АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Деятельность местных Советов народных депутатов по формированию финансовой базы местного хозяйства»
МОСКОВСКИЙ ОРДЕНОВ ЛЕНИНА, ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М. Е ЛОМОНОСОВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
На правах рукописи УДК 342. 53: 336
СЛОБОДЯНКЖ Наталья Ивановна
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ФИНАНСОВОЙ БАЗЫ МЕСТНОГО ХОЗЯЙСТВА
Специальность: 12.00. 02 - государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва
1991
Работа выполнена в Московском государственном университете имени М. К Ломоносова
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор Р. Ф. Васильев
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор К Ф. № ре мет
кандидат юридических наук, доцент Г. С. Гуревич
Ведущая организация: Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Верховном Совете РСФСР
Защита состоится 1992 г. в 14. 30 на
заседании специализированного совета К. 053. 05. 31 в Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова /119899, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет/.-
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ.
Автореферат разослан
"19 " 1991 г.
/еМее№
/ специализированного совета ^ ^ Е. А. ВОРОТИЛИН
ОБШДЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность теш исследования. Глубокие качественные преобразования в нашей стране возможны лишь при активном участии местных органов власти и управления в реализации реформ, реформировании самих местных Советов народных депутатов, становлении местного самоуправления - основы благополучия населения, фактора стабильности и процветания государства, общества в целом.
Независимость, самостоятельность и эффективность деятельности органов местного самоуправления, обеспечение удовлетворения местных потребностей, социальной защиты населения, оптимального регулирования экономического развития территории -могут быть достигнуты при наличии достаточной экономической , в том числе финансовой, основы. Именно разнообразные ресурсы, и прежде всего финансовые, обеспечивают реализацию полномочий Советов. В этой связи весьма важное значение приобретает исследование направлений деятельности местных органов по укреплению финансовой базы местного хозяйства, являющегося главным средством удовлетворения местных потребностей.
Переход к рыночной экономике происходит в условиях сложной общественно-политической обстановки в стране, глубокого кризиса, что, безусловно, затрудняет процесс преобразований. Преодоление последствий существования в течение десятилетий административно-командной системы, сверхцентрализованного государства, этатизированного общества, отразившихся и на местных Советах, возможно в результате проведения комплекса мер, в том числе изменения правового регулирования деятельности местных органов.
/-печ
- г -
В 1990-1991 г. г. были приняты союзные и республиканские законы, иные нормативно-правовые акты, создавшие правовые предпосылки для деятельности Советов в условиях рыночной экономики. Активное обновление законодательства делает необходимым изучение соответствующего правового регулирования, его критический анализ с целью выявления противоречий, устранения пробелов. Нуждается в обобшэнии и практика применения на местах нормативного материала. В связи с неоднозначным решением многих вопросов деятельности местных органов в республиках вызывает интерес и проведение сравнительного анализа республиканского законодательства.
Названные обстоятельства обуславливают актуальность выбранной для диссертации темы.
Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с деятельностью местных Советов в бюджетно-финансовой сфере, осве-шэлись в советской юридической литературе, в монографических и диссертационных исследованиях. Им посвящены труды М. В. Васильевой, Л К Вороновой, О. Е Горбуновой, Т. С. Ермаковой, С. Т. Кадь-каленко, М. Е Кузьминой, И. Г. Кутафиной, В. И. Матвеева, М. И. Пис-котина, Е И. Химичевой и других авторов. В 1991 году была защищена диссертация Т. Р. Сафаровой "Бюджетные права городских Советов народных депутатов в современный период". Однако исследования деятельности органов местного самоуправления по укреплению финансовой основы местного хозяйства пока не было. Проведение его осложнялось недостаточной разработанностью таких аспектов проблемы, как определение содержания самих понятий
"местное хозяйство"^, "финансовая база местного хозяйства".
Данное исследование является попыткой комплексно рассмотреть функционирование местных Советов народных депутатов в указанной сфере, характеризующееся кардинальным изменением содержания деятельности местных органов в современный период.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление направлений совершенствования деятельности местных Советов народных депутатов по укреплению финансовой базы местного хозяйства в условиях перехода к рыночной экономике.
В соответствии с этой целью ставились следующие задачи:
- проанализировать законодательные материалы и теоретические исследования, касающиеся деятельности местных Советов по созданию финансовой базы местного хозяйства;
- выявить основные тенденции развития полномочий местных органов в указанной сфере в современный период;
- дать оценку состояния соответствующего законодательства;
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования данных общественных отношений.
Автор концентрирует внимание на изучении централизованной части финансовой базы местного хозяйства, на рассмотрении но-
1. Среди работ, опубликованных в последние годы по данному вопросу, можно назвать статьи В. Я. Любовного (За четкие критерии.//Советы народных депутатов. 1989. N6. С. 47-49), Е. И. Коре-невской (Местное хозяйство и полновластие Советов. //Хозяйство и право. 1989. N 9. С. 79-87). Отдельные аспекты нашли отражение в статье Н. Е Постового Экономическая основа местного самоуправления// Сов. государство и право. 1990. N 11. С. 15-23.
вых правовых возможностей по ее упрочению. Именно посредством ее ресурсов местный орган обеспечивает бесперебойное функционирование местного хозяйства, оказывает регулирующее воздействие на направления, темпы и пропорции развития всех отраслей и объектов местного хозяйства.
Методологической и теоретической основой диссертации является диалектико-материалистический метод. При написании работы использовались также формально-логический, конкретно-исторический и сравнительно-правовой методы.
В ходе исследования проводился анализ союзного и республиканского законодательств?'периодики и других материалов, относящихся к теме работы.
В диссертации использовались выводы советских ученых-юристов: С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, Л. К Вороновой, Б. Н. Габри-чидзе, О. Н. Горбуновой, И.В.Горского, Т.С.Ермаковой, Е.А.Кавериной, С. Т. Кадькаленко, Е. И. Кореневской, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, М. И. Пискотина, Н. Г. Старовойтова, Р. О. Халфиной, Е И. Химичевой, С. Д. Цыпкина, К. Ф. Шеремета и других.
Были рассмотрены под соответствующим углом зрения труды ученых-экономистов: А. Д. Акименко, Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентен, А.Г. Игудина, Е. К Красниковой, А. М. Лаврова, А. Я Лившица, К Я. Любовного, Д. О. Некрасова, Л Е Павловой, К Г. Панскова, Г. Б. Поляка, О.С. Пчелинцева, Д. Г. Черника, В. Е. Шувалова и других.
Не осталось без внимания богатое теоретическое наследие дореволюционных русских юристов: Э. Е Берендтса, Е А. Лебедева, Д. М. Львова, И. X. Озерова, М. И. Слуцкина, К Т. Тарасова, И. И. Янжу-ла.
Среди иностранных авторов, чьи работы послужили источниками при написании работы, следует назвать М. Вебера, Д. Гарнера,
Ч
- 5 -
П.М.Годме, Я Корнай, КРосса.
В диссертации использовались и материалы всесоюзных, республиканских и региональных научно-практических конференций по проблемам самоуправления на этапе перехода к рынку, развития демократии и правовой реформы.
Научная новизна работы заключается в том, что:
- автор исследует основные направления деятельности местных органов по формированию финансовой базы местного хозяйства в переходный период под углом зрения эффективности ее осуществления в условиях рыночной экономики;
- раскрыто содержание понятия "местное хозяйство", значение коммунальной /муниципальной/ собственности и местного хозяйства в целом для осуществления воспроизводственных процессов в регионе;
- разграничены понятия "финансовая база местного самоуправления", "финансовая база местного Совета народных депутатов", "финансовая база местного хозяйства", установлено их соотношение;
- исходя из классической классификации доходов на публично-правовые и частно-правовые, а также с учетом немаловажного для местных финансов фактора межбюджетных отношений, структура источников финансовой базы местного хозяйства определена следующим образом:
а) доходы, полученные от коммунальной /муниципальной/ собственности;
б) налоги и сборы;
в) средства из бюджетов вышестоящего территориального
уровня;
г) кредитные ресурсы;
2-/11*4
- проведен анализ нормативно-правового регулирования деятельности местных Советов новейшим законодательством республик о местном самоуправлении, финансах, обобщена практика его применения.
На защиту выносятся следующие выводы:
1. Местное хозяйство представляет собой сектор экономики, цель функционирования которого состоит в удовлетворении личных и производственных потребностей населения территории. Оно объединяет предприятия, организации и учреждения, принадлежащие к различным формам собственности. Ядром же его выступает коммунальная /муниципальная/ собственность. Соотношение форм собственности объектов в составе местного хозяйства обусловлено конкретно-историческим периодом существования государства
2. Проводимая ранее государственная политика не была ориентирована на всестороннее развитие регионов, что отражалось и на инвестициях в местное хозяйство. Ведущая тенденция развития и главное условие выведения местного хозяйства из предкризисного и кризисного состояний в современный период заключается в увеличении в его составе удельного веса объектов негосударственных форм собственности в результате процесса разгосударствления.
3. Основной проблемой правового регулирования общественных отношений в сфере местного хозяйства является отсутствие законодательного закрепления критериев включения объекта в состав местного хозяйства.
4. Развитие налогообложения, в том числе местного, в перспективе приведет к доминированию налоговых поступлений над иными доходами местных бюджетов.
5. Уменьшение негативной роли бюджетного регулирования
_ Г* _
возможно посредством увеличения доли поступлений от закрепленных доходов, а также установления долговременных нормативов отчислений от регулирующих доходов.
6. Существование внебюджетных фондов в их современном виде представляется вынужденной и временной мерой, открывающей для местных органов новые возможности по улучшению своего финансового положения до проведения бюджетной реформы.
7. Для демократизации межбюджетных отношений необходимо закрепление в законодательстве процедуры защиты интересов сторон, создания в этих целях специализированных органов, рассматривающих конфликты в бюджетно-финансовой сфере либо согласительной комиссии по урегулированию конфликтной ситуации.
Практическая значимость исследования заключается в том. что некоторые выводы могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства. Материалы диссертации также могут найти применение при дальнейшей разработке проблем местного самоуправления, чтении курсов "Советское строительство", "Государственное право", "Финансовое право", разработке методических материалов в помощь народным депутатам местных Советов.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре государственного права и советского строительства юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Положения диссертации использовались при проведении семинарских занятий по курсу "Советское строительство", "Советское государственное право", а также нашли отражение в публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы.
- 8 -СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, формулируются цели и задачи исследования, определяются методологическая и теоретическая основы работы, показываются научная новизна и практическая значимость диссертации, излагаются основные положения, выносимые автором на защиту.
Первая глава - "Общая характеристика местного хозяйства" посвящена раскрытию содержания понятия "местное хозяйство", его значения для становления местного самоуправления, рассмотрению основ правового регулирования функционирования и развития местного хозяйства.
Проблема определения содержания понятия "местное хозяйство" существовала еще в двадцатые годы, тем не менее и в законодательстве и в практике решить ее полностью до сих пор не удалось.
В двадцатые годы основными позициями о содержании понятия "местное хозяйство" являлись следующие. В соответствии с первой из них, местное хозяйство понималось "как совокупность экономической деятельности населения на определенном участке государственой территории, следовательно, включая кооперативный и частный сектор, а также все другие хозяйства и предприятия, расположенные на данной территории. В такой трактовке местное хозяйство можно противопоставить методологически, экономически и географически народному и мировому хозяйству"^ .
Согласно другой, местное хозяйство рассматривалось как сфера непосредственной экономической и культурной деятельности местных Советов, совокупность элементов экономической и соци-
1. Плановые проблемы местного хозяйства и бюджета СССР. М.: изд-во "Плановое хозяйство". 1928. С. 8.
- 9 -
ально-культурной деятельности Советов^ .
Однако, с конца двадцатых годов, со свертыванием новой экономической политики, исчезновением разнообразия форм собственности, оформлением административно-командной системы управления общественными процессами возобладал подход, по которому местное хозяйство рассматривалось как хозяйство, подчиненное местному Совету, оно отождествлялось с государственной собственностью.
При проведении анализа определений понятия "местное хозяйство" в научной и учебной литературе за период от шестидесятых годов до 1990 г. /до принятия Закона СССР "Об общих
о
началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" / диссертантом показано, что ученые исходили из объективной необходимости обособления объектов, составляющих местное хозяйство, в силу специфики решаемых ими задач. Суммируя рассмотренные точки зрения, автор приводит совокупность критериев отнесения объектов к местному хозяйству. Это:
1) расположенность объекта на определенной территории;
2) направленность на удовлетворение местных потребностей;
3) управление им со стороны местного Совета;
4) использование, в основном, местных ресурсов.
Выделяются две оригинальные точки зрения на содержание искомого понятия в восьмидесятые годы. Так, М. к. Постников и М. Ф. Соловьев дифференцируют понятия "хозяйство города", "хо-
1. Там же.
2. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. N 16. Ст. 267.
2-ШЧ
зяйство городского Совета", "городское хозяйство" .
Автор второй позиции, наиболее близкой к пониманию сущности местного хозяйства, завоевывающей признание в настоящее время, Е. И. Кореневская полагала, что к сфере местного хозяйства следует отнести "такие виды деятельности, как развитие социальной и производственной инфраструктуры, управление рациональным использованием всех ресурсов территории, социальное обслуживание населения, решение экологических проблем"^. В круг объектов местного хозяйства она включала не только предприятия и организации, подведомственные местным Советам, но и имущество трудовых коллективов государственных и кооперативных предприятий и организаций, используемое для удовлетворения социальных потребностей населения данной территории, и объекты хозяйства, ведущегося на основе индивидуальной трудовой деятельности.
В работе отмечается, что исчерпывающее определение понятия "местное хозяйство" возможно при обращении к категории "собственность" - фундамента любой хозяйственной системы.
Местное хозяйство - это сектор экономики, основанный на многообразии форм собственности, главной задачей функционирования которого является удовлетворение на базе местных, как правило, ресурсов производственных и личных потребностей населения территории.
Отмечается важное значение законодательного закрепления
1. См.: Постников М. А. , Соловьев М. Ф. Городское хозяйство -крупная отрасль экономики. - М.: Московский рабочий. 1984. С. 20-26.
2. Кореневская Е. И. Местное хозяйство и полновластие Советов. / /Хозяйство и право. 1989. N 9. С. 80.
- и -
равенства форм собственности в структуре местного хозяйства. В связи с этим анализируются подходы союзного законодателя, а также законодателей Российской Федерации, Белоруссии, Украины и Казахстана.
Ядром местного хозяйства выступает коммунальная /муниципальная/ собственность. В ее состав входят объекты, целью деятельности которых выступает "предельная полезность" , а не извлечение прибыли. Они производят товары или услуги коллективного пользования /так называемые "общественные товары"/, предназначенные для удовлетворения местных общественных потребностей, не исключаемых из потребления^ .
Объекты, производящие "общественные товары", часто убыточны. Это связано с их большой капиталоемкостью и социальной природой ограничения размеров платы за пользование ими, в силу необходимого характера предоставляемых услуг. Именно поэтому они непривлекательны для частных собственников и находятся в коммунальной собственности. Назначение "общественных товаров" обусловливает роль коммунальной /муниципальной/ собственности в региональной экономике.
Кроме объектов коммунальной собственности в состав местного хозяйства входят объекты иных форм собственности - часть, местного хозяйства рыночной ориентации.
Форма собственности объектов местного хозяйства определяет выбор методов управления им со стороны Совета народных депута-
1. См.: М. Вебер. История хозяйства. /Очерк всеобщей экономической истории/. - Пг.: Наука и школа. 1924. С. 9.
2. См.: Лившиц А. Я. Система свободной конкуренции. //Социалистический труд. 1991. N 2. С. 97.
тов. В диссертации подчеркивается значение экономических методов воздействия как основных.
Соотношение форм собственности объектов местного хозяйства изменяется в зависимости от конкретных условий существования государства.
Местное хозяйство - динамичная система, что обусловлено его нацеленностью на удовлетворение общественных потребностей. По мере их развития изменяется и объектный, и отраслевой состав местного хозяйства.
Проводившаяся многие годы политика государства не была ориентирована на всестороннее развитие регионов, экономика не носила социально ориентированный характер. В результате местное хозяйство практически повсеместно находится в предкризисном и кризисном состоянии.
Важность всемерного укрепления местного хозяйства обусловлена тем, что оно является главным фактором удовлетворения местных потребностей, социальной защиты населения в условиях рынка, уровень его развития способствует привлечению либо ..отталкиванию вложений в экономику региона.
Оздоровление местного хозяйства возможно путем разгосударствления собственности, включения механизма конкуренции, стимулирующего качество и интенсивность труда.
В работе рассматриваются формы разгосударствления, условия его проведения, отмечаются препятствия психологического, организационно-технического, а также правового характера, в том числе непроработанность законоположений, регламентирующих процесс приватизации.
Основным недостатком правовой регламентации общественных отношений в сфере местного хозяйства является отсутствие зак-
репленных законом критериев включения объекта в состав местного хозяйства. Необходимо установить конкретные, количественные параметры формул: "объекты, удовлетворяющие местные потребности", "объекты, использующие местные ресурсы".
Развитие различных форм собственности приведет к значительному сокращению государственного сектора в местной экономике, увеличению доли объектов негосударственной собственности в составе местного хозяйства. Это основная тенденция развития местного хозяйства в современный период.
Вторая глава - "Финансовая база местного хозяйства" посвящена рассмотрению новых возможностей и основных направлений укрепления финансовой базы местного хозяйства, ее централизованной части.
В работе разграничиваются понятия "финансовая база местного самоуправления", "финансовая база местного Совета народных депутатов", "финансовая база местного хозяйства". Финансовая база местного хозяйства определяется как совокупность финансовых ресурсов, которые направляются на содержание и развитие местного хозяйства. Она состоит из двух основных частей: централизованной, объединяющей средства, выделяемые Советом народных депутатов из бюджета, внебюджетных фондов и децентрализованной - средств хозяйствующих субъектов, находящихся в составе местного хозяйства.
С целью изучения классификации доходов местных органов, определения их структуры, автор обращается к трудам дореволюционных русских юристов и современных советских ученых-юристов и экономистов. Независимо от терминов, употребляемых при классификации доходов, первые исходили из разграничения в государственной деятельности сферы, в которой государство выступа-
ет как субъект, в общем-то равный всем другим субъектам, и сферы, в которой оно выступает как собственно государство, то есть используя государственно-властные методы, в том числе принуждение. Соответственно этому доходы подразделяются на частно-правовые и государствено-правовые.
Опираясь на опыт функционирования местного самоуправления в дореволюционной России, зарубежных государствах, автор предлагает воспринять следующую структуру доходов органов власти на местах:
- доходы, полученные от коммунальной /муниципальной/ собственности;
- налоги, сборы;
- средства из бюджетов вышестоящего территориального уровня;
- кредитные ресурсы.
Наряду с учетом классической классификации доходов на публично-правовые и частно-правовые, здесь учитывается и немаловажный для местных финансов 'фактор межбюджетных отношений.
Исходя из указанной структуры доходов, рассматриваются доходные источники, средства которых аккумулируются в бюджете и во внебюджетных фондах местных Советов.
. При исследовании доходов от коммунальной /муниципальной/ собственности отмечается, что местным органам еще надлежит освоить опыт их зарубежных коллег по проведению гибкой политики по отношению к коммунальной собственности, когда они, балансируя между продажей и приобретением собственности, привлекают наиболее выгодную клиентуру. В наших современных условиях, при отсутствии рынка, затруднено определение цены продажи объектов
государственной собственности, поэтому особое значение приобретает передача объектов коммунальной собственности в аренду. Что же касается извлечения доходов от деятельности предприятий, организаций, учреждений, находящихся в коммунальной собственности, то оптимальный вариант взаимоотношений таких предприятий с бюджетом определяется конкретными условиями их функционирования. Местным органам вряд ли стоит увлекаться созданием коммунальных предприятий, поскольку наивысшую эффективность хозяйствования демонстрируют предприятия негосударственной формы собственности.
Вторую группу доходов составляют налоги, сборы, штрафы и другие доходы публично-правового характера. Рассмотрение местных налогов приводит к выводу о том, что роль налогов будет стремительно возрастать. "Рыночной экономике и правовому государству соответствует налоговый бюджет"^. Наличие у местных органов полномочий в сфере налогообложения способствует упрочению их положения как субъектов властных отношений. "Самостоятельными налогами укрепляется истинный дух самоуправления, ибо они способствуют увеличению взаимной ответственности членов общества и развитию его самосознания"^.
В работе подчеркивается, что местное налогообложение не только преследует фискальную цель, но и является средством воздействия на экономическое развитие территории. В целях защиты интересов граждан от чрезмерно тяжелого налогового бремени и проведения единой налоговой политики государством должен
1. Горский И. Местные налоги.//Народный депутат. 1991. N 13. С. 68.
2. Лебедев К А. Местные налоги. Опыт исследования теории и практики местного налогообложения. - Спб. 1886. С. 104.
осуществляться жесткий контроль за осуществлением местного налогообложения.
Перечень местных налогов устанавливается законодательными актами. Местные органы не вправе его расширять. Но им должно быть предоставлено право обращаться с налоговой инициативой в вышестоящие органы.
Необходимость сочетания государственного контроля и самостоятельности местных властей в сфере местного налогообложения обусловливает различия в правовом статусе местных налогов. Одни из них являются обязательными и взимаются во всех административно-территориальных единицах. Введение других зависит от усмотрения местных властей. Третьи занимают промежуточное положение: ряд параметров таких налогов задается вышестоящими органами, остальные определяются местными органами.
При построении рациональной системы местного налогообложения, как представляется, следует исходить из ряда основополагающих посылок.
1. Субъектами местного налогообложения являются физические и юридические лица, деятельность которых связана с определенной местностью. Для юридических лиц это может быть осуществление деятельности, приносящей доход, владение недвижимостью, для физических лиц - кроме того, и пребывание в этой местности, проживание в ней. Пользование природными и инфраструктурными ресурсами территории предполагает возмездный характер такой связи.
2. Местное налогообложение должно характеризоваться многообразием объектов обложения. Уплата налогов не может составлять обязанность только определенных групп плательщиков. В компенсации расходов, связанных с воспроизводством местных ресурсов,
должны участвовать все пользующиеся этими ресурсами. К тому же, разнообразие объектов обложения обеспечивает стабильность доходов местного бюджета, прочную финансовую основу для производства бюджетных расходов. Основу местной налоговой базы составляют имущественные налоги.
3. Реальность требует учета фактора "нецивилизованности" в налоговых отношениях. Технически сложные формы налогообложения нецелесообразны. Надо принимать во внимание низкую "налоговую мораль" общества. Четкость и ясность нормативно-правового регулирования, совершенствование финансового контроля - непременные условия успешного проведения налоговой реформы.
4. При принятии решения о введении того или иного налога представительному органу необходимо учитывать способности платежа стимулировать производственную активность. Налоги не должны препятствовать развитию экономики. При чрезмерном обложении налогами кратковременный фискальный эффект сменится уменьшением доходов бюджета, так как хозяйствующие субъекты будут перемещаться в другие районы.
Третья группа доходов - средства, поступающие из вышестоящих бюджетов. Она включает два вида доходов - 1/ отчисления от доходов, поступающих в бюджеты вышестоящих Советов, 2/ дотации, субвенции и субсидии.
Указывая на недостатки существовавшей практики бюджетного регулирования, автор отмечает, что уменьшение их негативного влияния возможно как путем повышения удельного веса закрепленных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов, так и в результате установления стабильных нормативов отчислений от регулирующих доходов, что придаст межбюджетным сгнош?ниям должную устойчивость.
В диссертации рассматриваются также формы субсидирования.
При рассмотрении валютных средств местных Советов отмечается, что они поступают в централизованные фонды из публично-правовых и частно-правовых источников.
Четвертый вид доходов - кредитные /заемные/ средства -рассматривается в параграфе о внебюджетных фондах местных Советов народных депутатов, так как местные займы являются одним из источников внебюджетных средств. К тому же, с законодательным закреплением категории "внебюджетные средства" связано появление ряда новаций в местных финансах, для рассмотрения которых целесообразна характеристика внебюджетных ресурсов в целом.
По мнению автора, наиболее перспективными источниками внебюджетных ресурсов можно признать доходы, поступающие от организованных Советами мероприятий по решению экономических и социальных проблем, заемные средства, добровольные взносы.
Диссертант подробно останавливается на рассмотрении местных займов, предоставляющих местным властям свободу маневрирования при привлечении средств для реализации их полномочий, позволяющих преодолевать финансовые затруднения.
Местные органы всех уровней следовало бы наделить правом размешать займы ( в том числе за пределами своих административно-территориальных единиц и за границей ). Необходимость возвращения полученных на время средств будет вынуждать Советы добиваться эффективности их вложения, уменьшения срока окупаемости инвестиций.
Высказывается предложение о принятии специального закона о местных займах, излагаются соображения о его содержании.
Рассматривая правовое регулирование общественных отношений, связанных с формированием и использованием внебюджетных
фондов, практику применения соответствующих правовых норм, автор отмечает, что решение о создании внебюджетных фондов носит все же паллиативный характер. Законодатель оставляет в неприкосновенности основу советской бюджетной системы и причину современного состояния местных бюджетов - бюджетное регулирование. Существование внебюджетных фондов в их современном виде - это вынужденная и временная мера, открывшая для местных органов возможности по улучшению своего финансового положения до проведения бюджетной реформы. В идеале внебюджетные фонды должны быть дополнением к местным бюджетам, формироваться за счет добровольных взносов с указанием их целевого использова-'ния или без такового.
Завершая характеристику новых направлений развития финансовой базы местного хозяйства, диссертант делает вывод о том, что диапазон возможностей по ее укреплению расширяется как за счет устранения воздействия негативных факторов, так и за счет появления новых перспективных источников средств.
В третьей главе - "Нормативно-правовое регулирование деятельности местных Советов по созданию финансовой базы местного хозяйства" подчеркивается специфика правового регулирования общественных отношений в данной сфере, заключающаяся в необходимости высокой степени полноты и детальности регламентации, рассматриваются вопросы правового регулирования соответствующих отношений на современном этапе, отмечаются тенденции его развития в переходный период.
При исследовании конституционного регулирования в данной сфере отношений автор показывает изменение его объема и содержания.
При рассмотрении специального регулирования отмечается,
что близость республиканского законодательства по многим принципиальным позициям и Б решении отдельных вопросов объясняется использованием модели союзного Закона и обшцм историческим развитием республик в рамках единого государства. Заметны общие тенденции в подходах республик к закреплению компетенции местных органов власти, связанных с воплощением теории разделения властей - усилением самостоятельности представительных и исполнительных органов в реализации их компетенции на основе четкого разграничения полномочий Советов и исполнительных органов.
В диссертации проводится сравнительный анализ правового регулирования в республиках общественных отношений, возникающих в связи с использованием местными органами коммунальной собственности, в сфере бюджетно-финансовых прав, осуществления коммерческой деятельности. Автор подчеркивает отсутствие всепоглощающей в свое время унификации в регламентации соответствующих отношений в республиках и целесообразность внимательного изучения законодательства других республик.
Законодательство должно обеспечивать формирование финансовой базы местного хозяйства, главным образом, за счет развития налогообложения и коммерческой деятельности, определять пределы осуществления органом власти такой деятельности по сферам, отраслям ее приложения, учитывать интересы иных хозяйствующих субъектов территории, а также статус государственных служащих, участвующих в коммерческой деятельности органа власти. Есть потребность ускорить принятие Законов "О государственной службе".
Вносятся и иные предложения по совершенствованию соответствующего правового регулирования. В частности, признать
утратившим силу Закон РСТСР от 21 ноября 1990 г. ' "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям"^ . Основные положения этого Закона вобрал в себя Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"2.
При рассмотрении отраслевого регулирования показано, что кардинальное изменение законодательства, связанное с необходимостью проведения бюджетной, налоговой, кредитной реформ, начато принятием актов временного действия. Их применение рассчитано на 1991 год. Они закрепляют новые принципы построения и функционирования бюджетной системы в РСФСР: автономность бюджетов всех звеньев, обязательность участия в формировании бюджетов всех хозяйствующих субъектов, находящихся на определенной территории, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности и т. д. Показывается декларативность ряда законоположений. Практика свидетельствует о многочисленных нарушениях в условиях бюджетного дефицита таких предписаний. Правовые же возможности разрешения конфликтных ситуаций не предусмотрены.
Автор считает необходимым разработку процедуры защиты интересов сторон, создание соответствующего правового механизма, например, создание специализированных органов, рассматривающих конфликты в бюджетно-финансовой сфере или образование согласительной комиссии по урегулированию конфликтной ситуации. С учетом заключения такой комиссии, соответствующий орган власти
1. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 26. Ст. 322.
2. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
- 22 -
принимал бы решение по разрешению спора.
Б новых законодательных актах РСФСР прослеживается тенденция расширения прав местных органов в бюджетно-финансовой сфере, что выражается, главным образом, в закреплении самостоятельности всех бюджетов, предоставлении местным бюджетам новых доходных источников, необходимости согласования нормативов регулирующих доходов между Советами вышестоящего и нижестоящего территориального уровня.
Практика свидетельствует о том, что пока не осуществимо основное бюджетное право местных Советов - право на получение достаточных доходов. Выход из ситуации видится на пути четкого законодательного разграничения доходных источников по звеньям Советов. Поступления средств из одного бюджета в другой должны осуществляться в форме дотаций, субвенций и субсидий.
Четвертая глава • - "Организационно-правовые формы деятельности местных представительных органов по созданию финансовой базы местного хозяйства" имеет целью выявление роли коллективных форм работы депутатов при рассмотрении проекта бюджета, утверждении местного бюджета, контроле за его исполнением, значения деятельности местных представительных органов власти в данной сфере в целом.
Подробно рассматривается правовое регулирование первой организационно-правовой формы деятельности Советов в бюджетном процессе - работы председателя Совета, президиума Совета. Названы причины многочисленных конфликтных ситуаций, связанных с появлением президиумов, приводятся примеры грубых нарушений установленных нормативно-правовыми актами положений о председателях и президиумах местных Советов, в том числе и в бюджетно-финансовой сфере, указываются правовые меры по обеспечению
законности в организационно-правовой деятельности местных Советов.
Обшдм для республиканского законодательства о местном само/правлении является признание необходимости осуществления функции организации работы Совета специализированным органом, предоставление свободы выбора формы его функционирования местным органам власти.
В работе рассматривается также компетенция постоянных и иных комиссий, действующих в бюджетно-финансовой сфере. Отмечается ведущая роль бюджетных комиссий. Остальные комиссии принимают участие в бюджетно-финансовой деятельности с учетом своих предметов ведения.
При рассмотрении главной организационно-правовой формы Функционирования Совета - сессии отмечаются особенности правового регулирования подготовки и проведения сессий в Законах ряда республик, в частности, при решении вопроса о предоставлении депутатам необходимой информации. Указывая на отсутствие в ряде из них регламентации соответствующих отношений, автор подчеркивает, что они, безусловно, должны относиться к предмету законодательного регулирования. Затронуты вопросы о правовых гарантиях принятия квалифицированных решений Советов, гласности работы.
В диссертации отмечаются особенности правового регулирования бюджетного процесса по Закону РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" \ В частности, новацией является двухзтапная процедура прохождения проекта бюджета в представительном органе. Очевид-
1. Российская газета. 1991. 14 ноября.
но, что каждая фаза рассмотрения проекта бюджета характеризуется спецификой содержания работы над проектом.
При рассмотрении последней стадии бюджетного процесса -исполнения бюджета, на которой роль представительных органов заключается в осуществлении контроля, основное внимание диссертантом уделяется реализации контрольных полномочий Советов специально создаваемыми в этих целях органами - ревизионными /контрольно-ревизионными/ комиссиями, вносятся предложения по совершенствованию их правового статуса. С созданием ревизионных комиссий местных представительных органов появляется возможность осуществления депутатами постоянного контроля за исполнением бюджета в течение всего периода его исполнения.
Оптимальность функционирования организационно-правовых форм деятельности местных Советов обусловлена совершенствованием качественного состава депутатского корпуса, возможностью привлечения к решению вопросов научных кадров. Останавливаясь на вопросе о профессионализме, компетентности депутатского корпуса, автор вновь поднимает проблему нехватки специалистов-юристов среди депутатов и в аппарате Советов.
В заключении диссертации подведены итоги исследования, сделаны краткие выводы.
Публикации по теме диссертации:
1. Оценку дают ученые.//Народный депутат. 1990. N 4. С. 89-90.
2. Некоторые вопросы становления местного хозяйства в 20-е годы. - В сб. Проблемы теории государства и права. - Е 1990. Рукопись депонирована в ИНИОН АН СССР 16.10.90. N43041 - 0,5 П. л.
3. Внебюджетные фонды местных Сове^тов народных депутатов. -0,5 п. л. /в производстве/.
