Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран

Никифорова, Екатерина Андреевна

Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных странтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран»

На правах рукописи

НИКИФОРОВА ЕКАТЕРИНА АНДРЕЕВНА

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИГРАЦИОННЫХ СЛУЖБ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва -2005

ни ы.?* си.с,шсг

Работа выполнена в Государственном учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Научный руководитель — доктор юридических наук, доцент

Тюркин Михаил Леонидович.

Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки Российской

Федерации, доктор юридических наук, профессор Ломтев Сергей Петрович;

кандидат юридических наук Москвин Георгий Константинович.

Ведущая организация - Московский университет МВД России.

Зашита диссертации состоится « » апреля 2005 г. в^. О^ас. на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» (123995, г. Москва, Г- 69 ГСП - 5, ул. Поварская, д. 25).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.

Автореферат разослан «_» ^^рО-'А&^К^ г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Кулешов Р.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Миграция оказывает значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую ситуацию, и особенно в тех странах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной политики (США, Канада, ФРГ и др.)1'

Миграционная политика зарубежных стран как элемент регулирования рынка рабочей силы обусловлена их экономическими потребностями. Начиная с середины 70-х годов XX века в ней все отчетливее проявляется гуманитарная составляющая миграции, порождаемая проблемами вынужденных мигрантов, воссоединения их семей и др. Кроме того, глобализация миграционных процессов, рост масштабов трудовой, незаконной и вынужденной миграции обусловливают интеграционную направленность миграционной политики зарубежных стран. Это способствует развитию международного сотрудничества стран иммиграции и эмиграции, выезда, транзита и въезда нелегальных мигрантов. В этой связи в зарубежных странах перманентно возникают потребности в оптимизации системы государственного управления миграционными процессами, в совершенствовании миграционного законодательства и др.

С начала XXI века миграционные процессы стали оказывать заметное влияние на внутриполитическую, экономическую и социальную ситуацию в России. Для повышения эффективности управления ими одной из актуальных задач является усовершенствование нормативной правовой базы, регулирующей миграционные отношения, и системы государственного управления миграционной сферой в целом. При решении этой задачи

1 Так, в 60 - конец 90-х годов XX века наибольшее количество мигрантов въехало в США (тыс. чел.) - 27 550, в ФРГ - 8 740, во Францию - 7 012, в Канаду - 6 240. Удельный вес мигрантов в населении западных государств в 1999 г. составил 8,8%. - См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения и демографическое развитие России. Международная миграция населения: Россия и современный мир. - М., 2000. - С. 22.

несомненный практический и теоретический интерес представляет исследование правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран с приемлемым для России опытом развития. Среди таких стран наиболее привлекательными представляются США, Канада, ФРГ и Швеция1. Это обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, в этих странах накоплен многовековой опыт регулирования иммиграционных отношений (США и Канада); созданы и функционируют миграционные службы, систематизированное миграционное законодательство. Во-вторых, этими странами пройден этап массовой иммиграции неквалифицированной рабочей силы, что характерно для развития миграционных процессов в современной России; законодательно определены приоритетные направления иммиграционной политики для привлечения высококвалифицированных специалистов через систему балльного отбора и въездных квот, трудоустройство граждан и постоянных жителей своих стран. Кроме того, законодательно закреплены основные формы иммиграции: воссоединение семей, экономическая (трудовая) и гуманитарная иммиграция, среди которых доминируют первая и вторая. В-третьих, выбранные страны, особенно ФРГ и Швеция, обладают большим опытом приема беженцев и лиц, ищущих убежище. К тому же их национальным законодательством закреплена возможность предоставления дополнительного «гуманитарного» статуса. Наконец, в-четвертых, в этих странах разработаны эффективные механизмы борьбы с нелегальной миграцией, на государственном уровне признана необходимость и целесообразность государственной и общественной поддержки интеграции иммигрантов и постоянного населения.

Вместе с тем существенным отличием миграционной политики этих стран от России является то, что в них государство проводит и регулирует только иммиграционную политику, в то время как внутренняя миграция регулируется исключительно экономическими рычагами и напрямую связана с поиском и сменой людьми места работы. Россия же не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции; в ней на законодательном уровне закреплена такая категория внутренних мигрантов, как вынужденные переселенцы: с 2006 г. прогнозируется резкий демографический спад, продолжается массовый отток населения из восточной части страны -и регионов межэтнической напряженности.

Степень разработанности темы. На общетеоретическом уровне отдельные аспекты исследуемой темы представлены в научных трудах B.C. Афанасьева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, А.И. Йорыша, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, Е.Г. Ляхова, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, П.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксомытного, А.С. Пи-голкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, К.Б. Толкачева, М.Л. Тюркина и др.

Исследованию актуальных проблемных вопросов иммиграционной деятельности иностранных миграционных служб посвящены работы Ю.А. Архипова (система миграционного контроля), Г.Е. Витковской, О.Д. Воробьева (общеметодологический подход), Г.Г. Гольдина, М.Б. Денисенко, В.А. Ионцева (демографический, миграционный и экономический аспекты), Ж. А. Зайончковской (государственное регулирование миграционных процессов), НА. Зорина, А.Н. Каменского, И.Б. Кардашовой, А.В. Куракина, Н.А. Лимоновой, И.В. Плаксиной, Л.Л. Рыбаковского (концепция трехстадийности миграционного процесса), О.В. Ростовщиковой, М.Л. Тюркина (аспекты миграционной деятельности в

на (аспекты миграционной деятельности в США, Франции и ФРГ), О А Хараева, СО. Харламовой, О.С. Чудиновских и др.

Значительный вклад в исследуемую тему внесли зарубежные ученые: Г.С. Гудвин-Гилл, А. Золберг, В. Зелинский, К. Коданье, Н. Кэтлин, Д. Крисп, Ф. Либо, Н. Луман, О. Райнер и др.

Однако целостное исследование правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран прежде не проводилось. Отсутствие научно-практических разработок по исследуемой теме влияет на эффективность проводимой Россией миграционной политики.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в деятельности миграционных служб зарубежных стран.

Предметом исследования являются правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран.

Цель исследования - определить правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран для обоснования основных направлений совершенствования правоотношений в миграционной сфере Российской Федерации.

Задачи исследования:

изучить историко-правовые предпосылки формирования миграционной политики зарубежных стран для выявления общих закономерностей ее развития;

провести сравнительный анализ миграционного законодательства зарубежных стран для определения общих тенденций его развития и возможности их экстраполяции на миграционное законодательство России;

раскрыть особенности организационной структуры, задач и функций миграционных служб зарубежных стран, а также выявить приоритетные направления их развития;

проанализировать организационную деятельность миграционных служб зарубежных стран по борьбе с нелегальной миграцией;

выработать рекомендации по совершенствованию административно-правовых и организационных основ деятельности Федеральной миграционной службы России.

Методологическая основа исследования. Для решения задач исследования были использованы общенаучные методы познания, а также частные методы исследования: логический (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия и др.), историко-правовой, социологический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.

Эмпирическую базу исследования составляют: статистические данные, результаты опроса руководящего состава и персонала ряда зарубежных миграционных служб, миграционного эксперимента по определению необходимости создания в России иммиграционной инспекции, изучения и обобщения опыта работы ФМС и ее подразделений в субъектах Российской Федерации и др.

Содержание и выводы диссертации основаны на анализе действующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и зарубежных стран.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, в котором на эмпирическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран. В работе обоснована необходимость изменения миграционного законодательства России, а также сформулированы конкретные предложения в области совершенствования структуры и деятельности Федеральной миграционной службы России.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. В связи с глобализацией миграционных процессов национальная миграционная политика из регулятора трудовых отношений становится де-

терминирующим, векторным направлением государственной политики большинства зарубежных стран.

2. В результате анализа миграционного законодательства избранных для исследования зарубежных стран их можно разделить на две группы: а) страны, в законодательстве которых основным является понятие «иммигрант» и политика которых ориентирована на активное привлечение иммиграционных потоков (США, Канада); б) страны, в которых доминирует понятие «иностранный гражданин», что подтверждает направленность их политики главным образом на временную миграцию населения (ФРГ, Швеция).

3. Деятельности миграционных служб избранных зарубежных стран по правовому регулированию миграционных процессов присущи национальные особенности: наличие базового комплексного законодательного акта, регулирующего миграцию; четкое деление миграции на виды, по содержанию - на семейную, трудовую (экономическую) и гуманитарную; по времени пребывания - на постоянную и временную; выделение приоритетных направлений миграции: воссоединение семьи и трудовая миграция высококвалифицированных специалистов; закрепление на законодательном уровне четких механизмов борьбы с нелегальной миграцией.

4. Приоритетными направлениями деятельности миграционных служб зарубежных стран являются: обеспечение исполнения миграционного законодательства; выявление и пресечение нелегальной миграции; рассмотрение миграционных заявлений; а также вопросы предоставления миграционного статуса и рассмотрения апелляций на принятые решения; социальное обеспечение и адаптация мигрантов в стране.

ванным специалистам, для чего дополнить ст.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - 115-ФЗ) понятием «ключевой персонал», а в ст.13 внести уточненное понятие «работодатель». Кроме того, целесообразно упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на территорию Российской Федерации на сезонную и временную работу, установить квотирование численности привлекаемых иностранных работников в целом и по отдельным категориям профессий.

Автор предлагает отменить институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности; расширить перечень иностранных работников, которым для трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работу; закрепить принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда. Для этого потребуется внесение соответствующих изменений и дополнений в ст. 18 приведенного закона.

В области гуманитарной миграции предлагается: ужесточить требования и порядок предоставления статуса беженца; закрепить исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых лица не могут быть подвергнуты из гуманных побуждений административному выдворению или депортации; ограничить круг лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, только гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, покинувшими место жительства в результате национальных, межконфессиональных и межрегиональных конфликтов.

онных чиновников по применению механизма депортации без решения суда. При этом возможно использование опыта США по «ускоренной депортации» иностранных граждан.

С целью повышения эффективности борьбы с нелегальной миграцией целесообразно создать в ФМС России и ее территориальных органах иммиграционную инспекцию, ориентированную на выявление и пресечение правонарушений, посягающих на режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, восполняют пробелы в теоретической базе исследования проблемных вопросов деятельности миграционных служб зарубежных стран и России, представляют собой определенный вклад в развитие административного и конституционного права и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке исследуемой проблематики.

Теоретические выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов МВД России по курсам «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.

Практическая значимость исследования состоит в прикладном характере целого ряда предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации, конкретных рекомендациях, направленных на повышение эффективности деятельности ФМС России.

Достоверность и обоснованность результатов исследования базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права, нормах действующего национального законодательства избранных стран, парадигмах и доктринах конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.

Результаты исследования получены на основе обработки эмпирического материала за трехлетний период практической деятельности диссертанта в миграционной сфере, что позволило осуществить сравнительный анализ, выявить и осмыслить компоненты механизма и тенденции организации деятельности миграционных служб в зарубежных странах и Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации докладывались автором на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах: на семинаре, организованном Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев в июле 2003 г. в г. Нальчике; международной конференции, проведенной Парламентским Собранием Союза Беларуси и России в ноябре 2003 г. в г. Минске; международном семинаре, организованном ОБСЕ и Международной организацией миграции в г. Алматы в ноябре 2003 г.; международном семинаре, организованном MOM в г. Москве в марте 2004 г.; международном семинаре, проведенном Советом Европы и МГУ им. Ломоносова в г. Санкт-Петербурге в июле 2004 г.

Некоторые положения и выводы исследования внедрены в научно-исследовательскую деятельность ВНИИ МВД России, а также использовались при подготовке рабочих материалов к заседанию комиссий ФМС России и МВД России по миграционным вопросам.

венной комиссии по миграционной политике (постановления Правительства Российской Федерации, изданные с целью исполнения Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Некоторые результаты работы учтены при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих миграционные процессы, востребованы рабочими группами ФМС России и МВД России при подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты, регулирующие процессы привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации».

По теме исследования опубликовано 5 авторских работ, общим объемом - 2,5 п.л.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, раскрываются методы исследования, показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Правовые основы деятельности миграционных служб зарубежных стран» - исследуется генезис миграционного законодательства зарубежных стран, проводится сравнительный анализ источников миграционного законодательства зарубежных стран с целью вы-

явления основных тенденций его развития и возможности внедрения в миграционное законодательство Российской Федерации.

Миграция напрямую связана с наличием суверенных государств с четко обозначенными государственными границами, которые создают препятствия для миграционных потоков1. Однако до конца 50-х годов XX века миграционная политика большинства зарубежных стран не являлась приоритетным направлением их государственной политики и была обусловлена потребностями рынка труда и экономическими интересами. В настоящее время в связи с глобализацией миграционных процессов, созданием безвизовых зон, ростом уровня вынужденной и нелегальной миграции миграционная политика зарубежных стран перестает быть простым регулятором общественных отношений и становится детерминирующим направлением государственной политики.

В работе рассмотрен процесс становления миграционной политики США, Канады, ФРГ и Швеции, в которых накоплен богатый опыт регулирования миграционных процессов и которые условно разделены на группы.

К первой группе отнесены США и Канада, миграционная политика которых тесно связана с периодом становления государственности в Северной Америке. Эти страны были и остаются конкурентами по привлечению иммигрантов и, вместе с тем, являются партнерами в сфере борьбы с нелегальной миграцией. США и Канада, будучи странами иммиграции, обладают большим опытом регулирования миграционных отношений.

Вторую группу составили ФРГ и Швеция, бывшие на протяжении длительного периода странами эмиграции. Развитие их миграционной политики связано с окончанием Второй мировой войны и ориентировано на привлечение не иммигрантов, а высококвалифицированной рабочей

1 См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения. - М., 2001. - С.20; Мировой опыт миграционной политики: ретроспективы и новейшие тенденции / Под ред. Г. Вит-ковской. - М., 2004. - С.9-10: Рыбаковский Л.Л. Миграционная политика в России: теория и практика. - М., 2003. - С. 40-41 и др.

привлечение не иммигрантов, а высококвалифицированной рабочей силы на временной основе.

В начале XIX века иммиграция в США и Канаду практически не ограничивалась. Однако некоторые превентивные меры (карантинные посты и меры по недопущению в страну «нежелательных» элементов - преступников, бродяг, больных и обездоленных) все же принимались. Основной поток иммигрантов в Америку начался с середины XIX века и продолжался до 20-х годов XX века. В этот период обострилась борьба между США и Канадой за привлечение иммигрантов, необходимых для освоения новых земель и развития промышленности.

Рост иммиграции повлек за собой издание первых ограничительных законов, которые вводили качественные ограничительные параметры. В США в 1871 г. закон запретил въезд в страну преступникам и проституткам, а позже ограничения распространились на китайских рабочих1. Аналогичный по содержанию закон был принят в Канаде в 1885 году.

Первый иммиграционный закон Канады, усиливший полномочия иммиграционных властей, был принят в 1906 г. В том же году был принят первый закон США о натурализации, передавший вопрос натурализации из компетенции судов в компетенцию иммиграционной службы.

Наряду с качественными ограничениями иммиграции появились количественные. Так, в 20-е годы XX века в США возникла практика квотирования, а в 1929 г. была выработана формула расчета национальных квот, которые были отменены в 1965 г.2 Правительство Канады в начале XX века составило перечень «приоритетных иммигрантов», европейских и американские фермеров, которым на льготных условиях предоставлялись земли на западе страны.

1 См.: Лэндснесс К., Ньюланд К. Цели и методы иммиграционной политики США. Мировой опыт иммиграционной политики / под ред. Г. Витковской. - М.: MOM, 2004. - С. 218.

2 См.: Мейснер Д. СИН - служба иммиграции и натурализации. - М.,1996. - С.7.

Рост объемов промышленного производства в зарубежных странах после окончания Второй мировой войны вызвал нехватку трудовых ресурсов, а также пересмотр ограничительной иммиграционной политики. В США и Канаде в 1952 г. были приняты законы, направленные на привлечение иностранных высококвалифицированных специалистов.

Кроме того, в США в 1965 г. законом Харта-Селлера были установлены основные пути иммиграции в страну: воссоединение семей; трудовая иммиграция; беженцы и лица, ищущие убежище; иммиграция для поддержания этнокультурного разнообразия; и введена система квот для каждой категории1. Кардинальное изменение иммиграционной политики Канады вызвало введение в 1967 г. балльной системы отбора иммигрантов на основе ряда параметров (уровень образования, профессиональный статус, возраст и др.)2.

В 80-90-е годы XX века иммиграционная политика США и Канады была направлена на дальнейшее закрепление приоритетности категорий иммигрантов, борьбу с нелегальной миграцией, расширение полномочий иммиграционных чиновников в отказе приема иммиграционных заявлений, а также на детализацию и упрощение процедур депортации.

Приток иностранцев в ФРГ и Швецию связан с окончанием Второй мировой войны. В ФРГ рост иммиграционных потоков был обусловлен необходимостью восстановления экономики страны, в Швеции - бурным развитием экономики. Привлечение иммигрантов в эти страны осуществлялось в рамках соответствующих международных соглашений по привлечению иностранных рабочих. Так, в 1954 г. скандинавскими странами было подписано Соглашение о создании общего рынка труда, что привлекло в Швецию трудовых мигрантов из Дании, Финляндии, Норвегии. В ФРГ

1 См.: Никифорова Е.А. Иммиграционная политика США. Предупреждение преступлений, совершаемых иностранными грамвданами на территории Приморского края: Материалы научно-практического семинара. - М.: ВНИИ МВД России, 2003. - С. 58.

См.: Плойг К.В. История иммиграционной политики в Канаде. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. - М.: MOM, 2002. - С. 96.

первое соглашение о рекрутировании рабочих было заключено в 1955 г. с Италией. Привлечение рабочих рассматривалось правительством как временная мера, но впоследствии стало ясно, что необходима взвешенная государственная политика в области регулирования рынка труда иностранцев. В начале 70-х годов в связи со спадом темпов экономического роста программы рабочей иммиграции из третьих стран были заморожены. Основные усилия были направлены на возвращение части иностранцев домой и на интеграцию оставшихся рабочих в обществе. В ФРГ к 1988 г. число иностранных граждан составляло 4,5 млн. человек (7,3% численности населения1) и приоритетной целью (Закон об иностранцах 1991 г.) провозглашалась интеграция иностранцев, легально проживающих в стране.

В настоящее время иммиграционная политика ФРГ и Швеции все более ориентирована на привлечение высококвалифицированных специалистов.

На основе проведенного анализа автор пришел к выводу о том, что, несмотря на различные историко-правовые предпосылки формирования миграционной политики, для рассмотренных государств характерны общие черты:

ни одна из этих стран не ведет открытую иммиграционную политику (в законодательстве используются институт квотирования численности мигрантов, нормы, запрещающие въезд отдельных категорий иностранных граждан, системы балльного отбора кандидатов на иммиграцию и т.п.);

миграционная политика базируется на потребностях экономики страны в рабочей силе, а определение уровня иммиграции зависит от темпов развития экономики, роста ВВП и безработицы;

при выработке приоритетных задач иммиграционной политики тщательно анализируется ситуация внутри страны и в странах эмиграции;

1 См.: Денисенко М.Б., Хараева O.A., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. - М., 2003. - С. 128.

проблемы миграции, ее положительные и негативные стороны являются актуальными темами для обсуждения в обществе;

Таблица

Основные источники иммиграционного законодательства США, Канады, ФРГ и Швеции

Страна Нормативный правовой акт

1. США Конституция

Закон о реформе и контроле за иммиграцией 1986 г.

Закон об иммиграции и натурализации, принятый в ноябре 1990 г. (в редакции закона 1997 г.)

Закон о реформе в области борьбы с незаконной миграцией и об ответственности иммигрантов 1996 г.

Закон о внутренней безопасности от 25 ноября 2002 г.

2. Канада Конституция

Акт об иммиграции и защите беженцев от 28 июля 2002 г.

Постановление Правительства «О реализации норм закона, регулирующего иммиграцию и защиту беженцев» 2002-24

3. ФРГ Конституция

Закон о порядке предоставления политического убежища от 16 июля 1982 г.

Закон о въезде и пребывании на территории ФРГ граждан государств - членов ЕС от 22 июля 1969 г. с изменениями от 27 апреля 1993 г.

Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ от 9 июля 1990 г. с последующими изменениями

Постановление Правительства «О выдаче разрешения на работу лицам, не являющимся гражданами ФРГ» от 2 марта 1971 г. с последующими изменениями

Постановление Правительства «О реализации Закона об иностранцах» от 18 декабря 1990 г.

4. Швеция 1 Конституция

Закон об иностранцах 1989 г. с последующими изменениями и дополнениями (1997 г., 2000 г., 2002 г.)

Декрет об иностранцах от 8 июня 1989 г.

Закон о мерах борьбы с этнической дискриминацией на рабочем месте 1999 г.

Закон о принятии лиц, ищущих убежище от 1 июля 1994 г.

Закон о выдворении за уголовные преступления 1994 г.

Закон о мерах против расизма и этнической дискриминации 1994 г.

Закон об ужесточении мер в борьбе с контрабандой беженцев 1993 г.

Закон об обучении иммигрантов шведскому языку 1993 г.

Закон о пособиях беженцам от 1 января 1993 г.

кроме США, где вопросы иммиграционной политики отнесены к компетенции федерального правительства, в Канаде, ФРГ и Швеции поощряется сотрудничество федерального центра и местных органов власти в решении основных задач иммиграционной политики;

в связи с процессами глобализации миграционных процессов произошел пересмотр норм законодательства, что отразилось в принятии новых иммиграционных законов либо разработке новых законопроектов. Вместе с тем динамичное и гибкое развитие миграционного законодательства обеспечивается не внесением изменений в базовые миграционные законы, а изданием подзаконных нормативных правовых актов.

Основным источником миграционного законодательства в рассматриваемых странах являются законы и подзаконные нормативные правовые акты (см.: табл.). История развития миграционного законодательства свидетельствует о тенденции к консолидации норм в базовом законодательном акте.

Миграционное законодательство дополняют двусторонние и многосторонние межгосударственные соглашения (в основном по вопросам трудовой миграции, о безвизовых поездках и др.), а также иные международные нормативные правовые акты. Все рассматриваемые страны присоединились к Женевской Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Нью-Йоркскому Протоколу 1967 г. В Европе (ФРГ и Швеция) действуют нормы Шенгенских соглашений и Дублинской конвенции о праве убежища и обращения с беженцами 1990 г. Швеция является членом регионального Северного соглашения 1954 г.

Анализ источников и содержания миграционного законодательства зарубежных стран способствовал выявлению тенденции его развития:

нормы, регулирующие миграционные процессы, в основном объединены в базовом законодательном акте, который регламентирует основные виды миграции: гуманитарную, экономическую (трудовую), семейную. В основе регулирования гуманитарной миграции лежат нормы международного права. Также в законодательстве учитываются нормы региональных международных соглашений (Шенгенское и Северное на законодательном уровне четко закреплены цели миграционной политики, основной из которых является извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества;

рассмотренные зарубежные страны можно разделить на две группы: 1) страны, в законодательстве которых основным является понятие «иммигрант» и политика которых ориентирована на активное привлечение иммиграционных потоков (США, Канада); 2) страны, в которых основным является понятие «иностранный гражданин», что подтверждает направленность их политики в основном на временную миграцию населения (ФРГ, Швеция);

детализирован порядок въезда и пребывания на территории страны (порядок получения визы и вида на жительство), схожи перечни нежелательных для въезда в страну лиц, необходимо наличие гарантий пребывания иностранца на территории страны;

выделяются три основных канала иммиграции, характерных для всех рассматриваемых стран: 1) воссоединение семей; 2) гуманитарная миграция (беженцы и лица, ищущие убежище); 3) трудовая (экономическая) миграция. На законодательном уровне закреплен приоритет программ воссоединения семей и иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны;

в национальном законодательстве предусмотрено предоставление дополнительного «гуманитарного статуса» в случае отсутствия необходимых признаков для предоставления статуса беженца;

регулирование иммиграционного процесса происходит путем установления системы квотирования, планирования, балльной системы отбора иммигрантов.

В России реализация глобальных социально-политических и экономических реформ в 90-е годы привела к глубокой социально -экономической и этнополитической поляризации российского общества. К процессам внутренней (в основном экономической) миграции добавился неконтролируемый поток внешних мигрантов, в основном из государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. По мнению Ю.А. Архи-пова, «являясь по своему характеру во многом вынужденной, массовая иммиграция и связанные с ней процессы стали особым и долговременным фактором, оказывающим заметное влияние на социально-политическую, демографическую и криминогенную ситуацию в России. С 1990 г. Россия стала наиболее принимающей страной не только на постсоветском пространстве, но и в Европе»1.

Становление миграционного законодательства Российской Федерации приходится на начало 90-х годов. Оно было призвано экстренно урегулировать проблемы массовой вынужденной миграции из бывших республик СССР в Россию. В настоящее время в России внутренняя и внешняя миграция является вопросом общегосударственной значимости. Его научно-практическое решение проходит через последовательное формирование необходимой законодательной базы; через создание принципиально новой и эффективной модели управления миграционными процессами, специализированных органов управления различного административно-

1 См.: Архипов Ю.А. Миграционная ситуация и ее влияние на положение в стране и регионе // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия. - М., 2003. -С. 5.

правового статуса и организационно-структурного построения и т.п., политико-правовых мероприятий, принимаемых на федеральном и региональном уровнях.

При решении данных задач необходимо изучение и использование опыта правового регулирования деятельности миграционных служб зарубежных стран. Миграционное законодательство избранных для исследования зарубежных стран развивается в рамках единой концепции, которая основана на признании приоритетности миграционных процессов в государственной политике. На сегодняшний день эти страны наиболее привлекательны для иммиграции и имеют как позитивный, так и негативный опыт регулирования миграционных процессов.

Во-первых, ими был пройден этап массовой иммиграции низкоквалифицированной рабочей силы и законодательно их иммиграционная политика ориентирована на привлечение высококвалифицированных специалистов. Во-вторых, законодательно закреплено деление иммиграции на основные формы: воссоединение семей; экономическая (трудовая); гуманитарная. Приоритетными являются первая и вторая формы. В-третьих, эти страны имеют значительный опыт по приему беженцев и лиц, ищущих убежище, исходя, прежде всего, из норм Женевской конвенции 1951 г. Наряду с этим национальным законодательством закреплена возможность предоставления дополнительного «гуманитарного» статуса. В-четвертых, законодательно закреплены механизмы борьбы с нелегальной миграцией (ужесточение въездных требований, увеличение полномочий миграционных чиновников по запрету въезда и депортации иностранных граждан, ускорение процедуры депортации и др.). В-пятых, на законодательном уровне признана необходимость государственной и общественной поддержки механизмов интеграции иммигрантов в жизнь общества.

Существенным отличием миграционной политики России является то, что в США, Канаде, ФРГ и Швеции государство проводит и законодательно регулирует только иммиграционную политику, а внутренняя ми-

грация регулируется исключительно экономическими рычагами и условиями рынка труда. Россия на современном этапе развития не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции, поскольку: только в России на законодательном уровне закреплен такой вид внутренних мигрантов, как вынужденные переселенцы; в России наблюдается резкий демографический спад и массовый отток населения из восточной части страны, а также регионов межэтнической напряженности.

На основе изучения опыта законодательного регулирования миграционной сферы в избранных зарубежных странах автор считает необходимым внести следующие изменения в миграционное законодательство России:

на законодательном уровне закрепить принципы миграционной политики государства. Разработка единой миграционной политики позволит выработать единую концепцию развития миграционного законодательства и задачи миграционной службы России;

устранить пробелы в понятийном аппарате законодательства; законодательно разделить миграцию на виды (семейную, экономическую (трудовую), гуманитарную), при этом четко закрепив приоритетность видов миграции и принципы регулирования внутри каждого вида;

установить приоритеты в области трудовой миграции: разделить принципы регулирования миграции по отношению к высоко- и низкоквалифицированным специалистам (ввести понятие «ключевой персонал», уточнить понятие «работодатель»). Необходимо упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на сезонную и временную работу; установить квотирование численности привлекаемых иностранных работников в целом и по отдельным категориям профессий; отменить институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; расширить перечень иностранных работников, которым для

осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работу; закрепить принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда;

в области гуманитарной миграции: ужесточить требования и порядок предоставления статуса беженца; закрепить исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых лица из гуманных побуждений не могут быть подвергнуты административному выдворению или депортированы, с предоставлением права на временное убежище. Необходимо ограничить круг лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, только гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, покинувшими место жительства в результате национальных, межконфессиональных и межрегиональных конфликтов;

развивать законодательство, направленное на борьбу с нелегальной миграцией: усилить уже существующую административную ответственность (установить ответственность работодателя в виде штрафа за каждого незаконно привлеченного иностранного работника); выработать правоприменительную практику по привлечению к уголовной ответственности по статье 3221 УК РФ «Организация незаконной миграции»;

усовершенствовать механизм реализации существующих правовых институтов для их эффективного правоприменения: разграничить понятия депортации и административного выдворения; усилить полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации без решения суда.

Во второй главе - «Организационные основы деятельности миграционных служб в зарубежных странах» - проводится структурно-функциональный анализ миграционных служб избранных зарубежных стран, раскрываются особенности организации их деятельности в сфере противодействия нелегальной миграции. На этой основе авто формулирует

выводы и предложения по совершенствованию миграционной службы России.

Структура миграционных служб зарубежных стран соответствует основным целям и задачам миграционной политики. В рассмотренных государствах функции регулирования миграционной политики распределены между профильным органом, отвечающим за выработку и реализацию основных направлений миграционной политики, а также ведомством по вопросам труда и занятости и ведомством по вопросам иностранных дел.

По мнению автора, тенденции развития миграционных служб в рассмотренных зарубежных странах свидетельствуют об усилении их роли в системе государственного управления, наделении их новыми полномочиями и укреплении материально-технической базы. Развитие миграционных служб зарубежных стран основано на объединении в одной службе или под контролем одного ведомства всех функций по организации иммиграционного контроля на территории страны: пограничного контроля при пересечении границы, контроля за пребыванием иностранцев на территории страны, натурализации иностранцев, выявления правонарушений, депортации иностранных граждан за пределы территории страны и др.

Наиболее развитым государственным аппаратом в сфере управления иммиграцией обладают США. Вместе с тем для России близка система миграционной службы ФРГ, где функции по реализации миграционной политики возложены на Федеральное министерство внутренних дел.

Автором выявлены основные направления деятельности миграционных служб избранных зарубежных стран. Так, наибольшее внимание ими уделяется процедурам выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, ибо трудовая иммиграция обеспечивает значительную часть высококвалифицированной рабочей силы в экономике этих стран. В первую очередь, имеются эффективные системы мониторинга за состоянием внутреннего рынка рабочей силы, что позволяет превентивно определять количественные параметры потребности страны в иностранной рабочей

силе. Закреплено обязательство работодателей на приоритетное трудоустройство граждан своей страны. Существенно различаются процедуры получения разрешения для постоянных и временных трудовых мигрантов. Общим является принцип индивидуального подхода к выдаче каждого разрешения. Детально регламентированы процедуры предоставления статуса беженца и убежища.

Доминирующей тенденцией развития правоприменительной практики в избранных странах является ужесточение правил предоставления убежища в связи с массовыми злоупотреблениями со стороны лиц, не имеющими на это оснований и желающими легализоваться на территории страны. Процессы глобализации ориентируют развитие зарубежных стран на формирование мультикультурных и мультиэтнических обществ. Для России актуален опыт реализации иностранных интеграционных программ, которые позволяют снимать напряженность внутри общества, вовлекают иммигрантов в новую для них культурную среду, способствуя их ускоренной адаптации и независимости от этнических общин, а также от их криминальной составляющей.

Приоритетным направлением деятельности миграционных служб зарубежных стран является противодействие нелегальной миграции. Несмотря на отсутствие достоверных критериев и методов определения численности нелегальных мигрантов, а также однозначного подхода к сущности понятия «нелегальный мигрант», в избранных странах меры по противодействию нелегальной миграции выработаны и законодательно закреплены на различных стадиях: стадии предупреждения (информационные компании в странах исхода мигрантов, контроль на границах, работа с транспортными перевозчиками); стадии выявления (контроль за пребыванием иностранных граждан на территории страны и за порядком найма работодателями иностранной рабочей силы, проведение программ легализации); стадии пресечения (применение различных видов юридической от-

ветственности за выявленные правонарушения в миграционной сфере; депортация нелегальных мигрантов).

Таким образом, автор приходит к выводу о том, что при совершенствовании организационной структуры и модели функционирования ФМС России следует учитывать основные тенденции развития миграционных служб зарубежных стран. При этом первоочередное значение имеет совершенство действующего миграционного законодательства, повышение материально-технической оснащенности миграционной службы, создание эффективной информационной базы данных по всем категориям иностранных граждан на федеральном и региональном уровнях.

К приоритетным направлениям также относится создание системы профессионального миграционного образования для подготовки высококвалифицированного руководящего состава и персонала.

Требуется усиление полномочий иммиграционных чиновников по реализации механизма депортации иностранных граждан, создание специализированных депортационных центров.

Важным является усиление международного сотрудничества в области миграции. Необходимо создание дополнительных представительств ФМС России за рубежом, что позволит более достоверно оценивать миграционную ситуацию в странах выезда мигрантов и разрабатывать меры по соблюдению интересов Российской Федерации в сфере миграционной политики.

К наиболее актуальным задачам ФМС России относится поиск эффективных механизмов противодействия нелегальной миграции. По мнению автора для решения этой задачи необходимо создание системы иммиграционной инспекции во всех субъектах Российской Федерации. С учетом опыта функционирования миграционных служб зарубежных стран, автором разработан проект приказа МВД России, утверждающего Положение об Иммиграционной инспекции ФМС России, в функции которой должны входить вопросы выявления правонарушений в сфере миграционных от-

ношений, пресечение каналов нелегальной миграции, расширение иммиграционного контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства непосредственно на территории Российской Федерации, а не только при пересечении ими границы, вопросы административного выдворения и депортации иностранных граждан за пределы территории Российской Федерации, ведение центральной базы данных по учету иностранных граждан, анализ миграционной обстановки на территории субъектов Российской Федерации.

В заключении подводятся основные итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы, изложены теоретические и практические рекомендации по совершенствованию миграционного законодательства и организации миграционной службы Российской Федерации.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах.

1. Никифорова Е.А. Миграционный режим: нарушения и санкции // Миграция и гражданство. - 2003. - № 2. - 0,4 п.л.;

2. Никифорова Е.А. Иммиграционная политика США // Предупреждение преступлений, совершаемых иностранными гражданами на территории Приморского края: Материалы научно-практического семинара. -М.: ВНИИ МВД России, 2003. - 0,6 п.л.;

3. Никифорова Е.А. Роль государства и общества в процессе адаптации иммигрантов в зарубежных странах // Политика и общество. - 2004. -№ 2. - 0,3 п.л.;

4. Никифорова Е.А. Правовые основы борьбы с нелегальной иммиграцией в США // Миграция, социальные и межкультурные аспекты устойчивого развития: Материалы Международной конференции. - М., ГУУ, -2004.- 0,6 п.л.;

5. Никифорова Е.А. Иммиграционная инспекция - поиск новых методов в управлении миграционными процессами // Сборник материалов Х-

XI Московско-берлинских международных семинаров: Миграционные процессы. Прошлое. Настоящее. Будущее. - М., 2005. - 0,6 п.л.

Подписано в печатьО^ 02. ~ 2005 г. Формат 60x84 1/16 Заказ № 1*1 Тираж 60 экз. Печ. Л. £

Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России

\ s

-M

11 MAP 2C05

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Никифорова, Екатерина Андреевна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Правовые основы деятельности миграционных служб зарубежных стран

§ 1. Генезис миграционного законодательства зарубежных стран.

§2. Сравнительный анализ источников миграционного законодательства зарубежных стран.

§3. Основные тенденции развития миграционного законодательства зарубежных стран и возможность их внедрения в миграционное законодательство Российской Федерации.

Глава 2. Организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран

§ 1. Структурно-функциональный анализ миграционных служб зарубежных стран.

§2. Особенности организации деятельности миграционных служб зарубежных стран в сфере противодействия нелегальной миграции.

§3. Приемлемость организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран для России.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран"

Миграционная политика зарубежных стран, как элемент регулирования рынка рабочей силы, обусловлена их экономическими потребностями. Начиная с середины 70-х годов XX века, в ней все отчетливее проявляется гуманитарная составляющая миграции, порождаемая проблемами вынужденных мигрантов, воссоединения их семей и др. Кроме того, глобализация миграционных процессов, рост масштабов трудовой, незаконной и вынужденной миграции, обусловливают интеграционную направленность миграционной политики зарубежных стран. Это способствует развитию международного сотрудничества стран иммиграции и эмиграции, выезда, транзита и въезда нелегальных мигрантов. В этой связи в зарубежных странах перманентно возникают потребности в оптимизации системы государственного управления миграционными процессами, в совершенствовании миграционного законодательства и др.

С начала XXI века миграционные процессы стали оказывать заметное влияние на внутриполитическую, экономическую и социальную ситуацию в России. Для повышения эффективности управления ими одной из актуальных задач является усовершенствование нормативной правовой базы, регулирующей миграционные отношения, и, в целом, системы государственного управления миграционной сферой. При решении этой задачи несомненный практический и теоретический интерес представляет исследование правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран, с при

1 Так, в 60-е - конец 90-х годов XX века наибольшее количество мигрантов въехало в США (тыс. чел.) - 27 550, в ФРГ - 8 740, во Францию - 7 012, в Канаду - 6 240. Удельный вес мигрантов в населении западных государств в 1999 г. составил 8,8%. - См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения и демографическое развитие России. Международная миграция населения: Россия и современный мир. - М., 2000. - С. 22. емлемым для России опытом развития. Среди таких стран наиболее привлекательными представляются США, Канада, ФРГ и Швеция1. Это обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, в этих странах накоплен многовековой опыт регулирования иммиграционных отношений (США и Канада); созданы и функционируют миграционные службы, систематизированное миграционное законодательство. Во-вторых, этими странами пройден этап массовой иммиграции неквалифицированной рабочей силы, что характерно для развития миграционных процессов в современной России; законодательно определены приоритетные направления иммиграционной политики для привлечения высококвалифицированных специалистов через систему бального отбора и въездных квот, трудоустройство граждан и постоянных жителей своих стран. Кроме того, законодательно закреплены основные формы иммиграции: воссоединение семей, экономическая (трудовая) и гуманитарная иммиграция, среди которых доминируют первая и вторая. В-третьих, выбранные страны, особенно ФРГ и Швеция, обладают большим опытом приема беженцев и лиц, ищущих убежище. К тому же их национальным законодательством закреплена возможность предоставления дополнительного «гуманитарного» статуса. Наконец, в-четвертых, в этих странах разработаны эффективные механизмы борьбы с нелегальной миграцией, на государственном уровне признана необходимость и целесообразность государственной и общественной поддержки интеграции иммигрантов и постоянного населения.

1 В США в 2001 г. иммигрировало 1 064 055 чел. (Statistical yearbook of the Immigration and Naturalization Service. - 2001), в Канаду иммигрировало в 2001 г. - 22 7209 чел. (Citizenship and Immigration Canada. - 2001), в 2001 г. в ФРГ приток иммигрантов составил 68 5300 чел. (www.destatis.de - Federal Statistical Office of Germany), в 2001 г. в Швеции было выдано 44 505 разрешений на пребывание (www.migrationsverket.se/english). заться от административных механизмов регулирования внутренней миграции; в ней на законодательном уровне закреплена такая категория внутренних мигрантов как вынужденные переселенцы, с 2006 г. прогнозируется резкий демографический спад, продолжается массовый отток населения из восточной части страны и регионов межэтнической напряженности.

Степень разработанности темы. На общетеоретическом уровне отдельные аспекты исследуемой темы представлены в научных трудах B.C. Афанасьева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, А.И. Йорыша, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, Е.Г. Ляхова, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, П.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксомытного, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщи-кова, В.П. Сальникова, К.Б. Толкачева, М.Л. Тюркина и др.

Исследованию актуальных проблемных вопросов иммиграционной деятельности иностранных миграционных служб посвящены работы Ю.А. Архи-пова (система миграционного контроля), Г.Е. Витковской, О.Д. Воробьева (общеметодологический подход), Г.Г. Гольдина, М.Б. Денисенко, В.А. Ионцева (демографический, миграционный и экономический аспекты), Ж.А. Зайончков-ской (государственное регулирование миграционных процессов), Н.А. Зорина, А.Н. Каменского, И.Б. Кардашовой, А.В. Куракина, Н.А. Лимоновой, И.В. Плаксиной, Л.Л. Рыбаковского (концепция трехстадийности миграционного процесса), О.В. Ростовщиковой, М.Л. Тюркина (аспекты миграционной деятельности в США, Франции и ФРГ), О.А. Хараева, С.О. Харламовой, О.С. Чу-диновских и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в деятельности миграционных служб зарубежных стран.

Задачи исследования: изучить историко-правовые предпосылки формирования миграционной политики зарубежных стран для выявления общих закономерностей ее развития; провести сравнительный анализ миграционного законодательства зарубежных стран для определения общих тенденций его развития и возможности их экстраполяции на миграционное законодательство России; раскрыть особенности организационной структуры, задач и функций миграционных служб зарубежных стран, а также выявить приоритетные направления их развития; проанализировать организационную деятельность миграционных служб зарубежных стран по борьбе с нелегальной миграцией; выработать рекомендации по совершенствованию административно-правовых и организационных основ деятельности Федеральной миграционной службы России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В связи с глобализацией миграционных процессов национальная миграционная политика из регулятора трудовых отношений становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства зарубежных стран.

3. Деятельности миграционных служб избранных зарубежных стран по правовому регулированию миграционных процессов присущи национальные особенности: наличие базового комплексного законодательного акта, регулирующего миграцию; четкое деление миграции на виды, по содержанию - на семейную, трудовую (экономическую) и гуманитарную; по времени пребывания -на постоянную и временную; выделение приоритетных направлений миграции: воссоединение семьи и трудовая миграция высококвалифицированных специалистов; закрепление на законодательном уровне четких механизмов борьбы с нелегальной миграцией.

5. С учетом опыта деятельности миграционных служб зарубежных стран в области правового регулирования миграционной сферы необходимо законодательно закрепить приоритеты миграционной политики России в области трудовой миграции. При этом следует разграничить принципы регулирования миграции по отношению к высоко- и низкоквалифицированным специалистам, для чего дополнить ст.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - 115-ФЗ) понятием «ключевой персонал», а в ст. 13 внести уточненное понятие «работодатель». Кроме того, целесообразно упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на территорию Российской Федерации на сезонную и временную работу, установить квотирование численности привлекаемых иностранных работников в целом и по отдельным категориям профессий.

Необходимо дальнейшее совершенствование механизма реализации депортации и отграничение этого института от института административного выдворения путем уточнения оснований для депортации (ст.31 115-ФЗ). Одновременно предполагается расширить полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации без решения суда. При этом возможно использование опыта США по «ускоренной депортации» иностранных граждан.

С целью повышения эффективности борьбы с нелегальной миграцией целесообразно создать в ФМС и ее территориальных органах иммиграционную инспекцию, ориентированную на выявление и пресечение правонарушений, посягающих на режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Международной организацией миграции в г. Алматы в ноябре 2003 г.; международном семинаре, организованном MOM в г. Москве в марте 2004 г.; международном семинаре, проведенном Советом Европы и МГУ им. Ломоносова в г. Санкт-Петербурге в июле 2004 г.

Предложения диссертанта нашли применение при подготовке материалов к заседаниям межведомственной рабочей группы Администрации Президента Российской Федерации по совершенствованию миграционного законодательства в Российской Федерации (проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах») и заседаниям Правительственной комиссии по миграционной политике (постановления Правительства Российской Федерации, изданные с целью исполнения Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Некоторые результаты работы учтены при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих миграционные процессы, востребованы рабочими группами ФМС и МВД России при подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты, регулирующие процессы привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации».

По теме исследования опубликовано 5 авторских работ, общим объемом -2,5 п.л.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Никифорова, Екатерина Андреевна, Москва

Выводы:

Таким образом, интеграция мигрантов является сложным процессом вхождения мигрантов в общество, происходящим под воздействием объективных и субъективных факторов: продолжительность проживания, характер расселения и численность мигрантов, уровень образования и социально-экономическое положение мигрантов, религиозная основа этнической общности, восприятие мигрантов коренным населением.

Для России на современном этапе проблема интеграции мигрантов становится все более актуальной. Ее решение должно способствовать снижению межэтнической напряженности, выводу из тени многочисленных этнических группировок нелегальных мигрантов, снижению уровня этнической преступности, получению экономической выгоды от миграции и др. Вместе с тем интеграционные программы требуют значительных расходов со стороны государства, а также значительного снижения уровня нелегальной миграции.

Реализация функций по интеграции мигрантов должна стать следующим этапом в развитии государственного управления миграционными процессами в

1 См.: Вестфаль В. Миграция и внутренняя безопасность в концепции Европейского Союза. Миграция и внутренняя безопасность. - М., 2003. - С. 18.

2 См.: Мерфорт И. Потенциальные угрозы, связанные с миграцией, организованная преступность, экстремизм. Миграция и внутренняя безопасность. - М., 2003. - С. 103.

Российской Федерации. По мнению автора, Россия, являясь многонациональным государством, должна придерживаться модели взаимного сосуществование культур. Процесс интеграции мигрантов в России облегчается и тем фактом, что большинство мигрантов в настоящее время является выходцами из республик бывшего СССР, большинство из которых знает русский язык и имеет представление о культурных устоях страны.

По отношению к трудовой миграции применим принцип интеграции по примеру ЕС, так как большинство иностранных рабочих также является выходцами из бывших советских республик. Возможно создание единого рынка труда в рамках СНГ.

Дальнейшая деятельность по совершенствованию организационной структуры ФМС России должна проводиться с учетом основных тенденций развития миграционных служб зарубежных стран. В первую очередь должен быть решен вопрос усиления материально-технической оснащенности миграционной службы, что позволит создать эффективную информационную базу по всем категориям иностранных граждан, которая будет предоставляться и иными федеральными органами исполнительной власти.

Приоритетным должна стать подготовка специализированных кадров для миграционной службы, профессионализм которых является залогом эффективной деятельности.

Наряду с повышением профессионализма необходимо усиление полномочий иммиграционных чиновников, в первую очередь по реализации механизма депортации иностранных граждан, а также создание специализированных депортационных центров.

Важным является и усиление международного сотрудничества в области миграции. Требуется создание дополнительных представительств ФМС России за рубежом, что позволит более достоверно оценивать миграционную ситуацию в странах выезда мигрантов и разрабатывать меры по соблюдению интересов Российской Федерации в сфере миграционной политики.

134

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран (США, Канады, ФРГ и Швеции) позволило обосновать выводы о приемлемости их положительного опыта для Российской Федерации, и на этой основе выдвинуть предложения по совершенствованию миграционного законодательства России, деятельности ФМС России. На основании проведенного исследования автор пришел к следующим выводам:

1. В связи с глобализацией миграционных процессов иммиграционная политика перестает быть простым регулятором трудовых отношений и становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства западных государств. Оптимизация правовой и организационной основы миграционной деятельности зарубежных странах является важным направлением их национальной политики.

2. Каждая из рассмотренных в работе стран имеет конкретные историко-правовые предпосылки, повлиявшие на формирование их миграционной политики, процесс создания миграционных служб, этапы их совершенствования и реформирования. Различны и исторические периоды формирования миграционной политики и миграционного законодательства. Вместе с тем избранным для исследования государствам характерны общие черты: а) ни одна из этих стран не ведет открытую иммиграционную политику (в законодательстве используются институт квотирования численности мигрантов, нормы, запрещающие въезд отдельных категорий иностранных граждан, системы балльного отбора кандидатов на иммиграцию и т.п.); б) их иммиграционная политика базируется на потребностях экономики страны в рабочей силе. Контроль численности въезжающих и система квот полностью зависят от экономических факторов, которые отодвигают на второй план гуманитарную миграцию. Определение уровня иммиграции зависит от темпов развития экономики: роста ВВП и безработицы; в) при выработке приоритетных задач иммиграционной политики тщательно анализируется ситуация не только внутри страны, но и в странах эмиграции; г) проблемы миграции являются актуальными темами для обсуждения в обществе. В ходе дискуссий выявляются как негативные стороны миграции (негативное влияние на уровень безработицы, бремя для налогоплательщиков, финансирующих дополнительные социальные программы, увеличение плотности городского населения, возможность межнациональных конфликтов), так и позитивные стороны (иммигранты укрепляют профессионализм, вносят разнообразие в культурную жизнь страны, стимулируют новаторские исследования, легальные иммигранты увеличивают количество собираемых в стране налогов, потребительский спрос, создают новые предприятия и др.); д) кроме США, где вопросы иммиграционной политики закреплены в компетенции федерального правительства, в Канаде, ФРГ и Швеции поощряется сотрудничество федерального центра и местных органов власти в решении основных задач иммиграционной политики; е) несмотря на наличие базовых иммиграционных законодательных актов, миграционное законодательство гибко меняется путем издания подзаконных нормативных правовых актов, которые отражают мобильность иммиграционной политики.

3. По результатам анализа миграционного законодательства США и Канады установлено, что основной категорией иностранных граждан в этих странах являются иммигранты. По мнению автора, данный факт свидетельствует о приоритетной направленности миграционной политики этих государств на привлечение иммигрантов с целью изменения места их постоянного жительства и, в конечном итоге, смены гражданства. Иммиграционная политика этих стран тесно связана с уровнем развития экономики, потребностями рынка труда в высококвалифицированных специалистах, способных развивать научно- экономический потенциал страны, а также в низко квалифицированных работниках.

Напротив, опыт законодательного регулирования миграционных процессов в ФРГ и Швеции свидетельствует о противоположных тенденциях. Законодательство этих стран оперирует понятием «иностранный гражданин». С вступлением в силу Шенгенских соглашений для целого ряда европейских государств и их граждан отпала необходимость в иммиграции с целью получения гражданства другого государства для проживания в стране или поиска работы. Уровень свободы передвижения позволяет выбирать место жительства в любом из данных государств, облегчает поиск работы. Основными становятся проблемные вопросы гуманитарной миграции, необходимость ее регулирования с четким соблюдением норм международного права.

Вместе с тем, несмотря на различия приоритетов иммиграционной политики, легальная миграция в перечисленных странах возможна по трем основным каналам: воссоединение семей, трудовая (экономическая) миграция и миграция по гуманитарным соображениям. Это свидетельствует о наличии общих тенденций развития миграционного законодательства.

4. Анализ источников миграционного законодательства США, Канады, ФРГ и Швеции позволяет сделать выводы о наличии общих тенденций развития миграционного законодательства: нормы, регулирующие миграционные процессы, в основном объединены в базовом законодательном акте, который регламентирует основные виды миграции: гуманитарную, экономическую и трудовую, семейную. В основе регулирования гуманитарной миграции лежат нормы международного права. Также в законодательстве учитываются нормы региональных международных соглашений (Шенгенское и Северное соглашения); в связи с глобализацией миграционных процессов произошел пересмотр норм законодательства, что отразилось в принятии новых иммиграционных законов либо разработке законопроектов; на законодательном уровне четко закреплены цели миграционной политики, основной из которых является извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества; на законодательном уровне закреплен приоритет программ воссоединения семей и иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны; в национальном законодательстве предусмотрено предоставление дополнительного «гуманитарного статуса» в случае отсутствия необходимых признаков для предоставления статуса беженца; детализирован порядок въезда и пребывания на территории страны (порядок получения визы и вида на жительство), сходны перечни нежелательных для въезда в страну лиц, закреплено требование о предоставлении гарантий пребывания иностранца на территории страны; регулирование процессов иммиграции происходит путем установления системы квотирования, планирования, балльной системы отбора иммигрантов; гибкость правового регулирования постоянно меняющейся миграционной ситуации зависит не от внесения изменений в законы, а от гибкости подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих конкретные процедуры и правила реализации законодательных актов.

5. Приемлемость для России правовых и организационных основ деятельности миграционных служб США, Канады, ФРГ и Швеции обусловлена наличием у них: длительного, как позитивного, так и негативного, опыта регулирования миграционных отношений (особенно США и Канада), миграционных служб, способных эффективно решать поставленные перед ними задачи миграционной политики страны; комплексного миграционного законодательства, устанавливающего приоритеты по отношению к различным категориям мигрантов.

Данные страны привлекательны для иммиграции. Ими пройден этап массовой иммиграции низкоквалифицированной рабочей силы и четко выдерживается приоритет привлечения высококвалифицированных специалистов. Они обладают значительным опытом приема беженцев и лиц, ищущих убежище, ими разработаны эффективные механизмы борьбы с нелегальной миграцией. На самом высоком уровне признана необходимость и целесообразность государственной и общественной поддержки механизмов интеграции иммигрантов в жизнь общества.

Вместе с тем миграционная политика данных стран существенно отличается от миграционной политики России. Принципиальным является то, что в США, Канаде, ФРГ и Швеции государство проводит и регулирует только иммиграционную политику. Все вопросы, связанные с процессами внутренней миграции, регулируются исключительно экономическими рычагами, поскольку внутренняя миграция напрямую связана с поиском и сменой места работы.

Россия на современном этапе развития не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции, так как только в России на законодательном уровне закреплен такой вид внутренних мигрантов, как вынужденные переселенцы. Россия столкнулась с резким демографическим спадом и массовым оттоком населения из восточной части страны, а также регионов межэтнической напряженности.

6. С учетом опыта рассмотренных зарубежных стран приоритетным для России является задача разработки научно обоснованной миграционной политики, с учетом утвержденных положений Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая однозначно определила, является Россия страной иммиграции, как США или Канада, или нет, как ФРГ или Швеция. Это позволит выработать единую концепцию развития миграционного законодательства и разработать задачи миграционной службы России. Закрепление принципов миграционной политики возможно путем разработки и принятия Концепции миграционной политики Российской Федерации либо базового Миграционного кодекса Российской Федерации.

7. Структура миграционных служб зарубежных стран отвечает основным целям и задачам миграционной политики. В рассмотренных государствах функции регулирования миграционной политики распределены между профильным органом, отвечающим за выработку и реализацию основных направлений миграционной политики, а также ведомствами по вопросам труда и занятости и иностранным делам.

Тенденции развития миграционных служб в рассмотренных странах свидетельствуют об усилении их роли в системе государственного управления, наделении их новыми полномочиями и укреплении материально-технической базы. Развитие этих миграционных служб идет по пути объединения в одной службе или под контролем одного ведомства всех функций по организации иммиграционного контроля на территории страны: пограничного контроля при пересечении границы, контроля за пребыванием иностранцев на территории страны, натурализации иностранцев, выявления правонарушений, депортации иностранных граждан за пределы территории страны и др.

Наиболее развитым государственным аппаратом, управляющим миграционной сферой, обладают США. Вместе с тем для России наиболее близка система миграционной службы ФРГ, так как функции по реализации миграционной политики здесь возложены на Федеральное министерство внутренних дел.

Можно выделить основные направления деятельности миграционных служб рассмотренных зарубежных стран. Наибольшее внимание уделяется процедурам выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, так как трудовая иммиграция обеспечивает значительную часть высококвалифицированной рабочей силы в экономике этих стран. В первую очередь стоит отметить наличие четкой системы мониторинга за состоянием внутреннего рынка рабочей силы, что позволяет не менее четко определить количественные параметры потребности страны в иностранной рабочей силе. Закреплено обязательство работодателей, в первую очередь, трудоустраивать граждан своей страны. Существенно различаются процедуры получения разрешения для постоянных и временных трудовых мигрантов. Общим является принцип индивидуального подхода к выдаче каждого разрешения.

Детально регламентированы и процедуры предоставления статуса беженца и убежища. Тенденция развития правоприменительной практики в рассматриваемых странах сводится к ужесточению правил предоставления убежища в связи с массовыми злоупотреблениями со стороны лиц, не имеющими на это оснований и желающими легализоваться на территории страны.

Также в связи с процессами глобализации все более отчетливо проявляется направленность к формированию мультикультурных и мультиэтнических обществ. В этой связи для России актуален опыт интеграционных программ зарубежных стран, которые позволяют снимать напряженность внутри общества, вовлекают иммигрантов в новую для них культурную среду, что позволяет им быстрее адаптироваться и делает их более независимыми от этнических общин, в том числе и от их криминальной составляющей.

8. Приоритетным направлением деятельности миграционных служб зарубежных стран является противодействие нелегальной миграции. Несмотря на отсутствие достоверных критериев и методов определения численности нелегальных мигрантов, а также однозначного подхода к определению понятия «нелегальный мигрант», в рассмотренных странах меры по противодействию нелегальной миграции выработаны и законодательно закреплены на различных стадиях: на стадии предупреждения (информационные кампании в странах исхода мигрантов, контроль на границах, работа с транспортными перевозчиками); на стадии выявления (контроль за пребыванием иностранных граждан на территории страны и за порядком найма работодателями иностранной рабочей силы, проведение программ легализации); на стадии пресечения (применение различных видов юридической ответственности за выявленные правонарушения в миграционной сфере; депортация нелегальных мигрантов).

9. Учитывая опыт законодательного регулирования миграционной сферы в зарубежных странах, целесообразно внести следующие изменения и дополнения в миграционное законодательство России:

1) устранить пробелы в понятийном аппарате;

2) законодательно разделить миграцию на виды (семейную, трудовую и экономическую, гуманитарную), при этом четко закрепив приоритетность видов миграции и принципы регулирования внутри каждого вида;

3) установить приоритеты в области трудовой миграции: разграничить принципы регулирования миграции по отношению к высоко- и низкоквалифицированным специалистам (ввести понятие «ключевой персонал», переработать понятие «работодатель»); упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на сезонную и временную работу; установить квотирование численности привлекаемых иностранных работников как в целом, так и по отдельным категориям профессий; отменить институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; расширить перечень иностранных работников, которым для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работу; закрепить принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда;

4) в области гуманитарной миграции: ужесточить требования и порядок предоставления статуса беженца; закрепить исчерпывающий перечень обстоятельств, при наличии которых лица из гуманных побуждений не могут быть подвергнуты административному выдворению или депортированы, с предоставлением права на временное убежище; необходимо ограничить круг лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, только гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, покинувшими место жительства в результате национальных, межконфессиональных и межрегиональных конфликтов;

5) развивать законодательство, направленное на борьбу с нелегальной миграцией: установить уголовную ответственность за организацию нелегальной миграции, а также усилить существующую административную ответственность;

6) детально прорабатывать механизмы реализации действующих правовых институтов для их эффективного применения: разграничить понятия депортации и административного выдворения; расширить полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации без решения суда.

10. С учетом опыта организации деятельности миграционных служб в рассмотренных странах перед миграционной службой России стоит ряд приоритетных задач: совершенствование организационной структуры ФМС России и усиление материально-технической оснащенности ее территориальных подразделений; подготовка специализированных кадров для миграционной службы, периодическое повышение их квалификации; расширение полномочий иммиграционных чиновников, в первую очередь по реализации механизма депортации иностранных граждан; создание эффективной информационной базы по всем категориям иностранных граждан; создание специализированных депортационных центров; усиление международного сотрудничества в области миграции, в частности создание дополнительных представительств ФМС России за рубежом, что позволит более достоверно оценивать миграционную ситуацию в странах выезда мигрантов и разрабатывать меры по соблюдению интересов Российской Федерации в сфере миграционной политики; эффективное противодействие росту нелегальной миграции. По мнению автора, для решения этой задачи необходимо создание подразделений Иммиграционной инспекции во всех субъектах Российской Федерации. С учетом опыта функционирования миграционных служб зарубежных стран автором разработан проект приказа МВД России, утверждающего Положение об Иммиграционной инспекции ФМС России (прил. 5), в функции которой должны входить вопросы выявления правонарушений в сфере миграционных отношений, пресечение каналов нелегальной миграции, расширение иммиграционного контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства непосредственно на территории Российской Федерации, а не только при пересечении ими границы, вопросы административного выдворения и депортации иностранных граждан за пределы территории Российской Федерации, ведение центральной базы данных по учету иностранных граждан, анализ миграционной обстановки на территории субъектов Российской Федерации.

Реализация функций по интеграции мигрантов должна стать следующим этапом в развитии государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации. Автор полагает, что, Россия, являясь многонациональным государством, должна придерживаться модели взаимного сосуществования культур.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран»

1. Нормативные правовые акты

2. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 т. II Права человека: Сборник международных договоров. Нью-Йорк, 1989.

3. Декларация Организации Объединенных Наций о территориальном убежище от 14 декабря 1967 т. II Права человека: Сборник международных договоров. Нью-Йорк, 1989.

4. Международная Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протоколы к ней 1967 г. Женева: УВКБ ООН, 1996.

5. Каракасская конвенция 1954 г. о территориальном убежище// Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. Будапешт, 1997.

6. Конвенция «О применении Шенгенского Соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах», подписанная 19 июня 1990 г. М.: ООО «АНТЕЯ 2000», 2000.

7. Международная конвенция Организации объединенных наций всех трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 г.: Сборник важнейших документов по международному праву // Институт Международного права и экономики. Ч. 2 (Особенная). - Триада, 1997.

8. Европейская Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств // Московский журнал международного права. 1996. № 2.

9. Конституция Российской Федерации. Российская газета. -№ 237, 1993.

10. О вынужденных переселенцах от 19 февраля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 20 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст.5110.

11. О беженцах от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 в редакции от 30 июня 2003 г. // Российская газета. 1997. № 126; СЗ РФ. 2003. № 27. Ст.2700.

12. О гражданстве от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст.2031.

13. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации от 25 июня 2002 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

14. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ в редакции от 10 января 2003 г. // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4029; 1998, № 30, ст. 3606; 1999, № 26, ст. 3175; 2003, № 2, ст. 159.

15. О мерах по введению иммиграционного контроля от 16 декабря 1993 г. № 2145 // СЗ РФ. 1993. № 51. Ст. 4933.

16. О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы от 16 декабря 1993 г. № 2146 // Рос. газета. 1993. № 240.

17. Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища от 21 июля 1997 г. № 746 // СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3601.

18. Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. №125 // Российская газета. 2002. 19 ноября.

19. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти от 9 марта 2003 г. № 314 // СЗ РФ. 2003. №11. Ст. 945.

20. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации от 19 июля 2003 г. № 927 // Российская газета, № 154, 2004.

21. Вопросы Федеральной миграционной службы от 19 июля 2003 г. № 928 // Российская газета, № 154, 2004.

22. Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1382 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции» // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2385; № 34. Ст. 3612.

23. Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020 «Положение об иммиграционном контроле» // СЗ РФ. 1994. № 21.Ст. 2384.

24. Постановление Правительства РФ от 22 января 1997 г. № 53 «Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев» // СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550.

25. Постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 60 «Положение о пункте пропуска через Государственную границу РФ» // СЗ РФ. 1998. №4. Ст. 485.

26. Постановление Правительства РФ от 23 мая 1998 г. № 484 «О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории»// СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2457.

27. Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 679 «Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами» // СЗ РФ. 1998. № 21.Ст. 3196.

28. Постановление Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. № 845 «Положение о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 17 ноября.

29. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» // СЗ РФ. 2003, № 1, ст. 134.

30. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 ноября 2002 г. № 789 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешение на временное проживание» // СЗ РФ. 2002, № 45, ст. 4516.

31. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 ноября 2002 г. № 794 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительства» // СЗ РФ. 2002, № 45, ст. 4520.

32. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 ноября 2002 г. № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002, № 46, ст. 4581.

33. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 октября 2002 г. № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» // СЗ РФ. 2002, № 44, ст. 4394.

34. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» // СЗ РФ. 2002, № 41, ст. 3996.

35. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 ноября 2002 г. № 1549-р «О форме миграционной карты» // СЗ РФ. 2002. № 45. ст. 4530.

36. Приказ МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 «Об утверждении инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».

37. Приказ МВД России от 15 мая 2002 г. № 445 «Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации».

38. Приказ МВД России от 31 мая 2002 г. № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции».

39. Приказ МВД России от 14 июня 2002 г. № 571 «О создании подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации».

40. Приказ МВД России от 21 августа 2002 Р. № 803 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».

41. Приказ МВД России, МИД России, Минтранса России, МПС России, ГТК России, ФПС России от 11 ноября 2002 г. №1095/16531/143/49/1189/692 «О введении в действие миграционных карт».

42. Приказ МВД России от 2 декабря 2002 г. № 1183 «Об утверждении Положения о представительствах МВД России по делам миграции за рубежом».

43. Закон США «Об иммиграции и натурализации» 1990 г. в редакции 1997 г.

44. Закон США «О реформе в области борьбы с незаконной миграцией и об ответственности иммигрантов» 1996 г.

45. Закон США «О внутренней безопасности» 2002 г.

46. Закон США «О Министерстве внутренней безопасности» 2002 г.

47. Закон об иммиграции Канады 1976 г. с изменениями и дополнениями.

48. Закон Канады «Об иммиграции и защите беженцев» 2002 г.

49. Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции Канады, «О департаменте по защите беженцев» SOR/2002-228

50. Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции Канады, «Об иммиграционном департаменте» SOR/2002-29

51. Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции Канады, «О департаменте по вопросам иммиграционных апелляций» SOR/2002-220

52. Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции Канады, «О департаменте профессионального развития» SOR/2002-227

53. Закон ФРГ «О въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ» 1990 г. с изменениями и дополнениями.

54. Постановление Правительства ФРГ «О выдаче разрешения на работу лицам, не являющимся гражданами ФРГ» 1971 г. с последующими изменениями

55. Постановление Правительства ФРГ «О реализации Закона об иностранцах» 1990 г.

56. Постановление Правительства ФРГ «Об утверждении Положения о Федеральном Министерстве внутренних дел» в редакции 2002 г.

57. Закон Швеции «Об иностранцах» 1989 г. с изменениями 2002 г.

58. Положение о Шведском иммиграционном департаменте, утвержденное Правительством в 2000 г.

59. Монографии, учебники, учебные пособия, статьи

60. Анализ законодательства зарубежных стран по проблемам миграции и опыт правоохранительных органов по предупреждению и пресечению незаконноймиграции. Академия управления МВД России. М., 2004.

61. Айрапетов B.C. Социальная адаптация вынужденных мигрантов // Вестник РАН. 1993. №10.

62. Алексеев С. С. Общая теория права. Вып. 1 . М., 1963.

63. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. -М.: Зеркало, 1997.

64. Вестфаль В. Миграция и внутренняя безопасность в концепции Европейского Союза. Миграция и внутренняя безопасность. М., 2003.

65. Глебов Н.Н. Роль органов государственного управления в регулировании миграционных процессов. Сб. матер. IX Междун. семинара по акт. проблемам миграции. М., 2003.

66. Гаврилова И.Н. Миграционная политика и развитие населения Москвы. Сб. матер. IX Междун. семинара по акт. проблемам миграции. М., 2003.

67. Гольдин Г.Г. Миграция и проблемы регулирования. М.: Интердиалект, 2000.

68. Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

69. Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003.

70. Дитц Б. Категории иностранных беженцев в Германии. М, 1996.

71. Зайончковская Н.А. Миграционные процессы после распада СССР. М., 1994.

72. Закон о гражданстве Российской Федерации: Научно-практический комментарий. -М.: Известия, 1992.

73. Законодательство и политика в области внешней трудовой миграции государств-импортеров иностранной рабочей силы. М., 2002.

74. Иванов М.М. США: правовое регулирование миграционного процесса. -М., 1998.

75. Инспекционные программы службы иммиграции и натурализации.

76. Московское отделение СИН. -М., 2000.

77. Ионцев В.А. Международная миграция населения и демографическое развитие России. Международная миграция населения: Россия и современный мир. М., 2000.

78. Ионцев В.А. Миграция населения. М., 2001.

79. Клинова Е.В. Правовое положение беженцев в странах Европейского Союза (Статус беженца, право на убежище). М.: РАН ИНИОН, 2000.

80. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах. М.: Юрид. лит, 1998.

81. Коданье К. Миграционная политика как планирование наугад. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г.Витковской.- М., MOM, 2004.

82. Компас беженца и вынужденного переселенца: Краткий справочник. -М.,1995.

83. Конституция международной организации по миграции от 20 мая 1987г. // Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. Будапешт, 1997.

84. Конференция СНГ по проблемам беженцев и мигрантов. Подготовлено Региональным европейским бюро Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и секретариатом Конференции по СНГ. Т. 2. № 1.

85. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Изд-во «БЕК», 2002.

86. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина М.: Юристь, 1997.

87. Конституции государств Европейского Союза. / Под ред. JI.A. Окунь-кова. М.: Издательская группа ИНФРА-М- НОРМА, 1997.

88. Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. М.: БЕК, 1997.

89. Красинец Е.С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынку. М., 1997.

90. Красинец Е., Кубишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция в России.-М., 2000.

91. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления М.,1972.

92. Лендснесс К., Ньюленд К. Цели и методы иммиграционной политики США. Мировой опыт миграционной политики. М., 2002.

93. Мейснер Д. СИН служба иммиграции и натурализации. - М.,1996.

94. Мерфорт И. Потенциальные угрозы, связанные с миграцией, организованная преступность, экстремизм. Миграция и внутренняя безопасность. — М., 2003.

95. Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. Витковской и С. Па-нарина. Моск. Центр Карнеги. - М.: Интердиалект, 2000.

96. Миграция населения. Вып. 3. Международная миграция. М., 2001.

97. Миграция населения. Вып. 4; Система иммиграционного контроля. -М., 2001.

98. Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования / Под ред. О.Д. Воробьевой. М., 2001.

99. Мкртчян Н.В. Миграционная политика Российской Федерации: есть ли стратегия? Сборник материалов IX Международного семинара по актуальным проблемам миграции. М., 2003.

100. Морозова Г.Ф. Влияние миграции на формирование рынка труда и социологические исследования. 1993. - № 5.

101. Мукомель В.И. Правовые основы и практика регулирования миграции в субъектах Российской Федерации // Миграция, 1997, № 3.

102. Новейшие изменения во внутренней и внешней миграции населения России и их экономическое значение. М., СПб., 1994.

103. Ограничение нелегальной трудовой миграции из России в Европу. Информационно-справочный материал. М., МГУ, 2004.

104. Обзор проблем защиты беженцев в Западной Европе: тенденции в области законодательства и позиция УВКБ ООН. УВКБ ООН. Т.1. - М., 1995.

105. Общая теория права и государства: Учебник // Под ред. В. В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 1996.

106. Олигер Р. Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х годов. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. М., MOM, 2004.

107. Плойг К.В. История иммиграционной политики в Канаде. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. М., MOM, 2002.

108. Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1997.

109. Положение беженцев в мире. М.: Интердиалект, 1997.

110. Полян П. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. М., MOM, 2004.

111. Правовое положение иностранных граждан в России: Сборник нормативных актов. М.: Издательство "БЕК", 1996.

112. Регент Т.М., Архипов Ю.А. Система иммиграционного контроля. — М., 2001.

113. Регент Т. М. Иммиграция в Россию: Проблемы регулирования. -М.: Гуманитарий, 1997.

114. Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления.-М., 1999.

115. Региональная миграционная программа на период 2002-2005 годы. Челябинск: Челяб. гос. Ун-т, 2002.

116. Рыбаковский JI.JI. Методологические вопросы прогнозирования населения. М.,1978. Методика социологического изучения демографического поведения. - М.,1995.

117. Рыбаковский JT.JL Стадии миграционного процесса. М., 2002.

118. Рыбаковский Л.Л. Миграционная политика в России: теория и практика // Современные проблемы миграции в России. М., 2003.

119. Сборник законодательных актов государств СНГ и Балтии по вопросам миграции, гражданства и связанным с ними аспектам. Международная организация по миграции. М.,1997.

120. Сборник материалов IX Международного семинара по актуальным проблемам миграции. М., 2003.

121. Смидович СТ. Проблемы миграции и их влияние на вопросы безопасности // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия. М., 2003.

122. Темненков Г. О немецких переселенцах в ФРГ. Компас. 1996. № 22.

123. Чудиновских О.С. Новый этап миграционной политики в России: возможности и ограничения. Сборник материалов X Международного семинара по актуальным проблемам миграции. — М., 2003.

124. Это СИН. Московское отделение СИН. 1998.1. Диссертации:

125. Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации: Автореф. дис. .канд. юрид. наук. -М.,1998.

126. Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Автореф. дис. .д-ра юрид. наук. -М., 2003.

127. Губина О.В. Вынужденная миграция в Российской Федерации. Автореф. дис. .канд. юрид. наук. М., 2004.

128. Жеребцов А. Н. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. .канд. юрид. наук. Волгоград, 1999.

129. Забелло О.И. Правовые аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в области миграционной политики: Автореф. дис. . .канд. юрид. наук. М., 2002.

130. Зорин Н.А. Правовое регулирование вынужденной внешней миграции в Российской Федерации: Автореф. дис. .канд. юрид. наук. М., 2002.

131. Корсик К. А. Теория, практика и проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации (Опыт сравнительноправового исследования): Автореф. дис. .д-ра юрид. наук. М., 1999.

132. Плаксина И.В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов: Автореф, дис. .канд. юрид. наук. М., 2001.

133. Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации: Автореф. дис. .канд. юрид наук. М., 2001.

134. Тоцкий Н.Н. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Автореф. дисканд. юрид. наук. М.Д998.

135. Тюркин M.JI. Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы: Дис. . .д-ра юрид. наук. М., 2004- 543 с.

136. Харламов С.О. Иммиграционный контроль в системе функции органов внутренних дел России: Автореф. дис. .канд. юрид. наук. М.: 2002.1. Иностранные источники

137. Citizenship and Immigration Canada. 2001.

138. Fragomen Т. United States immigration laws. International immigration review. 1997, № 2.

139. Immigration statistics at a glance. Canada. 1996.

140. INS Fact Book. Summary of Resent Immigration Data. U.S. Department of Justice. 2000.

141. Citizenship and Immigration Canada. 2002.

142. Skeldon R. Migration and Development: A Global Perspective. Harlow, 1997.

143. Statistical yearbook of the Immigration and Naturalization Service. 2001

144. Trends in International Migration. 2001.

145. U.S. Department of Justice. INC Fact book. 1998.157

Автор: Никифорова, Екатерина Андреевна
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных странтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Никифорова, Екатерина Андреевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Никифорова, Екатерина Андреевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Никифорова, Екатерина Андреевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Никифорова, Екатерина Андреевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран»