и правоисполнительной деятельности, учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на кафедральных теоретических семинарах, в ряде публикаций автора по теме диссертации.
Диссертация состоит из введения, 2-х глав, 9 параграфов, заключения и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Пилия, Диана Эдуардовна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Годы, прошедшие после принятия Конституции Республики Абхазия, достаточный срок для того, чтобы пройденный путь, оценить достижения и ошибки. При всех трудностях современного развития Абхазии к настоящему времени решены такие важные задачи как формирование институтов государства, создание системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, созданы предпосылки для формирования эффективной системы управления страной.
Изучение и анализ Конституции РА, законов и иных правовых актов, практической деятельности органов исполнительной власти Республики Абхазия свидетельствует о том, что закрепив основные институты конституционного строя, правового статуса личности, систему организации государственной власти и местного самоуправления, они нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Органы государственной власти еще не сложились в систему, обеспечивающую эффективное управление страной.
Как уже отмечалось законодательство Республики Абхазия еще недостаточно развито, а научные исследования в области административного права практически отсутствуют.
Законодательная база Республики Абхазия в основном опирается на законодательство Российской Федерации. В соответствии со статьёй 23 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17 сентября 2008 г. предполагается унификация законодательства. При этом должна учитываться специфика Абхазии, традиции и опыт государственного строительства.
Абхазия активно стремится к более углублённой интеграции с Россией, стремится утвердить себя в качестве надёжного и ответственного экономического партнёра.
В настоящее время приняты Таможенный Кодекс, Семейный Кодекс, Воздушный Кодекс, Лесной Кодекс Республики Абхазия. Однако, работа по разработке законодательных актов в области регулирования деятельности органов государственной власти и, в частности, органов исполнительной власти практически не ведется.
Исследованию проблем правового регулирования и деятельности этих органов и посвящено диссертационное исследование. На основе изучения научной литературы, в основном советской, российской и абхазской, законодательства Российской Федерации и Республики Абхазия, практической деятельности органов исполнительной власти в диссертации рассмотрены вопросы о системе и структуре органов исполнительной власти, принципах их организации и деятельности, функциях и полномочиях.
На основе проведенного исследования сделаны следующие выводы и сформулирован ряд предложений.
- Вывод о необходимости нормативно-правового закрепления в законодательстве РА понятий — система и структура органов исполнительной власти.
- Предложение о необходимости совершенствования системы органов исполнительной власти и принятия правового акта — Закона или Указа Президента РА, в котором были бы закреплены организационно-правовые формы органов исполнительной власти и функции этих органов. Поскольку законодательство РА строится по аналогии с Российским законодательством и заимствует многое из него возможно построение системы органов исполнительной власти, аналогичной системе в Российской Федерации.
- Предложения о внесении дополнений в Конституцию РА, связанных с правовым регулированием статуса Президента и Кабинета министров РА, реализующих исполнительную власть в РА: а) в соответствии со статьей 48 Конституции РА Президенту Республики Абхазия предоставляется исполнительная власть и вместе с тем он является главой государства. В диссертации предлагается несколько изменить последовательность конституционных положений, сначала сказать о Президенте как о главе государства и затем о его отношении к исполнительной власти; б) поскольку в Конституции РА нет положений, определяющих место и роль Кабинета Министров (Правительства) в системе органов государственной власти Республики Абхазия, представляется целесообразным более четко закрепить правовой статус Правительства РА в Конституции РА, что свидетельствовало бы о признании особой роли этого органа в системе органов государственной власти, его стабильности; в) предоставить Парламенту право давать согласие на назначении на должность премьер министра. Если Парламент республики будет наделен правом дачи согласия Президенту на кандидатуру Премьер-министра, необходимо (по аналогии с
150
Российской Федерацией) продумать и вопрос о праве Президента на роспуск Парламента при неоднократном отказе в даче согласия на представляемые кандидатуры; г) закрепленное в Конституции республики право Парламента выражать недоверие отдельным членам Кабинета Министров РА требует конкретизации. Оно не находит развития в законодательстве республики, в частности, в Законе о Кабинете Министров. Реально выражение недоверия не приводит к таким последствиям, как отставка соответствующего лица, этот вопрос оставлен на усмотрение Президента РА. Необходимо уточнить и процедуру осуществления вотума недоверия. В частности, в Регламенте Парламента следовало бы определить, какое число депутатов может вносить предложение о выражении недоверия -очевидно, их должно быть не менее пяти. Более обоснованными должны быть мотивы вотума недоверия; д) в целях совершенствования законодательного процесса в Абхазии целесообразно урегулировать порядок дачи заключения Кабинета Министров на законопроекты, имеющие финансово-экономическое значение, в том числе не только определить в Регламенте Парламента, но и указать в Законе о Кабинете Министров, в какие сроки он должен давать такое заключение.
Представляется необходимым дополнить Конституцию РА статьями об основных направлениях реализации исполнительной власти Президентом РА как главы исполнительной власти и Кабинетом Министров (Правительством) РА - высшим органом государственного управления РА. Так же представляется необходимым закрепить в Конституционном законе РА «О Кабинете Министров (Правительстве) РА» не только компетенцию этого органа исполнительной власти, но и основные функции, которые предопределяют его права и обязанности.
На наш взгляд следовало бы внести изменения в Конституцию Республики Абхазия, закрепив положение о том, что назначение Премьер-министра Президентом Республики Абхазия должно происходить с согласия Народного Собрания — Парламента РА. Данная норма была бы направлена на сбалансирование полномочий Президента и Парламента, создание более эффективного механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей, и совершенствование взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти.
Еще один вопрос, который, с нашей точки зрения, необходимо законодательно урегулировать, это - вопрос о праве Парламента выражать вотум недоверия отдельным членам Кабинета Министров (ст.47 п. 11 Конституции). В соответствии со ст. 58 Конституции Парламент Республики Абхазия может выразить недоверие отдельному члену Кабинета Министров и внести этот вопрос Президенту Республики Абхазия, решение которого является окончательным.
Нам представляется, что необходимо внести изменения в Конституцию и предоставить Парламенту право выражать вотум недоверия не отдельным членам Кабинета Министров, а всему Кабинету Министров. В результате исследования вопросов, касающихся исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что современная модель осуществления исполнительной власти в Республике Абхазия нуждается в модернизации. Направлениями реформирования системы исполнительной власти являются:
1. Уточнение функциональных задач органов государственной власти, их структурных подразделений и конкретных сотрудников; разработка и внедрение методов планирования и оценки эффективности их деятельности, ориентированных на конечный результат.
2. Совершенствование процедур и регламентов деятельности государственных органов и государственных служащих, ориентирующих их на оказание значимых общественных услуг, обеспечение эффективного взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг.
3. Рационализация функций и структур органов исполнительной власти.
4. Отказ избыточных функций, функций дублирования.
5. Типологизация органов исполнительной власти, основанная на характере выполняемых функций (собственно государственное регулирование и оказание общественных услуг) и переход на этой основе к трем видам органов исполнительной власти (аналогично системе органов исполнительной власти, созданной в РФ: министерство -агентство -служба).
Также представляется важным обратить внимание на необходимость проведения научных исследований в области административного права и, в частности, исследований института исполнительной власти в Республике Абхазия. Так как именно от эффективности деятельности органов исполнительной власти зависит успешное политическое, экономическое и социальное развитие страны.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой статус органов исполнительной власти Республики Абхазия»
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25.12.1993г. № 237.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. ст. 5712.
3. ФКЗ от 31 декабря 1997 г. № 3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1.
4. Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий» //СЗ РФ.2006. № 1. ст. 10.
5. Федеральный закон от 23.07.2008 № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» //Российская газета. 25.07.2008 № 4715.
6. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» //СЗ РФ. 2003. № 22. ст. 2063.
7. Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
8. Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // ВСДН и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
9. Федеральный закон от 02 мая 2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
10. Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 170.
11. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»// СЗ РФ. 2008. №20. Ст. 2290.
12. Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 «О Полномочном Представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» //СЗ РФ. 2000. №20. ст. 2112.
13. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. ст. 945.
14. Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 2004. № 21. ст. 2023.
15. Указ Президента Российской Федерации от 24. 09.2007 № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2007. № 40. ст. 4717.
16. Указ Президента Российской Федерации от 17.03.1997 № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 24.03.1997. № 12. ст. 1419.
17. Концепция национальной безопасности РФ утверждена Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 (СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 170.
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
19. Постановление Правительства РФ от 26 июля 2001 г. № 555 «О Полномочном представителе Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ». СЗ РФ. 2001. №31. Ст. 3289.
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 01.08.2005. № 31. ст. 3233.
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2006 № 464 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. № 587 //СЗ РФ. 2006. № 32. ст. 3572.
24. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации 2006 2008 годах»//СЗ РФ. 14.11.2005. № 46. ст. 4720.
25. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации. 08.02.1999. № 6. ст. 866.
26. Конституция Республики Абхазия принята 26ноября 1994г.
27. Декларация «О государственном суверенитете Абхазской Советской Социалистической Республики» от 25 августа 1990 г.
28. Акт о государственной независимости Республики Абхазия от 12 октября 1999 г.
29. Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17 сентября 2008 г.
30. Конституционный закон Республики Абхазия «О выборах Президента» // СЗА РА. Том 11.
31. Закон Республики Абхазия «О Президенте» // СЗА РА. Том 11.
32. Конституционный Закон Республики Абхазия от 13 августа 1996 г. «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия» // СЗА РА. Том 6.
33. Закон Республики Абхазия от 30 июня 1992 г. «О Совете Министров (Правительстве) Республики Абхазия»»,// СЗА РА. Том.2.
34. Закон Республики Абхазия от 23 сентября 1997 г. «Об управлении в административно-территориальных единицах Республики Абхазия» // СЗА РА. Том 8.
35. Закон Республики Абхазия от 31 июля 2006 г. «О безопасности» // СЗА РА. Том 24.
36. Закон Республики Абхазия «О гражданстве» // СЗА РА. Т. 243 8. Закон Республики Абхазия «О государственной налоговой службе».
37. Закон Республики Абхазия от 18 июня 1996 г. №265-с «О милиции».
38. Закон Республики Абхазия «Об обороне».
39. Закон Республики Абхазия «О страховании».
40. Закон Республики Абхазия «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Абхазия» (в редакции Закона Республики Абхазия от 22 апреля 2005 г. № 1020-c-XIV).
41. Закон Республики Абхазия от 8 сентября 1994 г. № 175-с «О дорожном фонде Республики Абхазия».
42. Указ Президента Республики Абхазия от 12 марта 2010 г. «Об утверждении структуры Кабинета Министров».
43. Положение «Об Администрации Президента Республики Абхазия», утвержденное Указом Президента РА от 03 марта 2005г.
44. Положение о Министерстве юстиции Республики Абхазия от 25 мая 2005 г.
45. Положение о Министерстве финансов от 21 июня 2005 г.
46. Положение о Государственном таможенном комитете Республики Абхазия от 29 ноября 2001 г.
47. Положение о Государственном комитете по курортам и туризму РА от 22 марта 2005 г.
48. Положение о Государственном управлении лесного хозяйства РА от 4 мая 2010 г.
49. Постановление Кабинета министров РА от 29 мая 2003 г. № 236 «Об утверждении Положения «О фонде социального страхования и охраны труда».1. Литература
50. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.1. Изд-во Республика. 1994.
51. Авакьяи А. Конституционное право России: Учебный курс.т.2. Юрист. 2005.
52. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структурагосударственного управления. М. 1984.
53. Административное право. Учебник под ред. Попова Л.Л. и
54. Студеникиной М.С. М. Норма. С. 29.
55. Алехин А.П., Кармолицкий A.A. Административное право1. России. М. Зерцало. 2007.
56. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.1. Изд-во ОМЕГА. 2006.
57. Баглай М.В. Конституционное право Российской
58. Федерации. М. НОРМА. 2005.
59. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в
60. России: правовой аспект. М. Формула права. 2007.
61. Барциц И.Н. Государственное (конституционное) право Республики
62. Абхазия. Изд. РАГС. Т.1,2009г.
63. Барциц И.Н. Государственное (конституционное) право Республики
64. Абхазия. Изд. РАГС. 2009 г. Т.2, 2009г.
65. Бахрах Д.Н. Административное право России. М. Норма.2000.
66. Бачило И.Л. Функции органов управления. М. 1976.
67. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти. Государство иправо. № 3. М. 1997.
68. И.К. Блунчи. Общее государственное право. T.l. М. 1865. С. 387-388.
69. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительнаявласть в России: теория и практика ее осуществления. М. Право и государство. 2003.
70. Васильев A.B. Федерации. Федерализм современной России. М. Изд-во РАГС. 2007.
71. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов государственного управления М. Наука. 1972.
72. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Эриашвили Н.Д. Основы органов государственной власти России. М. Закон и право. Юнити. 2008.
73. Герасимова И.А. Курс лекций по теории государства и права. Учебное пособие. Ч. 1. Оренбург. 2000.
74. Дегтев Г.В. Становление и развитие институтапрезидентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М. Юристъ. 2005.
75. Игнатюк H.A. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2003.
76. Игнатюк H.A. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве. Журнал Российского права. 1999. № 9.
77. Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 1999.25.
