АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы взаимодействия служб и подразделений органов внутренних дел в борьбе с пьянством и алкоголизмом»
штсштьо инугришмл дюг ссср
Всесоюзный научно-исслсдоватольсюш институт
На нгдлад рукописи УДК 351.761.I
Тузельбаов Кргали Ошпанбаевпч ттгавсше б 0ггл1шзащ10шые оспош
валтотхтвш сшб и полрлзмиийш
ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕИ В БОРЬБЕ С ПШЮТВШ и ЛЖОГОЖАЮМ
Специальность L2.00. Lo -государственной право и управление; советской строительство ; административной право; финансовое приио
А Б Т О Р К ú Ii Р Л Ï
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - Г.ЛЯ г.
Работа выполнена во Всесоюзном научно-исследовательском институте МВД СССР
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Веремеенко И.И.
Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор
Денисов Р.И.,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Стефаншшш С.С.
Ведущая организация - Московская высшая школа милиции
МЕД РСФСР
Защита состоится " " Мб'^./'Л^_1991 г
в -'fr? часов на заседании специализированного совета
К 052.02.01 во ВНИИ МВД СССР (I2I069,г.Москва,ул.Воровского,25).
С диссертацией можно ознакомиться в спецбиблиотеке ВНИИ МВД СССР.
Автореферат разослан 1991 г.
Ученый секретарь специализированного совета кандидат юридических наук
Гоцев М.В.
ОБЩАЯ Х/^МТЕРИСШКА РАБОТЫ
Актуальность теш настоящего диссертационного исследования обусловлена главным образом тем обстоятельством, что борьба о пьянством во всех его направлениях является неотъемлемой составной частью осуществляемых в нашей стране преобразований. И сегодня, когда с момента принятия маИских (1Ш5 г.) решений правительства о мерах по преодолению пьянства и алкоголизма прошло узко достаточно значительное время, мозшо с достаточной обоснованности) утвезадать, что в правовом регулировании, организации и практическом осуществлении этой работа били допущены весьма значительные перекоси, что фактически не позволяло осуществить благородную задачу борьбы за трезвость. Тем самым не была выполнена главная стратегическая установка, как ее представляли авторы майских решении, - на основе комплекса предусмотренных мер осуществить последовательное снижение, а затем и полное искоренение пьянства. Более того, проведение широкомасштабных антиалкогольных мероприятий в основном силами органов внутренних дел без должного учета социально-экономических, юралыю—психологических, медпко-биологических, социокультур-пых и шшх аспектов алкогольного потребления привело к обострению ситуации в этой сфере. К тому же, как показало изучение правоохранительной практики органов внутренних дел в борьбе с пьянством, и в этой сфере реализации правовых норм имеется немало недостатков, нерешенных проблем и различного рода перекосов и нарушений законности. В частности, это касается низкой эффективности взыскании, налагаемых за нарушения антиалкогольного законодательства; проблем обеспечения исполнения этих взысканий; наличия пробелов в нормативном регулировании рас-
сматриваемого вида правоохранительной деятельности, которые сшжают ее эффективность и даже приводят к нарушениям закон-нос тл (входдение в жилища граждан с цедыо шявяешш фактов самогоноварения; определение сроков административного задер-жашя, достаточных для гарантированного усгановлешш личности правонарушителя; нормативное закрепление признаков алкоголь-кого опьянения, дающих основания для привлечения к административной ответственности за появление в пьяном виде в общественном месте, и др.). Поэтому комплексное исследование вопросов совершенствования оргашзациошюго обеспечения деятельности ОВД по борьбе с пьянством, включая обеспечение взаимодействия усилий их различных структурных звеньев, представляется актуальным и практически значимым.
В имеющихся многочисленных публикациях по антиалкогольной тематике, включая монографические издания и различного рода пособия (Г.Г.Заиграев, Л.В.Загорный, В.А.Константиновский, Н.П.Метляев, Н.Л.Павлов, Л.Л.Попов, Л.М.Розин, П.М.Самохиа, Е.Д.Шелковникова, Ю.М.Ткачевский и др.), преимущественно рассматриваются проблемы взаимодействия ОВД с шшш субъектами антиалкогольной борьбы. Что же касается взаишдействия внутри системы органов внутренних дел, то оно до сих пор исследовано весьма фрагментарно. До настоящего времош по выработано единое определите такого взаимодействия, не имеется четкой, теоретически обоснованной позиции по его содержанию, а таете не определены его фэрш и метода.
Немаловажно также отметить, что автори, исследовавшие эти проблемы, как правило, определяя функции-задачи ОВД в сфере
борьбы с пьянством, упускали из виду, так называемые, обеспе-чиюювде (¡¡ункции (иногда их еще называют штабными, имея в виду организационное, информационное, кадровое и иное обеспеченно основных (функции), без реализации которых невозможна эффективная деятельность любой системы управления.
К тому но более ранние исследования рассматриваемой сферы оперативно-служебной деятельности ОВД проводились несколько в иной социально-экономической ситуации и не учитывали последних принципиальных изменений в организационном построении правоохранительных органов, в том числе органов МВД СССР, их правовом регулировании и т.п. Указанными соображениями но многом определились цели и задачи настоящей работ.
Основной целью настоящего диссертационного исследования его автор рассматривал разработку концептуальных положении совершенствования деятельности ОВД по борьбе с пьянством на основе улучшения взаимодействия их различных структурных звеньев,
служб и подразделений и с учетом накопленного практического /
опита этой работа в различных регионах страны л особенно в МВД Казахстана.
Для достижения этой цели в работе предпринята попытка поставить и разрешить следующие научно-псследоватольезеие задачи:
- проанализировать современную ситуацию, сломившуюся в сфере борьбы с пьянством, роль и место в этой борьбе ОВД, а также имеющиеся здесь перспективы;
- осуществить анализ имеющихся представлений о характере и сущности нзапшдейстшя субъектов антиалкогольной борьбы, взаимодействия служб и подразделений ОВД в о той борьбе; сформулировать понятие исследуемых явлении;
- определить и рассмотреть принципы взаимодействия служб и подразделений ОВД в борьбе с пьянством, его основные направления, форш и методы;
- рассмотреть правовые и организационные аспекты названного взаимодействия, имеющийся в этой сфере опыт, возникающие на практике проблеш и возможные пути их разрешения;
- обосновать конкретше предложения по совершенствованию правового регулирования и практического взаимодействия служб и подразделений ОВД по борьбе с пьянством.
Методологическая основа и методам исследования. При разработке теш диссертант основывался на диалектико-магориалясти-ческом подходе к исследованию социально-правовых феноменов.
Правовой и теоретической основой диссертации послужили Конституция и законы СССР, Конституция и законы КазССР, нормативные акты Кабинета Министров СССР и Совета Министров КазССР, подзаконные акты, а также научные источники по теме исследования.
В процессе разрешения поставленных задач автором использовались как традиционно применяемые в правовых исследованиях методики, так и методики социологических исследований, в частности:
- осуществлено анкетирование 550 работников ОВД различных служб и подразделений, из них 50 - работников рядового состава; 150 - оперативных работников УР и БХСС; 50 - следователей;
250 - участковых инспекторов и 50 - начальников горрайорганов;
- проведен опрос 400 рабочих и служащих крупнейших предприятии и организаций г.Алма-Аты и Алма-Атинской области; 155 ра-
ботников правоохранительных органов и 235 экспертов;
- изучена судебная и адмшшстративная практика ОВД, в том числе около 1000 материалов на лиц, привлеченных к административной ответственности за различные нарушения антиалкогольного законода то лвства;
- осуществлен сбор и анализ различных эмпирических данных о практике взаимодействия органов внутренних дел в борьбе с пьянством и алкоголизмом.
Кроме тох'о, диссертант использовал дашше союзной и республиканской статотчетности, а также отдельные материалы и научно-исследовательские разработки НШ1-6 ВШШ МВД СССР, осуществленные при непосредственном участии диссертанта.
Научная новизна исследования определяется тем, что в диссертации фактически впервые предпринята попытка комплексного исследования проблем взаимодействия служб и подразделений ОВД в сфере борьбы с пьянством. На основе изучения портативных актов и антиалкогольной практшш, анализа публикации по этой проблематике, а тшасе но результатам проведенного конкретного эмпирического исследования автор сформулировал ряд теоретических выводов и положении относительно сущности, принципов, форм и методов взаимодействия служб и подразделений ОВД в с<;юре борьбы с пьянством, а также дал конкретные рекомендации по его совершено твовашю.
В диссертации проанализированы существующие точки зрения на понятия взаимодействия в антиалкогольной борьбе и координации, а также их соотношение, исследовано современное положение дел в антиалкогольной сфере, а танке практика деятельности ОВД.
На защиту выносятся следующие основные положения;
1. Полученные автором оценки состояния проблемы и тенденций развития ситуации в сфере алкогольного потребления в СССР.
2. Результат анализа сущности, содержания и значения взаимодействия служб ОВД в борьбе с пьянством, а также сформулированное в диссертации понятие указанного взаимодействия.
3. Перечень выявленных автором недостатков и пробелов в регулировании деятельности служб и подразделений ОВД в сфере борьбы с пьянством и сформулированные автором предложения по их устранению.
4. Модели организационного разрешения вопросов взаимодействия служб и подразделений ОВД в борьбе с пьянством па различию уровнях управления.
5. Анализ форм и методов взаимодействия служб и подразделении ОВД в названной сфере, опыта их практической реализации и возможностей улучшения.
6. Конкретные предложения и рекомендации по совершенство-ванига взаимодействия служб и подразделений ОВД в борьбе с пьянством.
Апробация результатов исследования. Основные выводи и предложения диссертанта обсуждены на всесоюзных и республиканских научных и практических конференциях, изложены в 4-х опубликованных научных статьях, используются в практической деятельности ШД КазССР, в учебном процессе в Карагандинской высшей школе милиции при изучении курсов административного права и административной деятельности ОВД, а также в научно-исследовательской работе.
Структура п о')г;л!1.1 диссертации oïr;:x:;:ov цела п зпдачи пс-ожжотшя. P;too':"3 состоит wo пгчщегшя, кпух jwji>, з/ж/аочепия, сипаю ncuoni.30ß!i)iiioii литературы. Otíumú обт.гч тштп с оставил IÍ56 страниц машинописного текста, список лито сатуры включает obü пс/гочппкоп.
СОДЕВШШЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность теш, определяются цель, задачи и методологическая основа диссертации, аргументируется его научная новизна и практическая значимость, излагаются выносимые на защиту положения, а также формы апробации полученных результатов.
Первая глава - "Правовые и организационные основы взаимодействия служб и подразделений органов внутренних дед в борьбе с пьянством и алкоголизмом" посвящена исследованию сущности и значения названного взаммодействия (§1); рассмотрению органов внутрешшх дел как системы субъектов взаимодействия в борьбе с пьянством и алкоголизмом (§• 2); анализ правового регулирования деятельности таких субъектов (§ 3); раскрытию организационных основ их взаимодействия (§4).
Анализируя ситуацию, складывающуюся в сфере алкогольного потреблешш, в частности, значительное возрастание правонарушений на почве пьянства, автор в числе первоочередных причин сложившегося положения называет сведение борьбы с пьянством преимущественно к мерам административно-запретительного характера, а та гас о слабую скоординированноеть и взаимодействие различных субъектов, ведущих эту борьбу.
Совокупность субъектов антиалкогольной борьба представляется в диссертации с позиций теории управления, как определенная система, где каждая из составляющих также может рассматри-
т
ваться как система второго условия (подсистема). При этом в
1 См., например,: Павлов H.A. Организационно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дед с государственными органами и общественны!.«! организациями в борьбе с пьянством: Ддсс. ... канд.юр.наук. - М., 1984, С.34-70.
работа наделяются, так называемые специальные субъекты, которые обработаны и наделены соответствующими полномочиями именно для решения задач преодоления пьянства. Диссертант танке разделяет и дополш1телыю аргументирует позицию тех ученых (М.И.Ероп-1Шн, Н.Л.Павлов, Л.А.Попов, Е.Д.Шелковпикова, М.И.Фролов и др.), которые доказывают, что органы внутренних дел занимают особое место в системе таких субъектов: а) они являются специальными отраслевыми органами советского государственного управления и в отличие от большинства других субъектов не только организуют, но и практически осуществляют весь кош леке мер, связанных с выявлением, пресечением, а в ряде случаев и наказанием противоправных проявлений пьянства; б) в структуре ОВД есть подразделения, специализирующиеся на решении задач антиалкогольной борьбы; в) ОВД располагает хорошо подготовленными кадрами, а таете мощными материально-техническими ресурсами; г) в них концентрируются основные массивы информации о противоправных проявлениях пьянства, в силу чего ОЩ нередко выступают в роли и инициатора, и ведущего исполнителя, и координатора антиалкогольных мероприятий; д) деятельность ОВД непосредственно затрагивает интересы значительной части граздпн, поэтогду имеющие место нарушешш законности в их работе, как правило, вызывают широкий общественный резонанс, нередко приводят к. нежелательным эксцессам.
В диссертации осуществлен обзор и дана классификация функций и задач ОВД в сфере борьбы с пьянством с учетом принятия Закона СССР "О советской милиции", а ташке соответствующих законов союзных республик. Автор критически анализирует подходы
различиях ученых к этсаду вопросу (М.И.Ерошшн, Г.Г.Залграев, Н.П.Метляев, Н.А.Павлов, К.Д.Павлов, М.И.Рябов, М.И.Фролов и др.) л присоединяется к позиции (Г.Г.Заиграева, М.И.Фролова и др), согласно которой не следует преувеличивать возможности ОВД в оказании воздействия на процессы, обусловливающие распространенность пьянства, а при определении цели и задач деятельности ОВД в этой схеме необходимо прежде всего исходить из их право-охра ни те льной на п ра в ленное ти.
Рассматривая ОВД как сиогецу управления и исходя из приз-нага се детерминированности, автор доказывает, что взаимодействие составляющих служб и подразделений является непременным условием эффективного функционирования ОВД в сфере борьбы с пьянством. В работе анализируется и само содержание термина "взаимодействие" в его философском, идеологическом и прикладном аспектах.
С учетом различию: подходов, излонешшх по этому поводу в научных источниках (И.И.Веремеенко, A.B.Загорный, Ю.М.Козлов, Г.М.Миньковский, Р.И.Денисов, Н.А.Павлов, Ji.М.Розни, М.С.Саыохил Е.Д.Шелковпикова и др.), диссертант вццеляет следующие наиболее общие признаки взаимодействия: а) оно всогда носит конкретный характер; б) в процессе взаимодействия наблюдается взаимное воздействие его субъектов друг на друга, а также взаимодополнение их специфических форм, средств и методов работы (при этом взаимодействие осуществляется равноправными, независимым! друг от друга субъектами, т.к. иначе мы имеем дело с координацией); в) взаимодействие не является стихийным процессо!,! и требует
/
специальной организации, включающей в себя специальное планирование; г) действия взаимодействующие субъсктов, безусловно, до/икни носить законниц характер; д) не всякое взаимодействие требует проведения совместных и согласованию: действий и их привязки по месту и времени (в частности, это касается обмена информацией).
В этой связи соискатель аргументирует и раскрывает общее достаточно предметное (для рассматриваемой проблема,!) определение понятия взаимодействие. Автор определяет взаимодействие как основанную на законе и иных нормативных актах, осуществляемую в конкретных организационных формах согласованную, в том числе совместную деятельность слукб и подразделений ОВД, проводимую в целях преодоления пьянства и алкоголизма, искоренения самогоноварения и направленную в пределах предоставлепных им полномочии! на непосредственное решение или обеспечение задач профилактики пьянства и связанных с шил иных негативных сопдплыи1Х явлений и цроцсссоп; оказшше содействия органам здравоохранения в лечении лиц, больных алкоголизмом; борьбу с правонарушениями, совершающимися на почве пьянства, а также иными антиобщественными действиями, способствующими пли сопутствующими пьянству.
По мнению диссертанта, предлагаемая дефиниция носит достаточно универсальный характер, а ее наполнение конкретным содержанием в каждом отдельном случае может быть различным.
Применительно к рассматриваемой проблеме в работе также раскрываются такие характеристики системы ОВД, как а) сложность пнутрепней структуры; б) особая организация пиутриотраслевого
управления (сисгеш военизированного типа); в) закрытый (режимный) характер целого ряда направлений деятельности; г) высокая степень зависимости результатов функционирования от состояния внешней среды и др.
Автор выделяет и анализирует сегодняшние задачи и полномочия в сфере борьбы с пьянством различных структурных звеньев системы ОВД (по направленности оперативно-служебной деятельности и иерархичности подчинения), аргументируя при этом необходимость коренных преобразований в этой области с учетом процесс: разграничения полномочий между Союзом ССР и субъектами (федерации, происходящей реформы всей системы МВД СССР, в том числе возникновения новой ситуации во взаимодействии союзного МВД и МВД республик.
Диссертант, в частности, предлагает закрепить за МВД СССР следующие функции: I) научно-методическое обеспечение рассматриваемого направления деятельности органов внутренних дел всех уровней и подчиненности, включая сбор, обобщение и распространение передового опыта; 2) организация и непосредственное руководство деятельностью служб и подразделений, находящихся в пох чипении МВД СССР и по роду своих обязанностей связанных с проведением антиалкогольной политики; 3) участие в разработке общесоюзного законодательства в части вопросов, касающихся нормативного регулирования борьбы с пьянством, алкоголизмом и их негативными последствиями; 4) формирование единой государственной отчетности о состоянии преступности и иных правонарушениях в части, связанной с пьянством, ведение соответствующих общесоюзных учетов; 5) осуществление анализа и оценки оперативной обстановки с позиций влияния пьянства на состояние преступности
и охрани общественного порядка; разработка прогнозов; выработка стратегических установок по проблеме; разработка общегосударственных и нокрегионалышх программ; G) организаодонно-ыетоди-ческое обоонечение подготовки кадров, в том число непосредственная подготовка (переподготовка) руководящих кадров.
Что касастся ЫВД республик, то они, по мнению concia те ля, во многом "унаследуют" полномочия и компетенцию союзного мшш-стсрстш в его ШЛ1С1ППСМ виде, т.о. будут непосредственно организовывать и координировать проведение на своей территории антиалкогольных мероприятий, реализация которых вредно miíict участие сотрудников ОВД, обеспечивать их необходимыми кадрами, техникой, осуществлять контроль и т.н.
При этом свои взаимоотношения МВД Союза и республик должны строить на основе единства (общности) правоохранительных задач, тесного сотрудничества и взаимопомощи, учета взаимных интересов, четкого разграничения компетенции и определения взаимных обязательств.
Применительно к повшд условиям необходимость взаимодействия в решении вопросов борьбы с пьянством КВД СССР и МВД республик между собой в диссертации обосновывается: о) достаточно широкой распространенностыо пьянства и алкоголизма но всей территории страны, а та икс очевидности) и масштабностью негативных последствий этого асоциального явления; б) необходимостью боль-пшх материальных затрат на проведение соцналыю-проишлактиче-склх мероприятий но борьбе с пьянством; в) долговременным характером рассматриваемой работы в силу живучести причин пьянства, а та ю;се недос та точное тш чисто административных мер для его
преодоления; г) неоднородностью подходов отдельных республик к решению вопросов борьбы с пьянством, что в ряде случаев может привести к ущемлению интересов отдельных субъектов федерации.
В диссертации показывается также необходимость, цель и задачи взаимодействия служб и подразделений ОВД в борьбе с пьянством па уровне горрайлинорганов, являющихся основным практическим звеном этой работы.
Автор подробно рассматривает систему правового регулирования деятельности служб и подразделений ОВД по борьбе с пьянством и алкоголизмом, подразделяя (и анализируя) соответствующие нормативные акты на общие и специальные, законодательного и ведомственного характера, а также по иным, более предметным, основаниям. Здесь же, в работе, приводится и экспертная оценка состояния нормативной базы, регламентирующей указаш!ую работу (всего опрошено 50 чел.): 70$ оценило ее как удовлетворительную; 21% - как хорошую; Э% - неудовлетворительную. Ъ2% экспертов указало на излишнюю множественность ведомственных нормативных актов, зачастую дублирующих соответствующие законодательные акты; наличие в них значительного количества декларативных моментов. Около 30% не видят необходимости специально выделять борьбу с пьянством, как ведущее направление работы всей милиции, подчеркнув, что в основном вопросы борьбы с пьянством должны решаться профилактической службой (участковые инспектора); службой охраны общественного порядка (Ш1С, спецучреждения); ГАИ и инспекциями по делам несовершеннолетних. Что же касается иных служб, то борьба с пьянством для них, по мнению опрошенных, является элементом повседневной деятельности в рамках направ-
ЛС1Ш0СТ11 работы конкретных служб.
В работе указывается на целесообразность расширения полно-r.io'Hiii отдельных категорий работников (участковых инспекторов, дежурных, начальников отделении милиции и их заместителей), в частности, предоставление игл нрава налагать адшппстратигашс взыскания; освобождения милиции от выполнения функций "медицинского и иного обслуживашш" шщ, злоуиотробпяпщих алкоголем (вытрезвление, оформление на лечение, проведение бесед о вреде пьянства и т.п.); более четкого регламентирования взаимодействия служб и подразделений ОВД н борьбе с пьянством, улучшения методической базы этой деятельности.
Диссертант раскрывает основные формы взаимодействия служб и подразделений ОВД в борьбе с пьянством (обмен информацией; разработка обкщх и согласованных планов; сонмсстпое проведение мероприятий) па различных иерархических уровнях уиравлешш системы МВД ССОР л новых условиях.
Так, обращаясь к проблемам взаимодействия центрального аппарата МВД СССР и попосродственно подчиненных ему служб и подразделений с ШД республик, он отмечает, что оно преимущественно должно осуществляться па так называемом обеспечивающем уровне: обмен информацией преимущественно стратегического значения; согласование вопросов проведения общей линии участия ОВД в борьбе с пьянством, в т.ч. выработка совместных предложений законодателю и в инстанции; обмен опытом, обобщение и распространенно передовых форм и методов работы; взаимное участие в подготовке кадров, проведении научпо-исследовательских работ и т.п. Проведение не чисто практических совместных мероприятий в сфере борьбы с пьянством здесь представляется весьма ограни-
чешшм, хотя ош и не исключены.
В организационном плане такое взаимодействие, по мнению соискателя, может обеспечиваться: научно-техническом Советом МВД СССР; через представительства МВД республик в МВД СССР и наоборот; путем разработки и реализации совместных целевых программ; посредством выработки разовых планов совместных мероприятий; как выполнение подразделениями МВД СССР (например, научно-исследовательскими учреждениями, учебными заведениями и др.) конкретных заказов МВД республик по соглашениям, па договорной иди иной основе.
В отношениях МВД союзных республик, их взаимодействие может строиться как на двух, так и на многосторонней основе. Однако формы взаимодействия здесь могут быть более разнообразными. При этом в раде случаев для того, чтобы оно было эффективным, может потребоваться и участие МВД СССР. Кроме того, взаимодействие МВД союзных республик чаще макет носить характер про дения совместных мероприятий, особенно в граничащих мевду собой регионах. Организационно их взаимодействие видится через постоянные комиссии, путем создания временных управленческих структур (штабов), специальным льде лешем ответственных сотрудников. Следует также отметить необходимость: а) учета правового доктора, а именно: различий республиканской законодательной базы; б) обеспечения единства или, по крайней мере, стыкуемости информационной базы; в) установления общего языка взаимного общения,, каковым с учетом конкретных исторических условий, сложившихся в нашей стране, мог бы выступить русский, язык. Характерно, что за такую постановку вопроса высказалось большинство (83$) опрошенных практических работников. Причем все они согласились, что
ДШШЫС НОЛОЖСЫПЯ ДОЛЖНЫ ÖUTL нормативно закреплены.
IIa шишсм управленческом уровне (горрайлипорппш внутрен-imx дел) роль организатора рассматриваемого взаимодействия, по мнению автора, выполняет начальник соответствующего органа или по его поручешпо один из заместителей, гак правило, заместитель по службе, т.е. должностные лица, обеспеченные нообходшлщщ руководящими полномочиями по отношению ко всем субъектам взаимодействия.
В работе доказывается, что при организации взаимодействия служб п подразделений ОВД в борьбе с пьянством субъект управления должен исходить из определенных ыршщипов, определяющих в своей совокупности сущность организации такого взаимодействия. Автор дает системы этих принципов (непрерывность и систематичность; плановость; оптимальность; оперативность и 1Т1бкость управления) и раскрывает их оовдриинпс применительно к исследуемой области.
Во второй главе "Ирактшса взаимодействия служб и подразделений органов внутренних дел в борьбе с пьянством и пути его совершенствования" автор акцентирует основное внимание на вопросах взаимодействия п профилактической деятельности (§ I) и борз,бе с право на рушениями, связанными с пшнетвом (§ 2).
В работе по ма те риалам Казахстана осуществлен анализ статистических данных и результатов конкретного социологического исследования, что, но мнению диссертанта, позволяет констатировать низкую эффективность сегодняшней снстеш профилактики пьянства.
Применительно к деятельности ОВД автор, в частности, доказывает: а) спад активности ОВД в выявлении лиц, распивающих спиртные напитки шш появляющихся в пьяном виде в общественных
мостах; Ö) расширение масштабов самогоноварения при снижении результативности борьбы с ним; в) продолжение воздействия на алкоголизацию населения такого фактора, как хищения спирта и спиртосодержащих веществ; г) фактическое свертывание работы по борьбе с мелкой спекуляцией спиртным; д) рост проявлений пьянства и алкоголизма среди несовершеннолетних и молодежи; е) наличие серьезных негативных явлений в области потребления алкоголя водителями транспортных средств; ж) существенное ухудшение алкогольно-криминогенной обстановки и др.
В то же время, рассматривая вопросы деятельности ОВД по профилактике пьянства, автор разделяет мнение П.М.Дорогих,''" что следует ограничить общую ответственность государства за слахшвшу юся ситуацию от ответственности за нее собственно ОВД. При этом в работе приводятся результаты опросов, согласно которым более 8О/о гравдан и около 90$ работников ОВД связывают воспроизводстве пьянства с причинами, лежащими вне компетенции ОВД.
Диссертант обосновывает целесообразность сосредоточения профилактических усилий ОВД преимущественно на противоправных проявлениях пьянства, ввделяя в этой работе: I) собственно профилактические мероприятия и 2) профилактическое воздействие на сферу алкогольного потребления результатов иных оперативно-служебных действий ОВД. В диссертации анализируются направления и формы такой работы в целом и по определенным службам.
По мнению автора, главной особенностью антиалкогольной профилактики, осуществляемой ОВД, является то, что эта деятельность осуществляется: а) в связи с наличием в уголовном и адыш:
См.: Дорогих 1I.M. Административно-правовой механизм в реааизе антиалкогольной функции государства: Автореф. дне.... доктор юрид.наук. - Харьков, 1990, С.15-19.
стративпом законодательстве конкретных составов правонарушений, связанных со сферой алкогольного потребления либо прямо предусматривающих ответственность за нарушения антиалкогольного законодательства; б) в конкретных организационно-правовых (Торгах, причем часть пробилактпчиекдх мер, имеющихся в арсенале ОЩ, носит продуй родатсльно-принудитолышп характер).
Б связи с последним диссертант анализирует правовую природу и содержание такой моры, как официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения и разделяет позшвш тех ученых (IIЛ/1.Дорогих, И.Н.Зубов, LI.il. Саввин, Ы.П.Серова, Ф.М.фокпн и др.) / которые предлагают: I) установить административную ответственность за нарушение обязательства о недопустимости антиобщественного поведения после вынесения названной меры; 2) расширить круг сотрудников, уполномоченных выносить официальное предостережение.
U числе форм профилактической работы в диссертации па конкретном материале подробно рассматриваются: I) создание специализированных локтореглх групп; 2) проведение комплексных профилактических отработок территории; 3) взаимное информирование ОВД различного уровня и подчиненности; 4) создание совместных временных или постоянных оргашзацдоныо-улравлолчссглх структур. Автор приводит оценки практических работников ОВД (результаты опроса !j(J0 сотрудников ОВД Казахстана) о фактическом состоянии взаимодействия по выделенным направлениям. В целом более трети опрошенных (33,8/5) указало, что такое взаимодействие находится
1 См., например,: Зубов И.II. , Саввин 1.1.51. О природе официального предостережения и некоторых вопросах его правового регулирования // Труди ВПШ 1.ПЗД СССР li XUi. - I.L , ГХО, 0.2'ô-32 и др.
на низком уровне; 12% считало, что оно вообще отсутствует; окол< 30$ оценило его состояние как удовлетворительное; 15/» - как хорошее; осталыше - ответа не дали.
Среди наиболее существенных недостатков взаимодействия служб и подразделений ОВД в профилактике пьянства опрошенные назвали: отношение отдельных руководителей служб к данной проблеме, как к второстепенной (23$); формальное плашгрованио совместных мероприятий (около 26$); отсутствие четко налажешюй системы объема информации между службами (14$); несовершенство критериев оцешси такой деятельности, что созывается па заинтересованности служб в достижении единох'о конечного результата (около 20$ опрошенных); недостатки нормативного регулирования деятельности ОВД по борьбе с пьянством и алкоголизмом (10$).
По мнению диссертанта, названные недостатки являются следствием общего несовершенства и устарелости действующей организационной структуры ОВД, в этой связи в работе положительно оцениваются изменения структуры МВД СССР в части создания единой службы общественной безопасности"1" и аргументируются предложения по распространению такого опыта.
Автор также анализирует наметившуюся в ряде республик тенденцию передачи ряда спецучреждений ОВД (ЛШ, медицинские вытрезвители) в ведение органов здравоохраношш, отмечая неоднозначность такого решения, имеющиеся сложности в его реализации, разносторонность оценки практическими работниками целесообразности такой передачи.
При рассмотрении вопросов взаимодействия служб и лодраз-
1 По этому вопросу см., например,: Новая структура МВД PCiCP и основные функции подразделений. - Информационный бюллетень МВД РСайР, й 2, C.IO-I6.
делений ОВД п борьбе о правонарушениям!!, сллзашшмл с пьянством, диссертант выделяет н анализирует ташю направления, как: X) ус-таповлепно ({¡акта и обстоятельств правонарушения, а таксе личности нарушителя, решение попросов, связанных с обеспечением административного производства. Выявление адшшегратшлшх правонарушении по составам, отнесенным к ведешпо (юрисдикции) органов внутренних дел; 2) тс ко действия но отиопюшю к нарушениям алтпалког'олыюго законодательства, рассмотрение дел по которым л последующем будет осуществляться иными субъектами адмппнетра-тивной юрисдикции; 3) рассмотрешю в предолгих своей компетенции дел об административных правонарушениях, связанных с пьянством, или принятие тс правонарушителям иных мер, предусмотренных законом; 4) обеспечение в случаях и порядке, установленных законодательством, пополнения взысканий, наложенных па правонарушителей.
Опрошенные диссертантом практичешеле работшиш оценили взаимодействие на этом этане антиалкогольной борьбы как хорошее -XV,2/5, удоллстворительпоо - 30,о^; неудовлетворительное - 35,2/5; не дали ответа - 0,8^. 11а конкретные недостатки они указали следующим образом: нежелание отдельных руководителей зажматься данной проблемой и отношение к ней, как к второстепенной - около <¡5/5; плохое планирование совместных мероприятий - '¿7,2%; отсутствие четкого информационного обмена, слабость информационной базы антиалкогольной деятельности ОВД л целом - 24,8$; недостатки организационного плана - 43^5, в том числе: недостаточная компетентность руководителей различного ранга, их неумение организовать взаимодействие - 23,5/!; отсутствие (плохая работа) координационного звона и системе управления ОЩ - XX,5%; отсутствие четких критериев участи)] служб п подразделений ОВД в борьбе
с пьянством - 21,5%; недостатки нормативного регулирования -
Автор анализирует статистические и иные материалы (решения коллегий, материалы переписки, планы, отчетные документ и т.п.), собранные им в ряде УВД Казахстана, и доказывает, что на местах наблюдается снижение внимания к исследуемой проблеме, а вследствие этого - падает уровень организации и эффективность взаимодействия служб и подразделений в проведении антиалкогольных мероприятий.
В работе с учетом положительного отечественного и зарубежного опыта аргументируются конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности ОВД по борьбе с пьянством, принятие которых, в частности, повысит уровень взаимодействия их служб и подразделений. В частности, о создании общественных либо специализированных дежурных частей; предоставление дежурным по ОВД права в отсутствии начальника (заместителя) органа разрешать в установленном порядке дела об административных нарушениях антиалкогольного законодательства; расширении практики наложения и взимания штрафа на месте; специального оборудования в помещениях дежурных: частей мест для содержэшя лиц, доставленных туда в состоянии опьянения; разработки технических средств экспресс-диагностики состояния опьянения; создание диспетчерских пунктов руководства нарядами всех служб и подразделений; совершенствовании оперативной работы в спецучреждениях ОВД; повышении эффективности административного исполнительного производства и др.
Приведенные результаты не составляют в сумме Ю($, так как на отдельные вопросы анкета предусматривала шоговариаптност1 ответов.
.А).
13 ::;,:г;г'.)'.'гчп;и ': ор:;.уллгу:от11;> ос л on и ¡o отолн ¡i wjin.r.vm, ir.'jior.cîll'i'i ! nu:iCirr.WJlOr.l.
Ooíi-44i'"> ji;..'!cr:r;m<jf ïtaocoLVi'!,'«; иг, »»гмин ; rrurjr. p cm
r
Uii" 'iii; '•.:Í!<")!:;)!4¡Í::: ^'r'!OT;¡":
L. i<oiiro::ii rom.wivHorc. r-f.-iui омоГ.ст* irt c.nir;6 и
ПО п it> in •,." i orni!»!' MiyVPOülü :: ЦП Л ! '■>• n 'ÜTOVIiOn и
алгоro;,:i:ч'/ . (Об.кпуч.тпу.д.оь ящ.чиктоп п oo'îcîmtpjmî«"») , г.Моск-
лм , ¡.¡вп! гл5 лидии 1лу1 î'. 'ju, к. i .'i.
îJ. ¡i попросу о понятии и ошюетошч» гиши одоГ.«тив1 олуг.б и iio.i.kiiüv'h'm'':,'". огтопоп miyvromiur цел и n iij.miotijou п
; i )п-:о го M'i : 11 ¡'il . (С'.гмум. тпу|.°,! (..voiinvor л о: сг.птолсГ.), г.Иоск-i"j, БШГ. i.. 1 j J i. (;ССР, il •Л, <J <">.
о. - ; : Í : ■ ; ' ' ' > ¡; i:■ryi:i:i'i'":'¡''-. - , -üJú LL^l СССР,
i' i,'. h.:i.
•U <:'_:':!!H гпуунЧШЧГ. i: I : -•!, • ■"'!' tî'.îiîV.'î С. су •'•;.< î^'Oi i;VJ4!;i <■■•'/ OV'T-îior Miy/Vi'M'1::' I' - U )• .'íorj-'-r iiVJll
Iii:'.", i/' У. Я.
ГЗН! "ОДС:.— VI'Ol: Ii ИЛЛО-!■:: "hoini-
