АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Соглашения политических партий в конституционном праве России»
На правах рукописи
Заикин Сергей Сергеевич Соглашения политических партий в конституционном праве России
12.00.02 - Конституционное право. Конституционный судебный процесс. Муниципальное право.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 8 НОЯ 2013
Москва-2013
005540200
005540200
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
кандидат юридических наук, Васильева Светлана Викторовна доктор юридических наук, профессор Постников Александр Евгеньевич Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; кандидат юридических наук, доцент Белов Сергей Александрович Санкт-Петербургский государственный университет Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
Защита состоится 17 декабря 2013 года в 15:00 на заседании диссертационного совета Д 212.048.04 в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» по адресу: 109017, г. Москва, ул. Малая Ордынка, д. 17, аудитория 315.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Автореферат разослан 16 , 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук
Е.С.Герасимова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Соглашения политических партий -политико-правовой институт, который достаточно распространен как в зарубежных странах, так и в России. Однако правовые исследования, посвященные его анализу, в России встречаются редко. Проблемы соглашений политических партий чаще всего входят в предмет политологических исследований. Между тем юридизация неформальных договоренностей политических партий позволила бы упорядочить и привести к единообразию целый ряд общественных отношений в сфере выборов, партийного строительства, организации и функционирования органов власти. При этом, однако, следует учитывать, что не все общественные отношения можно и нужно регулировать правом, и нормирование соглашений политических партий входит и в сферу саморегулирования. т
Актуальность избранной темы объясняется также тем, что либерализация партийного законодательства 2012 года привела к активному росту числа политических партий в России. Учитывая установленные в законодательстве условия участия в выборах и правила работы фракций в законодательных (представительных) органах, у вновь созданных политических партий может возникнуть желание к объединению своих ресурсов и усилий, к реализации их права на вступление в союзы (ассоциации). В основе реализации этого права лежит институт соглашений политических партий. При этом под объединением следует понимать не создание новой политической партии, в результате чего объединяющиеся партии прекращают существование, а создание избирательных блоков - союзов политических партий, целью которых, прежде всего, является участие в выборах и получении мест в законодательных (представительных) органах. В связи с этим представляется актуальным комплексный системный анализ правовой природы, правового регулирования и практики заключения и реализации соглашений политических партий.
4
При этом важно проследить историю правового регулирования института избирательных блоков в России, в том числе соглашений об их создании.
Деятельность политический партий является отражением потребностей различных социальных и экономических групп общества. В связи с этим актуальность исследования обусловлена необходимостью изучения разного рода механизмов взаимодействия между политическими партиями как представителями указанных групп общества в органах государственной власти и самими группами. Одним из таких механизмов взаимодействия являются соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования были изучены научные работы теоретического характера, направленные на уяснение ряда понятий: правовое содержание, правовая природа, юридический факт, сущность института политических партий; исследованы особенности их статуса и функционирования, а также основные признаки многопартийности и политической конкуренции. Автор опирался на труды как дореволюционных ученых, таких, как МЛ. Острогорский и Б.Н. Чичерин, так и на работы советских и российских правоведов, а также представителей зарубежной юридической науки: С.А. Авакьяна, И.А. Алебастровой, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Т.К. Байковой, H.A. Богдановой, C.B. Васильевой, А.Б. Венгерова, М. Дюверже, С.Е. Заславского, A.B. Иванченко, Ю.М. Коргунюка, O.A. Красавчикова, М.А. Краснова, А.Ю. Крюкова, А.Е. Постникова, А.Г. Румянцева, C.B. Сологуба и др.
Ряд выводов исследования сформулирован на основе работ отечественных правоведов, изучавших специфику института договора в различных отраслях частного и публичного права, понятие и сущность юридического обязательства, а также феномен саморегулирования: А.М. Анисимовой, М.И. Байтина, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Н.Д. Егорова, О.С. Иоффе, Ш.В. Калабекова,
T.B. Кашаниной, А.Д. Корецкого, Ю.Ю. Кулаковой, O.E. Кутафина, Е.А. Лукашевой, A.B. Мадьяровой, Г.В. Мальцева, Н.Л. Морозова, Т.Т. Озиева, В.В. Полянского, Н.И. Сидоренко, Э.В. Тапапиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина и др.
Были изучены работы зарубежных авторов, посвященные сущности и содержанию соглашений политических партий, проблемам их правового регулирования: Р. Андевега, Д. Барак-Эрез, И. Замира, Д. Крецмера, Н. Коэн, В. Мюллера, К. Стрема, А. Тиммерманса, Г. Шалев, X. Шульце-Филица и др.
Также, учитывая междисциплинарный подход в исследовании соглашений
▼
политических партий, автором были проанализированы работы представителей политологической науки: В.Д. Зотова, Л.В. Зотовой, Ю.В. Ирхина, A.C. Соловьева, Т.В. Шмачковой, А.Н. Щербака и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере осуществления политическими партиями права на вступление в союзы (ассоциации) и на заключение соглашений друг с другом и другими общественными объединениями, в сфере регулирования избирательного процесса, в частности, выдвижения и регистрации кандидатов на выборах различного уровня, а также общественные отношения в сфере регулирования заключения и исполнения различных групп соглашений политических партий.
В предмет диссертационного исследования входят позиции о правовом содержании и правовой природе соглашений политических партий, практика их заключения и реализации в России и ряде зарубежных стран.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертации - комплексное исследование института соглашений политических партий в конституционном праве России, установление их правового содержания и правовой природы, их значения для существующей общественно-политической системы России, перспектив дальнейшего развития данного института. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
1. Показать естественный характер права политических партий на заключение соглашений, базируясь на анализе законодательства о политических партиях России и ряда зарубежных стран и доктринальных подходов;
2. Раскрыть связь соглашений политических партий с элементами их статуса партий;
3. На основе доктринальных подходов и с учетом практики выявить правовое содержание и правовую природу соглашений политических партий;
4. Проанализировать примеры заключения и исполнения соглашений политических партий, дать классификацию этих соглашений, в том числе опираясь на опыт зарубежных стран;
5. Установить пробелы правового регулирования в исследуемой сфере и возможную роль избирательных комиссий и судов в осуществлении контроля за заключением и реализацией соглашений политических партий;
6. Сформулировать рекомендации по изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов, касающиеся установления статуса избирательных блоков и порядка заключения и реализации различных групп соглашений политических партий.
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования использовались общенаучные методы: формально-логический, исторический, сравнительный, междисциплинарный, а также метод моделирования; частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, герменевтический.
Применение формально-логического метода позволило описать институт соглашений политических партий, провести классификацию групп данных соглашений, проанализировать их содержание, выявить правовую природу и конкретные признаки, позволяющие отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, показать, что данные соглашения имеют устойчивые связи со статусом политических партий. Исторический метод позволил проследить эволюцию формирования и функционирования
избирательных блоков в России как результатов заключения соглашений политических партий, развитие правового регулирования институтов избирательных блоков и соглашений об их создании.
Сравнительный и междисциплинарный методы позволили апеллировать понятиями, категориями и подходами, используемыми в доктрине частного права, при исследовании соглашений политических партий. Благодаря этим методам стало возможным применение теоретических разработок представителей политологической науки в процессе юридического анализа соглашений политических партий, коалиционных соглашений политических партий, заключаемых в зарубежных странах.
Применение метода моделирования позволило выявить перспективы развития в России таких групп соглашений политических партий, как соглашения политических партий о создании предвыборных союзов, а также, исходя из упомянутых перспектив, сформулировать законодательные предложения, направленные на улучшение существующего правового регулирования в сфере соглашений политических партий и стимулирование политических партий к заключению исследованных соглашений.
Использование формально-юридического и герменевтического методов исследования позволило проанализировать перспективы юридизации соглашений политических партий в России, выявить юридические причины трудностей, связанных с заключением коалиционных соглашений в России, сформулировать законодательные определения избирательного блока и коалиции, показать, что соглашения политических партий включают в себя положения, обладающие юридической силой, проанализировать возможности судебной проверки и судебной защиты соглашений политических партий.
Сравнительно-правовой метод позволил показать существующие в зарубежных странах доктринальные и нормативные подходы к природе и возможности правового регулирования соглашений политических партий, а также" подходы к возможностям их судебной проверки и защиты. В контексте
применения данного метода были проанализированы положения конституционного законодательства, а также судебная практика зарубежных государств, касающиеся проблем регулирования соглашений политических партий.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. В процессе написания диссертационной работы автором были проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, регулирующих общественные отношения в сфере создания и функционирования политических партий, союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций, саморегулируемых организаций, в сфере реализации активных и пассивных избирательных прав, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов статуса политических партий, саморегулируемых организаций и общественных объединений, а также положения гражданского законодательства, регулирующие вопросы заключения и исполнения договоров.
В целях изучения опыта регулирования института избирательных блоков и соглашений политических партий об их создании и функционировании автором были оценены нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также действовавшие в 1990-х годах федеральные законы, регулирующие вопросы реализации активных и пассивных избирательных прав, в частности, выборов в Государственную Думу, а также статуса политических партий.
В рамках применения сравнительного метода автором были изучены документы, закрепляющие основы государственной политики Российской Федерации и коалиционные соглашения политических партий, заключаемые в зарубежных странах, в частности, в Великобритании, Израиле, Непале, Украине, ФРГ и Чехии, а также законодательство о политических партиях Кении (в том числе на английском языке в авторском переводе). Объектом анализа также были различные акты Венецианской комиссии Совета Европы, решения
Европейского Суда по правам человека, касающиеся вопросов свободы ассоциаций относительно функционирования деятельности политических партий, практика Верховного суда Израиля по спорам, вытекающим из статуса и содержания соглашений политических партий.
Для изучения особенностей каждой группы соглашений политических партий автором были исследованы соглашения политических партий о создании избирательных блоков, соглашения «За честные выборы», соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве. Эмпирический материал взят с сайтов органов и организаций, из интервью с представителями органов и политических партий, материалов периодических изданий.
Научная новизна заключается в том, что впервые проводится комплексное правовое исследование соглашений политических партий, определяется их правовое содержание и правовая природа, выявляются их признаки как публично-правовых договоров. На основе установления предмета соглашений политических партий впервые дается их классификация с точки зрения конституционного права. Анализируются перспективы развития различных групп соглашений политических партий применительно к современной политико-правовой системе России.
На основе опыта заключения и исполнения соглашений политических партий в России и зарубежных странах, в том числе судебной практики, предлагается критический анализ действующего российского законодательства о политических партиях и о выборах, выделяются способы совершенствования последнего в части установления равенства участников соглашений политических партий.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Соглашения политических партий являются механизмами осуществления конституционных принципов многопартийности и политической
конкуренции. Институт соглашений политических партий является составной частью конституционного права граждан на объединение в политические партии, а также права самих политических партий на создание союзов (ассоциаций) с иными общественными объединениями. Соглашения политических партий могут быть охарактеризованы как способ обеспечения активных и пассивных избирательных прав граждан.
2. Правовая природа соглашений политических партий состоит в том, что они являются публично-правовыми договорами. При заключении соглашений между политическими партиями, между политическими партиями и иными субъектами (общественными объединениями, союзами коммерческих и некоммерческих организаций) действия сторон по согласованию своих интересов, направлены, как правило, на возникновение новых правоотношений. С этой точки зрения соглашения политических партий имеют договорное начало.
При этом соглашения политических партий носят эквивалентный характер (в обмен на предоставление возможности получить место в совместном избирательном списке кандидату от общественного объединения политическая партия привлекает дополнительные голоса избирателей). В соглашениях политических партий закрепляются права и обязанности сторон (обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на муниципальных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные общественным объединением, и корреспондирующее этой обязанности право общественного
I
объединения выдвигать свой кандидатуры). В соглашениях политических партий стороны формально равны.
Главным признаком, позволяющими отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, является их предмет - общественные отношения в сфере организации и осуществления публичной власти.
3. Соглашения политических партий имеют сходство с актами саморегулирования. Саморегулирование - один из механизмов взаимодействия
граждан и их объединений, в том числе в связи с их отношениями с органами публичной власти.
В общественно-политической системе конкурируют и согласуются интересы различных субъектов. Право не всегда может урегулировать порядок конкуренции и согласования. Этот порядок устанавливается и в актах саморегулирования. Под актами саморегулирования понимаются документы,- в которых выражены договоренности граждан и организаций относительно определенных правил поведения.
Соглашения политических партий и акты саморегулирования схожи по таким признакам, как добровольность и заинтересованность в принятии и реализации решения; самообязательство (сами политические партии и принимают решение образовать коалицию или объединиться в блок, и сами же исполняют связанные с этим обязательства); коллегиальность (в коалиции может быть создан такой институт, как, например, Совет коалиции, состоящий из председателей партий). Сходство соглашений политических партий и актов саморегулирования выражается в том, что оба механизма регулирования действуют в области, где правовое регулирование носит рамочный, общий характер либо в данный момент отсутствует, а также в особенности санкций, которые могут отличаться не столь серьезными последствиями по сравнению с санкциями юридической ответственности.
4. Право политических партий на вступление в различные соглашения носит естественный характер, так как субъекты общественно-политической системы объективно взаимодействуют друг с другом. Одновременно это право представляет собой часть права политических партий на создание союзов друг с другом и иными общественными объединениями. Регулирование статуса союзов политических партий между собой и с иными общественными объединениями происходит не в сфере гражданского оборота и не с целью участия в предпринимательской деятельности. Союзы политических партий действуют в сфере публично-властных отношений. Поэтому правила, касающиеся статуса и
деятельности политических партий, должны распространяться и на статус их союзов, в том числе в связи с заключением и исполнением соглашений.
5. Требуется внести изменения в существующий порядок заключения соглашений между политическими партиями и общественными объединениями о формировании совместного списка кандидатов на выборах в представительный орган местного самоуправления. В действующих нормах предусмотрено, что список, формируемый общественным объединением и политической партией, представляется в избирательную комиссию только от имени политической партии. Это создает неравенство между участниками соглашения.
Отношения между политическими партиями и общественными объединениями в данном случае должны строиться по модели избирательного блока: за союзом политической партии и общественного объединения требуется законодательное признание статуса избирательного блока. В основе статуса избирательного блока лежит соглашение политических партий. Необходимо внести изменения в законодательство о политических партиях, в соответствии с которыми решение о включении кандидатур как от политической партии, так и от общественного объединения в совместный список кандидатов, должно приниматься сторонами-участницами избирательного блока совместно, и оформляться как решение избирательного блока.
6. Формирование избирательных блоков представляет собой объективную потребность политических партий. Кроме того, снижение законодательных требований к минимальной численности политических партий послужит толчком к развитию связей и взаимодействия между ними и, как следствие, созданию избирательных блоков на выборах различного уровня. Наконец, трансформация модели взаимоотношений в рамках соглашения между политической партией и общественным объединением о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах в сторону модели избирательного блока обуславливает необходимость разработки
законодательных положений, регулирующих статус избирательного блока на региональном, а также на федеральном уровне.
Под избирательным блоком в избирательном законодательстве предлагается понимать союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, участвующих в выборах, в целях формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправления, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, депутатов Государственной Думы.
В Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и в Закон о выборах депутатов Государственной Думы, а также в законодательные акты субъектов Федерации, регулирующие порядок выборов в их законодательные (представительные) органы, следует внести положения о том, что избирательные блоки создаются путем заключения соглашения между политическими партиями и (или) общественными объединениями, условия которого вырабатываются на учредительном съезде и подписываются уполномоченными представителями участников избирательного блока. Кроме этого, целесообразно установить рамочное правовое регулирование относительно содержания соглашений о создании избирательных блоков: положение об учреждении избирательного блока; права и обязанности участников - политических партий и общественных объединений; порядок формирования руководящих органов избирательного блока, а также органов, уполномоченных на взаимодействие с государственными органами либо избрание (назначение) уполномоченных лиц; порядок обсуждения и утверждения программы избирательного блока; порядок формирования совместного списка кандидатов; распределение размера финансовых взносов при создании избирательного фонда блока.
7. Соглашения политических партий подлежат обнародованию. Данные соглашения обладают правовым содержанием, т. е. оказывают как
непосредственное (соглашения о создании избирательных блоков), так и
!
опосредованное (коалиционные соглашения) влияние на реализацию' прав и свобод граждан и их объединений, прежде всего, на активные и пассивные избирательные права, а также на право участвовать в управлении делами государства. Принцип гласности в деятельности политических партий означает не только их обязанность обнародовать свои устав и программу, но и раскрывать информацию обо всей своей деятельности, в том числе о вступлении в соглашения с политическими партиями и общественными объединениями.
Политические партии принимают участие в формировании органов публичной власти и в ее осуществлении. Органы власти должны действовать открыто. Общество в целом и каждый гражданин в частности имеют право на информацию о деятельности органов публичной власти. В этом смысле принцип открытости публичной власти распространяется на соглашения политических партий.
8. Соглашения политических партий должны подлежать судебному контролю. Они содержат условия и механизмы исполнения, что позволяет сторонам обращаться в суды в случае необходимости защиты своих прав и законных интересов. Судебный контроль соглашений политических партий служит также цели публичной оценки их содержания.
Соглашения политических партий, содержащие юридические обязательства, должны подлежать судебному контролю в любом случае (соглашения между политическими партиями и общественными объединениями о формировании совместных списков кандидатов). Допустимость судебного контроля в отношении положений соглашений политических партий, не носящих юридического характера, в каждом конкретном случае будет решаться судом (обязанность одной политической партии поддержать законопроект, предложенный другой политической партией).
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных материалах докладов и научных статьях, в том числе в научных журналах, указанных в перечне
ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, выпускаемых в Российской Федерации.
Выводы и предложения диссертационного исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях, в частности, на Международной научно-практической конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» в Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина (6-7 апреля 2012 года), V межвузовской научно-практической конференции «Правовая система России: история и современность» в Московском государственном открытом университете им. B.C. Черномырдина (5 декабря 2012 года), Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Эволюция права -2013», проведенной в рамках VIII Фестиваля науки в г. Москве (11 октября 2013 года), IV Международной научно-практической конференции «Государство. Личность. Право» по теме «Функции современного государства и права личности» во Всероссийской государственной налоговой академии (12 декабря 2012 года). Доклад, подготовленный и представленный на последнем мероприятии, победил в номинации «За лучшие предложения по изменению действующего законодательства».
Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке научно-исследовательской работы для ежегодного Конкурса на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса, повышения правовой и политической культуры избирателей (участников референдума), организаторов выборов, участников избирательных кампаний, проведенного Центральной избирательной комиссией РФ с 12 ноября 2012 года по 1 марта 2013 года совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации при содействии избирательных комиссий субъектов Российской федерации и высших учебных заведений Российской Федерации. По результатам конкурса работа получила третью премию в номинации «Научно-исследовательская работа».
Структура работы. Структура диссертационного исследования определяется его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности темы исследования, определяются цели и а. задачи, объект и предмет исследования, излагается методологическая основа, нормативная и эмпирическая база исследования, обосновывается научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах диссертационного исследования и раскрывается его структура.
Первая глава «Правовая природа соглашений политических партий» состоит из трех параграфов и посвящена анализу роли политических партий в социально-политической системе общества, права политических партий на заключение соглашений, правового содержания и правовой природы соглашений политических партий как публично-правовых договоров, соотношения соглашений политических партий и актов саморегулирования.
В первом параграфе «Политические партии как субъекты соглашений в конституционном праве» определяются цели создания и деятельности политических партий, анализируется содержание многопартийности и политической конкуренции, выявляется роль соглашений политических партий для обеспечения многопартийности и политической конкуренции, раскрывается содержание соглашений политических партий как элемента статуса политических партий.
Главные цели деятельности политических партий — отстаивание интересов конкретных социальных групп и участие в осуществлении государственной власти. Существуют издержки партийного строительства - подмена интересов
I
социальной группы, которая поддерживает партию, собственно партийными интересами и монополизация партиями общественно-политического пространства. Эти издержки преодолеваются за счет преимуществ многопартийности и политической конкуренции. Благодаря реально функционирующим политической конкуренции и многопартийности граждане имеют возможность оценивать последствия осуществления государственной власти той или иной политической партией и в случае неудовлетворительных результатов сменить эту партию путем свободных выборов.
Соглашения политических партий должны служить механизмом усиления реальной многопартийности и развития политической конкуренции. Многопартийность, действующая вне устойчивой системы правил, носит хаотичный характер. Конкуренция же означает не только борьбу, но и компромисс, выработку согласованных позиций и мнений, умение вести переговоры. Существенным условием политической конкуренции является ограничение одностороннего воздействия на отправление государственной власти. Это невозможно без согласованных действий его участников. Необходимы правила, в соответствии с которыми происходит соперничество партий. Подобные правила могут содержаться, в том числе, в соглашениях между партиями и другими участниками данных общественных отношений. Отсюда следует, что элемент согласования, соотнесения своих действий с действиями других субъектов при осуществлении политической конкуренции обязателен. В параграфе приводятся примеры того, как соглашения политических партий развивают политическую конкуренцию (формирование парламентских коалиций, предвыборных союзов политических партий и общественных объединений и т.д.).
Право политических партий на вступление в различные соглашения в публичной сфере носит естественный характер, так как субъекты общественно-политической системы объективно взаимодействуют друг с другом. Одновременно данное право представляет собой часть права политических
партий на создание союзов друг с другом и иными общественными объединениями и имеет в России законодательную основу.
В результате анализа элементов статуса политических партий делается вывод о том, что соглашения политических партий связаны с такими элементами, как порядок функционирования деятельности, а также цели и принципы деятельности политических партий.
Одной из главных проблем, которые можно выделить в ходе исследования соглашений политических партий, является определение права (публичное или частное?), применимого для регулирования соглашений и основывающихся на них союзов политических партий. В параграфе приводится дискуссия по данной проблематике, которая велась в израильской юридической науке, анализируются подходы отечественных исследователей к регулированию статуса союзов политических партий, делается вывод, что в силу сферы и целей деятельности политических партий регулирование их соглашений и союзов принадлежит сфере публичного права.
Во втором параграфе «Соглашения политических партий как публично-правовые договоры» рассматриваются соглашения политических партий на предмет наличия у них правового содержания и правовой природы, выявляется договорное начало соглашений политических партий, анализируются основные признаки публично-правовых договоров для целей классификации соглашений политических партий, выделяются вопросы, являющиеся предметом таких соглашений.
Анализ докгринальных подходов к пониманию правового содержания, правовой сущности и правовой природы показал, что их четкое и единое понимание данных категорий отсутствует. Автор предлагает свое определение правового содержания: существенное влияние исследуемого факта или явления на содержание правового статуса личности и юридического лица, а также на порядок реализации их прав и свобод, выполнения правовых обязанностей. Для того, чтобы говорить о правовой природе явления либо факта, необходимо
сначала определить, есть ли у упомянутого явления либо факта правовое содержание. Поскольку деятельность самих политических партий направлена на обеспечение активных и пассивных избирательных прав граждан, а также их права на участие в управлении делами государства, то и соглашения политических партий являются инструментами обеспечения указанных прав и свобод граждан. Этим обосновывается наличие у них правового содержания, и их можно признавать юридическими фактами.
Что касается понятия «правовая природа», то необходимо обозначать данным термином родовую и видовую принадлежность анализируемого явления (юридического факта) к той или иной отрасли права.
В параграфе рассматриваются основные подходы к правовой природе соглашений политических партий, существующие в израильской и немецкой правовой доктрине. Автор также обращается к разработкам представителей отечественной цивилистической науки, поскольку вопросы природы категорий «соглашение» и «договор», в частности, их признаков и элементов, наиболее детально разработаны именно в науке частного права. При заключении соглашений между политическими партиями, между политическими партиями и иными субъектами (общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями) действия сторон по согласованию своих интересов направлены, прежде всего, на возникновение определенных правоотношений, в частности, по поводу формирования и функционирования избирательного блока и коалиции, по поводу формирования совместного списка кандидатов на выборах, по организации совместных мероприятий и др. С этой точки зрения соглашения политических партий имеют договорное начало.
При дальнейшем анализе содержания соглашений политических партий обосновывается, что они обладают основными признаками договора: свободное волеизъявление сторон и их формальное равенство, направленность действий сторон на возникновение правоотношений, согласие по всем существенным аспектам договора, эквивалентный характер.
Анализ содержания соглашений политических партий позволяет выделить следующие вопросы, являющиеся предметом таких соглашений.
1) Возможность участия в выборах и в отправлении властных полномочий, а также порядок такого участия, например, соглашения «За честные выборы». Основной целью соглашений между политическими объединениями, направленных на создание предвыборного избирательного блока, является оптимизация издержек по участию в выборах и повышение шансов на попадание в законодательный орган. К этой же категории следует относить и соглашения, предусмотренные п. 1.1 ст. 26 Закона о политических партиях, о выдвижении совместного списка кандидатов на муниципальных выборах политической партией и общественным объединением.
2) Особенности распределения и осуществления властных полномочий. В таких соглашениях могут быть конкретизированы, например, внутренний порядок выдвижения на должность главы' исполнительной власти в странах с парламентарной формой правления членов той или иной партии, совместное либо раздельное голосование по конкретным вопросам, разработка проектов законодательных актов.
3) Регулирование процедур принятия решений внутри избирательного блока и коалиции.
4) Определение основ государственной политики в тех или иных сферах (это в большей степени относится к соглашениям о создании правящей либо оппозиционной коалиции).
5) Взаимодействие с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций в целях продвижения отстаиваемых партиями идей путем проведения совместных мероприятий, а также представления интересов организаций по взаимосогласованным вопросам через членов
политических партий в органах государственной власти и местного
!
самоуправления. Таким образом, создается канал продвижения частных
интересов через публично-властные органы. Это, в свою очередь, является формой влияния на осуществление государственной власти.
Таким образом, предметом соглашений политических партий являются вопросы, связанные с осуществлением публичной власти. Данные вопросы представляют собой отражение общественных отношений, которые являются предметом регулирования конституционного права: общественные отношения по организации и осуществлению власти. Соглашения политических партий относятся к категории договоров в конституционном праве. В свою очередь, само конституционное право относится к отраслям публичного права. Обобщив содержание соглашений политических партий и признаков, характерных для публично-правовых договоров, можно сделать вывод о том, что такой общепризнанный в научной литературе признак публично-правовых договоров, как обязательное участие органов государственной власти не является обязательным. Политические партии осуществляют свою деятельность в сфере публичной власти, и, более того, участвуют в отправлении публичной власти. Поэтому, по мнению автора, ключевым моментом при определении правовой природы конкретного договора является определение его предмета, тех общественных отношений, на урегулирование которых направлен данный договор.
Главным признаком, позволяющим отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, является их предмет. При этом субъектами соглашений обязательно являются политические партии: объединения, действующие в публичной сфере, в цели которых входят формирование и выражение политической воли населения, участие в общественных и политических акциях, представление интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, и, в конечном счете, участие в осуществлении государственной власти.
В третьем параграфе «Соглашения политических партий и акты саморегулирования» проводится анализ саморегулирования как способа
регулирования общественных отношений, обосновывается целесообразность применения саморегулирования в социально-политической сфере, анализируется соотношение саморегулирования и права. Также проводится сравнение соглашений политических партий и актов саморегулирования.
Взаимодействие и взаимное общение индивидов и организаций между собой изначально предполагает формирование определенных правил этого общения в силу разницы частных интересов и целей конкретных субъектов, с одной стороны, и спецификой той сферы общественных отношений, в которых данные субъекты действуют, с другой. Поскольку упомянутая специфика заключается в том, что сфера общественных отношений, где действуют субъекты, одна и та же, то есть общая для всех, то субъекты в силу этой общности должны стремиться к выработке таких правил, которые будут формировать поведение, признаваемое нормальным либо всеми субъектами, либо их большинством. Исходя из этого, по мнению автора, представляется допустимым установление общих правил (это могут быть как правовые нормы, так и правила саморегулирования) для деятельности политических партий.
По мнению автора, законодатель, приняв Федеральный закон «О саморегулируемых организация»», сузил круг отношений, где возможно саморегулирование, назвав среди них только сферу предпринимательства и профессиональной деятельности. Между тем вполне справедливо утверждать, что саморегулирование как институт гражданского общества необходим не только в вышеупомянутых сферах, но и в конституционно-правовых отношениях, это один из механизмов взаимодействия граждан и их объединений, в том числе в связи с их отношениями с органами публичной власти.
В параграфе обосновывается целесообразность применения сглюрегулирования в социально-политической сфере. С точки зрения автора, поскольку политические институты, в том числе политические партии, функционируют в сфере, которая требует гарантий представительства
групповых интересов, то им необходимо выработать некоторые нормы поведения как минимум в той группе, в которой они функционируют, т.е. установить регулирование самостоятельно. Одновременно существуют особенности взаимоотношений в политической сфере, в том числе договоренности политического характера, которые носят не правовой, а морально-этический характер (например, договоренность одной политической партии поддержать подготовленный другой партией законопроект или выдвинутую другой партией кандидатуру на какой-либо пост), и базируются как на взаимном доверии, так и на взаимной выгоде.
Хотя правотворчество и саморегулирование не тождественны друг другу, однако имеют общий «росток»: формирование правил поведения. В ряде случаев, когда речь идет о формировании права органами государственной власти, скорее следует говорить о юридизации этими органами складывающихся в процессе взаимодействий между субъектами правил, обычаев и норм (на этом уровне нормы пока представляют собой устойчивое повторяющееся поведение, одобряемое большинством либо в рамках социальной группы либо всего общества).
Под актами саморегулирования понимаются документы, в которых выражены договоренности граждан и организаций относительно определенных правил поведения. Соглашения политических партий и акты саморегулирования схожи по следующим основаниям. Акт саморегулирования, содержащий общие для всех участников саморегулируемой организации правила, вырабатывается самими этими участниками, добровольно вступившими в данную организацию и заинтересованными в принятии и реализации этих правил. Участники сами принимают на себя обязательство соблюдать эти правила и сами привлекают нарушивших их к ответственности. Это проявление самообязательства и самоответственности. Добровольность участников является и фундаментальным признаком любого договора, в том числе публично-правового. Естественно, что стороны договора заинтересованы в реализации решений, то есть, в данном
случае, в исполнении обязательств по договору. В соглашениях политических партий, особенно в коалиционных соглашениях, а также в соглашениях о создании предвыборного блока также проявляется признак самообязательства: сами политические партии и принимают решение образовать коалицию или объединиться в блок, и сами же исполняют связанные с этим обязательства. Кроме того, соглашения политических партий и акты саморегулирования схожи в связи с тем, что действуют в тех сферах, где правовое регулирование носит общий, рамочный характер либо отсутствует на данный момент. Санкции, установленные в актах саморегулирования, могут отличаться не столь серьезными последствиями по сравнению с санкциями юридической ответственности.
Вторая глава «Виды соглашений политических партий» состоит из четырех параграфов и содержит анализ групп соглашений политических партий, распространенных в российской социально-политической системе. По результатам данного анализа выявляются конкретные особенности каждой группы соглашений, предлагаются меры по совершенствованию действующего законодательства в области регулирования общественных отношений политических партий и иных общественных объединений по поводу заключения и исполнения анализируемых соглашений.
Дается классификация соглашений политических партий по их предмету. Оговаривается, что классификация не является исчерпывающей, поэтому вероятно появление новых видов соглашений политических партий, признаки которых не позволят отнести их ни к одной из предлагаемых категорий.
По мнению автора, все соглашения политических партий можно разделить на четыре группы: соглашения политических партий, целью которых является создание предвыборного союза для формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа; соглашения сил, прошедших в парламент, в частности, коалиционные соглашения; соглашения «За честные выборы»;
соглашения, сторонами которых являются политические партии и союзы (ассоциации) коммерческих и некоммерческих организаций.
В первом параграфе «Соглашения политических партий о формировании избирательных блоков, о совместном выдвижении списков кандидатов на выборах» для понимания значения таких политико-правовых институтов, как избирательные блоки и соглашения о создании избирательных блоков, исследуется история участия избирательных блоков в выборах на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, анализируется нормативное регулирование указанных институтов, в том числе документы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, приводятся результаты, достигнутые различными избирательными блоками на выборах федерального и регионального уровня.
Анализируется содержание Соглашения о создании избирательного блока для совместного участия в выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва от 14 сентября 2003 года (о создании избирательного блока «Родина»). Выявляются особенности избирательного блока (на примере данного Соглашения): принцип участия в принятии решений всех политических партий, входящих в его состав; создание органов управления избирательного блока, их компетенция, порядок принятия решений; вопросы отзыва кандидатов и последствия выхода партий-участниц из состава избирательного блока; обязательства партий-участниц относительно бесплатного эфирного времени и печатной площади, а также распределения бюджетных средств в случае их получения по итогам выборов. Автор отмечает, что как в проанализированном Соглашении, так и вообще в соглашениях о создании избирательных блоков следовало бы закрепить порядок выдвижения политическими партиями-участницами избирательного блока кандидатов для включения в списки кандидатов от избирательного блока; процедуры рассмотрения споров, которые могут возникнуть в ходе его исполнения.
Отмечается, что о соглашениях между политическими партиями (их региональными отделениями) и другими общественными объединениями о формировании совместного списка кандидатов на выборах в представительный орган муниципального образования практически отсутствует информация. Этот факт можно объяснить также и тем, что у политических партий и общественных объединений, а также у избирательных комиссий отсутствует законодательная обязанность- обнародовать подобные соглашения. О существовании таких соглашений можно узнать лишь из документов избирательных комиссий, где отражаются данные о зарегистрированных кандидатах.
Основываясь на анализе содержания соглашений политических партий, а также на разработках израильской юридической науки, автор делает вывод, что все соглашения политических партий, не только соглашения о формировании совместного списка кандидатов, должны подлежать обязательному обнародованию. Политические партии принимают участие в формировании органов публичной власти и в ее осуществлении. Органы власти должны действовать открыто. Общество в целом и каждый гражданин в частности имеют право на информацию о деятельности органов публичной власти. В этом смысле принцип открытости публичной власти распространяется на соглашения политических партий.
В параграфе исследуется текущая модель взаимоотношений между политическими партиями и общественными объединениями при заключении и исполнении соглашений о совместном выдвижении списков кандидатов на выборах в представительные органы местного самоуправления. По результатам исследования автор характеризует ее как переходную форму. Она видится не слишком удачной в силу того, что список, фактически формируемый общественным объединением и политической партией, представляется в избирательную комиссию только от имени политической партии. Это создает неравенство между участниками соглашения. Между тем признаком публично-правового договора является формальное равенство сторон. Следовательно,
список кандидатов не может подаваться только от лица политической партии. Это вводит избирателей в заблуждение, так как в данном списке присутствуют кандидаты, выдвинутые и общественным объединением.
В основе статуса избирательного блока лежит соглашение политических партий. Формирование избирательных блоков представляет собой объективную потребность политических партий. Кроме того, снижение законодательных требований к минимальной численности политических партий послужит толчком к развитию связей и взаимодействия между ними и, как следствие, созданию избирательных блоков на выборах различного уровня. Наконец, трансформация модели взаимоотношений в рамках соглашения между политической партией и общественным объединением о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах в сторону модели избирательного блока обуславливает необходимость разработки законодательных положений, регулирующих статус избирательного блока на региональном, а также на федеральном уровне.
Под избирательным блоком в избирательном законодательстве предлагается понимать союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, участвующих в выборах, в целях формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправления, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, депутатов Государственной Думы.
В Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и в Закон о выборах депутатов Государственной Думы, а также в законодательные акты субъектов Федерации, регулирующие порядок выборов в их законодательные (представительные) органы, следует внести положения о том, что избирательные блоки создаются путем заключения соглашения между политическими партиями и (или) общественными объединениями, условия которого вырабатываются на учредительном съезде и подписываются уполномоченными представителями участников избирательного
4
блока. Кроме этого, целесообразно установить рамочное правовое регулирование относительно содержания соглашений о создании избирательных блоков.
Регистрация избирательных блоков должна осуществляться избирательными комиссиями соответствующего уровня. При этом в качестве учредительного документа будет выступать именно соглашение о создании избирательного блока, подписанное уполномоченными лицами от всех политических партий и общественных объединений.
В параграфе рассматриваются примеры споров, которые могут возникать между участниками соглашений данной группы и возможные способы их разрешения в судебном порядке.
Во втором параграфе «Соглашения политических партий о формировании коалиций в парламенте» анализируются содержание коалиционных соглашений и их особенности, возможность заключения коалиционных соглашений в России в условиях существующей конституционной модели и сложившейся общественно-политической системы.
В параграфе констатируется, что существует достаточно обширная политологическая литература, посвященная вопросам формирования коалиций, их функционирования, переговорному процессу между участниками коалиции, другим аспектам их поведения, однако юридические исследования содержания коалиционных соглашений практически отсутствуют.
Автор приводит основные положения зарубежной политологической доктрины, касающиеся проблем исполнения коалиционных соглашений. Обобщая их, делается вывод, что основными инструментами исполнения коалиционных соглашений являются договоренности между политическими партиями, которые, в свою очередь, базируются на тех политических выгодах, которые они получают от участия в коалиции. Среди подобных выгод можно назвать участие в принятии решений, влияющих на развитие общества и государства, продвижение идей, отстаиваемых политическими партиями, а
также повышение уровня электоральной поддержки власти благодаря тому, что положения программ политических партий получают свое воплощение в виде решений высших органов законодательной и исполнительной власти. Одним из инструментов исполнения коалиционных соглашений являются репутационные издержки. Если одна или несколько партий не исполнит достигнутые между участницами коалиционного соглашения договоренности, то в дальнейшем она может потерять доверие как своих партнеров по коалиции, так и избирателей.
В параграфе проводится детальный анализ положений коалиционных соглашений в различных зарубежных странах, закрепляющих механизмы взаимодействия партий-участниц друг с другом, полномочия органов управления коалицией. Автор утверждает, что именно эти положения коалиционных соглашений более всего по своему содержанию и формулировкам напоминают правовые нормы. Но в то же время они и вызывают вполне обоснованные вопросы: насколько правомерно создание каких-либо «неофициальных органов» управления, не указанных в законе, которые могут влиять на принятие решений органами государственной власти; можно ли каким-то образом обжаловать решения «неофициальных органов» одной из партий-участниц либо ее члену, депутату парламента, если в самом коалиционном соглашении отсутствует механизм разрешения подобных споров?
Данные вопросы требуют обращения к проблеме судебного контроля и проверки коалиционных соглашений. Автор делает вывод о том, что судебной защите не подлежат положения коалиционных соглашений, закрепляющие программные основы коалиции, а также положения, касающиеся распределения должностей в правительстве и в комитетах законодательного (представительного) органа. Причина состоит в проблеме определения субъекта, который может обратиться за судебной защитой. Также, с точки зрения автора, лучше предоставить возможность урегулирования споров по поводу решений, принятых различными органами управления коалиции внутри самой коалиции, законодательно закрепив обязанность предусматривать в коалиционном
соглашении механизмы разрешения споров в силу того, что вмешательство государства во внутреннее устройство коалиции, как и во внутреннее устройство политической партии, требует ограничения.
При этом орган конституционной юстиции должен иметь полномочие по предварительному контролю коалиционных соглашений, в том числе в части их программных положений. В данном случае будет осуществляться именно юридическая проверка, то есть оценка того, насколько выполнение той или иной рекомендации или меры будет влиять на права и свободы граждан, соответствовать основам конституционного строя и сохранению безопасности государства. Подобные дела могут рассматриваться по заявлениям граждан и организаций, которые имели возможность заранее ознакомиться с содержанием коалиционного соглашения.
Наконец, по мнению автора, введение законодательных требований к содержанию и структуре коалиционных соглашений позволяет сделать их и предметом судебной проверки с точки зрения соблюдения этих требований.
Анализ положений Конституции, закрепляющих основы взаимодействия высших органов государственной власти - Президента, Федерального Собрания и Правительства — приводит к выводу о том, что именно в существующей конституционной конструкции лежит причина малой практики заключения коалиционных соглашений в нашей стране. С точки зрения автора, предметом соглашения между политическими партиями в Государственной Думе могут быть лишь совместные действия, в частности, голосование, по определенным законопроектам либо за или против конкретной кандидатуры, чье назначение относится к компетенции нижней палаты российского парламента. Такие соглашения, скорее всего, будут носить характер устных договоренностей, заключаемых ad hoc (несмотря на то, что план законодательной работы .Государственной Думы утверждается заранее), при этом переговорный процесс будет носить очень скоротечный характер.
В третьем параграфе «Соглашения политических партий «За честные выборы» рассматривается третья 1руппа соглашений политических партий, предметом которых являются взаимоотношения между партиями при ведении предвыборных кампаний.
В параграфе с точки зрения права объясняется, что представляет собой распространенное в соглашениях данной группы обязательство осуществления совместных действий, направленных на предотвращение и недопущение использования любых незаконных и нечестных способов ведения избирательной кампании. У политических партий существуют обязанности соблюдать Конституцию, не нарушать права и свободы других лиц соблюдать положения избирательного законодательства. В то же время зачастую в соглашениях «За честные выборы» используются понятия, которые носят неюридический характер, в частности, «административный ресурс», «партии-«спойлеры» или «честные выборы». Тем не менее, административный ресурс можно определить через юридические категории. По мнению автора, природа административного ресурса заключается в злоупотреблении правом и ограничении равенства доступа других участников к выборам. В свою очередь, действия, входящие в понятие «злоупотребление правом», напрямую не являются нарушениями закона, однако направлены на причинение вреда конкретным лицам и, соответственно, всему правопорядку.
Что же касается понятия «честные выборы», то, по мнению автора, использование слова «честность» в названии рассматриваемых соглашений означает, что партии договариваются не осуществлять в ходе избирательной кампании действия (бездействие), являющиеся по своей сущности злоупотреблением правом и, следовательно, направленные на причинение вреда как активным, так и пассивным избирательным правам.
Поскольку содержательно данные соглашения либо практически полностью воспроизводят положения различных актов законодательного характера либо основываются на них, в параграфе автор рассуждает и о значении института
договора, обращаясь в том числе к теории и практике гражданского права. Он приходит к выводу, что в гражданском праве договор играет роль инструмента, детализирующего интересы и волю сторон-участников гражданского оборота, оказывающего либо дополнительное регулирующее воздействие на общественные отношения, либо развивающего существующее нормативное правовое регулирование, если оно носит рамочный характер. Подобные же функции выполняют и соглашения политических партий о создании предвыборных блоков, выдвижении совместного списка кандидатов на выборах, коалиционные соглашения в части регулирования взаимоотношений между участниками коалиции.
Если говорить о мотивах, которыми руководствуются политические партии при заключении соглашений «За честные выборы», то можно назвать, прежде всего, стремление к дополнительному урегулированию отношений по поводу ведения предвыборной кампании, в частности, по поводу ведения предвыборной агитации и дополнительное стимулирование политических партий-участниц к правомерному поведению, а так же, как и в случае с коалиционными соглашениями, создание условий для репутационного роста, который приобретает участник, соблюдающий соглашение.
В четвертом параграфе «Соглашения политических партий о сотрудничестве с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций» проводится анализ особенностей четвертой группы соглашений политических партий: соглашений о взаимодействии и сотрудничестве, сторонами которых являются политические партии и союзы (ассоциации) коммерческих и некоммерческих организаций.
По мнению автора, можно выделить следующие типичные обязанности сторон по таким соглашениям: обмен информацией о своих действиях, информирование друг друга о
проведении мероприятий, имеющих публичный характер и затрагивающих их интересы, использование своих возможностей для освещения в средствах
32 «
массовой информации деятельности сторон, при проведении взаимосогласованных мероприятий, проведение консультации при выдвижении кандидатов от политической партии на выборные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Большего внимания, с точки зрения автора, заслуживает обязанность сторон проводить консультации при выдвижении кандидатов от политической партии на выборах различного уровня. Утверждается, что, если это предусмотрено в соглашении, союз (ассоциация) коммерческих либо некоммерческих организаций имеет в данном случае право требовать от политической партии проведения подобных консультаций, а партия, в свою очередь, обязана их организовать и провести. Одновременно сложность представляет отсутствие в таких соглашениях и в законодательстве четко установленных форм проведения консультаций. В связи с этим автор предлагает следующую характеристику понятия «консультации»: публичные мероприятия, информация о которых должна быть доступна как минимум на официальных сайтах политической партии и союза (ассоциации) коммерческих или некоммерческих организаций. Дабы избежать судебных споров, сторонам рассматриваемых соглашений надлежит четко закреплять в тексте соглашения формы и процедуры проведения консультаций при выдвижении кандидатов от политической партии на выборные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В соглашениях между политическими партиями и союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве обращает также на себя внимание положение о том, что данные соглашения не налагают на стороны никаких конкретных финансовых и юридических обязательств, но одновременно обладают юридической силой. Автор объясняет наличие таких положений тем, что понятие «юридическое обязательство» при его толковании следует трактовать в узком смысле как обязательство в сфере гражданского права. Можно предположить, что стороны
ч
соглашений таким образом стремятся обезопасить себя от предъявления исков в рамках гражданского судопроизводства о неисполнении конкретных обязательств, носящих материальный характер.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, представлены основные обобщения и кратко сформулированы выводы.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях.
Статьи, опубликованные в ведущих научно-практических журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК.
1. Заикин С.С. Оценка использования правовых режимов государственного регулирования экономики (на примере реставрационной деятельности). В соавторстве с Васильевой C.B., Лебедевым А.О., Чаплинским A.B., Четвериковым Е.А. // Право и экономика, 2011. №10 (11). С. 3-7. 0,7 п.л. (неразделенное соавторство)
2. Заикин С.С. Саморегулирование как основание передачи публично-властных полномочий. В соавторстве с Васильевой C.B., Лебедевым А.О., Чаплинским A.B. // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право, 2011. № 3. С. 72-81. 1,3 п.л. (неразделенное соавторство)
3. Заикин С.С. Некоторые аспекты «монополизма» политических партий. // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. №б (85). С. 77-82. (0,3 п.л.)
4. Заикин С.С. Правовой статус соглашений политических партий в теории и судебной практике Израиля // Конституционное и муниципальное право, 2012, №8. С. 71-75. 0,5 п.л.
5. Заикин С.С. Соглашения политических партий как разновидность публично-правовых договоров // Сравнительное конституционное обозрение. №2 (93), 2013. С. 72-85. (1,2 п.л.)
6. Заикин С.С. Избирательные блоки в России: история и перспективы развития // Право. Журнал Высшей школы экономики. №2,2013. С. 63-72. 0,8 п.л. Статьи, опубликованные в иных изданиях.
1. Заикин С.С. Политические соглашения как форма саморегулирования // Власть и общество: грани взаимодействия. Материалы IX Всероссийской научно-практической конференции «ГОСУДАРСТВО, ПРАВО, УПРАВЛЕНИЕ - 2009». Часть II. Москва-2010. С. 31-36. 0,4 пл.
2. Заикин С.С. Зарубежный опыт реализации права на саморегулирование // Труды молодых исследователей по сравнительному праву, 2011. № 1 (10). С. 2126. 0,6 п.л.
3. Заикин С.С. Право и саморегулирование как "социальный капитал". В соавторстве с Васильевой C.B., Лебедевым А.О., Чаплинским A.B. В кн.: XI Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества: в 3 кн. / отв. ред. Е.Г. Ясин; Высшая школа экономики. Москва: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2011. С. 206-217. 0,3 п.л. (неразделенное соавторство)
4. Заикин С.С. Соглашения политических партий как способ реализации права на управление делами государства. // В кн.: Российская конституция: нормы и жизнь. Москва: Издательство ТЕИС, 2011. С. 64-85. 1 пл.
5. Заикин С.С. Некоторые аспекты «монополизма» политических партий. // В кн. Конституционализм: идеал и/или реальность: Сборник материалов дискуссии за круглым столом 4 февраля 2011 года. Москва: Институт права и публичной политики, 2012. С. 180-187. 0,3 п.л.
6. Заикин С.С. Правовая природа соглашений политических партий / Судьбы конституционализма в России и современном мире. Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 7. - М., 2012. С. 93 - 120. 1,5 п.л.
7. Заикин С.С. Политические партии как субъекты соглашений в
конституционном праве // Международная научно-практическая конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права». Сб. тезисов. М., 2012. С. 86-87. 0,1 п.л.
8. Заикин С .С. Проблемы правового регулирования права политических партий на заключение соглашений // Правовая система России: история и современность. Материалы V межвузовской научно-практической конференции. 5 декабря 2012 года. С. 167-172. 0,3 пл.
9. Заикин С.С. Правовая природа соглашений политических партий и контроль за их заключением и реализацией // Сборник конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса, повышения правовой и политической культуры избирателей (участников референдума), организаторов выборов, участников избирательного процесса, выполненных студентами, аспирантами и преподавателями высших учебных заведений Российской Федерации в 2012/2013 учебном году. - М.: РЦОИТ, 2013. С. 104-117. 1 п.л.
Лицензия ЛР № 020832 от «15» октября 1993 г. Подписано в печать «//» иРлІЇї^ 20/3,г- Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1.
Тираж 100 экз. Заказ №¿7/ Типография издательства НИУ ВШЭ, 125319, г. Москва, Кочновский пр-д., д. 3.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Соглашения политических партий в конституционном праве России»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА
ЭКОНОМИКИ»
На правах рукописи
ЗАИКИН
04201450245 Сергей Сергеевич
СОГЛАШЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ
РОССИИ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент ВАСИЛЬЕВА Светлана Викторовна
Москва 2013
ПЛАН
Введение...................................................................................................................3
Глава I. Правовая природа соглашений политических партий........................17
§ 1 Политические партии как субъекты соглашений в конституционном праве
§2 Соглашения политических партий как публично-правовые договоры......45
§3 Соглашения политических партий и акты саморегулирования..................70
Глава II. Виды соглашений политических партий.............................................88
§ 1 Соглашения политических партий о формировании избирательных блоков, о совместном выдвижении списков кандидатов на выборах §2 Соглашения политических партий о формировании коалиций в
парламенте............................................................................................................123
§3 Соглашения политических партий «За честные выборы».........................154
§4 Соглашения политических партий о сотрудничестве с союзами
(ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций....................173
Заключение...........................................................................................................193
Список использованных источников.................................................................197
Введение
Актуальность темы исследования. Соглашения политических партий - политико-правовой институт, который достаточно распространен как в зарубежных странах, так и в России. Однако правовые исследования, посвященные его анализу, в России встречаются редко. Проблемы соглашений политических партий чаще всего входят в предмет политологических исследований. Между тем юридизация неформальных договоренностей политических партий позволила бы упорядочить и привести к единообразию целый ряд общественных отношений в сфере выборов, партийного строительства, организации и функционирования органов власти. При этом, однако, следует учитывать, что не все общественные отношения можно и нужно регулировать правом, и нормирование соглашений политических партий входит и в сферу саморегулирования.
Настоящее исследование представляет собой попытку комплексного системного анализа правовой природы, правового регулирования и практики заключения и реализации соглашений политических партий.
Актуальность избранной темы объясняется также тем, что либерализация партийного законодательства 2012 года привела к активному росту числа политических партий в России. Учитывая установленные в законодательстве условия участия в выборах и правила работы фракций в законодательных (представительных) органах, у вновь созданных политических партий может возникнуть желание к объединению своих ресурсов и усилий, реализовать свое право на вступление в союзы (ассоциации). В основе реализации этого права лежит институт соглашений политических партий. При этом под объединением следует понимать не создание новой политической партии, в результате чего объединяющиеся партии прекращают существование, а создание избирательных блоков -союзов политических партий, целью которых, прежде всего, является участие
в выборах и получение мест в законодательных (представительных) органах. В связи с этим представляется актуальным также исследовать историю правового регулирования института избирательных блоков в России, в том числе соглашений об их создании.
Деятельность политический партий является отражением потребностей различных социальных и экономических групп общества. В связи с этим актуальность исследования обусловлена необходимостью изучения разного рода механизмов взаимодействия между политическими партиями как представителями указанных групп общества в органах государственной власти и самими группами. Одним из таких механизмов взаимодействия являются соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования были изучены научные работы теоретического характера, направленные на уяснение категорий правового содержания, правовой природы юридического факта, раскрытие сущности института политических партий, особенностей их статуса и функционирования, а также основных признаков и особенностей многопартийности и политической конкуренции. Автор опирался на труды как дореволюционных ученых, таких, как М.Я. Острогорский и Б.Н. Чичерин, так и на работы советских и российских правоведов, а также представителей зарубежной юридической науки: С.А. Авакьяна, И.А. Алебастровой, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Т.К. Байковой, H.A. Богдановой, C.B. Васильевой, А.Б. Венгерова, М. Дюверже, С.Е. Заславского, A.B. Иванченко, Ю.М. Коргунюка, O.A. Красавчикова, М.А. Краснова, АЛО. Крюкова, А.Е. Постникова, А.Г. Румянцева, C.B. Сологуба и др.
Ряд выводов исследования сформулирован на основе работ отечественных правоведов, изучавших специфику института договора в различных отраслях частного и публичного права, понятие и сущность
юридического обязательства, а также феномен саморегулирования: A.M. Анисимовой, М.И. Байтина, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Н.Д. Егорова, О.С. Иоффе, Ш.В. Калабекова, Т.В. Кашаниной, А.Д. Корецкого, Ю.Ю. Кулаковой, O.E. Кутафина, Е.А. Лукашевой, A.B. Мадьяровой, Г.В. Мальцева, H.JI. Морозова, Т.Т. Озиева, В.В. Полянского, Н.И. Сидоренко, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина и др.
Были изучены работы зарубежных авторов, посвященные сущности и содержанию соглашений политических партий, проблемам их правового регулирования: Р. Андевега, Д. Барак-Эрез, И. Замира, Д. Крецмера, Н. Коэн, В. Мюллера, К. Стрема, А. Тиммерманса, Г. Шалев, X. Шульце-Филица и др. Также, учитывая междисциплинарный подход в исследовании соглашений политических партий автором были проанализированы работы представителей политологической науки: В.Д. Зотова, JI.B. Зотовой, Ю.В. Ирхина, A.C. Соловьева, Т.В. Шмачковой, А.Н. Щербака и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере осуществления политическими партиями права на вступление в союзы (ассоциации) и на заключение соглашений друг с другом и другими общественными объединениями, в сфере регулирования избирательного процесса, в частности, выдвижения и регистрации кандидатов на выборах различного уровня, а также общественные отношения в сфере регулирования заключения и исполнения различных групп соглашений политических партий.
В предмет диссертационного исследования входят позиции о правовом содержании и правовой природе соглашений политических партий, практика их заключения и реализации в России и ряде зарубежных стран.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертации - комплексное исследование института соглашений политических партий в конституционном праве России, установление их правового содержания и правовой природы, их значения для существующей общественно-политической системы России, перспектив дальнейшего
развития данного института. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
1. Показать естественный характер права политических партий на заключение соглашений, базируясь на анализе законодательства о политических партиях России и ряда зарубежных стран и доктринальных подходов;
2. Раскрыть связь соглашений политических партий с элементами их статуса;
3. На основе доктринальных подходов и с учетом практики выявить правовое содержание и правовую природу соглашений политических партий;
4. Проанализировать примеры заключения и исполнения соглашений политических партий, дать классификацию этих соглашений, в том числе опираясь на опыт зарубежных стран;
5. Установить пробелы правового регулирования в исследуемой сфере и возможную роль избирательных комиссий и судов в осуществлении контроля за заключением и реализацией соглашений политических партий;
6. Сформулировать рекомендации по изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов, касающиеся установления статуса избирательных блоков и порядка заключения и реализации различных групп соглашений политических партий.
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования использовались общенаучные методы: формально-логический, исторический, сравнительный, междисциплинарный, моделирования; частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, герменевтический.
Применение формально-логического метода позволило описать институт соглашений политических партий, провести классификацию групп данных соглашений, проанализировать их содержание, выявить правовую
природу и конкретные признаки, позволяющие отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, показать, что данные соглашения имеют устойчивые связи со статусом политических партий. Исторический метод позволил проследить эволюцию формирования и функционирования избирательных блоков в России как результатов заключения соглашений политических партий, развитие правового регулирования институтов избирательных блоков и соглашений об их создании.
Использование сравнительного и междисциплинарного методов позволило применить понятия, категории и подходы, используемые в доктрине частного права, при исследовании соглашений политических партий. Кроме этого, благодаря этим методам стало возможным применение теоретических разработок представителей политологической науки в процессе юридического анализа коалиционных соглашений политических партий, заключаемых в зарубежных странах.
Применение метода моделирования позволило выявить перспективы развития в России таких групп соглашений политических партий, как соглашения политических партий о создании предвыборных союзов (избирательных блоков), а также, исходя из упомянутых перспектив, сформулировать законодательные предложения, направленные на улучшение существующего правового регулирования в сфере соглашений политических партий и стимулирование политических партий к заключению исследованных соглашений; сформулировать понятия правового содержания и правовой природы, проанализировать понятия и категории оценочного характера, часто используемые в соглашениях политических партий.
Использование формально-юридического и герменевтического методов исследования позволило проанализировать перспективы юридизации соглашений политических партий в России, выявить юридические причины трудностей, связанных с заключением коалиционных соглашений в России, сформулировать законодательные определения избирательного блока и
коалиции, показать, что соглашения политических партий включают в себя положения, обладающие юридической силой, проанализировать возможности судебной проверки и судебной защиты соглашений политических партий.
Сравнительно-правовой метод позволил показать существующие в зарубежных странах доктринальные и нормативные подходы к природе и возможности правового регулирования соглашений политических партий, а также подходы к возможностям их судебной проверки и защиты. В контексте применения данного метода были проанализированы положения конституционного законодательства и судебная практика зарубежных государств, касающиеся проблем регулирования соглашений политических партий.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. В
процессе написания диссертационной работы автором были проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, регулирующих общественные отношения в сфере создания и функционирования политических партий, союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций, саморегулируемых организаций, в сфере реализации активных и пассивных избирательных прав, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов статуса политических партий, саморегулируемых организаций и общественных объединений в целом, а также положения гражданского законодательства, регулирующие вопросы, связанные с общими вопросами заключения и исполнения договоров.
В целях изучения опыта регулирования института избирательных блоков и соглашений политических партий об их создании и функционировании автором были проанализированы нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также действовавшие в 1990-х годах федеральные законы, регулирующие вопросы реализации активных и пассивных избирательных прав, в частности, выборов
в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также статуса политических партий.
В рамках применения сравнительного метода автором были изучены документы, закрепляющие основы государственной политики Российской Федерации и коалиционные соглашения политических партий, заключаемые в зарубежных странах, в частности, в Великобритании, Израиле, Непале, Украине, ФРГ и Чехии, а также законодательство о политических партиях Кении. Объектом анализа также были различные акты Венецианской комиссии Совета Европы, решения Европейского Суда по правам человека, касающиеся вопросов свободы ассоциаций относительно функционирования деятельности политических партий, практика Верховного суда Израиля по спорам, вытекающим из статуса и содержания соглашений политических партий.
Кроме того, для изучения особенностей каждой группы соглашений политических партий автором были проанализированы соглашения политических партий о создании избирательных блоков, соглашения «За честные выборы», соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве. Эмпирический материал взят с сайтов государственных органов и организаций, из интервью с представителями государственных органов и политических партий, материалов периодических изданий.
Научная новизна заключается в том, что впервые проводится комплексное правовое исследование соглашений политических партий, определяется их правовое содержание и правовая природа, выявляются их признаки как публично-правовых договоров. На основе установления предмета соглашений политических партий впервые дается их классификация с точки зрения конституционного права. Анализируются перспективы развития различных групп соглашений политических партий применительно к современной политико-правовой системе России.
На основе опыта заключения и исполнения соглашений политических партий в России и зарубежных странах, в том числе судебной практики, предлагается критический анализ действующего российского законодательства о политических партиях и о выборах, выделяются способы его совершенствования в части установления равенства участников соглашений политических партий.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Соглашения политических партий являются механизмами осуществления конституционных принципов многопартийности и политической конкуренции. Институт соглашений политических партий является составной частью конституционного права граждан на объединение в политические партии, а также права самих политических партий на создание союзов (ассоциаций) с иными общественными объединениями. Соглашения политических партий могут быть охарактеризованы как способ обеспечения активных и пассивных избирательных прав граждан.
2. Правовая природа соглашений политических партий состоит в том, что они являются публично-правовыми договорами. При заключении соглашений между политическими партиями, между политическими партиями и иными субъектами (общественными объединениями, союзами коммерческих и некоммерческих организаций) действия сторон по согласованию своих интересов, направлены, как правило, на возникновение новых правоотношений. С этой точки зрения соглашения политических партий имеют договорное начало.
При этом соглашения политических партий носят эквивалентный характер (в обмен на предоставление возможности получить место в совместном избирательном списке кандидату от общественного объединения политическая партия привлекает дополнительные голоса избирателей). В соглашениях политических партий закрепляются права и обязанности сторон (обязанность политическо�
