АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы бюджетно-финансовых полномочий городских Рад народных депутатов»
Р Г 8 МП&ЗкИЙ УН1ВЕРСИТЕТ 1м. ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
ЮридичиаЙ факультет 2 О На правах руиопнсу
' МАДдАйНИК Олена Олеие!1вна
. ПРАВОВ1 ОСНОВИ ЕВДЖБТЙО-Ф1НАЙСОВИХ ПОВНОВАЖЕНЬ' • М1СЦЕВИХРАД НАРОДЙИХ ДЕПУТАТ1В
. . Спец1альн1.сть 12.00.02 - Державна право I у прав-л1ныя; адм!н1етративнв право; <$1нанеойа право
Автореферат дисертац!! на здобуття наукового ступени кандидата юридичнм, наук
Ки1в - 1993
Робота виконана в Ки1вськЬму ун1верситет1 1м. Тараса Шевчеш
Науковий кер!вник - доктор юридачншс наук, йрофесор Воронова Л.К.
0ф1ц1йн1 опоненти - доктор економ!чних наук, про^есор Ваоилик О.Д.
кандидат юридичних наук, доцент Бекерська Д.А.
ПровIдна орган1эац1я - Черн1вецький державний ун!верситет 1м. Ю.Федьковича
Захист дисертац! I в!дс5удеться " " 1993 р.
о годш1 на заЫдана! спец1ал!зовано! ради Д.068.18.14 в Кн1вському ун1веремет1 1м. Тараса Шевченка /252017, м. Ки!в, вул. Володимирська, 60^.
3 дисертац1ею можна оанайомитися в сЦбл1отец1 Кв1вського ун1верситету 1м. Тараса Шевченка.
Автореферат роз!слана " " 1993 р,
Вчений секретар спец1ал1зовано1 рада,
кандидат вридичних наук,
доцент ' : ' ' /у^' ' Шиб1ко В.П.
ЗАГМЬЙА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
I к I у а л ь я I с I ь паукового досл!дяення гштань розглядува-яо1 теми обумовлюеться значим!стю дееягиення оптимально! правило! per-ламентацП в!дносин у сфер! бюджетно-ф!н'анёово! д!яльност! предетав-ницьких орган!в самбврядування по формуванню ф!наяяово-еконем!чноI ба-зи п1дв!домчих 1м територ!й. Зм!ст в!дносин у ц!Й сфер1 визначаетьея принципами форяування 'ft нансоЕо-еко!:ом!чно1 бази м! сцевого t perl скального еамоврядування, як! мавзь бути в!добраяен! й закр!плен! в нармах права. Самом!йн! й збаланеовэа! бюдаетп р!дв!демчих Радам народних депутатов тврятор!альниходиыяць BKyni з Державнам бюджетом Укра!ня та !ншими матер! ально-(|!иансовима ресурсами етановлятв над!йний економ!ч-яий зас!б забезпечення економИного суверен!тету нашо! держави.
Обумовлввана законами еусп!льного розвитку тенденШя безперервно-гв розширйння еусп1льного виробництва матер!альних благ у вир1шальн1й м!р! забезпечуегься ! стимулюетьея поряд з наявн1егв у в!данн! орган!в еамоврядування в!дпов!дяих прародних ресуре!в, н!сцевего гоеподарства ! комунально! влаеноет!, ^акоз достатн!етв ф!наяс0вих рееурс!в, яккмя н!сцев! рада можуть оперативно розпорядзатася. Ц! сановрядн! структура управомечен! ! зсбав"язан! зд!йенювати кер!вшщтво економ1чшши 1 соц1-альяини процесами на ц!дв!дсмчих територ!ях. В межах адм1н!стративне-територ!альних одивиць такими структурами в Укра!в1. е очолюван1 м!сце~ вими Радами народних депутат!» органи м! сцевого 1 рег!ональнего саме-врядування та виконавч! владя! органи.
Ефентивн1сть зд!йснення органами народного предетавництва вс!х питань м!сцевого значения, комплекеного .еоц!ально-економ!чяого роз-аитку п1дв!домчих тератор1й 1, в конечному п1 держу, задоволення матер! альнях, духовних 1 1нших потреб населения забезпечузться саме на-лекнйм матер!ально-ф!нансовим'опосередкуванням Тхиього $ужц!снуваиня, Ф1нансово-економ!чну базу м!сцевого ! регионального еамоврядування
становлять природы! ресурси, м1сцеве господарство, комунальна влас-н!сть та Франсов I ресуреи^.
У в!дпов!дност! ¡з законодавством важливу складову ф!нансово-ёко-иом1 чно! бази самоврядування становлять Франсов! ресурси, що склада-ються з бюджетних I позабюджвтних кошт!в та валютних фонд!в, У систем! ¡И нансових ресурс!в важливе м!сце належить бюджетыим коштам, що становлять 31шст м!сцевих бюджет!в. Шсцев! бюджета е ф!нансовйми планами м1сцевих Рад по формуванню и.!нанеових ресурс!в, !х спрямуванню на ф!-нансування заход!в, що визначаються планами I ц!льовию програмами еко-ном1чного 1 сопельного розвитку в!дпов!дних територ!альних одиниць. У к!нцевому п!дсумку бюджети призначаються для забезпечення р!зноб!ч-них потреб людини - головно! продуктивно I сйли сусп!льства^.
Впзначальна роль ф!нансових ресурс!в, зокрема бюджетних кошт!в, для належного зд!йснення м!сцевими Радами народних. депутат!в сво1х повноважень вимагае всеб!чно! ! ч!тко! правово! регламентац!! питань, :цо стосуються принцип1в I метод1в 1х формування, своечасно! 1 повно1 моб1л1зац11 кошт!в та обгрунтованого !х розпод!лу ! витрачання. Важливе значения законодавства, що регламенту в!дносини у розглядуван!й сфер!, полягае в тому, що воно мае активно сприятй також виникненню • стимул!в для п1двищення ефвктивност! виробничо-господарсько! д!яльно-ст!, розширення виробництва, а тим самим зб!льшення обсягу нац!ональ-ного доходу ! надходжень у бюджети;
Анал!з практики бюджетно-ф!нансово! роботи м!оцевих Рад народних
1 Див. Закон "Про м!сцев! Ради народних депутат!в та м!сцеве I рег1-ональне самоврядування", ст. 5 / Дал! буде - "Про м!сдев! Ради на-родних депутат1в ..." - О.М./ - В1домост! Верховно! Ради Укра!ни, 1992, й 28, ст. 387.
2 Див. Воронова Л.К. Бюджетноправове регулювання в СРСР-. - К.: Вища школа, 1975. С. 9.
депутат!в, як показуеться в робот!, св{дчить, що м!сцев1 бгаджети бага-гьох територ!альних одиниць формуються часто !з значним деф!цитом, що «¡¡Ж !хн)ми доходними 1 Бидатковими частиками не завэди досягаеться *еобх!дний баланс. Вивчення показув, що одн!ею з ваютвих причин такого стану е певна недо'сконал!сть правового регулювання в1диосин у роз-глящгван!й сфер!.
Ефективн!сть функц!онуЕання виробничо! сфери, об"ективна потреба пост!йного прискоргння розвитку Еиробництва матер!альних благ ! издания послуг населению у евлпк!й м!р! залеяш?ь в!д тих стимулюючих чиннн-к!в, що генеруються принципами форглування'й вйконання бюджет!в I вт!-люють'ся у положениях нормативна* акт!в. Анал!з чинного законодавства га практики його застосуваиня даз п!дстазу твердити, що правов! корми я» в по8н!й м!р! забезпечують м1сцевим Радам народних депутат¡в належку $1нансову самост!йн!сть, дегцо обмежувть, як показано в матер 1алах пдно! роботи, потенц!йн1 нояливост! н1сцзвих Рад стимулввати-виробни-чо-госп'одарську д!яльн!сть, вишукувати резервн1 джерела доход! в у бюд-хети. Так, в нормах,' ¡до ¿егламзнтують принципов! питання формуваияя Я вйконання м!сцевих бюджет!в, питания оподаткування, не визначено мзханГзму реал!зацП дёкларовано! в законодавств! самост!йност! м!с-цевих Рад народних депутат!в, не передбачейо правових заеосНв стиму-яивання виробничо-господарсько! д!яльност! п!дприемств /об"еднань/, орган!зац!й, установ. В таких умовах, звичайно, обмежуються можливо-с*1 для прояву м!сцевими Радами !н!ц!ативи у попуках шлях!в зб!лыиен-
ня обеягу бюджетов, у поиуках ! застосуваян! стимул1в актив!зац!!
- т/ виробничо! сферих/.
Окреслвн! об"ёктивн! потреби п!дви!цення ефективноет! вшшву в?!лених' у нормах, права принцип!в ! м,етод!в формування м1сцевих бюд-
I Див. про це також Василии. О. 3!нансов! проблеми столичного м!ста.-Хрещатик.. 1992 р. 24 кв!тня .
.-ет!в па зростання темшв розвитку виробничо! с (¡ери набули особливого значения в сучасний пер!од, коли в1дбуваютьея iotothï зм!нй в еко-ном!чн1й сфер! нашо5 кра!ни. Запроваджуються ринков! в1дносини у народному господарств!, що зд!йснюетьея на тл! роздержавлення власност1 i заход!в по !1 частков1й приватизац!I. У цих умовах об"ективно вини-кае потреба в децентрап1зац!î система управл!ння економ!кою, у пере-будов! метод!в кер!вництва, в зм1щенн1 центра ваги у справ! кер!вниц-тва виробничо-господарською д!яльн1стю в!д центральних до м!сцевих владних структур. Bel ц!, нов! для економ1чно! пол!тики ! практики на-шоï деркави, чинники диктують необх!дн!сть п!двищення рол! !нститут!в владних структур м!сцевого еамоврядування, передуЫм 1хньо1 основи -м!сц8вих Рад народних депутат!в. Виникае потреба розвитку I вдоскона-лення 1хн1х функц!Я по кер!вництву зроставчим обсягом 1 ускладненням работа в умовах запроваддення ринкових в!дносин у народному господарств!^.
Одн!ею з необх!дних умов надежного зд!йснення заход!в щодо п!д-вщення рол! м!сцевих Рад народних депутатов мае бути зм1цнення ф!нан-сово-економ!чного забезпечення' Тхньо! д1яльност1 по кер!вництву виробничо-господарською, соц!альною ! 1ншиш сферами. Особливого значения набувае потреба дальшого розвитку 1 зм!цнення м!сцевих бюдкет!в, що може бутп досягнуто шляхом вдосконалення законодавства, яке регламенту« в!дносини в бюджетно-ф!нансов1й ! податков!й сферах.
3"ясована потреба п!двищення рол! ! р!вня правового регулювання
0юдаетно-ф!нансово1'д!яльнос.Т1 предетавницьких орган!в самоврядування
на фон! певно! недосконалост! чинного законодавства загострюе
а к т у а л ь н ! с т ь доел!дження.проблем розглядувано1 теми. Ц!
фактори породаують необх!дн!сть груытовного теоретичного доел!дження
I Концепц!я переходу l/paîHcbKo! PCP до ринково! економ!ки// В1домоет! Верховно! Ради Укра^нсько! PCP. - 1990. W 48. Ст. 632.
питань щодо шлях!в ! способ!в посилеиня вшшву права на сусп!льн! в!дносини у розглядуван!й сфер!.
Вщевикладене локазуе, що перед ф!нансово-правовою наукою, як складовою юридично! науки, сто1ть завдання по узагальненню практики застосуванн'я бюдает'но-ф!нансових норм та розройц! науково обгрунтовя-них рекомендац!й щодо шлях! в роз витку I вдоскоиалення бюджетно-финансового законодавства. Це св!дчить про актуальн! сть доел!дкення питань пробл&ка бюдаетяо-$!иайсових певноваяеаь пред-ставницьких орган!в самоврядування.
Пауковому-дасл!даенню !нстлту'т!в ф!нансовогс права, щройгаи роз-вйтку .1'¿досконалзння бюджетно-финансового законодавства та практики його застосування присвячзно науков! прац! вчених правознавц!в - монограф! I, науков! отатт!, дисертац!йя! досл!дження, публ!кацН в пз-р!одичних виданнях ! !нш! робота.
Гли'бокГ- науков!' досл!дшшя питань розглядувано! проблематики провели вчен! правозвавц! Д.А.Бекерська, В.В.Бесчеревних, Л.К.Воронова, О.Н.Горбунова * Т.Сг'брмзкова,.Б.Н. 1ваиов,- Н.КЛеазва, С.Т.Кадь-каленко, Н.А.Куфакова, Л.Г.КучеЯник, М. I .Ославоький, М.1.Шскот1н, 'Н.Ю.Пришва, е.А.Ров!нський, Н.I.Х!м!чева, АЛ.Худяков, С.Д.ЦипкШ _ та !шп! автори. ЗначниЯ вклад у розробку питань досл!джувано! проблематики внесли вчен!- економ!сти - О.Д.Василик, Г.Б.Поляк ! !н. По-мИний внесен у висв!тлення розглядуваних питань зробили також практичн! прац!вники Рад народних депутат!в1//.
I Див. Малюта М.Д. /Голова Могил!в-Под!лвсько1 м!сько! Ради народних дёпутат!в В!нницько1 облает!/ М1 сЬк!й Рад1 - над!йну матер1-ально-ф!наксову базу; Пантюх!н В.О. /Голова ЛуганськоГ м!сько! Ради йародних-депутат!в/ Совершенствовать порядок формирования ме-
• - стных бюджетов.' - Актуальн! проблеми управл!ння територ!ями в Укра1н1. Матер!али шуково-практично! конферанц! I. - Ки!в. 1993. С.17Й-180, 195-197.
" 7-6*60 "
- б -
Досл1дженшо проблем бюджетыс-$1нансових повноважень саме м!сце-вих Рад, питань реал1зац11 цих повноважень були присвячен! прац! М. 1.Шскот!на, Н.1.Х1м!чево1 /СО - 70 роки/. В Укра!н! захшцен! кан-дидатськ! дисертацН з цих проблем С.Т.Кадькаленком /1983 р./, М.I.Ославоьким /1991 р./.
У наукових працях автора, спираючись на анал1з законодавства ! практики його застосування - розробили 1 сформулювали наукове визна-чення поняття бюджету, як правово1 категорИ - внесли значний вклад у висв!тлення основних принцип1в 1 метод!в формування та викоНання Державного бюджету I бюджетов територ!альних .сдиниць, особливостей правового статусу м!сцевих бюджет!в та 1нших питань. Автори розробили 1 сформулювали ряд пропозиц!й щодо шлях!в вдосконалення правового регу-лювання в!дносин у бюджетно-ф1нансов!й офер! та пол!пшення практики ; його застосування.
Прац!, в яких автора досл!джують питания розглядуваноI проблематики, становлять значний науковий 1нтерес 1 мають велике значения для вдосконалення законодавства та практики його реал1зац!1.
В ¡да! чаюЧи велике значения наукових праць-, присвяченкх досл!д-женню цих питань, треба мати. на уваз1 ту обставину, що б!льш1сть !з них викснано до зд!йсн,юваного оновлення законодавства, яке 1нтенсивнс проводиться п!сля проголошення незалежност! УкраИни ! прийняття Акту проголошення незалежш>ст1 Укра1ни. Природно, що в цих умовах ряд ! с-тотних новел, як! внесен! у ф!нансове законодавство., його бюдаетну, податкову й !нш! складов! та законодавство, що закр!плюс правовий статус М1сцевих Рад народних депутат!в, м!сцевого ! рег!овального са-моврядування ! т. 1н. не могли стати об"ектом наукового .досл1джекня.-,
Виходячи з цих позиШй та реал!й сь'огодення могхна бачити, що ряд питань розглядуваноI проблематики, вимагае як дальшого иаукового досл!дження, так ! певного переосмислення та спроби. знайти оптимальн<
Еиршеаня проблем; трактовки по' яких аосять сп!рннй характер.
3"лсована ак!уаль'н I сть розглядуваноI проблематики обумовлюе потребу далылого паукового.доел!даення. питань, як! мають як теоретично.так I практична значения для' дальшого вдбсконалення правого! регламентацН в!дносин у сфер!-беддетио-ф!нансЬво1 д!яльност! м!сцевих Рад народнах депутаг!в ) виконавчйх владних структур. Доел!д-ження цих пйтань набуваа особливого значения в умовах, коли в!дбува-ються !ототн1 змшй в економ!чн!й та.1ншцх сферах життя нашо! держава.
В!дм.!чвн! обставкни обумввили об ранил названо! теки для дмсерта-ц!йного досл|йження. При цьому доставлен! в дисертац!йн!й робот! питания' доел!днуються перевалено в теоретичному-план!, Прародно, що в одн!й ди-сертац!йн!й робот! немадливо провести наукове досл!днення всього обсягу питань' розглядуваноI проблематики. Це обумовило доц1ль-н!сть п!ддати в робот! дослГдаенню лише частину питань розглядувано! проблематики.
Мета да с.е р?ац!й.ногб досл!даення по-лягае' в. тому, щоб на оснйв! комплексного I. все,б1чного анал1зу нормативных акт!в, що регулиють е!дн6скяи у бюдаетно-ф!нансов!й сфер! та •матер!ал1в практики !х застосування в д!яльност! м!сцевих Рад народная депутатов, ваконавчих.владних структур з " я сувати й обгру'нтувати.шляхи в I д в а ч в а' в я ефек-I и в а о с I I' бюджетно - ф1нанеово!д!яль-ноет! представницьких о р г а н I в с а м о в -рядуванн я, виз начата правой! гарант! I р е а л ь "н о I оамоет1йност!м1сцевах бюджет 1 в, а, отж'е ,1 | ! н а и с. о 8 о ! самост!йност! м I еде в и Рад народнах депутат! в як н е 6 д м 1 ало I ' у м о в и р о з, пг и р а н ' н я ! н ! ц ! а т ив и у р е а л I- з а ц,1 ! I х а ! х п о т. е.н ц ! й н и х и о ж~
■ г*
л и в о с т е й.
Це загальне завдання обновило необх!дн1сть досл!дити та:и групп питаны
- про принцип» 1 метода формування м! сцевих бюджет!в 1 методи бюджетного регулпвання;
- про визначення правових форм оптим1зацН сп!вв!дноаення м!ж за-кр1ш1ениш Я регулюючимп джерелами дсход!в мгсцевих бюдкет1в;
- про визначення зм!сту й основних напрямк!в ввдатк1 в, ф!наисуван-ня яких здШснюеться ¡з бюджет)в самоврядування;
- про иляхи Едосконаленгя правового регулювання порядку формуван-ня позабюдавтнвх фонд1в;
- про правив! форма оптим!зацП розмежувашш повноважень у сфер! бюджетно-ф!иансово! д!яльност! м!ж представницьними I виконавчими органами;
- про шляхи вдосконалення правових акт1в, ща регламентуюТь бццжет-ний процес у систем! м! сцевих бюджет!в.
Ваяливим завданням дисертацгйно! роботи стало формулювання про-пезиц!й ! рег.оЪендац!й щедо вдоскояалёння правово! регламента^ I бюджетной^ наксових повноважень представницьких орган1в самоврядування, виконавчих структур.
Теоретичну основу дисертац!йного доелдаення становлять вченяя про державу ! право, програмн1 документа держави Укра!на, прац! вчених !з загально! теор!I держави ! права, конститу-ц!яного, фпшнеового, адм!н!стративного права, положения наукових досл!джень вчених економ!ст!в.
О Се к т о м д о с л 1, д к е н и я дисертацШно! роботи стали-лорми Конститущ I УкраЬш, Закони УкраТни: "Про м!сцев! Ради народних депутат!в та М1сцеве ! рег!ональне самоврядування", "Про Представника 11рз?::дента Украпш", "Про бвдаетку систему Украши", "Про систему опо~.
датнування", Закони, Постанови Верховно! Ради Укра!ни, Указ и Президента, постанови ! декрета Кабинету М!н!стр!в Укра!на та Iнш! норма-тивн1 акти, що реглакантувть в!дносшш у сфер! бюджетно-ф!нансоЕо1 д!яльност! представницышх орган ¡в самоврддування, !хн1х виконавчих орган!в та орган!в м!сц?во1 державно! адм1н!страд!!. При виконаня! роботн використано також Закон Рос!йсько! Федерад!I "Об основах бюджетного устройства и-бюджетного процесса в Российской фздарации" /1991г./
В. процес! розробки теш досл!дження широко залучалися.! врахеву-валися виеновки Г пропозвд!I,' що висунут! у роботах вченах правознав-ц!в, вченшс економ1ст!в та в публ1кац!ях практичны прац!вник!в м!с-цевих Рад-народних депутат!в.
Робота виконака на основ! використадия фактичного матер!алу практики застосування бюджетнс-ф!нансового та !нших галузей зааонодавства в. робот! Верховно! Ради Укра!ни, представ ницьких оргаи!в м!оцевого ! рег!ональног.о саыоврядування та впкоиавчах орган!в В!нницько!, Жито-млрсько!, З&пор!зька!, Кихвсько!^ Сдесько!, Харк!всько!, Черкасько!, ЧернЖвсько! областей,, й. Киева Г його раЙоа!,в. '
Теоретичн! положения, зроблен! висноеки та сформульован! пропв-■зицП у дисертац!! грунтукться на вивченн! й анал!з! чинного законд-давотва, узагальнених матер!ал!в практики його застосування, на критично^ осмисленя! положень, що м!стяться в працях учених правознав-ц1в та заруб !жиих вчених-юрист!.в.
У процес! анял!зу закоиодазства, узагальнення й анал!зу практики робота м!сцевих Рад народних депутат!в ! виконавчих орган!в, розробки 1 формулювання визалчень, висновк!в ! пропозиц1й щодо шлях!в вдосноналення занонодавства ! практики його реал!зац!1 застосовува-лися загальнонауиов! ! частково науков! метода дасл!даення - лог!ч-ний, шзр1.вняльно-правовий, .! сторичний, системно-структурний, стати-стичний методи дойл!дження.
. 1-6ИО.
Н а у к o i а новизна дисертац!Йного досл!дження аиявля-гться: I/ у сам!й постанови! 1 теоретичному обгрунтуваын! питать, нау-кове досл!дження яких диктув*ьоя потребами визначяння шлях!в 1 вироб-леняя пропозиц1й щодо вдосконаления законодавства УкраГни, яке регулюе в1дносини у сфер! бюджету 1 ф1йанс!в та практики Його застосування в д1яльност! орган1в самоврядування 1 виконавчих структур. У цьому розу-mIhhí важливе значения мае проведена досл1дження питания про способе правового забезпечення реально1 самост!йност1 м!сцэвих бюджет!в, а, отае, ! ф!нансово! самост!йност! м1сцевих Рад народних депутат!в, як умова створення сприятливого середовища для в!льного вияву 1 викори-стання д!лово1 !н(ц!ативи в практичн!й д1яльност( по застосуваяню законодавства.
Виходячи з Иовах реал!й життя, кардинальних перетворень у.пол!-тичн1й, економ!чн!й ! духовн!й сферах кашого суоп!льства, що зумовле-н! проголощениям 1 прийняттям Акту проголошення незалежност!- Укра1ни, в дисертац!I визначен! дещо нов! п!дходи у Процес! досл!дження питань розглядувано! проблематики;
■2/ у проведенн! всеб!чного анал!зу бюджетно-ф!иансових повноважень представницвких орган!в м!сцевого ! регионального самоврядування, як! мають право самостШю складати, затверджувати i виконувати бюджета в!дпов!дних територ!й, вводити м!сцев! початки 1 зСори, нор?лувати вит-рати на заходи, що ниш проводяться та ф!нансуються за рахунок бюджет?; их ксшт!в та позабюдаетних фонд!в;
3/ в анал1з! великого масиву нормативних акт1в, що.м!стять норми, ■ як! регулюють в!дносини у сфер! бюджету i ф)нанс1в, 1хнього застосу-ьання у практичн!й робот! представницьких орган!в самоврядування та. виконавчих владних орган!в. Це дало можлив!сть досл!дити'форми pea-. л1зацП бюдкетно-ф!нансових повноважень названих- орган!в, вияйити позитивн! якост! та недол!ки'правових норм, що регулюють в!дносини у ро.зглядуван!й c^>spi та сформулювати;! обгрунтув^ти пропоэиц! I щодо
- H -
IXHboro вдосконалення в напряадку забезпечення реально! еамост1йност! бюдасет!в самоврядування, а,.отже,- i ф1нансово! сакост1йност! представ-ницьких орган!в самоврядування;
4/ у розгляд1 й анал!з! принцип!в та кехан!зму формування бюдайт! в самоврядування та метод!в бюджетного регулювання'.' На основ! цього зроблена. спроба вкзначити правов! форми аптим!з'ац! I сп1вв1дношення Mis еушми надходжень в!д закр1плених й регулюючих доходних даерел м!сцевих бюдает!в;
5/ в окресленн! наукових п!дход!в да визначення кратер!1в встанов-лення норматив!в в1драхувань в!д загальнодержавних податк!в 1' !ншх доход!в.до м!сцевих бюджет1в та кратер!!в розмежування частшд загальнодержавних податк!в ! доход¡в м!ж бюджетами' самоврядування р!зних р1вн1в;
б/ у визначенн! шлях!в оптим!зац11 правових форм участ! представни-цьких орган!в самоврядування I обсягу Ixfllx повноважень у визначенн! норматив!в'р!драхувань.вifl загальнодержавних податк!в I доход1в м1к м!сцевими. бюджетами р1знйх р!вн!в та правових .форм участ1 ! обсягу повноважень представницьких орган!в самоврядування нижчих р!вн!в у роз-•межуванн! частини загальнодержавних податк!в ! доход!в м!ж м!сцевими бюджетами р!эщ1х-р!вн1 в;
■ 7/ у проведена! досл!дження зм!сту ! основних на'прямк!в видатк!в, як! мають ф!нансуватися з м!сцевих бюджет!в та позабюджетних фонд!в;
8/ на основ! анал1зу законодавства та практики його застосування зроблена спроба визкачити шляхи вдосколалення правового регулювання порядку формування позабюджетних фонд!в;
9/ у досл1дненн! правових форм оптиы!зац1! розмежування повноважень м!ж представницькими органами самоврядування !- виконавчими органами у ' бюджетно-ф!нансов1й сфер1 та шлях!в вдосконалення правових акт!в, що регламентують'процедуру складання,.розгляду, затвердження I виконання бюджет|в самоврядування, складання J затвердження зв!т!в про !х вико-
з* : ..".'■'.■'-.■..
ланяя та правового статусу розпорядяик!в кредит!в.
Виэначаючи питания досл1дження, автор керувався !хньою значим!стю для розробки теор!I ф!нансового та коНституц!йного права. При цьому увага зосереджувалася на тих_ питаниях, як! найменш досл!джен! наукою финансового права.
У результат! проведеного досл!дження, критичного анал!зу положень,
що м!стяться у науков!й л!тератур1 та практики, гцо склалася, в дисер-
тац!1 сформульовано й обгрунтовано ряд висновк!в та пропозиц!й щодо
вдосконалення законодавства, яке регулюе в!дносини у галуз! бюджету
I ф1нанс!в та практики його застосування, як1 м!стять елементи
н о в и. з н и теоретичного 1 практичного характеру. 3 1х числа на
э а х и с т виносяться так!:
I/ Основоположна роль ф!нансових ресурс!в, зокрема бюджетних кош-
Т1В, у зд!йсненн! представницькими органами самоврядування Повнова-
жень по кер!вництву економ!чними ! соц1альними провесами передбачае
необх!дн1сть в1дпов!дного правового забезпечення 1хньо1 д1яльност!,
всеб!чно! ! повно1 регламентац!! всього комплексу питань, що пов"яза-1 *1 н! з принципами 1 методами формування й виконаяня м!сцевих бюджет!в.
2/ Обгрунтовуеться теза про те, що для забезпечення представниць-
ким органам самоврядування достатн!х можливостей стимулювати актив!-
зац!ю д!яльност! виробничо-господарсько1 сфери, а тим самим сприяти
зб!льшенню обсягу нац!онального доходу Г надходжень у бюджет та виян-
ленню додаткових джерел ф!нансових ресурс!в, доц1льно розробитиггра-
вов1 гарант!I забезпечення реально! самост!йнбст! м!сцевих бюджет!в,
а отже, 1 ф!нансово! самост!йност! представницьких срган!в самовряду-
ваннл. Одним 1з важливих засоб!в вир!шення розглядувано! проблеми мо-
ке стати закр!плення у законодавств1 права представницьких орган!в
самоврядування брати виршальну участь у визначенн! норматив!в в!дра-
хувань в!д загальнодерскавних податк1в 1 !нлшх доход!в дом!сцевих
■ бюджетIв та у розмежуванн! частини названих доход!в 1 податк!в м!ж
бюджетами самоврядування р!эних р(вн1з.
3/ Широкий'вияв !н1ц|ативи у справ! актив!зац!1 виробничо-госпо-дарсько! д!яльност!, а отже,, зростання сусп1льного виробшщтва вини-кае в умовах наявност! необх!дно1 господарсько* ! ф!нансово! самос-т1йност) територ!альних одиниць. Це дае п!дставу для перегляду п1дхо-д!в до порядку формування й виконання м|сцевих бюджет!в, порядку роз-под!лу ф!нансових ресурс!в м!ж бюджетами нижчих ! видах р!вн!в. Обгру-нтовуеться препозиция про дец!льн!сть запрэнадження порядку, за яким формування бюджет ¡в .мае зд!Яснюваткся знизу до верху. Доц!льно розро-бити й в!дпрацювати'такий порядок, за яким моб!л!зован! ф!нансов! ре-сурси територ!альних одиниць нижчих р!вн!в за вотановленими нормативами епрямовувтьея до йюддет!в вицих р!вн!в. Частина ф!нансових ре-еуреГв, що залишаеться п!сля проведения в!драхувань, зараховуеться да бюджету самоврядування дано! територН.
4/ 3 метой зм!цнення самост!йност! мЮцевих бюдясет!в необх!дно визвачити й законодавчо закр!пити ч!ткий перел!к видатк1в на заходи, ф!нансування яких мае зд! йснюватися з мГсцевих бюджет!в.. Це мае забез-печити формування Я виконання м!сцевих бюджет!в на основ! обгрунтова-'них !.достов1рних даних, сприятиме'досягненню не штучного, а реального !хнього збалансування ! стане одн!ею з умов для визначення обгрун-тованих, а не дов!льних норматив|в в!драхувань до м!сцевих бюдает!в, умо'вою зм!цнення'самост!йност! м!сцевих бюджет!в.
5/ Зг!дно з Законом "Про м!свдв! Ради народних депутат!в..." зат-вердкення бюджет!в ! внесения до них зм!н зд!йснюеться м!сцевими Радами виключно на 1хн!х. пленарних зас!даннях /п. 14 ст. 19; п. 8 ст.52/. Визначальна роль.бюджегу як центрально! ланки ф!наясово1 системи, який е одним з найважлив!ших 1нструмвнт!в управл!ння економ!кою, обумовлюе' правом!рн!сть того, ¡цоб як формування, так 1 виконання його зд!йсню-валося п!д д!йовим впливом ! контролём з боку представницьких органов самоврядування. У св!тл1 цього не модна визнати правом!рними^ор-
ми Заколу "Про бюдаетну систему Укра1ни" /п. 2 ст. 3/ I "Положения про м'юцеву Державну адм!н1страц1ю" /п. 2 ст. 15/ зг!дНо з" якими йи-конавчим органам надано право вносити зм!ни й уточнения по доходах 1 ■ видатках у процес! виконання бюджету. Виходячи з навёдених посилок 1 • м1ркуъань в робот! робиться вис.новок про доц!льн!сть узгодити !з Законом "Про м!сцев! Ради народних депутат!в ..." в!дпов!дн! положения Закону "Про бюдаетну еистему Укра1ни" 1 "Положения про м!сцеву дер-жавну адм!н!страц!ю".
б/ Представницьк1 органи самоврядування у в!дпов!дност! 1з за-конодавством мають право встановлювати м!сцев! податки 1 збори та за-раховувати надходжения по них до м1сцевих бюдже.т!в; В законодавств! не встановлено 1хн! конкретн! ввди., Каб1нет М1н1стр!в Декретом в!д 20 травня 1993 р. визначив вида м!сцевих податк1в I збор!в. Зиачи-м!сть питань стосовно'визначення доходних джерел бюджет1в та соц!аль-ний аспект розглядуваних податк!в I збор!в, а також ймов1рн!сть ви-никнення необх!дност! встановити й !нш1 1хн! вида, обумовлюе доц!ль-н!сть врегулювати ц! питания у законах.- актах найвищо! юридично! сили. ' '
7/ У в1дпов!дност! з чинним законодавством прибутковий податок з громадян'взноситься до групи закр!ш1ених джерел доход!в м!сцевих-• бюднет1в. Проте практика продовжуе йти по шляху визнанйя й застосування названого податку як регулюючого доходного джерела, як це було встановлено в ран1ше д!ючому законодавств!, 3 метою.усунення порушен-' ня чинного законодавства доц!льно експериментально йерев!рити 1 'ч!т-ко визначити м!сце даного виду податк1в у систем! доход!в м!сцевих бюджетов.
8/ Для найб!льш рац1онального використання ресурс!в I в!двищення 'в!дпов!дальност! за !хьс; використання'та попередаення безгосподарно-:. ст! й у.триманства,. доц!льно. провести вдосконалення. правово! регламентами застосування -дотаций, -субвенций'! -'субсидий як ме.тод!в бюджетно-
го рвгулювання, в напрямку посилення 1хн1х стимулвючих властивостей.
9/ Виходячи з того, що в 'процес! виконання бюджетних завдань пер-шочергове значения мае безпереб!йне ф1нансування особливо важливих заход1в, доц1льно'передбачити в законодавств1 право представницьких орган!в самоврядування вид!ляти при формуванн! й затвердженн! бюдже-т!в т! його статт!, як! при ймов!рност! виникнення значного зб!льшення деф!циту бюджету, п!длягають першочерговому ф!нансуванню.
10/ Дяя запоб!гання негативних насл1дк!в при перевищенн! граничного розм1ру деф!циту бюджету чи при значному скороченн! надходжень по доходних джерелах доц!льно закр!пити.право м!сцевих Рад запроваджува-ти механ!зм секвестру видатк!в, який полягае в пропорц!йному скорочен-н1 видатк!в в!дпов,!дно до скорочення надходжень по доходних джерелах щом!сячно по вс!х статтях бюджету / за винятком "захищених статей"/ на протяз1 часу, що залишився у поточному ф!нансовому роц1.
II/ Виходячи з того,.що запоб!гання негативних насл!дк!в в!д мо-жливих тимчасових касових розрив!в сприяз забезпеченню безперебШюго ф!нансування запланованих заход!в, в дисертац!,! обгрунтована пропози-ц!я про доц!льн!сть внести в законодавство норму, яка б надавала пра-■во представницьким органам самоврядування формувати, пенад пзредбаче-н! бюджетн! видатки, оборотну касову г.от!вку /як було перэдбачено ра-н!ше д!ючим законодавством/ та визначити умови ! загальн! критер!I II формування й виконання..
12/ Засобом виявлення необх1дних для ф!нансування соц!ально-еко-ном!чного розвктку територ!й додаткових джерел стало закр!плене в за-конодавств"! право представницьких орган!в самоврядування формувати позабюджетн1 фонди.' В робот! зроблено висновок про необгрунтован!сть в!днесення законодавством еколог!чного податку 1 р!зних штраф!в до даерел формування позабюджетних фовд!в. Висунуто пропозиц!и про необ-х!дн1сть. внести в!дпов1дн! зм!ни й уточнения до ст. II, 13 Закону "Про м!сцев! Ради .народних депутат!в ...." .та до ст. 18 Закону "Про
систему оподаткування". У робот! показано !снуючI розб!жност! м!ж нормами Закону "Про бюджетну систему Укра!ни" ! Закону "Про м!сцев! Ради народних депутат1в як! По р1зному регламентують порядок
затвердження положень м1сцевих Рад про порядок формування й викори-стання позабюджетних фонд!в. Обгрунтовуеться пропозиц1я про доЩль-н!сть закр!пити право затверджувати назван! положения за м!сцевими Радами вс!х р1вн!в, як це передбачено в ст. 16 Закону "Про бюджетну систему Укра1ни".
13/ Потреба у п1двшценн1 ефективност!"контрольних функц!й пос-т!й11их планово-бюджетних ком!с!й м!сцевих Рад у питаниях виконання н!сцевих бюджет1в, обумовлюе необх!дн!сть закр!пити в'законодавств! 1хне право застосовуватп при виявленн! серйозних недол!к!в у робот! орган!в 1 орган!зац!й, ио беруть участь у виконанн! бюджету^ кр!м мо-ральних засоб!в впливу, також право порушувати питания про вжиття ор-ган!зац!йних заход!в. 3 ц!ею ж метою доц!льно передбачити право ком!-Ый.вимагати /а не право одержувати, як це значиться в чинному законодавств!/ в!д кер!вник1в в!дц!л!в, управл!нь виконавчих ком1тет!в, м1с-цевих державних адм!н1страд!й, !хн!х орган1в, -п!дприемств /об"еднань/, орган!зац!й I установ необх1дн! матер1али 1, в!дпов!дно, обов"язок останн!х надавати так! матер!али пост!йним ком!с!ям м!сцевих Рад.
- 14/ Виходячи з необх!дност1 однозначного визначення питань про- . цедури складання, розгляду, затвердження ! виконання м!сцевих бюдже-т!в, складання й затвердження зв!т!в про 1х виконання, внесена пропо-зиц!я про доц!льн!сть розробити 1 прийняти .загальнодержавний акт, в ; якому б була проведена всеб!чна ! грунтовна регламентац!я бюджетного процесу. ' •'
15/ Кесбх!дн!сть всеб!чно1 ! повно! регламента«!! повноваже.иь представницьких орган! в у бюджетно-ф1нансрв!й. сфер!врахування й в!-' дображення особливостей, притаманних р!зним р!вням самоврядування, обумовлюе доц!льн!сть розробки I .прийняття. закону 'про бвджетн!- прара.
представницьких орган!в самоврядування.
Трактовка I висв!тлення в дисертац!! деяких положень ! питань не претендуе на повноту I завершен!сть. носить пошуковий характер 1 пе-редбачае подальше наукове досл!дження розглядувано! проблематики.
Теоретична J практична зиачим!оть результат!в дисертац!йного досл!дження полягае' в тому, що одержан! ви-сновки i сформульованI пропозиц!I мояуть бути використан!: - при зд!й-снюваному оновленн! ! вдосконаленн!. законодавства Укра1ни; - у практична робот! представницьких орган!в самоврядування I виконавчих структур, у процес! вдосконалення 1хньо1 д1яльност! в напрямку б1льш . ефективного використання ф!нансових ресурс!в на запланован! заходи; - враховуватися при навчанн! народних депутат!в та прац!вник:в апарату виконавчих орган1в.
Матер!али дисертац!! можуть бути застосован! в процес! оновлення учбових курс!в, п!дготовки п!дручник!в 1 учбових пос!бник!в з ф!нансо-вого та конституц1йного права Укра1ии; — у процес! викладання юридич-• них дисципл!н; - при подальш!й науков!й розробц! ! досл!дженн! акту-альних проблем функц!онування орган!в м1сцевого та per!опального самоврядування.
Матер!али дисертац!! апробувалися на науково-практичних конфе-ренц1ях Ки1вського ун!верситету 1м. Т.Шевченка та одержали воображения у трьох публ!кац!ях.
Мета дисертац!! обумовила структуру I зм!ст роботи. Бона склада-еться !з вступу, трьох глав ! висновк!в.
: ЗМ1СТ ДИСЕРТАЦ!1
У "Вступ!" обгрунтовуеться актуальн!сть теми досл!дження, визна-чаеться'стан науково! розробки обрано! теми, ставиться мета, основн! завдання, методолог! чн! й теоретйчн.! основи досл!дження, Гозкриваеть-ся наукова новизна t практична значим!сть результат!в проведено! ро-
беги, сформульован! основа! положения, що виносяться автором на захист.
Перша глава - "Поляття I загальна характеристика повноважень лред-стаьницьких орган1в м!сцевого та рег1опального самоврядування у галу-з! бюджетно-ф!нансово1 д!яльност!" присвячена пауковому досл!дженшо теоретичних основ характеру ! особливостей повноважень представниць-ких орган!в м!сцевого та рег!окального самоврядування в галуз1 бюджет-но-ф!нансово! д!яльност!, розмежуванню функц!й у ц!й сфер! м!ж м!сце-бнмй Радами народних депутат1в та виконавчими органами ! складаеться ¡з трьох параграф!в.
У першому параграф! обгрунтовуеться положения про те, що в умовах зд!йснюваних кардцнальних перетворень у соц!ально-економ!чн1й сфер! нашого сусп!льства, що супроводжуються переходом в!д адм!н!стративно -командних до пзреважно економ!чяих метод!в кер!вництва, посиленням та поглибленням територ!альних п1дход!в ! певною децентрал!зац1ею в кер1вництв! еконо:,!!ч1шми ! соц1альними продесами, зрсстас роль очолю-ваиих Радами народних депутат¡в орган!в самоврядування,'зб!льшуеться обсягЛхньо! д!ялыюст! ! роб1т. А цз викликае потребу також у подаль-иеыу зм1цненн1 матер!ально-ф!наисово! бази м!сцевих Рад, зокрема у забезпеченн! 1х необх!дними ф!нансовими ресурсами, а отже, у зб1ль -шенн! ! зм!днеш!! м1сцевих бюджетов як основного засобу формування й нагромадження бюдкетних кошт1в. Показано пров!дне значения м!сцевих бюдкет!в у формуванн! ф!нансових ресурс1в м!сцевих Рад. Розкриваеться назр1ла необх!дн!сть вдосконалювати п1дходи 1 методи формування м!с-цевими Радами бюдо;ет!в територ)альних одиниць.
Обгрунтовуеться необх!дн!сть виробити правов! форми забезпвчення реально! самост1йност! м!сцевих бюджет!в, як важливого засобу ф!нан-сово! самост!йност! м!сцевих Рад народних депутат1в ! в!дкриття простору прояву !н!ц!ативи у зд1йсненн! виробиичо-госпсдарсько! д1яльност!.
Внесено пропозиц1! щодо уточнения визначення поняття "бюджет" як правово! категорП. •
.Обгрунтовано положения про те, цо бюджета вс1х адм!н!стратпвно -територ1альних одинидь перебувають ун'ерозривному зв"язку м!ж собою, в тому числ1 й ¡з загальнодержавним бюджетом. Шддаеться критичному анал!зу положения законодавства про самост!йн!сть 1 незалежн!сть м!с~ цевих бюджет!в територ!альних одиниць одного р!вня в!д бюджет!в тери-тор!альних одиниць !нших р!вн!в.
Зроблено висновой про те, що з метою досягненяя обсягу доходно! частини бюджет!в р!вня, що вимагаеться для ф!нансування нам!чених в планах i програмах заход!в, необх!дно виробити правов! заходя для ур!знокан!тнювання .п!дход!в, вдосконалювати способи 1 методи форму-вання й виконання м!сцевих бюджет!в, вдосконалювати !снуючу податко-ву систему Укра1ни.
У другому параграф! анал1зуються й уточнюються висунут! в л!те-ратур! визначення поняття повноважеиь представницьких орган1 в саыо-врядування в галуз1 бюджету i ф1нанс1в. Розглядаються суть 1 особли-вост! Ix загального зм!сту. Дана загальна характеристика повноважеиь м1сцевих Рад народних депутат!в на формування бюджет!в п!дв!домчих -територ!и. Розкрито особливосТ1 правового регулг ання закр!плених ! регулюючих даерел доход!в. Дана загальна характеристика повноважеиь м!сце'вих Рад на проведения витрат, що мають ф1нансуватиоя з м!сцевих бюджет!в. Приведено аргумента в п!дтримку висунутих у л!тератур! по-ложень стосовно под!лу бюдже.тних видатк!в на груии, що обумовлен! 1х-н!ми економ!чними особлив остями^.
Показано роль повноважеиь М1сцевих Рад народних-депутат!в на ут-ворення резервних фонд!в, як одного 1з 3aco6iB забезпзчення ст!йкост1 ! стаб!льност!. м!-сцевих. бюджет!в. Дана характеристика повноважеиь м!-сцевих Рад-на формування'позабюджетних фонд!в та валютних.фонд!в як вежливого засобу "ф!нансування запланованих заход!в.■
I Див."про це Воронова Л.К. Бюджетиоправове регулюванн'я. в • Cf'CP..
С. III'-. 112-.' ... '
Показано осрбливост! повноважень представницвких орган¡в базового 1 рег!онального р!вн!в у розглядуван!й сфер! в!дносин.
Анал!з закрГглених у законодавств! повноважень м!сцевих Рад у га-луз! бюдаетно-ф|нансово! д!яльнос.т! приводить до висновку, що розгля-дуван! ..повноваження не можуть у повн!й м!р! забеэпечувати необх1Дну ■ самост!йн!сть м!сцевих'бюджет1в, а отже, ! "ф!нансову самост!Шисть " м!сцевих Рад. Виходячи з цього, обгрунтовуеться положения про доц!ль-н!сть розробитк й-закр1пити норма,права,.як! б сприяли забезпеченню реально! финансово! самост!йност!м!сцевих Рад, самост!йност! м!сце-бих боджет!в ! стимулавалй активн!сть виробничо-господарсько! д!яль-ност1 п!дприемств, орган!зац!й, установ, розширення виробництва ма-тер!альних благ, а отже, зростання обсягу нац!онального доходу 1-над-ходжзнь кошт!в у бюджета. Локазуеться, що одним !з засоб|в досягнення цього будз, зокрема, закрШлення права м1сцевих РаД нижчих р!вн!в брати Вир! ¡пальну участь у встановленн! Радами вещих. р!вн!в нормати-в!в в1драхувань до м!сцевих бюджет!в в1д загальнодержавних податк!в ! 1 шшх дохсд!ь, а також в розмежуванн! частини в!дм!чених податк!в ! доход!в м!к бюджетами, самоврядування р!зних р|вн!в.
У третьему параграф! досл!днуют1>ся проблеми розмежування повноважень у сфер! бюджету 1 ф!нанс!в м!ж предетавницькями органами-само-врядування 1 виконавчими структура.™. Розглядаючи питания про розме-жування повноважень у галу.з! <$юджетно-ф!нансово1 д!яльност! м!жм!с-цевими Радами та виконавчими органами, робиться висновок про доц!ль-^сть розробки ! прийняття Закону'про бюджеты! права м! сцевих Рад народних депутат!в, в якому ч!тко визначити рбзмежування повноважень м1ж представницькйми ! виконавчими органами, заповнити-прогалини чин-' ного законодавства, визна.чити ч!ткий перел!к питань, що мають вир!шу-ватися лише;на сес!ях Рад, в!добразити специф!чн! особливост! в бвд-жетно-ф!нансов!й д!яльност!г як1 притаманн! представницьким ! вяко-навчим,органам як базового, так.! рег!онального р!вн!в.'
.На основ! анал!зу закр!плених в законодавств! повновахень м!с-цевих Рад ! 1хн!х постЬЧних ком!с!й колтролввати роботу вкконавчах орган!в у сфер! бюджетно-ф!нансово! д!яльност1, обгрунтовуеться положения про дсц!льн!сть розшарлти права пост!йних ком!с!й, диферен-ц!ювавши 1х стосовно р!зних р!вн!з/Ради базового ! рег!онального р!в-н!в/ ! р!зних ланок м!сцевих Рад'народних депутат!в. Для цього роз-робити 1 прийняти нормативний акт у вигляд!, наприклад, положения. В робот! обгрунтовуеться необх!дн!сть розширити.повноваження представницьких орган!в м!сцевого та рег!онального самоврядузанкя зок-рема, планово-бюджетних ком!с1й Рад рег!онального р1вня у питаниях проведения'контролю у сфер! бюджётно-ф!нансово! д!яльност! виконав-чих орган!в - виконавчпх ком!тет!в с!льських, селищних, м!ських Рад народних депутат!в та в!дпов!дних орган!в м!сцево! державно! адм1-н!страц!1.
3 метою зм!цнення та вдосконалення мэхан!зму реал!зад!I контрольно! функд!I Рад народних депутат!в, зокрема за бюджетно-ф!нансо-вою д!яльн1стю очолюваних Предетавниками Президента м!сцевих держав-них адм!и!страц!й, !хн1х орган!в ! служб, доц!льно встановити в законодавств! норми, як! б надавали пост!йним ком!с!ям Рад рег!онально-го р!вня як права вимагати в!д кер!вник!в в1дпов!дних в1дд!л!в, уп-раач!нь 1нших служб адМ!н1страц1! необх!дн! документа й матер!али, так 1 зббов'язували б останн1х подавати ком!с!ям так! ттер!али й документа.- ' . .
Глава друга - "Права представницьких орган!в м!сцевогота рег!-онадьного самоврядування на ттер!альне забезпечення зд!йснення сво!х функц!й". присвячена досл1дженню' правових основ матер!ально-ф!- . нансового забезпечення функц!онування представницьких орган1в самоврядування, анал!зу доходних джерел м!сцевих бюджетов, витрат, що ф!-нансуються з м1сцевих .бюджет!в, розгляду порядку формування й викори-стання кошт!в позабюджетних фонд!в. Бона складаеться з трьох параг-
раф!в.
В первому параграф; анал(зуються основа} ввди доход1в, як!, зг!д-но !з законодавством, м!сцев! Ради народних депутат!в вправ! зарахо-вувати у м!сцев1 бюджета, розкриваються притаманн! кожному !з вид!в доход!в особливост!, 1хне ы!сце 1 роль у формуванн1 М1сцевих бюджет!в. Бееб1чно аяал!зуються установлен! у законодавств! р!зноман1тн! джере-ла дохсд!в м!сцевих бцлдет)а, провов! основи 1- практичне значения по. д!лу 1х ка закр!плен! й регульован!, форм ¡' пер1одичн!сть вилучення м!сцевимп Радами ф1нансових ресурс!в 1з закр!плених джерел.
Проведений анал!э закр!шшних у законодавств1' принцип!в ! порядку формування м1сцевих бюджет!в, зокрема, порядку регламента«!I в!д-носин, що становлять зм!ст бюджетного регулювання та практики застосу-вання цього !нституту в д!яльност!. орган!в самоврядування показуе, що поряд !з незаперечною позитивною роллю, цьому !нституту притаманн! й !стотн! недол|ки.
В робот! розкривавться певна недосконал!сть закр1плених у законо-давств! метод!в бюджетного регулювання. Як вакливий зас!б забезпечення збалансованост! м1сцевих бюджетов, боджетне регулювання запроваджуеть-ся при форыуванн1 м!сцевих бюджет!в та в умовах; коли в процес! Тхньо-го виконання неыожливо за рахунок 1снуших джерел доход!в покривати заоланован! ввдатки, коли виникае небезпека непом!рного зб1льшення де-ф!циту бюджету. Бюджетне регулювання проводиться: а/ шляхом встанов-. лення Радами вищих р1вн!в в!дпов1дних норматав!в в!драхувань в(д за-гальнодержавних податк!в ! !нших доход!в у м!сцев! бюджета в залежно-ст!, як встановлено в законодавств1, в!д "р!вня бюджетно! забезпечено-ст! населения територ!I та стану м1сцевих джерел доходу"; б/ шляхом лередач! кошт!в до м1сцевих'бюджет!в безпосбредньо з бюджет¡в вищих р!вн!в у вигляд1 субвенц!й, субсид!й, дотаШй 1 Ьших форм ф1нансово1 допомоги в умовах, коли доходн!.Джерела м!сцевих бюджетов ошшяються у ф!нансов!й скрут! .1 не в змоз! забезпечкти ф!нансування запланова-
них заход!в. В робот! розкриваеться схематичн1сть 1 неконкретн!сть положения законодавства про "р!вень бюджетно! забезпеченост! населения територП ! стан м!сцевих джерел доход!в" як п!дстави всталовлен-ня норматив!в в!драхувань для м!сцевих бюджет!в. Передбачиваи його, законодавство не встановило критер11в 1 порядку визначення названого р!вня, визначення конкретних його складових. Обгрунтовусться неправо-м!рн!сть того, що серед критер! 1в 1 умов встановлення норматив!в в!д-рахувань до м!сцевих бюджет!в, та надання !м дотацЫ I 1ншпх форм финансово! допомоги, не передбачено таких чинник!в, як р1веиь ефектив-ност! виробнячо-господарсько! д!яльност!, !! результат!в, ефективно-ст! використання територ!альними одишщями наявних у них потенц!йних можливостей.
Обгрунтовуеться доц1лыйсть того, що, спираючись на вищевикладе-н! положения й м!ркування, надати правовим нормам, цо регламентують питания бюджетного регулювання властивост!, як) б економ!чними методами стимулювали виробничо-господарську д!яльн!сть тэритор1альних одиниць.
Показуеться, що для забезлечення обгрунтованого й об"ективного визначення норматив!в в!драхувань в!д загальнодержавних податк!в ! )нших доход1В у м!сцев1 бюджета та розмежування частини цих податк!в 1 доход!в м!ж м1сцевими бюджетами р!зних р!вн!в, правом!рно визначи-ти в законодавств! меж! й форми вир!шально! участ! представницьких орган!в самоврядуваиня у проведенн!- ц!е! робота.
Показуеться неправом!рн!сть ! невиправдан!сть д!й Верховно! Ради Укра!ни I М1сцевих Рад, як! сво!ми актами припускають порушення законодавства про под!л джерел доход!в на- закр!плеш 1 регулююч1. Так, прибутковий податок з громадян, який у в!дпов!дност! з законодавст-вом в!днесено ди числа закр!плених джерел доход!в м!сцевих бкщжет!в, Верховна Рада та>псцев! Ради своП^я щор!чними актами про затвердаен-ня бюджетов, включають його до числа регулюючих джерел доход!в.
Характеризуют.Декрет Каб!нету М1н!стр1в Укра!аи в1д 20 травця 1393 р. "Про сцев! податки I збори", який визначиа биди податк1в г збор1в, !ха! Гранин! розы!ри та пордаок обчислення, в робот 1, з ог-.ляду на соц!алышй аспект м1 сцевих податк!в 1 збор!в, а також ймсвI-рн!сть виникнення необх!дност1 запровадити й 1нш! }х-види /напр. ■ збори .за перепродал автомобШв, буд!вель 1 т. !н./, обгрувтовуеть-ся доц!льн!сть всеб!чно регламентувати ц! питания саме в законах -актах найвищо!. вридично! сиди.
Як чишшк, що сприятиме актив!зад! 5 виробничо-господарсько! д!я-льност/,,зростаннэ результат 1.в виробяицтва, а тим самим зб1льшенню. надходжень у бзджети буде встановлення такого сп!вв!дношення м!ж за-кр1пленный ! регулюючими доходами м1сцевих бюджет!в, при якому частика доход!в в1д закр!плених дкерзл забезпечувала б стаб!льне ф!нансу-вання цайважлив1вшх запланованих заход!в. Вноситься пропозшия про доц!льн!сть, при зберекэнн! 1снуючих принцип¿в ! порядку формування
м!сцевих бвдкеЛв, внести, на основ! обрахувань й економ!чних обгрун-
№ '
тувань, в1дпов!дн1 корективи до перел!ку закр!плених ! регулвючих даерел доход!в м!сцевих бюджет!в.■
В робот! зроблено висновок про те,.що .¡снуюча практика формування м!сцевих бюджет!в з великим деф!цитом, не дае п!дстав вважати принципа ! порядок 5хнього формування бездоганним ! обуыовлюе доц!льн!сть вдосконалення таких.
Виходячи !з посилки про-те, що широкий вияв !н!ц!ативи у справ! актив!зац!1 виробничо-господарсько! д!яльност1, зростання сусального виробництва вшикаэ' в. умовах наявност! необх!дно! господарсько! •! ф!нансово! самост!йност! те ритор! алыпрс .одиниць, обгрунтовуеться по- ' локення про доц!льн!сть перегляду п!дход1в до порядку формування й викоиання ы!сцевих бвджет!в, порядку рознод!лу ф!нансових-ресуре!в м1ж бюджетами нйжчвх 1. вииих р!в.н!в. Висувазться 1 обгрунтовуеться пропоз£ц!я про дои1ль'н! сть; запровадаення порядку, за яким. формування
бюджет!в мае зд1нснюватися знизу до верху. Доц1льно розробити i в1д-працювати порядок, за яким мобШзованг Франсов! рееурси теритср!-альних одиниць нижчих plвн!в спрямовуються за встановленимн нормати-ввми до бюджет1в вищих р1вн!в. Частина ф!нансових ресурс1в, яка за-лишаеться п1сля проведения в1драхувань, зараховуеться до бюджетов са-моврядування дано! TepsiTopií^.
У другому параграф! розкриваеться склад i зм!ст видатк1з м!сцо-вих бюджет!в, показузться !хня визначальна роль у справ1 реал!зацН ■ запланованих заход!в, характеризуются tí ochobhí напрямки викорис-тання бюджетних кошт!в, що склалися на практик, в!дпов!дн! 1м групп видатк!в; обгрунтовуеться доц!льн1.сть закр!пити в законодавств! вироблений практикою розпод!л основних напря1.!к!в витрат та в!дпов!д-них 1м груп видатк!в^.
Для зменшення чи пом"якшення негативного впливу надм!рно великого зб!льиення деф!циту м!сцевого бюджету пропонуеться розробити й за-кр!пити в законодавств! засоби, як1 б забезпечували повне ф!нансуван-ия найб1льш важливих !з запланованих заход!в та пропори!йне зменшення обсяг!в ф!нансування на вс! !ши! заходи. Обгрунтовуеться пропозиц!я про дсц!льн!сть встановити й закр!питп в законодавств! право м!сце-зих Рад вид!ляти при затвердаенн! бюджету т! його статт1, як!, при частанн! небезпеки HenoMipnoro зб1льшення деф!циту бюджету, п!дляга-оть першочерговому нансуванню, а також tí, розм1ри видатк!в по ntnx не повинн! зменшуватися, так зван! "захищен1 статт!" бюджету. 1ропонуеться також закр!ш1ти в законодавств) механ!зм секвестру виза тк i в, суть якого полягае в пропорц!йкому скороченн! видатк1в /на 5, [О, 15 ! т.д. процент!в/ в!дпов!дяо до скорочення надходжень . по до-содних джерелах щомЛсячно по вс!х статтях бюджету /за винятком "захп-
[ Див. про це також Поляк Г.Б. Финансы местных Советов. С. 95 - 97. I Див. про це також Василии 0. Франсов! проблема столичного м!ста.
- Хрещатик. 1992 р. 24 кв!тня.
щених статей"/ на протяз! часу, що залишивея в поточному ф1нансово- . ыу роц!. .-.••'.'
Розкрита позитивна роль у забе?печенн! ет!йкост! м|сцевих бюджет^, !хп!х.можливоетей безпереб!йного бюджетного ф|цанеуваяця-за-планованах заход!в закр1пленого в чинному законодавств! положения про праьо.м!сцевих Рад формувати резервн1 фонди,
Обгруятооуевься доц!льн!сть доповнита' законодавство нормами, ■• як! б перздбачалц право м!сцевих Рад формувати понад передбачен! ви-датки,обсротну Касову гот!вку, як один 1з .засоб!з покриття тимчасових г.аеових розрив!в ! забезначения безпереб!йного ф1 нансування'заплано-ваних заход!в.
У робот1 цоказузться., що в!дсутн1от'ь в законодавств! точного па-рел!ку заход1в, витрати по яких мають ф1нансуватися.саме з м1сцевих бюджетов, !стотно обмену? можливосИ м!сцевих Рад об'ективно Гвпев-иено визпачати, яка частина витрат бюджету на аапланован! заходи мае забезпечуватися коитама закр! планах джерел доход!в. У цих умовах-еб-межуютьея мсжлввост! обгруитовано,, а не доз1льно, визначати норматива в!драхувань в!д загальнодержавних доход!в 1 податк!в, вйаначати т! теритср!альн! одиниц!, яким потр!бно надавати дотац!I, субвекц!!, суб-овд!1 ! !х обсяги, 3 огляду на це обгрунтсвуеться необх!дн!сть виз-начити £ эакр!пии1 ч!ткий перел1к вдатк!в 'на заходи,/фЬшнсуваянд яких Мае зд!йснюватися з м!сцевих бюджет!в^.. ■
У параграф! третьему показана.роль позабюджетких фовд!й у. систем! ф!нансових ресурЫв мЮцевих Рад, як додаткового .дкерела асигну-вань на ф! нансування запланованпх.заход1в, !хн!й склад, джерела I способа формуваная, фактора, що сткмулвю'ть д!яльн! сть м! сцевих Рад-
I Див. про цэ також Ваейлик 0. Про ф!нансову незалежн1,сть орган!в м!сцевого 1 регионального самоврядування // Ак'туальн! проблеми'уп-равл1ння терктор!ями в УкраШ: Матер!али.науково-практично! кои-ференцИ 26 - 27 листопада .1992 р.К., 1923. С.-120..
цо розширеняю обсягу цих фснд!в, 1хне значения у зм!цненн| самост1й-ност! м!сцевих Рад. Аргументуеться висунута в л!твратур! пропозиц!я про доц!льн!сть розробити й прийняти правовий акт, яким би регулюваз-ся порядок розрахунк}в та застосування норматив!в учаот1 п1дпрнемств, як! вид1ляють кошти у позабюдаетн! фонда.для розвятку 1нфраструктури адм!н!стративно-терйтор!альних одиниць^
В робот! зроблено висновок. про необгрунтовая1сть в!днееення законодавством екоаог!чного податку ! р!знпх штраф1в до джерел форму-вання позабюджетних' фонд!в. Вноситься пропозиц!я про необх1дн!сть внести в!дпов1дн1 зм!ни й уточнения до ст. ст. II, 13 Закону "Про ?л1-сцев! Ради.народних депу?ат1в ..." та до ст. 18 Закону "Про систему оподаткування" в p03y1.1lнп! (Илып ч!ткого назначения джерел фор.чуван-ня позабюдяетних фонд!в.
Показано !снуючу розб!жн!сть м!ж' нормами Закону "Про бюджетну систему Укра1ни" та Закону "Про м1сцев! Рада народних депутат! з як! по р!зНому регламвнтупть порядок затвердження полежень про порядок формування ! використання позабюджетних фонд!а. Елсузаоться й обгрунтевуеться пропозиц!я про дец!льн!еть закр!питй право затверд-яубати Положения про позабюдаетн! фонди за Радами народних депутат!в вс!х р!вн!в, як.це передбачено у ст. 16 Закону "Про бюджетну систему Укра!на". •■
Глава третя - "Порядок реал!эац1I'повноважень орган!в м!сцевого 1 регионального самоврядування в галуз! бюджетно-ф1нансовог д!яльно-ет!" присвячена доел1даенню'. правового регулювання бюджетного процесу в систем! м!сцевих бюджет!в, повноважень орган!в, що беруть участь у ньому на складання, розгляд 1- затвердження м1сцевих бюджет!в, 1хне виконання, складання ! 'затвердження зв!т!в про виконання.бюджет!в самоврядування. Глава екладаеться !з'трьох параграф!в.
I Див. про-це Поляк, Г,Б.-.Финансы местных Советов,. С. -.76
У першему параграф! пеказуеться, що вс! бюджета!, повноваяешш м!сцевих Рад народних депутат!в pea.it зуються шляхем сюхадання, резг-' ляду, затвердкещш й виконання м!сцевйх бюджет!в, складапня й затвор-дження зе!т!в про 1хнз виконання, тобго чзргз бвджетиий процес, який е формою й певцкм порядком рсал]зац!!. норм матгр!альногр бюджетного права. Зроблено визначення ! дано загальну характеристику загалсм . вс.1м стадиям бюджетного пресс су та' повноваженням орган!в, як! беруть участь у ньедау. Зроблено крятичнвй анал!з висунутих в л!тератур! виз-, начень поняття бюджетного процесу ! йоге с.тад!Й, п!дтримано й аргу-мзитовано вазкачення, як! на думку дисартанта е найб!льш сбгруктова-нимя. Зроблено анал!з й охарактеризована принципа бюджетного процесу.
У другому параграф! детально разглядаються Й анал!зуються повнв- ■ важекня кожнего з орган!е., що беруть участь у Овджетн.ему процес! на складакия, разгляд I затвердаення бюджет!в самаврядуваннк. Проведено екал! з праьевнх актIв, як!''праймасться в !дпсб!дшши органами на кожн!й 1з етздгй бюджетного процесу.
Автор под!ляе пезиц!ю М,!.П!екот!на й !нших автор!в про те, щв, . схвалвючи проекта бюдяет!в, виквнавч! комлтети м!сцвЕих Рад Те м!сце-в! дериавн! адмШстрац! I мають приймата акти самз про праекти бюдже-т!в, а не про.'бюджета, як це часто практикуеться.
. У систем! чанного законодавства не !снуе нормативного акту стооо-вно регламентац!! процедура складання, розгляду, затвердкення ! виконання бюджет!в самоврядування базового 1 рег1оналького р!вн!.в та складання й затвердкення зв!т!в про 1хне виконання. При в!дсуткост! у за-, коиодаветв! едишх науково обгрунтеваних кратер!1в нв'ШоялиВб досяг-ти на практиц! однозначного. визначення основних положень ! вямог ¡подо бюджетного процесу при.практикован!й самост!йн!й разробц! конаою ' з ланок.м!ецевих Рад сво!х акт!в !з цих питаиь та при зд!йеаенн!"на-' ми сво!х функций. 3 огляду на ,це ,в. дисертац! I рабиться висно'вок про ■
двц1льн!сть рвзробити а прийияти загальнедержазний законодазчяй aк?, в якому регламенгувати основы! положения бюджетного процесу.
Як уже показана вище, одним 1з засоб!в дооягнення реально! сако-ст!йност! м!сцевях бюджет!в, еамоет1йяост! м!сцевих Рад у формувана! й виконанн! бюджет!в буде, зокрема закр1плення права ы!ецсвях Рад иижчих plBHiB брати вир1шальну участь у ветановленн! Радами вищах р1вн1в норматив!в в!драхувань в!д загальнздержавних податгЛв й !нших доход 1 в до бюджет1в нижчих р!вн1в, а також у розмежуванн! чаетини назван их податк!в 1 доход!в м!ж бюджетами самоврядування р!зних plants.
У параграф! третьему Д0ел!дауютьея повяоваження орган!в, що бе- . руть участь у бюджетному правде!, на виконання бюджет!в самовряду-ванпя та складання Я затвердяення зв!т!в про 1хяе мконання. В робот! показано сзоер1дн!сть функц!й по виконанню м!сцевйх бюдже«!в кожного !з орган!в, що беруть участь у цях стад!ях бюджетного Процееу.
Обгрунтовуеться иеобх!дн!сть розширитп кентролья! повное&юння планово-бюдаетних посИйних ксм!с!й м!сцевйх Рад народних депутат!в за ходом виконання бюджет!в. Шдтримуетьея взеунута в л!тератур! про-позиц!я про доц!льн1сть надати пОстШшм ком!с!ям право вживатл при виявленн! серйозних недол1к1в у процее! виконання бюджету, пр1м заход! в морального впливу , також юрадичн! санкц1!1//.
Розкрита важлива роль у справ1 виконання м!сцевих бюджвт!в !х-нього каеового забезпеченая.. Проведено вееб1чний анал!з правового етатусу розпорядник!в бюджетних кредит!в, його ссебливоотей стоеовно бюджет1в самоврядування.
Визначальна роль бюджету як центрально! ланки ф!наноово1 систе-ми обумовлюе правом!рн1сть того, щоб як формування, так ! виконання його зд!йснювалося п!д д!йовим впливом ! контролем з боку представ-ницьких орган)в самоврядування. У св!тл! цього Яе можна визнати пра-
I' Див. Воронова Л.К. Бюджетноправове регулювання в СРСР. С. IB6.
вом!рними корми Закону "Про бюджетну систему Укра1.ни" /п. 2 ст. 3/ 1 "Положения про м!сцеву; державну адм!н1страц!ю" /п, 2 ст. .15/ зг!д-но з якики викоидвчим органам наданр право вноситн' зм!ни й уточнен- ■ ня по доходах 1 видатках у процес! виконання бюджету. На основ! цьога обгрунтовуеться пропозиц1я про необх1дн!сть узгодити нории лазваних Закон!в з Законом "Про ы!сцев! Ради народних депутат1в ..." зг!дно з якам затверджеиня бюджету 1 .внесения до ньогр зм1н зд1йс-. шхзться м!сцевш/.н Радами народних депутат)в.виключио на 1хн1х пле-иарних зас1даннях /п. 14 ст. 13, п. 8 ст.- 52/.
У робот! показано значения зв)т!в киконавчях орган1в про виконання бюджету перед представницькими органами, як важливого засобу контролю за виконанням м!сцевих бюджет!в.
Б1дображаючи посл!довна. проводкувайий у нашему сусшльств! принцип гласном!,, законодавотво встановвдо обов"язкрв!оть■ публ!ка- . ц!й р1шень прздставпявдких орган!в самоврядувания про. бюджета. На практиц! лише кезначиа частина м!сцевих Рад мае ,сво1 друкован! орга-ни Г можливост! публ1кувати в прас! назван! ршення. Б1льш!сть м!о-цевих Рад, в першу чаргу с1льеък1 1 селшцн! Ради, не ыають таких можливостей. Звакаючи на це доц!льно передбачитв у законодавств! право ы!сцзвих Рад обнародувати сво! р!шення про бюджета як шляхом опублйсукаиня в прее!, так I шляхом зикладзння !хнього зм!оту по ра-д!о, телебаченню, вив!шуванням текст!в р!шёнь .на' дошках об"яв у ви-конкомах, клубах тсщо^'. .
У висновках п!дведен! п!деумки проведеного .досл!дж'ення окресле-ного кола питань теми дисертац!I ! сформульован! пропозицИ щодо . шлях!в дальшого вдоскопалення законодавства, що регулюе в!днбсини у сфер!, бюджету 1 ф!нан&!в у систем! самоврядувания, регламенту®
I Див. про це Воронова Л.К.' Бюджетпоправове регудюванкя в СРСР. С. 134 - 135
повноваження м!сцевих Рад народних депутат!в, виконавчих орган ¡в влади у разглядуван!й сфер!.
Основн! положения дисертацП знаЯшли в!добраления в опубл!ко-ваних автором роботах:
1. Зростання рол! й соц!ального призначення пол!тпчно! спсте?ш радянського сусп!льства // В!сник ГСи1зського ун!верситету. Юрндичн! науки. Вип. 27. 1986. /У сп!вавторств!/.
2. Шдвищення рол! права у эд!Ясненн1 ефективного функц!сну-вання пол!тично! системи радянського суоп1льсТва // В!сник Ки!всько-го ун!вервитету. Дрвддчн! науки. Вип. 29. 1988. /У еп1вазторств!/.
3. Президиум в системе местннх Советов Народинх депутатов // В!сник Ки!вського ун!верситету. Юрядичн! науки. Вип. 31. 1990.
ГНдп. до лруку ,'б,//.¥3. " . Формат 00Х84"/|б-
Патр друк. №3 . Спос1б друку офсегний. Умопн. друк. арк. .
Умов». фарбо-в1дб. А,03 . Обл.-вид. арк,1,0 ■ Тираж [СО . Зам. № СЧ60 • Безплатно.
«Мрма *В1ПОЛ» 252151, КиГв, хул. Волинська, 60.
