АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус представительных и исполнительных органов власти на региональном (областном) уровне»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кафедра государственного управления и правового обеспечения государственной службы
ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ (ОБЛАСТНОМ) УРОВНЕ (на материалах Республики Казахстан)
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
ГУРЬЕВ Александр Александрович
Москва - 1994
Работа выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор ГАЕРИЧИДЗЕ Б.Н.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Вишняков В.Г. кандидат юридических наук ЧЕРНИК И.Д.
Ведущая организация - Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Защита состоится 27 декабря 1994 года в 14 час. на заседании диссертационного совета Д-151.04.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва, пр.Вернадского, 84, аудитория 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 25 ноября 1994 г.
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент А п л ЯЦЕНКО И.С.
Ч.&Фыся
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы гсследоваиш. Преобразования, прово-д;аше в последние годы в независимых государствах, образовавшихся на территории бывшего Советского Союза, носят глобальный характер и направлены на коренное реформирование социальных, экономических и общественно-политических отношении. Среди них особое место занимает проблема реформирования государственной власти, ее устройства, оптимального распределения по различным уровням, структура ее органов и взаимоотношений между ними, их компетенции, форм деятельности и взаимодействия, то есть вопросов, составляющих суть определения правового статуса органов власти и управления.
Оказавшись в новых условиях, эти государства развернули поиск свою: моделей государственного устройства, учитывающих опыт »даровой практики, национальные особенности и традиции народов, проживающих на их территории. Однако по целому ряду объективных и субъективных причин этот процесс до настоящего времени не получил логического завершения.
За это время появились новые Конституции, сотни законов, но принимались они, кзк правило, в условиях жесткой политической борьбы и компромиссов, исходили из реалий момента, что не могло не сказаться на их качестве, а, следовательно, и на регулировании соответствующих общественных отношений.
Не стала исключением и проблема законодательного регулирования, направленного на реформирование системы органов государственной власти, включая ее региональный уровень, под которым в настоящем исследовании подразумеваются наиболее крупные административно-территориальные единицы - области и края.
Провозгласив в качестве основного принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, многие из этих государств до настоящего времени не нашли оптимального решения проблемы разграничения ее между
представительными и исполнительными органами на местах. Так, попытка учреждения в Кззахстзне института глав местных администраций в качестве самостоятельных исполнительно-распорядительных органов, путем внесения частных поправок в действующее законодательство, успеха не имела. Как показывает анализ, получившийся в результате Закон содержал целый ряд противоречий и недостатков, среди причин которых, наряду с прочими, можно назвать отсутствие достаточной научной и законодательной проработки, опирающейся на теоретические и практические изыскания последних лег в области государственного строительства и управления, прогноза последствий действия отдельных норм.
Не снял проблему и принятый на основании новой Конституции Закон о местных представительных и исполнительных органах власти. Односторонний подход, стремление решить отдельные вопросы без учета всех системообразующих и системо-обусловливающих факторов управления как такового, не изменили ситуацию. Более того, усиление централизации и явно выраженный характер приоритета исполнительных органов, стали явно противоречить демократическим принципам народовластия, носителями которых являются представительные органы и общей тенденции движения в сторону развития самоуправления. Поэтому вопрос реформирования системы местных органов власти продолжает сохранять актуальность.
Все это вызывает необходимость проведения анализа складывающейся реальности, теоретических изысканий и выработки научно обоснованных рекомендаций, направленных на формирование оптимальной структуры региональных органов власти на областном уровне и наполнение ее конкретным содержанием, осмысление различных аспектов принципа разграничения функций и полномочий на региональном уровне, который ранее вообще в нашей практике государственного строительства не применялся, а также конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего правовой статус региональных представительных и исполнительных органов.
Актуальность данной проблемы диктуется и необходимостью осуществления нового подхода к теории государства и права,
государственного строительства и государственного управления, вызванного предпринимаемой впервые в истории попыткой коренного реформирования государства, с его особенными экономическими и политическими институтами, а точнее, целого ряда государств, отличающихся друг от друга, в том числе своим федеративным или унитарным устройством.
Определенный интерес представляет и сама постановка вопроса об исследовании тех или иных государственно-правовых вопросов в отдельных государствах - членах СНГ, в свете прогнозируемых интеграционных процессов между ними.
Состояние научной разработанности темы. Теоретические и практические наработки в области правового регулирования деятельности представительны;', и исполнительных органов власти, их компетенции и взаимодействия на всех уровнях всегда находились в центре внимания ученых-правоведов, поскольку вопросы государственной власти и управления были и остаются жизненно важными для любого государства. Однако кардинальные преобразования постсоветского периода, проводимые в государствах - республиках бывшего Советского Союза, заставили по-новому взглянуть на ату проблему, поскольку прежние исследования в области советского строительства по многим параметрам не согласуются с реальностями перехода к рыночным отношениям.
В научных трудах, статьях и публикациях последних лет С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, М. Т.Баймаханова, Г.В.Еарабаше-ва, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, С.Э.Ншшнского, С.3.Зима-нова, В.Х.Иванова, В.А.Кряжова, Н.Г.Кобеца, В.11.Лазарева, В.Я.Любовного, Г.В.Мальцева, В.С.Нерсесянца, В.А.Пертцика, М.И.Пискотина, В.С.Прониной, А.Я.Сливы, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, В.А.Четвернина, К.Ф.Шеремета, А.И.Зкимова и других проведены исследования различны:-: аспектов в области государственного строительства и управления, реформирования органов государственной власти, становления и развития местного самоуправления.
Комплексная проработка проблемы оптимизации структур и механизмов федерального и регионального управления применительно к Российской Федерации проведена творческими коллективами ученых бывшей Российской академии управления.
В большинстве своем эти исследования носят поисковый характер и дают возможности для их дальнейшего развития.
Что касается проработки таких аспектов данной проблемы, как правовой статус региональных представительны:-', и исполнительных органов власти в унитарном государстве постсоветского строя, каковым к примеру является Казахстан, реализации принципа "разделения властей" на региональном уровне в этих условиях, то они исследованы меньше, хотя жизнь давно требует конкретных решений в этой сфере.
Объектом исследования являются конституционно-правовые аспекты статуса региональных представительных и исполнительных органов власти, механизм их взаимодействия в условиях действия принципа разграничения функций и властных полномочий.
Предметом исследования являются реальные процессы реформирования региональных представительных и исполнительных органов в унитарном государстве, складывающаяся практика правового регулирования их деятельности.
Цель диссертационного исследования состоит в проведении анализа теоретических и практических проблем в области регулирования правового статуса региональных органов власти, выявлении болевых точек действующей системы представительных и исполнительных органов регионального уровня, выработке предложений по изменению действующего законодательства, регулирующего их правовое положение, направленных на оптимизацию системы государственной власти на уровне регионов в переходного периода.
Исходя из этого, в настоящем исследовании поставлены следующие задачи:
- дать сравнительно-правовой анализ основных аспектов проводимого реформирования региональны:', органов представительной и исполнительной власти;
- исследовать правовое положение, место и роль региональны?: органов в системе государственной власти;
- проанализировать механизм взаимодействия региональных представительных и исполнительных органов, определить основные параметры "систем сдержек и противовесов" между ними;
- выработать предложения по совершенствованию правового
регулирования деятельности региональных органов власти в современных условиях.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили различные методы научного познания общества, государства и права, в том числе, диалектико-материалистический, сравнительно-правовой, исторический, системный и другие.
Всестороннему осмыслению проблемы способствовало изучение многочисленных трудов и публикаций по вопросам государства и права, государственного строительства и управления, философии, социологии, политологии, истории и другим, раскрывающим теоретическую и практическую сущность вопроса, а такие официальных материалов высших и местных представительных и исполнительных органов ряда государств - членов СНГ (Российская Федерация, Казахстан, Узбекистан).
Нормативную основу исследования составили Конституции, законы, указы, постановления и другие нормативно-правовые акты ряда государств - членов СНГ.
Эмпирической основой исследования являются материалы практической работы региональных представительных и исполнительных органов Республики Казахстан, личный опыт многолетней работы автора в областном представительном органе, участие в разработке предложений к Конституции и законам Республики Казахстан по вопросам реформирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Идущая псиизна работа состоит в том, что диссертация расширяет и дополняет диапазон проводимых исследований в области оптимизации структур и механизмов регионального управления. В ней предпринята одна из первых попыток исследования теоретических и практических аспектов правового статуса региональных органов представительной и исполнительной власти в унитарном государстве, что предполагает их рассмотрение в качестве отдельного подраздела проблемы регионального управления.
Основываясь на анализе теоретических изысканий, критическом осмыслении складывающейся практики, диссертант выносит на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, направленных на дальнейшее преобразование региональных органов власти и управления, законодательное опреде-
ление их правового статуса в складывающихся условиях постсоветского периода, представляющие, по его мнению, новые или содержащие определенные элементы новизны:
- определение правового статуса региональных представительных и исполнительных органов власти как совокупности правовых норы, закрепляющих место региона в структуре государственного устройства и региональных органов в системе государственного управления, .порядок их образования, взаимодействия с центральными и местными органами власти (местным самоуправлением), а также между собой, их цели, функции, компетенцию, организационную структуру, формы и условия деятельности;
- построение трехуровневой управляющей государственной системы, в качестве основных подсистем которой предложено рассматривать: государственно-правовой управляющий уровень, государственно-региональный управляющий уровень и территориально-самоуправляющийся уровень;.
- понятие региона в качестве наиболее крупной административно-территориальной единицы, который предлагается определить как часть территории, включающей несколько районов или представляющую собой один укрупненный район, образуемый в законном порядке и управляемый в интересах проживающего на ней населения, с учетом общегосударственных интересов;
- уточненные системы функций региональных представительных и исполнительных органов власти;
- анализ полномочий региональных представительных и исполнительных органов власти, позволяющий выявить сущностное содержание понятия "разделение власти" на региональном уровне, как разграничение функций и полномочий представительных и исполнительных органов, определить основные подходы и примерную схему такого разграничения;
- предлагаемые обобщенные "системы сдержек и противовесов" в деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти;
- предложение о переходе к государственному управлению через укрупненные районы, вместо.нынешних областей и районов, в качестве возможного варианта дальнейшего реформирования регионального управления в унитарном государстве;
На основе сделанного анализа также вносятся следующие конкретные предложения, направленные на развитие правового статуса региональных представительных и исполнительных органов, обеспечение их более эффективного функционирования:
- Казахстану, провозгласившему себя демократическим государством, необходимо выработать соответствующую концепцию государственной власти на всех уровнях, опирающуюся на'общие тенденции демократического развития, направленные на децентрализацию власти, развитие самостоятельности регионов и самоуправляющих начал в самых низших звеньях;
- закрепление прав и обязанностей депутатов, обеспечение гарантий депутатской деятельности предполагают принятие Закона о статусе депутатов местных представительных органов власти;
- значительной переработки требует Кодекс о выборах, в том числе, в части ограничения возможностей исполнительных органов влиять на ход и результаты избирательной кампании;
- в условиях разграничения функций и полномочий представительных и исполнительных органов необходимо исключить из законов нормы, оговаривающие принятие ими совместных решений;
- непосредственно в Закон о местных представительных и исполнительных органах необходимо внести ряд дополнений и изменений, предусматривающих: наделение представительных органов определенными полномочиями в отношении собственности административно-территориальных единиц, внебюджетных фондов; сроки деятельности глав исполнительных органов; избрание постоянного председателя представительного органа, с наделением его необходимыми полномочиями; закрепление договорной формы взаимоотношений между представительными и исполнительными органами по вопросам перераспределения их полномочий; механизм реализации предвыборных программ депутатов.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на осмысление актуальных вопросов складывающейся практики реформирования региональных органов власти в постсоветский период и законодательного регулирования деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти в унитарном государстве, каковыми являются
большинство государств - членов СНГ.
Диссертация содержит ряд конкретных предложении и выводов, представляющих практический интерес для законодательных органов, работающих над совершенствованием структуры государственного управления на региональном уровне.
Материалы проведенного исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе по проблемам государственного строительства и управления, в качестве учебного материала при преподавании юридических дисциплин, а также для обучения депутатов и работников органов государственного управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и практические выводы диссертационного исследования обсуждены на заседании проблемно-исследовательской группы кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации,были изложены в публикациях, на республиканском семинаре-совещании в Верховном Совете Республики Казахстан, в выступлениях автора на курсах повышения квалификации кадров рыночной экономики.
В ходе работы над диссертацией были подготовлены и направлены в Верховный Совет Республики Казахстан конкретные предложения по реформированию и совершенствованию деятельности представительных и исполнительных органов власти на местах при принятии Конституции Республики Казахстан, законов о местных органах власти, внесении дополнений и изменений в них.
В настоящее время автор диссертации включен в рабочую группу Комитета по государственному строительству и региональной политике Верховного Совета Республики Казахстан для подготовки изменений в Закон "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан", где им также будут использованы результаты настоящего исследования.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Во введении обосновывается актуальность теш диссертации, определяются ее цеди и задачи, раскрывается состояние научной разработки данной проблемы, теоретическая и методологическая основа проведенного исследования, излагается научная новизна и практическая значимость полученных результатов, формулируются основные выводы и положения, выносимые на залщту.
В первой главе - "Теоретические и правовые проблемы реформирования региональных органов государственной власти и управления" - рассматриваются проблемы реформирования системы органов государственной власти, исследуется понятие правового стзтуса региональных органов власти, определяется место регионз в структуре государственного управления и региональных представительных и исполнительных органов в системе органов государственной власти, анализируется содержание исходных составляющих их деятельностной сущности - целей и функций.
Подвергнув сравнительно-правовому анализу проводимые в последние годы преобразования государственной власти, автор приходит к выводу, что если на центральном (федеральном) уровне контуры новых властных структур после принятия Конституций, в основном, определились, то на региональном уровне необходим дополнительный поиск.
Изучение причин, сдерживающих процесс реформирования государственной власти на этом уровне, которые связаны как с непоследовательностью в проводимых реформах, отсутствием единой концепции власти, стремлением решить проблему путем замены отдельных звеньев системы или элементов механизма управления, без учета их взаимосвязанности, так и с отсутствием целого ряда объективных условий для осуществления быстрой демократизации управления, подтверждает вывод о необходимости выработки промежуточной модели структуры государственной власти и системы ее органов на местах, опирающейся на научно-теоретические и практические исследования в этой области.
Положив в основу работы исследование теоретических и
практических проблем правового статуса региональных представительных и исполнительных органов, автор исходил из того, что эта многомерная правовая категория в достаточной мере позволяет охватить все стороны и содержание их деятельности, увидеть внутренний механизм взаимодействия, оценить полноту урегулированности их законом и сделать выводы, направленные на создание оптимальной модели местной власти на переходный период от тоталитаризма к демократии.
В исследовании дается определение правового статуса региональных представительных и исполнительных органов власти, под которым понимается совокупность правовых норм, определяющих место региона в структуре государственного устройства и региональных органов в системе государственного управления, порядок их образования, взаимодействия с центральными и местными органами (местным самоуправлением), а также между собой, их цеди, функции, компетенцию, организационную структуру, формы и условия деятельности.
Приведенное определение задает направленность всему диссертационному исследованию.
Система органов государственной власти представляет собой сложную структуру, включающую в себя совокупность взаимодействующих управляющих подсистем, которые выступают в качестве ее составных частей, а таете целый ряд управляемы/:, управляемо-управляющих, самоуправляющихся и других подсистем, отличающихся между собой по различным критериям.
Рассматривая подсистемы, охватывающие представительные, исполнительные и самоуправляющиеся структуры административно-территориальных единиц государства, можно увидеть, что все они в той или иной мере взаимодействуют (подсистема прямых и обратных связей) с центральными (федеральными) органами власти, выступающими от имени государства в качестве субъекта управления (управляющая подсистема), и, следовательно, могут рассматриваться как объекты управления (подсистема элементов общества, подверженных государственному управлению). В такой системе субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Поэтому этот уровень можно было бы ха-
рачтеризозать как государственно-правовой управляющий уровень.
В качестве дальнейшего системообразующего признака предлагается взять территориальный, в основе которого лежат исторические и национальные аспекты. В этом случае выстраиваемая система будет ¡меть как минимум еще две основные уровневые подсистемы, которые можно характеризовать как государственно-региональная и территориально-самоуправляющаяся.
Под первой из них подразумевается система представительных и исполнительны?: органов государственной власти на региональном уровне в унитарном государстве или уровне субъектов федерации в федеративном государстве, а под второй -система местного самоуправления. Обе они в различных государствах имеют свои особенности, зависящие от существующего в них административно-территориального устройства. Для стран - членов СНГ, имеющих однотипное прошлое своего государственного устройства и схожие направления его переустройства на региональном уровне - это будут наиболее крупные административно-территориальные единицы - края, области и т.п., а на самоуправляющемся - города, районы, сельские населенные пункты.
Особенностью государственно-региональной управляющей подсистемы является то, что она одновременно выступает как объект управления по отношению к государственно-правовому управляющему уровню и как субъект управляющего воздействия по отноиению к территориально-самоуправляющему уровню. Поэтому можно говорить, что региональные представительные и исполнительные органы - это органы государственной власти на конкретно определенной части территории, занимающие промежуточное положение между центральными (федеральными) государственными органами власти и местным самоуправлением, несущие двойную объектно-субъектную функцию в системе государственного управления.
Для представительных и исполнительных органов регионального уровня важное значение имеет федеральное или унитарное строительство государства, поскольку этим во многом определяется различие их правового статуса, что необходимо
учитывать при определении направлений поиска их реформирования.
Можно выделить следующие основные отличительные признаки: признание в федеративном государстве региона (областей, краев) в качестве субъекта федерации, с определением для него исключительной сферы компетенции, и региона (областей) в унитарном государстве - в качестве управляемых административно-территориальных единиц; самостоятельное определение системы представительных и исполнительных органов на региональном уровне субъектами федерации в федеративном государстве, и строгое следование единообразной системе представительных и исполнительных органов, устанавливаемых центральным законом, в унитарном государстве; достаточно высокий уровень самостоятельности региональных органов власти в федеративном государстве, и жесткая подчиненность региональных исполнительных органов центральным в унитарном государстве; различная степень возможностей в области правотворчества и другие.
Рассматривая различные этапы развития государства, каждый из которых имеет свою правовую сторону, а точнее законодательное оформление данного процесса, в том числе, и не в последнюю очередь, направленное на формирование государственной власти, в работе делается вывод, что государства, образовавшиеся на территории бывшего Союза, в основном, преодолели первый этап, который завершился принятием Конституции, и находятся в самом начале второго, требующего большой законотворческой деятельности. Данный этап наиболее сложный, так как связан с выработкой законов, регулирующих, а точнее, определяющих и вырабатывающих механизм, формы и методы практической реализации принципов, идей, заложенных в Конституции. Поскольку новые государства зарождаются, как правило, в результате каких-то социальных потрясений, связанных с изменением власти, политической борьбой, то законы, принимаемые на данном этапе, носят переходный характер, часто изменяются и корректируются, довольно часто противоречат один другому.
В целях придания большей устойчивости этим законам, в диссертационном исследовании высказывается мнение о необходимости отнесения законов, определяющих правовой статус ре-
тональных представительных и исполнительных органов, к категории конституционных.При этом предлагается общий критерий придания тому или иному закону статуса конституционного, который Еытекает из определения государства как правовой формы организации и функционирования публичной политической власти.
Выстраивая блок-схему исследования правового статуса региональных представительных и исполнительных органов, в диссертации анализируется вертикаль взаимодействия их с другими властными структурами и внутренний срез содержания их деятельности.
Рассмотрение на конкретном примере конституционных норм, регулирующих правовое положение центральных органов государственной власти, проведенный анализ дискуссионных моментов, позволяет достаточно полно оценить возможности и степень влияния центра на регионы, соотнести их полномочия, определить основные направляющие их взаимодействия.
При этом делается вывод, что какой бы совершенной и оптимальной не была государственная власть на высшем уровне, ее эффективность во многом зависит от того, как она реализуется на местах, насколько ей соответствуют властные структуры в регионах, во всех административно-территориальных единицах.
Важным моментом взаимодействия центральных и региональных органов является законодательное определение региона как предмета правового регулирования и его места в системе государственного управления. Выражая несогласие с позицией, которая на первое место для региона ставит интересы государства, а не проживающего в нем населения, и при этом к категории регионов относит самые низшие административно-территориальные единицы, в работе указывается, что такой подход не учитывает общих тенденций демократического развития, выдвигающих на первый план интересы граждан и предполагающих развитие в низовых административных единицах местного самоуправления, что должно определять их совершенно иной статус.
Поэтому предлагается определить регион, с точки зрения его места в административно-территориальном устройстве государства и предназначения, как часть территории, включающей
несколько районов или представляющей собой один укрупненный район, образуемый и управляемый в интересах проживающего в нем населения, с учетом общегосударственных интересов.
Такой подход, основанный на интересах населения, предполагает совсем иные отношения между центральными и региональными органами власти, главной направленностью которых должно стать наделение регионов большей самостоятельностью для решения местных проблем, и, прежде, всего экономических, что в условиях перехода к рынку является жизненно необходимым.
Анализируя многочисленные источники, автор приходит к выводу, что мировая практика имеет тенденцию к усилению рели местных органов власти в решении экономических, социальных и иных проблем на соответствующей территории. Происходит это эа счет перераспределения полномочий между центральными и региональными органами власти, формирования новых взаимоотношений между ними на основе учета интересов населения конкретной территории и государства.
В сфере регулирования социально-экономического развития недостатки чрезмерной централизации отчасти устраняются именно системой территориального управления , основанной на определенном разделении функций в социальной и экономической областях между центром и территориальными единицами, их органами управления.
В унитарных государствах крупные административно-территориальные единицы менее самостоятельны, но необходимость в более гибком управлении на региональном уровне привели в ряде стран к тому, что в них стали специально создаваться и развиваться соответствующие административные структуры, занимающие промежуточные положение между центром и местным самоуправлением. При этом управление на региональном уровне имеет выраженную направленность на самостоятельное осуществление функций в области регулирования социально-экономического развития территории.
Правовым обеспечением служат специальные законодательные акты, разграничивающие компетенцию властных органов различного уровня и определяющие средства и механизмы их реализации. Решающая роль в них, наряду, прежде всего, с конкрет-
еым определением источников местного бюджета, отводится вопросам собственности местных органов власти и их праву заниматься хозяйственной деятельностью. Именно за счет использования своей собственности, которая, в основном, концентрируется в сфере коммунального хозяйства, транспорта, энергетики и природных ресурсов, предде вс£го, земли, местные органы власти решают многие социальные проблемы территорий.
Новый для республик бывшего Советского Союза демократический путь развития предполагает использование соответствующих форм отношений между центром и регионами, основанных ;:е на диктате и жесткой централизации, а на взаимном интересе и партнерстве.
Одной из таких все более распространяющихся форм является договорная практика. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между центральными и региональными органами власти в федеративном государстве играют заметите роль в решении целого ряда ключевых политических, экономических, социальных, национальных и других вопросов. Но переносить эту практику на регионы в унитарном государстве, в силу имеющихся причин их различия, будет не совсем верно.
В унитарном государстве стоит несколько иная задача, не разграничения, а обеспечения взаимодействия, цивилизованных, основанных на праве взаимоотношений между центром и регионами. Впрочем, эта же проблема встречного процесса все больше становится актуальной для разграничивших предметы ведения субъектов федерации в России.
В концептуальном плане она сводится к тому, чтобы определить правовой механизм реализации реальных отношений между центральными и региональными органами власти по поводу участия государства в решении местных проблем. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий направлены, в первую очередь, на определение сфер отдельной и совместной деятельности субъектов федерации. Предлагается ввести в практику договора и соглашения, направленные на правовое закрепление отношений по поводу совместного, решения региональных программ, направленных на удовлетворение непосредственных интересов населения той или иной территории.
В практике деятельности государственных органов власти
существует такое понятие как региональная политика, но механизма реализации этой политики, отвечающей современным реалиям, нет. В качестве таковых, по-прежнему, предлагается разработка правительством программ развития регионов. Безусловно, такие программы нужны, но подход к их выработке должен быть абсолютно другим.
Их первоосновой предлагается рассматривать договор, заключаемый между правительством и региональными органами власти, определяющий меры, ресурсы по решению конкретных социально-экономических проблем, закрепляющий права, обязанности и ответственность сторон за их реализацию. Договор не должен носить всеобъемлющий характер, а может быть направлен на решение нескольких или даже одного, но очень важного для региона вопроса.
В диссертации предлагается порядок заключения этих договоров. Совокупность таких договоров центра со всеми регионами могла бы составить тот пакет документов, который после утверждения можно было бы рассматривать в качестве государственной программы осуществления региональной политики.
В завершении анализа проблемы взаимоотношений по вертикали "центр-регион", делается вывод, что только через передачу части исполнительных функций из центра в регионы, законодательное расширение самостоятельности последних, можно распределить силы так, чтобы центральные органы власти сосредоточились на формирован™ законодательной среды проводимых преобразований, на крупных вопросах экономической реформы, осуществлении прогнозных, координирующих и контролирующих функций, а непосредственными исполнителями проводимой государством политики на местах стали региональные органы власти.
Отдельному рассмотрению в диссертационном исследовании подвергается проблема властного взаимодействия региональных органов по вертикали " регион - местное самоуправление", то есть с уровнем, названным в исследовании территориально-самоуправляющимся.
По мнению автора, наличие этого уровня следует рассматривать как характерный признак демократического государства. К такому выводу приводит изучение общей тенденции развития
государств з современном мире и основная мысль Европейской хартии местного самоуправления, которые рассматривают местное самоуправление в качестве важнейшего фундамента любого демократического государства, поскольку право граждан участвовать в управлении публичными делами является одним из демократических принципов.
Включение механизма самоуправления в общую систему государственного управления не означает его подавления или ограничения со стороны государственных органов, а показывает лишь реально существующие объектно-субъектные отношения между ними. Очень многое здесь зависит от того, как законодательно будут оформлены эти отношения, какие механизмы взаимодействия будут выбраны.
Рассматривая местное самоуправление как часть целостной системы государственного управления, призванной в форме самоорганизации граждан удовлетворять их первейшие жизненные потребности, закон должен устанавливать государственные гарантии их деятельности, определять формы взаимодействия с теми или иными государственными органами, прежде всего, регионального уровня, финансовую и имущественную базу.
В условиях переходного периода становление и развитие местного самоуправления может проходить постепенно. На первом этапе можно было бы иметь смешанную форму, состоящую из элементов управления и самоуправления. При этом органы местного самоуправления, как форма самоорганизации граждзн для решения местных дел, сами определяют круг вопросов, решение которых они в состоянии обеспечить, а остальные должны сохраняться за государственными органами управления, специально создаваемыми для этого.
По мере созревания условий, укрепления материальной и финансовой базы, органы местного самоуправления должны иметь право расширять круг решаемых ими вопросов. Передачу их от государства можно было Оы осуществлять путем принятия соответствующих актов. Тагам образом происходило бы "воспитание" самоуправления, а не насаждение его, в целях придания видимости проводимых демократических преобразований.
В соответствии с этим должны строиться взаимоотношения региональных органов с местными. В сферах, где действуют го-
сударственные органы - руководство и направление., где местное самоуправление - координация и содействие.
К обязательным элементам законодательной регламентации правового статуса региональных органов власти, как и органов управления вообще, относятся их цели и функции.
Установление целей позволяет автору исследования построить уточненную систему функций региональных представительных и исполнительных органов власти.
Функции региональных органов группируются по целям и определяют основные виды их направленного воздействия на общественные отношения и конкретные объекты сферы деятельности этих органов. К ним отнесены, в основном, функции обеспечения развития региона, с охватом всех сторон экономической, социальной и политической деятельности данных органов, а также функции общегосударственной направленности по утверждению и. развитию народовластия, демократии в управлении, обеспечению прав и свобод граждан.
Предлагаемое системное построение основных функций региональных представительных и исполнительных органов позволяет, путем соотнесения их с нормами действующего законодательства, определить ряд дополнительных норм, направленных на обеспечение этих функций.
Во второй главе - "Основные направления совершенствования и взаимодействия региональных органов власти и управления" - исследуются такие составляющие правового статуса региональных представительных и исполнительных органов, как компетенция, организационная структура и формы деятельности, которые раскрывают деятельностную сущность этих органов.
Разделяя подход, который предусматривает включение в понятие компетенции двух элементов: предметов ведения и полномочий, как несущих каждый определенную юридическую нагрузку, автор высказывает свои аргументы против имеющейся в литературе точки зрения, относящей предмет ведения к объектной характеристике полномочий.
По его мнению, предметы ведения той или иной конкретной правовой нормы, определяющей компетенцию органз, можно рассматривать и в качестве объектной характеристики полномочий. Но по своему юридическому предназначению они несут совсем
иное содержание, не характеризуют, а определяют объект (общественные отношения) приложения полномочий. Эта их сущность проявляется в ходе реализации компетенции, когда эти два элемента начинают жить реальной жизнью и происходит воздействие конкретных полномочий на соответствующие общественные отношения (объекты), а не на их объектные характеристики.
Отличает предметы ведения от простой характеристики и то, что подразумеваемые под ними объекты управления, помимо их реального существования, имеют, как правило, соответствующее правовое закрепление, без которого компетенция просто не могла бы состояться.
Взяв ранее выстроенные системы функции региональных представительных и исполнительных органов в качестве определяющих компетенцию каждого из этих органов, автор исследования уточняет обобщенный перечень предметов ведения их компетенции. При этом обосновывается, что наличие общих предметов ведения не означает общей компетенции. Главное их назначение
- определить сферу компетенции этих органов, а права, обязанности, пределы компетенции реализуются через определенные полномочия. Такая логика позволяет сделать вывод, что именно на уровне полномочий, в основном, и происходит "разделение власти" между представительными и исполнительными органами на региональном уровне. Этот вывод важен с точки зрения определения направленности правовых норм при решении вопроса о разграничении властных полномочий.
Анализируя и раскрывая сущность понятия "разделение власти" на региональном уровне, автор формулирует вывод, что основное различие в деятельности региональных представительных и исполнительных органов происходит на уровне функций и полномочий. Учитывая то, что функции в большинстве своем направлены на достижение одних и тех же целей, а полномочия
- на один и тот же предмет ведения , выдвигается утверждение, что на региональном уровне речь должна идти о разграничении функций и полномочий, а не о разделении, поскольку тогда пришлось бы для каждого делить неделимые цели и предметы. Такое понимание позволяет очертить примерную схему разграничения полномочий региональных представительных и исполнительных органов власти.
Исходя из постановки вопроса о том, что разграничение полномочий должно обеспечиваться механизмом сдержек и противовесов в деятельности представительных и исполнительных органов, в исследовании ставятся и даются ответы на вопросы -кто, кого и в какой степени должен сдерживать и уравновешивать, то есть выясняется субъектно-объектная сущность этих отношений. Полученные при это выводы позволяют утверждать, что система сдержек исходит из природы этих органов и строится по направляющей "народ - представительный орган - исполнительный орган", а система противовесов предполагает взаимность и исходит из назначения органов.
В исследовании приводятся основные элементы "системы сдержек и системы противовесов".
В связи с имеющимися в казахстанских законах нормами, предусматривающими принятие представительными и исполнительными органами совместных постановлений, в работе исследуется возможность наличия у них общей или совместной компетенции.
С теоретической точки зрения наличие совместной компетенции означает, что существуют такие "предметы ведения" (общественные отношения), в отношении которых представительный и исполнительный органы обладают одинаковыми полномочиями, из чего следует, что правовые нормы, устанавливающие принятие совместных решений представительными и исполнительными органами, следует считать некорректными.
В завершение данной части исследования делается обобщающий вывод, что компетенция региональных представительных и исполнительных органов является важнейшей составляющей их правового статуса, поскольку именно в ней заложен их управляющий потенциал, через нее материализуется их деятельност-ная сущность. Поэтому, только знание ее внутренней структуры и содержания позволяет, с учетом природы и назначения этих органов, наделить каждого из них соответствующими полномочиями, рационально распределить их между ними, определить необходимые элементы сдержек и противовесов, что в целом и является основой их нормальной и продуктивной деятельности.
Деятельность региональных представительных и исполнительных органов находит свое выражение через определенную организационную структуру, организационные и правовые формы,
которые, будучи выраженными в законах и нормативно-прзвовых актах, становится составляющими правового статуса этих органов.
Путем соотнесения значимости функций и полномочий в исследовании делается заключение, что определяющим фактором для организационной структуры являются функции, а для организационных форм - компетенция.
Рассматривая организационную структуру в качестве предмета правового регулирования, в исследовании определяется, что организационной структурой региональных представительных и исполнительных органов является определенная законом ж внешняя и внутренняя организация. Правовые нормы первой группы позволяют очертить скелет структуры, а второй - наполнить его содержанием.
Перечисляя и делая сравнительный анализ отдельных правовых норм, регулирующих деятельность таких традиционных основных форм деятельности региональных представительных органов, как сессии, постоянные комиссии, диссертант высказывает свою точку зрения на существующую практику и адекватность урегулированное™ ее законам, вносит соответствующие предложения.
К числу неструктурированных форм деятельности представительных органов относятся депутатские запросы и расследования, публичные слушания, не получившие широкого распространения в силу их законодательной непроработанности.
Как правило, закон, определяя их правосубъектность, ограничивает ее кругом вопросов, относящихся к компетенции представительного органа, что не только снижает их возможности, но и в определенной мере делает их даже вообще ненужными.
В пределах своей компетенции представительный орган, его постоянные комиссии могут решить все вопросы традиционным путем, на сессиях, заседаниях комиссий. А основное предназначение этих форм должно заключаться в использовании дополнительных возможностей для вачода за пределы компетенции, но не для решения вопросов, а обозначения их, придания им общественного звучания и значимости, выяснения отдельных сторон проблемы.
Определяя те или иные организационные формы деятельности. закон, как правило, оговаривает их назначение, основные задачи, но непосредственно механизм их функционирования раскрывает недостаточно. Нормативно-правовым документом, призванным регулировать эти вопросы, является регламент данного органа, который предлагается также рассматривать в качестве документа, определяющего технологию работы представительного органа.
В исследовании приводятся традиционные формы деятельности региональных исполнительных органов, при этом оговаривается, что они трудно адаптируются к формирующимся рыночным отношениям и подходам, оказываются малоэффективными в разрешении кризисных проблем в экономике и социальной сфере, не обладают достаточной гибкостью и восприимчивостью к меняющимся условиям. Все это обусловливает поиск и внедрение новых форм.
В качестве таковых предлагается рассматривать: организационно-аналитические координационные комплексы по сгруппированным вопросам основных направлений проводимых рыночных преобразований и регионального развития; концерны и корпорации, позволяющие установить между исполнительными органами и производителями взаимовыгодные партнерские отношения; специализированные фонды регионального развития, формирования рыночной инфраструктуры, социальной защиты и другие.
В диссертационном исследовании в качестве дискуссионного рассматривается вопрос о том, кто и как должен принимать решение об их образовании, насколько правильно относить их к организационным формам структуры исполнительных органов.
По мнению автора, фонды, концерны, корпорации, как специфические организационные формы, в основе которых лежат бюджетные, внебюджетные и иные финансовые средства региона, должны включаться в организационную структуру региональных исполнительных органов и регулироваться соответствующим образом.
Обозначенные в качестве организационных форм деятельности региональных исполнительных органов "организационно-аналитические координационные комплексы" можно охарактеризовать как внеструктурированные организационные формы.
Данное понятие применимо и к некоторым организационным формам представительных органов. В исследовании предлагается под ним понимать правовым образом оформленные организационные формы деятельности представительных и исполнительных органов, не требующие их материализации. То есть рассматривать их как вспомогательные формы, не требующие специального аппарата, но помогающие представительным и исполнительным органам лучше реализовать их функции и полномочия.
В качестве таковых следует рассматривать различные консультативно-совещательные формирования, позволяющие привлекать к выработке наиболее важных и значимых решений, обсуждению насущных вопросов специалистов, политиков и других заинтересованных лиц. Создаваться они должны по мере необходимости самими представительными и исполнительными органами.
Не исключается и создание совещательных образований с участием депутатов и представителей исполнительных органов, которые могли бы вести предварительную проработку вопросов, выносимых на сессию или готовящихся к принятию решений администрации. Создаваться они могут любым из этих органов, с включением в состав представителей друг друга по согласованию.
Новой формой, совместного рассмотрения спорных вопросов должны стать согласительные комиссии. Их работу следует рассматривать как обязательный этап, предшествующий официальному обращению представительного или исполнительного органа в суд, о несогласии одного из них с решением другого.
Рассматривая организационную структуру и организационные формы деятельности региональных представительных и исполнительных органов в качестве инструмента реализации заложенных в законе их полномочий, в исследовании обращается внимание но то, что они должны иметь под собой конкретную и тщательно проработанную нормативно-правовую базу. Как показывает анализ, именно из-за неурегулированности правом тех или иных сторон деятельности представительных и исполнительных органов, остается нереализованным их потенциал.
С учетом изложенного в диссертационном исследовании излагаются ряд конкретных предложений, направленных нз оптимизацию деятельности региональных представительных и исполнительных органов.
В заключении диссертации обобщаются итоги проведенного исследования, в концентрированном виде излагаются основные выводы, раскрывающие теоретико-методологические основы позиции автора по проблеме правового регулирования статуса региональных представительных и исполнительных органов, вносятся постановочные вопросы по совершенствованию действующего законодательства, конкретные дополнения и изменения в него.
Основные идеи, положения и выводы диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Власть в новых условиях.- Южный Казахстан, 1993, 12 января - 0,3 п.л.
2. Баланс сил: гарантия против диктатуры. - Советы Казахстана, 1993, 23 января - 0,5 п.л.
3. Оптимальная структура региональных органов власти и управления. - В кн: Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации.- М.: РАУ.- 1993.-0,5 п.л.
4. "Инцидент" и вызванные им мысли. К вопросу о реформировании органов государственной власти и управления.- Ал-маты.: Мысль, 1993.- N 5.- 0.6 п.л.
5. Дсрога трудная, но идти надо. Роль и место новых представительных органов в системе власти на местах.- Алма-ты.: Мысль, 1994.- Н 6.- 0.6 п.л.
XXX
3а\{Х440 Тир. Щ энз.
ПМБ РА ГС, 117606 Москва,пр.Вернадского,84
