АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы обеспечения безопасности потенциально важных объектов: теория и практика»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ЮДИН Георгий Георгиевич
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОТЕНЦИАЛЬНО ВАЖНЫХ ОБЪЕКТОВ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
□ и3476Э2 г'
1 ■ V. -
Москва • 2009
{^г".-.'.;,, г';",1
¡41/1 м • ' -11
п г,
сл.
003476927
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
Для служебного пользования Экз^У На правах рукописи
ЮДИН Георгий Георгиевич
Правовые и организационные основы обеспечения безопасности потенциально важных объектов теория и практика
Специальность 12 00 И - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2009
Диссертация выполнена на кафедре управления органами внутренних дел в особых условиях Академии управления МВД России
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Киреев Михаил Павлович
Официальные оппоненты доктор юридических наук Овчинников Вячеслав Викторович,
кандидат юридических наук, доцент Суслов Олег Михайлович
Ведущая организация Международный юридический институт
Защита диссертации состоится « / » /9лУгода, в 14 часов 30 минут, на заседании диссертационного совета Д 2(Й 002 03 в Академии управления МВД России по адресу 125171, г Москва, ул Зои и Александра Космодемьянских, д 8, в аудитории 404 - 406
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Академии управления МВД России (125171, Москва, Зои и Александра Космодемьянских, д 8)
Автореферат разослан » Сл/гМ/года
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 002 03 доктор юридических наук
А Г Елагин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации особо подчеркивается начало реализации новых планов долгосрочного развития экономики Строятся заводы и дороги Перевооружаются Армия и Флот Осваиваются новые технологии' Безусловно, для защиты экономики от внутренних и внешних угроз предстоит принять соответствующие меры, способные противостоять любым внешним вызовам и обеспечить стабильное решение поставленных задач Эти меры провозглашены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г документе, излагающем «официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу»2
Именно поэтому в Директиве Министра внутренних дел «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД, ФМС России в 2009 г» требуется «обеспечить повышение наступательности в противодействии распространению экстремизма»; «осуществить комплекс дополнительных мер по усилению антитеррористической защиты особо важных и режимных объектов, в том числе заводов-производителей оружия и боеприпасов, обеспечить оперативное прикрытие предприятий и организаций, осуществляющих производство и хранение сильно действующих ядовитых веществ и взрывчатых веществ, радиационно и ядерно - опасных материалов Приступить к формированию ведомственного сегмента федеральной системы мониторинга критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов»3
Актуальность комплексного исследования проблем по предотвращению ущерба, достижению необходимого уровня безопасности потенциально важных объектов (далее потенциально опасные и критически важные объекты) от вероятных и реальных угроз обуславливается переходом к новой государственной политике в области национальной безопасности, а также рядом факторов, выявленных при обследовании различных объектов Специалисты в области общественной безопасности отмечают разрозненность ведомственных документов, оценочных показателей,
1 Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации www Kremlin 2008 5нояб
2 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г № 537 // Рос газ 2009 19 мая
3 О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД, ФМС России в 2009 г Директива Министра внутренних дел от 13 октября 2008 г № 13 С 7 - 8,12 (ДСП)
непозволяющих объективно и комплексно определить уровень и эффективность защиты этих объектов, реально сопоставить результаты анализа уязвимости адекватности принимаемых мер по организации их безопасности и уточнить необходимые финансовые затраты
Их выводы подтверждает проведенный в ходе диссертационного исследования экспертный опрос руководящего состава подразделений безопасности и охраны ряда организаций, имеющих в своем составе объекты повышенной опасности, в котором приняло участие 124 эксперта Так, более 67% опрошенных высказали мнение о необходимости совершенствования законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей мероприятия по обеспечению безопасности объектов промышленности, формированию единого понятийного аппарата, используемого в этой сфере деятельности, 75% поддержали предложение о внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» в части определения в этой деятельности роли организаций - собственников потенциально опасных и критически важных объектов, а 92,7% - необходимость разработки государственной программы обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности в Российской Федерации
Степень разработанности темы исследования. Вопросы обеспечения и управления безопасностью потенциально опасных и критически важных объектов, организации взаимодействия государственных органов и собственников этих объектов обсуждались на научно-практических конференциях, в определенной степени освещались в научной литературе
Изучение данной тематики нашло свое отражение в исследованиях следующих ученых В Г Бабикова, ГА Бондаренко, С Г Васина, Я Д Вишнякова, Е В Грацианского, Л П Гончаренко, В В Гордиенко, М А Громова, АФ Майдыкова, А А Макорина, А В Мелехина, А К Микеева, В И Измалкова, М П Киреева, Е С Куценко, Н Н Пестова, Е Н Позднякова, А В Рачкаускаса, В И Севрюкова, В Ф Сильнова и ряда других
Так, В И Измалков исследовал проблемы развития теории управления безопасностью военных объектов, как сложных организационных систем, при угрозах и опасностях техногенного и иного характера, основанных на нетрадиционных подходах с использованием методов анализа и оценки системного риска и современных представлений о синергетике и энтропии в системном контексте В рамках используемого системного подхода к сложным организационным системам автором отнесены такие военнотерриториальные системы, как военные округа, флоты, другие объединения и соединения Вооруженных Сил Им же дается характеристика потенциально опасных военных объектов, анализируются факторы риска при авариях и катастрофах, предлагается единая методология оценки риска для взрыво-, пожаро-, химически и радиационно опасных объектов Е Н Поздняков анализирует проблему обеспечения безопасности коммерческих и государственных предприятий и фирм как объектов всесторонней защиты Он раскрывает спектр вопросов, начиная с защиты
территории объекта и заканчивая защитой служебной информации и документооборота, уделяя особое внимание разработке комплексного подхода обеспечения безопасности объекта Я Д Вишняков привлекает внимание к вопросам защиты промышленных объектов и объектов инфраструктуры от террористических воздействий В Г Бабиков исследует вопросы защиты предприятий нефтяной промышленности и отдельно расположенных объектов, входящих в состав этих предприятий Им приведена классификация и характеристика предприятий и объектов охраны, рассмотрены наиболее вероятные угрозы, проанализировано состояние существующих систем безопасности Автор дает общую концепцию безопасности, рассматривает варианты комплексов систем защиты для различных объектов, а также практические вопросы охраны объектов от преступных посягательств, диверсий, террористических актов
Однако, рассматриваемые в указанных работах проблемы, как правило, касались решения узкого круга вопросов, а не всего комплекса, как этого требуют современные подходы к обеспечению безопасности
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между органами государственного управления, органами местного самоуправления и организациями, втадеющими на праве собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления на другом предусмотренном законодательством праве (далее - организации -собственники) потенциально опасные и критически важны объекты промышленности по вопросам обеспечения безопасности их функционирования
Предмет исследования составляют организационно-правововые основы обеспечения деятельности государственных органов и других субъектов по организации безопасности потенциально опасных и критически важных объектов от террористических угроз
Цель и задачи исследования. Цель исследования совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, обеспечивающей деятельность по организации безопасности и противодействию терроризму на потенциально опасных и критически важных объектах промышленности, повышение эффективности взаимодействия между субъектами обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, предложение структуры и содержания стратегического (государственного) Плана обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности в Российской Федерации с последующем внедрением его элементов в практическую деятельность субъектов обеспечения безопасности
Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач
- изучение и обобщение научных и практических материалов по данной проблематике,
- анализ мер по организации безопасности потенциально опасных и
критически важных промышленных объектов в современных условиях,
- научное обоснование основных подходов к обеспечению безопасности потенциально опасных и критически важных объектов,
- разработка предложений по совершенствованию взаимодействия между субъектами обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучный системный подход, основные общелогические методы (анализ, синтез, абстрагирование, аналогия), а также формально-юридический и сравнительно-правовой методы
В процессе исследования применялись конкретные социологические методы - анкетный опрос, в котором приняли участие 124 эксперта в ранге руководителей среднего звена подразделений охраны и безопасности дочерних обществ и организаций ОАО «Газпром»
Теоретической основой исследования являются научные труды в различных областях права и национальной безопасности Всего проанализировано более 90 основных законодательных и нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность по организации безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, в том числе Конституция Российской Федерации, законы «О противодействии терроризму», «О промышленной безопасности», «О милиции», «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии» и др, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, ведомственные и локальные нормативные правовые акты
Эмпирической базой исследования являются материалы научно-практических конференций и всероссийских совещаний руководителей промышленности и правоохранительных органов по проблемам обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, результаты взаимодействия в этой сфере деятельности, статистические материалы министерств и ведомств Российской Федерации, опубликованные в средствах массовой информации (СМИ) и др
В диссертационном исследовании также анализируются отечественный и зарубежный опыт по решению рассматриваемой проблемы, правовые акты органов государственного управления Российской Федерации, связанные с обеспечением безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, нормы международного права, а также соответствующие литературные источники
Гипотеза исследования заключается в том, что на этапе перехода от концепции национальной безопасности к стратегии национальной безопасности предполагается не только смена приоритетных стандартов, но и новое качественное состояние обеспечения внутренней и внешней безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, что объективно будет способствовать решению общесистемных задач
В этой связи в исследовании значительная роль отводится совершенствованию взаимодействия между органами государственного управления и организациями- собственниками
Научная новизна результатов исследования определяется комплексным подходом к исследованию проблемы обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов в условиях изменения общественных отношений в области организации общественной безопасности
Впервые осуществлен комплексный анализ деятельности государственных органов и стратегических организаций по организации взаимодействия и планированию обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов с учетом новых подходов в части разделения их компетенции реагирования на угрозы и противодействия терроризму
На основании комтексного анализа диссертантом обосновывается необходимость
- возложения на один из федеральных органов исполнительной власти (в данном случае МВД России) роли координатора действий всех субъектов, участвующих в обеспечении безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности,
вкчючения стратегических организаций - собственников потенциально опасных и критически важных объектов в число с>бъектов противодействия терроризму,
- внесения в этих целях необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии терроризму»,
- введения новых формулировок понятий «физическая охрана объекта», «физическая защита объекта», «антитеррористическая и противодиверсионная защита объекта», «взаимодействие при обеспечении безопасности потенциально опасных и критически важных объектов» и ряда других
Предложены структура и содержание стратегического (государственного) Плана обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности, не имеющих аналогов в Российской Федерации
Разработан механизм реорганизации структур безопасности стратегических организаций с учетом требований Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии»
Основные положения, выносимые на защиту:
1 Авторское определение и раскрытие содержания понятия «антитеррористическая и противодиверсионная защита объектов» - это комплекс мер, предпринимаемых государственными органами во взаимодействии с администрацией и охранными подразделениями организации-собственника объектов для защиты их от диверсионно-
террористических угроз В диссертации также уточнены понятия «физическая охрана объекта», «физическая защита объекта», «безопасность потенциально опасных и критически важных объектов»
2 Предложение о целесообразности возложения на Министерство внутренних дел Российской Федерации решения вопросов организации взаимодействия при обеспечении безопасности потенциально опасных и критически важных объектов в силу того, что на этот федеральный орган исполнительной власти законодательством возложено выполнение основного объема задач по обеспечению безопасности личности, охране общественного порядка и общественной безопасности, защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности
3 Предложения по правовому и организационному обеспечению антитеррористической деятельности, связанной с защитой потенциально опасных и критически важных объектов промышленности, а именно
а) о включении в обязательном порядке представителей администрации организаций - собственников потенциально опасных и критически важных объектов промышленности при проведении на этих объектах контртеррористических операций в состав оперативного штаба, а подразделений охраны -в число субъектов проведения контртеррористической операции В этой связи предлагается дополнить п 3 ст 15 «Силы и средства, привлекаемые для проведения контртеррористической операции» Федерального закона «О противодействии терроризму», сформулировав его следующим образом «В состав группировки сил и средств могут включаться подразделения, воинские части и соединения Вооруженных Сил Российской Федерации, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающие вопросами безопасности, обороны, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и других федеральных органов исполнительной власти, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иные организации»,
б) учитывая, что реализация антитеррористических мероприятий на промышленных объектах фактически осуществляется их организациями -собственниками, предлагается дополнить ст 5 «Организационные основы противодействия терроризму» ФЗ РФ № 35 от 06 03 2006г «О противодействии терроризму» новым пунктом, предусматривающем для администрации этих организаций права и обязанности по противодействию терроризму
4 Организационный механизм оптимизации совместной деятельности субъектов обеспечения безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов промышленности при реализации положений Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии»
5. Структура и содержание стратегического (государственного) Плана защиты потенциально опасных и критически важных объектов
промышленности в Российской Федерации, направленного на создание действенных механизмов, способных обеспечить выполнение важнейших государственных задач, сохранить экономический потенциал страны на случай угрозы возникновения или совершения террористического нападения, стихийного бедствия или иных чрезвычайных происшествий
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в систематизации знаний не только в областях нормотворческой деятельности и организации безопасности, но и в разработке конкретных механизмов управленческих решений
Предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, повышению эффективности взаимодействия и планирования при организации безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности, улучшению понятийного аппарата в этой области, должны способствовать дальнейшему развитию теоретических основ управления безопасностью
Практическая значимость диссертационного исследования определяется
- особой важностью задач по обеспечению безопасности потенциально опасных и критически важных объектов в современных условиях,
- необходимостью перераспределения функций по обеспечению их безопасности в сторону повышения роли и ответственности организаций -собственников этих объектов за организацию указанной деятельности, в том числе за непринятие соответствующих мер безопасности,
- повышением требований к государственным органам, в том числе к органам внутренних дел, в части организации контроля за деятельностью собственников потенциально опасных и критически важных объектов по повышению их безопасности
Разработанные предложения могут быть использованы как сотрудниками правоохранительных органов, так и работниками стратегических организаций в практической деятельности по реформированию структур безопасности ОАО «Газпром» и ОАО АК «Транснефть» и при организации повседневной работы по противодействию терроризму на объектах промышленности
Материалы исследования могут быть также использованы при разработке нормативных правовых актов в сфере безопасности, в учебном процессе в образовательных учреждениях системы МВД России, а также в системе подготовки работников структур безопасности организаций -собственников потенциально опасных и критически важных объектов промышленности
Диссертационное исследование является логическим продолжением ранее проведенных научных исследований по вопросам обеспечения состояния безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности в Российской Федерации, в том числе проведенного в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации и Федеральной антитеррористической комиссии в 2001 г, за
участие в котором соискатель был удостоен Премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники
Содержащиеся в нем выводы и рекомендации могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании форм и методов этой работы
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются использованием научных апробированных методологических подходов и средств исследования, применением современных научных методов, использованием результатов, полученных в ходе практической деятельности субъектов обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности в течение длительного периода времени для разработки принятых нормативных правовых и ведомственных актов, и имеющейся практикой в области обеспечения безопасного функционирования промышленных объектов
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации проведенного исследования были апробированы различными способами Наиболее важные результаты исследования использовались при разработке Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии» и постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г № 1056 « О мерах по реализации статьи 41 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»
В настоящее время положения диссертации используются в процессе реформирования системы безопасности ОАО «Газпром»
Разработанные в ходе проведения исследования Методические рекомендации «О взаимодействии должностных лиц охранных подразделений с правоохранительными органами по предупреждению криминальных проявлений и террористических угроз на объектах ОАО «Газпром»» внедрены в деятельность подразделений служб безопасности дочерних обществ и организаций ОАО «Газпром» и Службы корпоративной защиты ОАО «Газпром» Ряд положений диссертационного исследования использовался при разработке внутренних локальных документов Службы корпоративной защиты ОАО «Газпром»
Материалы диссертации применяются в учебном процессе в Негосударственном образовательном учреждении «Учебно - тренировочный центр» ОАО «Газпром» при проведении образовательной деятельности по программам подготовки, переподготовки и повышения квалификации частных детективов, частных охранников и руководителей подразделений служб безопасности дочерних обществ и организаций ОАО «Газпром»
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов? заключения, списка использованной литературы и приложений
ОБЩЕЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, методологическая основа и методы исследования, формулируются научная новизна и положения, выносимые на защиту, показывается их теоретическая и практическая значимость
В первой главе диссертации «Механизм государственного управления по обеспечению безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов в Российской Федерации» анализируется эффективность государственной системы, регулирующей общественные отношения в этой сфере деятельности, затрагиваются проблемы унификации понятийного аппарата и правовые основы организации субъектов обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов
В первой параграфе «Генезис формирования системы безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов» приводится характеристика системы безопасности в Российской Федерации Отмечается, что система безопасности Российской Федерации находится в постоянном развитии, что подтверждается Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г № 537, утвердившим Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года' Этому явлению также способствует трансформация системы права, в том числе расширение или сужение сферы правового регулирования Система безопасности развивается на базе ранее принятых концепций и доктрин, что является особенностью ее формирования2 Рассматриваются правовые источники формирования системы безопасности, ее функции, субъекты обеспечения безопасности и их полномочия
Соглашаясь с позицией А В Мелехина, что «каждый шаг в новом научном направлении должен опираться не только на общие закономерности общественного развития и знание исследуемого явления, но и анализ, концептуальный взгляд, обращенный в будущее», автор предлагает рассматривать современные подходы к обеспечению безопасности потенциально опасных и критически важных объектов в Российской Федерации в историческом аспекте, с учетом уже сложившегося опыта, в том числе и в Российской Империи
В этой связи особо подчеркивается, что на различных этапах развития страны обеспечение безопасности российской промышленности всегда оста-
' Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г № 537 // Рос газ 2009 19 мая
2 Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г № 706 // СЗ РФ 2000 №17 Ст 1852, Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г № 909 // СЗ РФ 1996 № 25 Ст ЗОЮ, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г // Рос газ 2000 28 сент и др
валось одним из приоритетных направлений деятельности государства, при этом организующая роль в этой деятельности отводилась правоохранительным органам в лице министерства внутренних дел
Как особый этап в формировании системы безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности рассматривается возложение в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 17 февраля 1947 г «О мерах обеспечения охраны объекта 550» на Министерство внутренних дел СССР задач по организации оперативного обслуживания особо режимных объектов В дальнейшем, в зависимости от складывающейся оперативной обстановки, Правительством Российской Федерации число этих задач неоднократно расширялось Так, в целях совершенствования деятельности правоохранительных органов по повышению безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности и в связи с ростом хищений огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ с заводов - изготовителей, в 1994 г Правительством Российской Федерации распоряжением от 25 мая № 765-р на органы внутренних дел Департамента на режимных объектах МВД России были возложены задачи по охране правопорядка и борьбе с преступностью на этих предприятиях В настоящее время органы внутренних дел на режимных объектах действуют в 51 субъекте Российской Федерации
Автор отмечает, что развитию системы безопасности потенциально опасных и критически важных объектов во многом способствовали проведенные в 2001 г межведомственные комплексные обследования потенциально опасных и критически важных объектов промышленности
В соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации от 7 июля 2001 г № МК-П4-11907 и от 22 августа 2001 г № МК-П4-14832 по их результатам были разработаны Методические рекомендации по оценке достаточности мероприятий по физической защите и охране предприятий и организаций от существующих и прогнозируемых диверсионных и террористических угроз внутреннего и внешнего характера и Методические рекомендации по категорированию объектов науки, промышленности, энергетики и жизнеобеспечения по степени их потенциальной опасности и диверсионно-террористической уязвимости (далее - Методики) Целью их разработки являлось создание единых государственных подходов к обеспечению безопасности потенциально опасных и критически важных объектов в Российской Федерации Методики впоследствии использовались некоторыми федеральными органами исполнительной власти не только в качестве методических рекомендаций при организации работы по защите объектов от терроризма, контролю и оценке уровня их безопасности, но и при разработке локальных нормативных актов
Таким образом, на протяжении последних десятилетий вопросы обеспечения комплексной безопасности потенциально опасных и критически важных объектов неоднократно рассматривались на различных уровнях государственной власти, однако до настоящего времени остаются до конца не реализованными В условиях приватизации государство в значительной мере сложило с себя функции по обеспечению безопасности указанных объектов про-
мышленности, при этом, не наделив достаточными полномочиями в этой сфере деятельности их новых владельцев
В то же время, обеспечение безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности в Российской Федерации, является крупной научной проблемой, решение которой во многом определяет пути дальнейшего развития Российской Федерации Без глубокого и взвешенного анализа сложившейся в этой области ситуации, определения принципов и приоритетов реалистической стратегии, способной обеспечить концентрацию усилий всех субъектов обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности на решении различного уровня проблем их безопасности, предпринимаемые меры останутся набором планов и программ ведомственного уровня, не стыкующихся в принципах, подходах и оценках
Во втором параграфе «Правовые основы субъектов обеспечения безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов» рассматривается состояние законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей общественные отношения в сфере обеспечения безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов промышленности
Отмечается, что наряду с Конституцией Российской Федерации и Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, правовую основу обеспечения безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов составляют международные нормы права, федеральные конституционные законы («О чрезвычайном положении», «О военном положении» и др), федеральные законы («О безопасности», «О противодействии терроризму», «Об обороне», и др), подзаконные нормативные правовые акты (в том числе и межведомственные нормативные акты), носящие пра-вореализуюший характер, а также локальные акты организаций - собственников указанных категорий объектов
При анализе основных правовых источников, используемых при обеспечении безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности, особо подчеркивается, что согласно российскому законодательству, значительный объем ответственности по обеспечению безопасности потенциально опасных и критически важных объектов лежит на организации -собственнике объекта защиты В то же время указанные организации нормативно не наделены достаточными правами и полномочиями, позволяющими обеспечить надежную защиту этих объектов, в том числе и от террористической угрозы
По существу, только в соответствии со ст 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» собственник может принимать меры, направленные на предотвращение проникновения на опасный производственный объект посторонних лиц
Существующие пробелы в правовой основе деятельности субъектов по обеспечению безопасного функционирования потенциально опасных и критически важных объектов частично устраняются вследствие принятия Феде-
рального закона от 24 июля 2007 г № 222 - ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии»
Предоставив ОАО «Газпром» и ОАО АК «Транснефть» права по охране продукции, поставляемой для федеральных государственных нужд, указанный законодательный акт разграничивает задачи и перераспределяет ответственность и материальные затраты в этой сфере деятельности между государством и собственниками объектов топливно - энергетического комплекса
Подчеркивая, что Федеральный закон «О противодействии терроризму» позволяет организовывать противодействие терроризму на более высоком уровне, автор отмечает, что в ряде его положений имеются пробелы, связанные с регламентацией антитеррористической защищенности потенциально опасных и критически важных объектов В целях их устранения предлагается дополнить ст 5 Федерального закона «О противодействии терроризму» пунктом, позволяющим относить организации, имеющие в собственности или владении потенциально опасные и критически важные объекты, к числу субъектов, участвующих в противодействии терроризму в пределах своей компетенции, а п 3 ст 15 «Силы и средства, привлекаемые для проведения контртеррористической операции» - словами «и иные организации», что позволит включать подразделения охраны, обеспечивающие безопасность потенциально опасных и критически важных объектов, в состав формируемой группировки сил и средств, а руководителя стратегической организации, на объектах которой проводится контртеррористическая операция - в число членов оперативного штаба
В третьем параграфе «Теоретические подходы к организации взаимодействия при обеспечении безопасности потенциально опасных и критически важных объектов» рассматриваются вопросы и порядок организации взаимодействия субъектов обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов
Отмечая, что система безопасности потенциально опасных и критически важных объектов является составной частью всей системы безопасности в Российской Федерации и обладает аналогичными ей признаками и основными функциями, автор особое внимание уделяет рассмотрению деятельности органов внутренних дел
Органы внутренних дел в соответствии с Законом «О безопасности» включены в Силы обеспечения безопасности и являются составной частью системы государственных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере внутренних дел К числу их основных функций относятся обеспечение общественного порядка и безопасности, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследования преступлений, охрана и защита всех форм собственности, в том числе участие в противодействии терроризму и обеспечении правового режима контртеррористической операции1 Для осуществления своих обязанностей органы внутренних дел наделены соответствующими правами, силами и средствами
1 О милиции Закон от 18 апреля 1991 г № 2026-1 (в ред от 26 декабря 2008 г)//Рос газ 2008 30 дек 14
Таким образом, органы внутренних дел являются одним из основных субъектов обеспечения безопасности в Российской Федерации, действующим в пределах своей компетенции, на основе существующего законодательства, в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, которому государством делегирована значительная часть охранительной функции, направленной на обеспечение общественного порядка
Предоставленные органам внутренних дел полномочия должны реали-зовываться в процессе организации и координации повседневного внутрисистемного и внешнесистемного взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях всех субъектов обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, исполнения контрольных функций и организации деятельности в особых условиях
Выделяя из числа основных функций, присущих системе безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, функцию выявления и прогнозирования внутренних и внешних угроз, автором подчеркивается, что организатором ее исполнения должны являться органы внутренних дел в связи с тем, что Федеральным законом от 5 июля 1995 г № 144-ФЗ «Об оперативно - розыскной деятельности» именно на органы внутренних дел возложено осуществление оперативно-розыскной деятельности на территории Российской Федерации' Органы внутренних дел обладают самой разветвленной сетью агентуры как на потенциально опасных и критически важных объектах, так и вокруг них, необходимыми информационными системами и банками данных, а также международными связями, позволяющими прогнозировать, в том числе и террористическую угрозу
Рассматривая главные задачи милиции, автор отмечает, что обязанность милиции заключается в организации их решения во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами
Существующая структура министерства внутренних дел и предоставленные государством полномочия по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел позволяют ему осуществлять координацию деятельности по обеспечению безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности между взаимодействующими субъектами безопасности на всех уровнях федеральном, региональном, местном
На основании изложенного, делается вывод о целесообразности закрепления практической организации взаимодействия и координации деятельности всех субъектов, участвующих в обеспечении безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов промышленности, за Министерством внутренних дел Российской Федерации
В четвертом параграфе «Проблемы унификации понятийного аппара-
' Об оперативно - розыскной деятельности Федеральный закон от 12 августа 1995 г № 144-ФЗ (в ред от 26 декабря 2008 г) // СЗ РФ 1995 № 33 Ст 3349
та. применяемого в процессе обеспечения безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов» отмечается, что имеющееся разнообразие точек зрения и неоднозначность подходов к терминологии, используемой в процессе деятельности по обеспечению функционирования потенциально опасных и критически важных объектов в Российской Федерации, подчеркивают проблему необходимости дальнейшего совершенствования понятийного аппарата, применяемого в этой области
Это подтверждается также результатами проведенного экспертного опроса, абсолютное большинство участников которого независимо от возраста и образования, высказалось за необходимость совершенствования понятийного аппарата, используемого при обеспечении безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности Но при этом эксперты старших возрастов, в отличие от более молодых, считают, что уже используемый понятийный аппарат требует незначительной переработки и внесения дополнений За это высказалось 75% опрошенных в возрасте от 40 лет и выше
Соискатель делает вывод об отсутствии единства мнений в рассматриваемой области, что также подтверждается анализом содержания нормативных правовых актов, локальных актов различных ведомств и организаций, регламентирующих обеспечение безопасности объектов Учитывая важность и значимость обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, проблема унификации понятийного аппарата должна решаться на государственном уровне Утверждение Президентом Российской Федерации «Основ государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических актов»1 можно считать одной из мер, принимаемых государством по решению анализируемой проблемы
Во второй главе «Организационные основы обеспечения безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов в Российской Федерации» рассматривается международный опыт обеспечения безопасности жизненно важной инфраструктуры наиболее промышленно развитых зарубежных государств, особенности планирования мероприятий по обеспечению безопасного функционирования потенциально опасных и критически важных объектов в Российской Федерации, направления оптимизации деятельности различных субъектов в сфере организации безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов, а также предлагаются структура и содержание стратегического (государственного) Плана обеспечения безопасности потенциально опас-
1 Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических угроз Утверждены Президентом Российской Федерации № ПР - 1649 от 31 октября 2006 г (ДСП)
ных и критически важных объектов промышленности в Российской Федерации
В первом параграфе «Международный опыт обеспечения безопасности жизненно важной инфраструктуры зарубежных государств» проанализированы подходы к решению рассматриваемой проблемы в Германии, Израиле и Соединенных Штатах Америки
Автор отмечает, что обеспечение безопасности жизненно важной инфраструктуры и ключевых ресурсов руководство индустриально развитых зарубежных государств возводит в степень наиболее жизненно важных интересов своих граждан
Главными принципами обеспечения защиты объектов в этих странах являются постоянное корректирование и концентрация усилий и гибкое применение имеющихся ресурсов в наиболее уязвимых местах, в зависимости от степени и уровня возникающих угроз, с применением современных концепций противодействия терроризму
Приоритетными направлениями являются внедрение в широких масштабах новейших технологий, комплексных систем всестороннего обеспечения внутренней безопасности, оперативного управления и быстрого реагирования на угрозы с минимальным привлечением «человеческого фактора»
При обеспечении безопасности объектов промышленности, ведущие страны запада все больше ориентируются не только на государственные, но и на частные организации, что позволяет им в определенной степени сокращать расходы из государственного бюджета При этом централизованное управление безопасностью гражданской инфраструктуры предполагает обязатечьное подчинение директивам государственной власти всех субъектов, участвующих в этой деятельности С учетом возрастающей конкуренции частных служб безопасности с государственными структурами, в связи с привлечением в них высококвалифицированных сотрудников и выполнением узкопрофессиональных задач, постоянно возрастает государственный контроль и совершенствование надзора за состоянием дел в правоохранительной сфере
В целях наиболее эффективного финансирования используется подход определения национальных приоритетов, целей и требований к защите жизненно важной инфраструктуры и ключевых ресурсов
В то же время, организация безопасности имеет свои особенности в каждом из рассматриваемых государств Например, в Германии к числу таких особенностей относится создание в частнопредпринимательских компаниях современных контрразведывательных структур, выполняющих функции подразделений безопасности, охраны и сыска, в Израиле - внедрение новейших технологий безопасности, в США - придание особого значения планированию деятельности по сдерживанию угроз и минимизированию последствий от нападений и других происшествий, установление приоритетов для организации защиты объектов критической инфраструктуры, поддержание взаимодействия и сотрудничества на непрерывной основе между всеми партнерскими структурами, занятыми в сфере безопасности
Анализ имеющегося зарубежного опыта защиты инфраструктуры тре-
бует дальнейшего всестороннего изучения и переосмысления применительно к российским условиям Его целесообразно внедрять в практическую деятельность российских субъектов обеспечения безопасности
Во втором параграфе «Особенности планирования мероприятий по обеспечению безопасности потенциально опасных и критически важных объектов» рассматриваются подходы к планированию, приводится классификация планов по уровню планирования мероприятий стратегический, региональный, местный, по значению планов текущие, специальные планы по охране и обороне объектов, планы проведения специальных операций на объектах в условиях возникновения чрезвычайных обстоятельств
Подчеркивается, что основной целью планирования мероприятий по обеспечению безопасного функционирования потенциально опасных и критически важных объектов должно являться улучшение качества руководства и повышение эффективности действий имеющихся сил и средств при наступлении чрезвычайных обстоятельств
Планированию должна предшествовать серьезная аналитическая работа, основанная на постоянном обмене оперативной информацией между субъектами защиты объекта В результате должны быть подготовлены варианты различных действий и информация по событиям, ситуациям и проблемам, достаточные для ориентирования дальнейшей работы на принятие осуществимых решений по планированию и организации действий при чрезвычайных обстоятельствах
Профилактическая работа по противодействию террористическим угрозам организуется по принципу заблаговременного планирования действий в соответствующих чрезвычайных обстоятельствах
Особое значение следует придавать оперативному планированию действий взаимодействующих сил при проведении специальных операций в условиях возникновения чрезвычайных обстоятельств
Учитывая, что на объекте при наступлении чрезвычайных обстоятельств по их пресечению или ликвидации первыми предпринимают действия подразделения безопасности организации, которой принадлежит объект, при составлении плана проведения специальной операции конкретные задачи этим подразделениям целесообразно определять соответствующими разделами или пунктами плана
В целях смягчения возможных последствий, связанных с причинением значительного экологического ущерба или человеческими жертвами, в каждом конкретном случае при составлении плана защиты и обороны объекта должны излагаться действия представителей администрации (например, действия диспетчера по своевременной остановке производства или перераспределении потоков энергии, продукта производства и т д)
Таким образом, автор предлагает разработать на федеральном уровне нормативный документ, в соответствии с которым будут определяться методики оценки готовности сил и средств безопасности организаций - собственников потенциально опасных и критически важных объектов к действиям при чрезвычайных обстоятельствах
В третьем параграфе «Основные направления оптимизации деятельности субъектов охраны потенциально опасных и критически важных объектов» МВД России и все его структурные подразделения рассматриваются как специализированные социальные системы управления безопасностью, созданные и функционирующие для наиболее успешной реализации поставленных перед ними задач по охране общественного порядка и борьбы с преступностью
К числу основных факторов, влияющих на оптимизацию деятельности органов внутренних дел по охране потенциально опасных и критически важных объектов относятся территориальный, социальный, правовой, технический и организационный
При этом организационный фактор наиболее полно проявляется в совместных действиях органов внутренних дел с негосударственными охранными организациями при выполнении задач по организации безопасного функционирования этих объектов В этой связи взаимодействие при решении вопросов оптимизации деятельности имеет наиболее важное и существенное значение
С учетом изложенных позиций, автором разработан механизм реализации Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии», которым в стране создана нормативная правовая база, предоставившая стратегическим организациям право использовать для обеспечения безопасности функционирования принадлежащих им потенциально опасных и критически важных объектов собственную вооруженную охрану В него включены основные мероприятия по оптимизации совместной деятельности органов внутренних дел и стратегических организаций, направленной на сохранение непрерывности вооруженной охраны объектов топливно - энергетического комплекса в период проведения реформ
Особо подчеркивается, что жизнеспособность внебсенных предложений уже подтверждена практической деятельностью в процессе реформирования системы безопасности ОАО «Газпром», его дочерних обществ и организаций, в которой автор принималь самое непосредственное участие
В четвертом параграфе «Структура и содержание стратегического (государственного') Плана обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности» (далее - План) автором обосновывается необходимость его разработки перечнем важнейших государственных задач, к числу которых относятся мероприятия по созданию действенных механизмов, способных сохранить экономический потенциал страны на случай угрозы возникновения или совершения террористического нападения, стихийного бедствия или какого-то иного происшествия
Необходимо отметить, что предложение о разработке государственного Плана обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности поддержало 115 из 124 опрошенных экспертов При этом только одна треть участников опроса выразила мнение о целесообразности внесения дополнений и изменений в уже имеющиеся планы
Главные дели Плана заключаются в объединении усилий по координации и организации совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти, местных органов самоуправления, общественных объединений и организаций - собственников потенциально опасных и критически важных объектов промышленности, определении приоритетных направлений деятельности в области безопасности, а также обеспечении единого подхода для интеграции всех имеющихся предложений, изысканий и наработок в области безопасности в единую государственную программу действий
В результате его реализации, на государственном уровне возможно будет установить единые подходы правоохранительных органов и частных структур к обеспечению безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов Определить их место, роль и обязанности в этой деятельности, разграничить компетенцию и ответственность, а также повысить эффективность использования имеющихся ресурсов и финансирования мероприятий по обеспечению безопасности в указанной сфере Разработка и согласование Плана должны осуществляться по поручению Правительства Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, наделенным соответствующей компетенцией По аналогии имеющегося зарубежного опыта, таким органом может быть Министерство внутренних дел Российской Федерации Более того, именно МВД России, с учетом развитой структуры и имеющихся возможностей, целесообразно поручить контроль за реализацией планируемых мероприятий По итогам выполнения Плана в Правительство Российской Федерации должен представляться соответствующий отчет
Введение Плана в действие может быть осуществлено соответствующим постановлением Правительства Российской Федерации или Указом Президента Российской Федерации
В заключение диссертационного исследования сформулированы основные выводы и отражены предложения, не вошедшие в число положений, выносимых на защиту, но также имеющие значение для повышения эффективности деятельности по обеспечению безопасного функционирования потенциально опасных и критически важных объектов в Российской Федерации В обобщенном виде они сводятся к следующему
- российская система законодательных и нормативных правовых актов, регулирующая организацию безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности требует дальнейшего усовершенствования,
- существует проблема неразработанности единого понятийного аппарата, используемого в области обеспечения безопасности,
- в стране не определен федеральный орган, на который должна возлагаться координация управленческой деятельности в сфере обеспечения безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов промышленности,
- законодательно не определены место, роль и компетенция руководства и подразделений безопасности организаций - собственников потенциально
опасных и критически важных объектов при совершении на объекте террористического акта или ликвидации его последствий, а также при участии в контртеррористической операции,
- предпринимаемые государством меры по наделению стратегических организаций правами по охране принадлежащих им потенциально опасных и критически важных объектов промышленности законодательно не определяют статус охранных подразделений этих организаций и их работников
В качестве предложений по повышению эффективности деятельности в этой обтасти предлагается
1 На федеральном уровне разработать методики оценки готовности сил и средств организаций — собственников потенциально опасных и критически важных объектов промышленности к действиям при чрезвычайных обстоятельствах
2 Параллельно с деятельностью по совершенствованию законодательства и нормативной правовой базы проводить работу по приведению используемой терминологии в области безопасности объектов к единым понятиям В этих целях подготовить издание Словаря специальных терминов, используемых в области организации безопасности функционирования потенциально опасных и критически важных объектов промышленности, в том числе и при защите их от угроз террористического характера,
3 Рассматривать вопросы взаимодействия между правоохранительными органами и организациями - собственниками потенциально опасных и критически важных объектов промышленности как часть управленческого процесса по обеспечению безопасности их функционирования При этом инициатором взаимодействия должно выступать государство, ибо безопасность этих объектов является одной из составляющих национальной безопасности Российской Федерации
4 Ключевые вопросы взаимодействия регулировать совместными нормативными правовыми актами между федеральными органами исполнительной власти и организациями-собственниками потенциально опасных и критически важных объектов
5 Практическое совершенствование взаимодействия отрабатывать в ходе совместных командно-штабных учений, оперативно-тактических учений, проведении тренировок с обязательной отработкой взаимодействия всех сил и средств, привлекаемых к операциям по пресечению террористических прояшю-ний в отношении потенциально опасных и критически важных объектов
6 Планирование обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности должно носить долговременный и перспективный характер и предусматривать совместную деятельность федеральных исполнительных органов власти, местных органов исполнительной власти, частного сектора, общественных объединений и организаций, направленную на определение приоритетов, целей, требований к обеспечению их безопасности При этом особого внимания требуют подходы к планированию финансирования безопасности в соответствии с национальными приоритетами, целями и изменениями требований к защите
Проведенный в рамках исследования анализ обеспечения безопасности жизненно важной инфраструктуры в промышленно-развитых зарубежных государствах, позволяет сделать вывод о том, что использование их опыта может способствовать повышению эффективности деятельности субъектов, обеспечивающих безопасность функционирования потенциально опасных и критически важных объектов в Российской Федерации, в том числе при осуществлении ими нормотворческой деятельности
Таким образом, реализация подходов к обеспечению безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности должна осуществляться посредством создания организационно - правового механизма, предусматривающего единство целей, принципов действий, систему соответствующего контроля и наделенного определенными полномочиями по принятию и обеспечению исполнения принимаемых на разных управленческих уровнях решений
Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в четырех публикациях автора общим объемом 1,3 п л
Статьи, опубликованные в журналах по перечню ВАК:
1 Юдин ГГ К вопросу совершенствования нормативного правового обеспечения охраны объектов повышенной опасности в Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском Законодательстве Юридический журнал 2009 №1 0,3 п л
2 Юдин ГГ Привлечение подразделений охраны потенциально опасных и критически важных объектов промышленности к участию в проведении контртеррористических операций на охраняемых ими объектах // Пробелы в российском законодательстве Юридический журнал 2009 № 1 0,3 п л
Другие публикации
3 Юдин ГГ Правовые проблемы обеспечения безопасности потенциально опасных объектов промышленности // Труды четвертой международной научно -практической конференции Том 1 - СПб Санкт- Петербургский Университет ГПС МЧС России, 2008 0,4 п л
Статьи, опубликованные в соавторстве
4 Киреев МП, Юдин Г Г О роли работников охранных подразделений потенциально опасных объектов промышленности в проведении контртеррористических операций на охраняемых ими объектах // Сбор руководящего состава антитеррористических подразделений органов безопасности и специальных служб государств - участников СНГ Сборник материалов - М 2009 0,3 п л
ЮДИН Георгин Георгиевич
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОТЕНЦИАЛЬНО ВАЖНЫХ ОБЪЕКТОВ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Подписано в печать 21 05 2009 г Уел печ л 1,4 Тираж 100 экз Зак 454
Издательство РГАУ - МСХА имени К А Тимирязева 127550, Москва, ул Тимирязевская, 44 Тел 977-00-12, 977-26-90
