АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде»
На правах рукописи
Утешев Рустам Ринатович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КАНАДЕ (сравнительно- правовой анализ)
Специальность 12.00.14 —административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2004
Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Международного института управления МГИМО (У) МИД России
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Кудашкин Александр Васильевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Селюков Анатолий Дмитриевич
кандидат юридических наук, доцент Энгельгардт Артур Августович
Ведущая организация: Московский государственный университет путей сообщения. Юридический институт.
Защита состоится «_0_» декабря 2004 г. в 16 часов на заседании
Диссертационного Совета Д-209.002.01 в Московском государственном институте международных отношений (Университет) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, пр. Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 1039, тел. 434-11-65, факс 434-93-88.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор социологических наук, профессор
Е.В. Охотский
гор5-ц 492.2>6
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность сравнительного исследования правового
регулирования бюджетного федерализма в России и Канаде объясняется центральным положением этого механизма в реализации принципов федерализма.
При федеральной системе государственного управления предметы ведения и компетенция должны быть разграничены между центральным правительством и отдельными субъектами (землями, штатами) таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно решать собственные региональные задачи. Как найти оптимальный способ сочетания преимуществ и недостатков централизации и децентрализации власти? Мировой опыт свидетельствует: имеются две основные противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений и одна смешанная.
Первая из них основана на перераспределительных функциях центра. Главный механизм - пераспределение доходов в качестве инструмента выравнивания условий жизни. Такой подход существует в Германии, где бюджетная система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Предметы ведения и компетенция в ней долями распределяются между различными уровнями власти в результате длительного согласования интересов. Существует ряд обязанностей, предметов ведения, которые невозможно выполнять самостоятельно и поэтому используется принцип их поддержки другими уровнями власти.
Вторая модель основана на идее "конкурирующего", а не "сотрудничающего" федерализма. Конкретные регионы решают свои проблемы за счет предоставления им доступа к независимым источникам доходов. Регионы меньше зависят от внешних фондов и имеют большую заинтересованность в более рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы. Такой подход принят в США. В отличие от Германии, там отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую политику, нет согласованного налогообложения вроде германских "общих налогов". Значительные
различия можно отметить в разграничении предметов ведения и компетенции.
Наконец, в мировой практике государственного строительства есть и смешанные модели, например, в Канаде.
Бюджетный федерализм в Канаде имеет элементы как американской, так и германской системы межправительственных бюджетно-налоговых отношений. С одной стороны, наблюдается высокий уровень децентрализации, при которой весьма важные прерогативы переданы провинциям, которые можно сравнить со штатами в США и землями (Bundeslander) - в Германии. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют налоговую политику. С другой стороны, в канадской модели бюджетного федерализма важную роль играют перераспределительные механизмы. Как и в Германии, но (в отличие от США), общенациональное правительство и власти провинций обеспечивают равные возможности экономического прогресса, необходимое количество и качество общественно полезных услуг, что необходимо для того, чтобы выровнять уровни экономического развития.
В Канаде нет системы горизонтального долевого распределения доходов. Центральное правительство использует для выравнивания возможностей фонд выплат. Однако объемы этих выплат не так значительны, как при германской системе долевого распределения доходов.
Как показывает анализ, проведенный в диссертации, многие из проблем канадского федерализма во многом совпадают с проблемами российского.
Опыт их решения крайне важен, так как эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависит именно от бюджетно-финансовых отношений. Нарушение принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики.
В настоящее время более половины доходов и расходов консолидированного бюджета России приходится на долю субъектов Федерации. Без реорганизации финансовых отношений между центром и регионами невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной системе,
ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы.
Развитие бюджетного федерализма в России превращается из теоретической задачи в необходимое условие успешного развития государства и экономики.
В современной России также сохраняется острота и актуальность проблемы гармонизации общефедеральных интересов в межбюджетных отношениях с интересами субъектов РФ. Это объясняется тем, что в федеративных государствах региональные интересы могут быть осознаны, воплощены в программы и в политическом отношении бесконфликтно реализованы, в частности, только при наличии финансово-независимых и самодостаточных составных частей этого федеративного государства. В противном случае будет наблюдаться стремление регионов к государственной самостоятельности. Конституция РФ в ст. 1 и 5 определяет Российскую Федерацию как федеративное государство. Однако конкретных гарантий федеративного устройства России в Конституции РФ закреплено недостаточно. Прежде всего это касается финансовой основы федерализма. В Конституции РФ нет ни одной статьи, которая бы конкретно определяла финансовые возможности РФ и ее субъектов, формы их взаимоотношений в сфере финансов и т.д. Очевидно, что в такой ситуации бюджетное законодательство должно восполнить неурегулированные Конституцией РФ вопросы.
Накопленные в Канаде способы решения аналогичных проблем позволяют обратиться к канадскому опыту и российским ученым.
Степень разработанности проблемы.
В российской финансово-правовой науке и науке конституционного права исследование проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений основывается на давней научной традиции.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, МИ. Боголепов, М.Г. Бронский, Ш. Брюханов, А.И. Буковецкий, Л.К. Воронова, A.M. Гурвич, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляревский, Н.А. Куфакова, Ф.А. Меньков, П.М. Микеладзе, А.И. Пискотин, К.Н.
Плотников, Н.Н. Равинский, Е.А Ровинский, А.К. Сучков, С.Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения межбюджетных отношений разработаны в трудах Н.И.Химичевой, М.В .Карасевой, О.Н.Горбуновой, Ю.А.Крохиной, А.Д.Селюкова1. Особо следует отметить, труды А.Д.Селюкова, специально посвященные анализу межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе, в которых содержится глубокий анализ как методологических аспектов .правового регулирования межбюджетных отношений, в частности, обоснование принципов бюджетного федерализма, так и обстоятельный анализ состояния и перспектив правового регулирования всего комплекса межбюджетных отношений в современной России2. Большой вклад в разработку темы межбюджетных отношений внесли также О.И. Бетин, О.В. Богачева, Л.Л. Боровкова, Э.В. Вознесенский, А.З. Дадашев, Ю.В. Другова, А.Г. Игудин, М.В.. Корсунский, A.M. Лавров, В.М. Мандрица, О.Б. Осколкова, Г.Б. Поляк, Р.Г. Сомоев, М.И. Ходорович и др3.
1 См.: Финансовое право. Учебник. / От. ред. Н.И Химичева. - М, 2003; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М., 2001; Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М., 1996; Крохина ЮА Бюджетное право и российский федерализм./ Под ред. Н.КХимичевой. М., 2001; Селюков А.Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М., 2003.
2 См.: Селюков А.Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М, 2003; Его же. Финансовое обеспечение местного самоуправления.(Проблемы правового регулирования). - М, 2003; Горбунова О.Н. СелюковАД. Другова Ю.В. Бюджетное право России. М, 2002; Селюков АД. Государственный и муниципальный кредит: Правовое обеспечение. - М., 2000 и др.
3 См.: Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. - М.1999; Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект. -М, 1999; Кирдина С.Г. Направления модернизации бюджетного федерализма в реформируемой политической системе России// Федерализм. 1999. №4. С. 67-78; Кирпичников В.А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление // Финансы. 1995.№6; Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1998. № 3; Лексин В. Н. Бюджет и межбюджетные отношения. Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма: Концепция и рекомендации. — М, 1999; Лексин В, Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма
Особого внимания заслуживают работы российских ученых, посвященные изучению бюджетного федерализма в Канаде. Среди этих работ есть труды, посвященные общим проблемам федерализма4
5
и весьма важным частным .
Большой интерес представляют исследования бюджетного федерализма самих канадских ученых. В Канаде и США опубликовано немало работ, посвященных различных аспектам исследуемой проблематики6.
Наиболее фундаментальной работой по - проблемам бюджетного федерализма в Канаде является работа канадского ученого Дж. Стрика "Государственные финансы Канады"7. Особого
//«Вопросы экономики» 2000. №1; Матвеев С. Н. Бюджетный федерализм в системе общественного воспроизводства -М,1998; Пыхова ИА Бюджетный федерализм и принципы его функционирования // Пробл. регион, экономики. — 2000. № 1/4. С. 328-343; Сабуров Е. Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения //«Вопросы экономики» 2000. №1; Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации -М.,1998; Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия //«Вопросы экономики» 2000.. № 1,
4 См.: Борисов Я. Е. Бюджетный федерализм в Канаде //Журнал российского права.1999.№ 9.С.144-149; Шило В. Е. Конституционная реформа: противоборство Оттавы и провинций// Современная внутренняя политика Канады. - М, 1986. С. 88.
3 См.: Лыкова Л.Н. Налоговая система федеративного государства: опыт Канады. -М., 2002.
6 См.: Bercuson D., Cooper В. Deconfederation. Canada without Quebec. Toronto 1991; Bercuson D., Cooper B. An Idea Whose Time Has Not Yet Come: B.C. Separation. 1997 // The Globe and Mail, 24.05;Bertrand G.. Enough is Enough. An Attorney's Struggle for Democracy in Quebec. 1996,Toronto; Doran Ch. Will Canada Unravel?// Foreign Afbirs, 1996.vol. 76, № 5,Freeman A., Grady P. Dividing the House: Planning for a Canada without Quebec. Toronto, 1995.; Gibson G.. Plan B. The Future of the Rest of Canada. Vancouver 1994 Johnson W.. A Canadian Myth: Quebec between Canada and Illusion of Utopia. Montreal 1994; Lemco J. Turmoil in the Peaceable Kingdom: The Quebec Sovereignty Movement and Its Implication lor Canada and the United States. Toronto. 1994; Simeon R., Elkins D. Regional Political Cultures in Canada.// Canadian Journal of Political Science, 1974.vol. 7, № 3;The Globe and Mail. 1997. 09.05;Young R.. The Secession of Quebec and the Future of Canada. Montreal 1995;Young R. The Struggle for Quebec: from Referendum to Referendum? Montreal, Kingstonl 999; R.Krelove, J G.Stotsky, C.L.Vehorn "Canada"// "Fiscal Federalism in Theory and Practice" — Papers, prepared by the staff ofthe IMF. —Washington: IMF, 1997 etc.
7 См.: Стрик Дж. Государственные финансы Канады. - М.,2000
внимания заслуживает литература, посвященная анализу специфики фискального федерализма в Канаде, механизмов его функционирования и правовой базе8.
8 См.: Banting, Keith, Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene, eds. The Future of Fiscal Federalism. Kingston: School of Policy Studies, 1994,Biggs, Margaret. Building Blocks for Canada's New Social Union. Working papper # F/02/. Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1996; Birch, A.H. Federalism, Finance and Social Legislation in Canada, Australia and the United States. London: Oxford University Press, 1955;Boadway, Robin W. and Paul A.R. Hobson. Equalization: Its Contribution to Canada's Economic and Fiscal Progress. Kingston: John Deutsch Institute for the Study Economic Policy, Queen's University, 1998; Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Canadian Tax Foundation Paper # 96. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993; Boothe, Paul. Finding a Balance: Renewing Canadian Fiscal Federalism. CD Howe Institute Benefactors Lecture, 1998.Toronto: CD. Howe Institute, 1998; Reforming Fiscal Federalism for Global Competition. Edmongton: University of Alberta Press, 1996;Boothe, Paul and Derek Hermanutz. Simply Sharing: An Interprovincial Equalization Scheme for Canada. Commentary 3 128. Toronto: CD. Howe Institute, July, 1999; Brown, Douglas M. Equalization on the Basis of Need in Canada. Reflection Paper # 15. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1996;Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provinces and Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999; Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985; Courchene, Thomas J. Renegotiating Equalization: National Policy, Frderal State, International Economy. Commentary # 113. Toronto: CD. Howe Institute September, 1998;"Fair-shares Federalism and the 1999Federal Budget." Policy Options 20 (April, 1999): 39-46; Dupre, J. Stefan. "Reflections on the Workability of Executive Federalism." In Intergovernmental Relations, ed. Richard Simeon, 1-32. Toronto: University ofToronto Press, 1985;Howse, Robert. 'Between Anarchy and the Rule of Law: Dispute Settlement and Related Implementation Issues in the Agreement on Internal Trade." In Getting There: An Assessment of the Agreement on Internal Trade, ed. Michael J. Trebilcock and Daniel Schwanen, 170-195. Policy Study # 26. Toronto: CD. Howe Institute, 1995,Institute for Research on Public Policy. "Forum on the Social Union." Policy Options 19 (November, 1998): 3-58;Institute for Research on Public Policy. "Four Views of the Social Union." Policy Options 20 (April, 1999): 6875; Institute of Intergovernmental Relations. Assessing Access: Towards a New Social Union. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1997, Jenson, Jane. Mapping Social Cohesion: The State of Canadian Research. CPRN Study # F/03/. Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1999; Krasnick, Mark. Fiscal Federalism. Toronto: University of Toronto Press, 1986; Lazar, Harvey. "The Feredal Role in a New Social Union." In Canada: The State of the Federation, 1997-Non Constitutional Renewal, ed. Harvey Lazar, 105-136. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1998; Leslie, Peter M., Kenneth Norrie and Irene K. Ip. A Partnertship in Trouble: Renegotiating Fiscal Federalism.
Таким образом, в юридической науке заложен хороший фундамент для дальнейшего исследования правового регулирования межбюджетных отношений, в том числе и сравнительно-правовых. Как представляется, в настоящее время это наиболее эффективный способ изучения исследуемой проблемы в правовой науке Российской Федерации и он используется недостаточно. Сравнительное правоведение подразумевает анализ двух или более правовых систем путем сопоставления их отдельных аспектов с целью выявления общих и отличительных свойств.
По форме анализа в сравнительном правоведении выделяют три направления сравнения правовых систем: институты, цели и уровни. При сравнении по институтам проводят макро и микросравнение; по целям — функциональное (практическое) и теоретическое (научное) сравнение; по уровням — межсистемное, внутрисистемное, внутринациональное, историческое и межотраслевое сравнение. Сравнительное правоведение применяется в разных сферах юриспруденции: и научной, и практической. Его использование в научной сфере, во-первых, способствует изучению национального права; во-вторых, - облегчает понимание зарубежных правовых систем. В нынешних условиях практическое применение сравнительного правоведения играет важную роль: оно используется в сравнительном законодательстве, в сравнительном частном праве, в сравнительном публичном праве, в судебных решениях и в транснациональной юридической практике.
Цель данной работы - попытаться восполнить имеющийся в науке пробел, сравнить правовые и финансово-экономические механизмы действия бюджетного федерализма в России и Канаде, определив, таким образом, наиболее эффективные способы решения многих экономических и социальных проблем в федеративном государстве, в частности, в России.
Policy Study 18 Toronto: CD. Howe Institute, 1993.Mellon, Hugh. "The Complexity and Competitiveness of Fiscal Federalism: Blending the GST with Provincial Sales Taxes." In Challenges to Canadian Federalism, ed. Martin Wesmacott and Hugh Mellon, 157-170. Scarborough Prentice Hall Canada Inc., 1998, Perry, David B. Financing the Canadian Fedration. Canadian Tax Paper # 102. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1997; Watts, Ronald L. The Spending Power in Federal Systems' A Comparative Study. Kingston Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University 1999.
Нормативно-источниковая база исследования складывается из двух составных частей: законодательства Российской Федерации и Канады.
Структура бюджетного законодательства РФ, определенная ст.2 Бюджетного кодекса, дана в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены нормативные акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.
В ее основе Конституция Российской Федерации. Собственно бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса РФ9 и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Таким образом, на федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, на уровне субъекта Федерации - многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные); на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год. В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений, например, Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 года10.
Федеральный закон "О бюджете развития Российской Федерации" от 26 ноября 1998 года составной частью федерального
9 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. № 31.Ст. 15823.
10 См: Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст.4030 (с учетом
изменений).
бюджета предусматривает составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и другие11.
На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, в особенности Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов12.
Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около 50)13. Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений.
Для законодательства субъектов Федерации характерен процесс конструктивного совершенствования правового регулирования
11 См.:Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ "О Бюджете развития Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 ноября 1998 г. № 48. Ст. 5856 (Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ действие настоящего Федерального закона было приостановлено с 1 января 2003 г. по 31 декабря 2003 г.)
12 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. № 23-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год"// Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июля 1998 г. № 30. Ст. 3801; Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 1998 г. № С5-7/УЗ-718 "О Бюджетном кодексе Российской Федерации"// Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 1998 г. № 12; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. "Формирование резервных фондов как составной части бюджетов должно производиться в соответствии с правилами, установленными федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов" //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998 г. № 7.
13 См.: Соглашение от 28 июня 1995 г. № 11 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) в области бюджетных отношений; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях (Москва, 20 марта 1996 г. № 8); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и др. (Тексты соглашений официально опубликованы не были )
бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.
В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ происходят существенные изменения, требующие анализа и изучения. Происходит перестройка финансово-экономической базы местного самоуправления и в связи с этим реструктуризация всей нормативной системы межбюджетных отношений. Принята новая редакция федерального закона о местном самоуправлении14, вносятся серьезные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы страны.
Среди канадских источников привлекают внимание прежде всего конституционно-правовые. В 1982 г. в Канаде был принят Акт о конституции (Основной закон государства представляет собой совокупность конституционных актов о конституции различных лет, начиная с 1867 г.)15, в соответствии с которым страна впервые обрела полный суверенитет в конституционной области, а Основной закон был существенно изменен и дополнен. В настоящее время в пакет конституционных законов Канады входят 25 законов16.
Большое значение для анализа исследуемой проблемы имеют документы различных правительственных учреждений Канады17. Наибольшее значение для данного исследования имеют материалы на сайте Департамента финансов Канады18.
14 См.: Российская газета. 2003, 8 октября.
15 См.: http://laws.justice.gc.ca/en/const/index.html
16 г^
Т ам же.
17 См.: Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Canadian Tax Foundation Paper # 96. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993; Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provinces and Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999; Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985 ; 1990/91 Budget Address, Sixth Session of the Twelfth Legislative Assembly of the Northwest Territories, Government of the Northwest Territories, February 1990-1999/2000 Budget Address, Seventh Session of the Thirteenth Legislative Assembly of the Northwest Territories, Government of the Northwest Territories, April 19, 1999, (based on estimates from GNWT Department of Finance and Finance Canada; Annual Financial Report of the
Объектом исследования данной диссертации являются межбюджетные правовые и финансовые отношения,
складывающиеся в современных России и Канаде в условиях реформирования федеративных отношений, формирования новой системы местного самоуправления и бюджетно-налогового законодательства.
Предмет исследования составляют правовые основы межбюджетных отношений в России и Канаде, нормативная база формирования и исполнения бюджетов разного уровня.
Цели исследования:
анализ конституционно-правовых основ бюджетного федерализма в России и Канаде с целью выявления общих и особенных черт;
- сравнительное изучение правового регулирования развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде и еще нерешенных проблем в этой области и рассмотрение научных и практических подходов к их разрешению;
- выработка и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере бюджетного и налогового законодательства.
Поставленные цели исследования были достигнуты при поэтапном решении следующих задач:
- уяснение общих черт и особенностей законодательства РФ и Канады по структуре бюджетной системы;
- формулирование и классификация принципов осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде;
- выявлении общего и особенного в правовом регулировании разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в России и Канаде;
определение нормативной основы и форм федеральной финансовой помощи субъектам РФ и субъектам Канады.
Поставленные задачи выражают практическую потребность в их решении на уровне научной работы, поскольку они практически не исследовались в современный период.
GNWT Department of Finance and Finance Canada; Annual Financial Report ofthe Government of Canada Fiscal Year 2002-2003 etc.
18 См.: Http://www.fin.gc.ca
Методологической основой работы служит совокупность таких методов научного познания, как диалектический, формальнологический, специально-юридический, сравнительно-правовой, методы системного и структурного анализа, а также исторический, аналитический и другие. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.
Научно-теоретическую основу настоящей диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, финансового права, экономической теории.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация выполнена на базе новейшего законодательства России и Канады и представляет собой комплексное исследование проблем развития межбюджетных отношений в современных условиях.
В диссертации разработаны и вводятся в научный оборот следующие положения и выводы, содержащие научную новизну:
выявлены конституционно-правовые принципы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде;
- обоснованы общие признаки и особенности правовой базы бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде на современном этапе;
- охарактеризованы общие черты и основные отличия изменений правовой базы межбюджетных отношений в законодательстве Российской Федерации и Канады в последние годы;
проанализирована структура законодательства Российской Федерации и Канады о бюджетной системе;
сформулированы принципы осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде, дана их классификация;
- выявлены и обоснованы основные черты правового регулирования разграничения доходов и расходов между различными уровнями бюджетной системы;
- определена нормативная основа и формы федеральной финансовой помощи субъектам РФ и субъектам Канады.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и новизна диссертационного исследования, показывается степень научной разработанности проблемы, определяются цель, задачи, объект и предмет, методологические основы исследования, его теоретическая и практическая значимость, апробация результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Конституционно-правовые основы бюджетного федерализма в России и Канаде» два параграфа:
- Конституция и законодательство Российской Федерации о принципах межбюджетных отношений.
- Конституционные основы канадского бюджетного федерализма.
В первой главе показывается, что в России современная система бюджетного федерализма начала складываться с 1991 года. Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 закрепил основные положения бюджетного процесса как деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, которая регламентируется федеральными законодательными актами, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами местного самоуправления.
Следующий крупный шаг на пути развития правовых основ бюджетного федерализма был сделан в Конституции Российской Федерации 1993 г. Конституция Российской Федерации определяет полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения (ст. 72) федеральных органов и представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (ст. 132), в том числе в области финансов. К полномочиям органов Российской Федерации отнесен ряд вопросов, связанных с осуществлением общегосударственных функций (например, финансовое, кредитное регулирование). По указанным
вопросам органы государственной власти Российской Федерации принимают законодательные и иные нормативные акты.
В Конституции Российской Федерации 1993 г. нашли отражение принципы бюджетного законодательства и бюджетного устройства, определенные Законом Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г.
В законодательной основе межбюджетных отношений на региональном уровне воспроизводятся принципы реализации межбюджетных отношений, применяемые на федеральном уровне, с той разницей, что отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и дотации поступали не из федерального, а из регионального бюджета
В параграфе, посвященном анализу конституционных основ канадского федерализма, показывается, что в настоящее время Канада состоит из 12 субъектов федерации: десяти провинций и двух территорий. В Канаде насчитывается также около 5000 муниципальных образований, включая города, села, тауншипы, графства и районы специального обслуживания (special service districts). Конституция Канады относит к компетенции органов власти субъектов федерации решение вопросов местного характера (государственные учреждения, образование, юстиция), а также регулирование всех вопросов, связанных с частной собственностью (право собственности и гражданское право). Согласно Конституции Канады, Федеральному правительству принадлежат полномочия по регулированию вопросов войны и мира, обороны, правопорядка, национального государственного долга и государственной собственности, денежно-кредитной и банковской системы, торговых и коммерческих отношений. В компетенцию федеральных органов власти входят также вопросы налогообложения на любом уровне государственной власти.
В диссертации показывается, что бюджетная система Канады соответствует федеративной системе органов государственной власти, а именно правительство каждого уровня имеет свой собственный бюджет. Доходная база федерального бюджета состоит из поступлений федеральных налогов, сборов и прочих платежей, а в доходы бюджетов провинций зачисляются налоговые платежи и межбюджетные трансферты, полученные от федерального бюджета.
Начиная с 1962 года, в Канаде действуют соглашения о сборе налогов, которые были заключены федеральным центром со всеми субъектами федерации, за исключением Квебека. Согласно этим соглашениям, каждая провинция получила право на долю от поступлений федерального налога на ее территории, единую для всех провинций. Провинции имеют также право повысить ставку федерального налога на своей территории с тем, чтобы перечислить дополнительные налоговые поступления в доходы своих бюджетов. Указанный порядок относится к подоходному налогу с физических лиц и корпораций, налогу на товары и услуги (аналогу налога на добавленную стоимость). В доходы бюджетов провинций зачисляются налоги на природные ресурсы и налог на имущество.
Во второй главе диссертации "Правовое регулирование разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы" анализируются:
- законодательство Российской Федерации о разграничении полномочий в системе межбюджетных отношений;
- правовая основа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в Канаде.
В связи с анализом законодательства РФ о разграничении полномочий в системе межбюджетных отношений основное внимание в диссертации уделено существенному обновлению этого законодательства в рамках осуществляемых в настоящее время налоговой и бюджетной реформ и реформы местного самоуправления.
В диссертации показывается, что летом 2004 года Государственная Дума приняла пакет поправок в законы, с целью приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 с соответствующим разграничением их бюджетных обязательств. В связи с этим вносятся изменения в 155 законодательных актов и признаются утратившими силу 41 законодательный акт.
В работе в связи с этим подчеркивается, что обоснование необходимости и основных направлений осуществляемого реформирования системы межбюджетных отношений изложено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской
Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584, а также в Концепции разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам межбюджетных отношений, разработанной Комиссией по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при Президенте Российской Федерации.
Система поправок, внесенных законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), составит правовую основу новой системы межбюджетных отношений, предлагаемой к введению с 2005 финансового года.
В диссертации, в частности, обстоятельно проанализирована правовая основа замены существующих льгот, большая часть которых не обеспечена финансированием, на меры социальной адресной поддержки граждан путем введения ежемесячных денежных выплат.
Как показано в диссертации, в 2004 г расходные обязательства консолидированного бюджета оцениваются в 6,5-7 трлн. рублей, тогда как объем возможностей всей бюджетной системы страны оценивается в 4,5 трлн. рублей Разница между этими показателями (около 2,5 трлн. рублей) - финансово необеспеченные обязательства бюджетов всех уровней, исполнение которых ежегодно приостанавливалось законом о федеральном бюджете на очередной год.
На основе анализа в диссертации показано, что действующая система льгот осуществляется, в основном, по четырем признакам:
малоимущим слоям населения, профессиональным группам, лицам, имеющим заслуги перед Отечеством, и территориальному признаку. Потенциальный объем социальных льгот в 2004 году составляет 2,8 трлн. рублей. В то же время, по экспертным оценкам, уровень расходов на социальную политику в консолидированном бюджете РФ составляет около 500 млрд. рублей, что составляет около 15% денежных доходов населения.
К недостаткам действующих законов в диссертации отнесены большое количество так называемых «спящих мандатов», которые фактически являются недействующими (разовые льготные кредиты на приобретение жилья, благоустройство садовых участков, организация подсобного или фермерского хозяйства и др.)
Эта практика должна быть прекращена, так как согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П, закон о федеральном бюджете не отменяет каких-либо прав и финансовых обязательств, поэтому не может изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы РФ, и тем более - лишать их юридической силы. Это означает, что у государства больше нет права приостанавливать действие отдельных законодательных актов, не обеспеченных финансовым наполнением. Принятие указанных поправок позволяет выполнить это постановление Конституционного Суда РФ.
Как показано в диссертации, в рамках федеративной реформы происходит разграничение властных полномочий и их финансового обеспечения. Впервые на региональный уровень передаются 47 полномочий, а делегируются - 20, причем не декларативно, а с наделением регионов соответствующими налоговыми доходами, которые будут определены изменениями и дополнениями к Бюджетному и Налоговому кодексам РФ. Соответствующие законопроекты внесены в Государственную Думу. В частности, законопроект "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" предусматривает внесение в действующую редакцию Бюджетного кодекса Российской Федерации системы поправок по следующим направлениям:
1) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;
2) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации;
3) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
4) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
5) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;
6) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации
7) уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В Канаде, как доказывается в диссертации, расходные полномочия органов власти различного уровня также закреплены в конституции. Так, федеральное правительство обязано финансировать оборону, международные отношения, промышленную политику и научные исследования. Бюджеты провинций обязаны финансировать государственное образование, здравоохранение и муниципальные службы. Оба уровня бюджетной системы несут расходные обязательства в областях совместных интересов, таких, например, как сельское и лесное хозяйство. Также федеральное правительство несет расходы в области социального обеспечения.
В исследовании обстоятельно раскрыто, какие широкие полномочия имеют в Канаде федеральное правительство и органы власти провинций в области налогообложения. Выявляется, где сферы полномочий властей различного уровня в отношении налогообложения частично пересекаются, и на этой основе доказывается, что системы налогообложения и распределения бюджетных доходов в целом в Канаде являются достаточно сложными.
В диссертации показывается, что в соответствии с Конституцией, федеральное правительство Канады наделено исключительными полномочиями "собирать денежные средства путем
применения любого вида или системы налогообложения"19. Однако в соответствии с положениями той же Конституции власти провинций также наделяются правом вводить прямое налогообложение на
"20 -п
территории своих провинций . В результате этого создалась ситуация, при которой федеральное правительство и власти провинций наделены одними и теми же полномочиями в ряде важнейших областей налогообложения. Например, органы власти обоих уровней взимают налог на доходы физических лиц и общий налог с продаж.
Положения, относящиеся к распределению расходных полномочий между уровнями государственной власти, говорится в диссертации, содержатся в разделах Конституции, посвященных разделению законодательных полномочий и ответственности между федеральным правительством и органами власти провинций21. Как показывается в работе, разделение расходных полномочий предусматривает три категории законодательной ответственности:
1) исключительные полномочия федерального центра;
2) исключительные полномочия провинций;
3) полномочия, которыми наделены органы власти обоих уровней.
В Канаде, как показано в диссертации, почти все оговоренные в Конституции расходные полномочия являются исключительными полномочиями. Юридическое совпадение полномочий двух уровней власти имеет место только в следующих четырех областях: 1) экспорт невозобновляемых природных ресурсов, лесных ресурсов и электроэнергии22, 2) пенсионное обеспечение по старости и материальные пособия23, 3) сельское хозяйство и 4) иммиграция24. Все
"См.: Акт о Конституции 1867 года, раздел 91(3).//
http://laws.justice.gc.ca/en/const/index.html
20См.: Акт о Конституции 1867 года, раздел 92 (2).
/http://laws.justice.gc.ca/en/const/index.html
21См.: Акт о Конституции 1867 года, разделы 91-95//
http://lawsjustice.gc.ca/en/const/index.html
22См.: Акт о Конституции 1867 года, раздел 92А (3)//
http://laws.justice.gc.ca/en/const/index.html
23См.: Акт о Конституции 1867 года, раздел 94А//
http://laws justice gc ca/en/const/index.html
24См.: Акт о Конституции 1867 года, раздел 95. В данном разделе имеются положения как о сельском хозяйстве, так и об иммиграции. // http://laws.justicegc.ca/en/const/index.html
остальные полномочия относятся либо к исключительной компетенции федерального центра, либо к исключительной компетенции провинций. Хотя расходные полномочия в большинстве своем определяются как исключительные полномочия одного уровня власти, применение межбюджетных трансфертов на практике приводит к тому, что во многих сферах бюджетной политики области юрисдикции обоих уровней власти совпадают.
В диссертации доказывается, что по Конституции Канады юрисдикция провинций распространяется на наиболее высокозатратные области, однако, одновременно с этим, провинции имеют в своем распоряжении значительные финансовые ресурсы. Провинции имеют возможность финансировать значительную часть своих бюджетных расходов за счет собственных бюджетных поступлений, однако следует отметить, что для всех провинций характерно наличие некоторой разницы между объемом бюджетных доходов провинций и уровнем возложенных на них расходных обязательств.
Третья глава "Нормативная основа и формы федеральной финансовой помощи субъектам федерации" посвящена
исследованию таких вопросов, как:
— правовое регулирование форм федеральной финансовой помощи субъектам федерации в России;
— правовое регулирование федеральной финансовой помощи субъектам федерации в Канаде;
В центре внимания первого параграфа третьей главы - формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации. В частности, обстоятельно прослеживается, как в соответствии со ст. 133 Бюджетного кодекса РФ финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в таких формах, как:
— предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
— предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
— предоставление бюджетных кредитов;
— предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации25.
Главным правовым основанием такой помощи являются Бюджетный кодекс Российской Федерации и ежегодный закон о бюджете.
Для Канады, как выявляется в диссертации, характерна вертикальная несбалансированность бюджетной системы. Помимо общего несоответствия бюджетных доходов и расходных обязательств, для Канады характерны значительные различия в размерах территорий, численности населения и экономическом положении провинций, что приводит к возникновению горизонтальной несбалансированности бюджетной системы. В свою очередь, наличие такой вертикальной и горизонтальной несбалансированности обусловило возникновение двух видов финансовой помощи субнациональным властям из федерального бюджета.
Первый вид финансовой помощи имеет своей целью выравнивание вертикальной несбалансированности между федеральным бюджетом и бюджетами провинций. Данная система трансфертов состоит в передаче федеральным центром провинциям средств, предназначенных для расходования в сферах, находящихся под юрисдикцией провинций (в основном, в области здравоохранения, высшего образования и социального обеспечения). Федеральный центр обусловливает предоставление таких средств некоторыми (довольно незначительными) требованиями, которые должны быть выполнены провинциями, претендующими на получение таких дотаций26. Наличие у федерального центра возможности при выделении трансферта выдвигать некоторые требования позволяет ему воздействовать на бюджетную политику провинций в вопросах, находящихся вне пределов его юрисдикции (в том виде, в каком последняя определяется в Конституции), а в некоторых случаях и самостоятельно определять такую политику. Необходимо отметить, что все провинции имеют право на получение трансфертов,
25 См.: Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. № 31 Ст. 3823
26 Большинство таких требований направлены на обеспечение доступности пособий и гибкости системы их предоставления.
направленных на выравнивание вертикальной несбалансированности, которые носят название "обусловленных трансфертов" и финансирование которых осуществляется за счет средств, находящихся в распоряжении федерального правительства. Федеральный центр также использует находящиеся в его распоряжении средства для прямого субсидирования граждан, организаций и государственных органов, направленного на достижение определенных целей государственной политики.
Трансферты второго типа, называемые "выравнивающими", были созданы с целью устранения горизонтальной бюджетной несбалансированности и носят безусловный характер. На их получение имеют право только провинции с наименьшим налоговым потенциалом. В настоящее время право на получение выравнивающих трансфертов имеют семь провинций.
В канадской системе фискального федерализма существует сложная разветвленная система межбюджетных трансфертов, однако в Конституции отсутствуют сколько-нибудь значительные положения в отношении регулирования межбюджетной финансовой поддержки. Единственным исключением является положение, в котором упоминаются выравнивающие трансферты27.
Одним из крупнейших законодательных источников существования межбюджетных трансфертов, направленных на выравнивание вертикальной несбалансированности, являются расходные полномочия федерального центра. В Канаде термин «расходные полномочия федерального центра» относится, в том числе, к возможности федерального центра выделять средства органам власти другого уровня, организациям, выполняющим государственные функции, гражданам на цели, на которые предусмотренные в Конституции расходные полномочия федерального центра прямо не распространяются, а также на решение задач, находящихся под исключительной юрисдикцией провинций. Несмотря на то, что расходные полномочия федерального правительства сыграли решающую роль в создании и финансировании наиболее значимых аспектов государственной социальной политики Канады, в Конституции страны такие полномочия федерального
27См : Акт о Конституции 1982 года, Раздел 36 // http //lawsjustice gc ca/en/const/index html
центра прямо не оговорены. Однако, согласно толкованию текста Конституции судами, в соответствии с Конституцией федеральному центру разрешается использовать средства из своего бюджета на любые цели, кроме случаев, когда субсидируемые с помощью трансфертов расходные обязательства находятся в исключительной юрисдикции органов власти провинций. Конституционные основания для расходных полномочий федерального центра связываются с наличием у федерального центра налоговых полномочий28 и полномочий по принятию законодательства в сфере "государственной собственности"29, а также с учетом права Парламента страны выделять бюджетные средства из Консолидированного фонда бюджетных поступлений (Consolidated Revenue Fund)30.
В диссертации показано, что вопрос о расходных полномочиях в Канаде постоянно является предметом политических дебатов, в результате которых федеральные власти и власти провинций и территорий подписали в феврале 1999 года Соглашение об основах социального партнерства (Social Union Framework Agreement)31. В одном из разделов данного соглашения признается законность расходных полномочий федерального правительства; взамен на это, федеральные власти дают согласие на некоторое ограничение своих расходных полномочий. Однако следует отметить, что Соглашение об основах социального партнерства - это всего лишь политическое соглашение между органами власти разных уровней. Оно не имеет конституционного статуса и даже не является обязательным к исполнению с юридической точки зрения.
Анализ, проведенный в диссертации, показывает, что в целом в 2003- 2004 финансовом году трансферты центра территориям составили около 23 процентов доходов провинций и территорий.
Тенденции, выявленные диссертантом в этой области, наиболее наглядно видны из следующей динамики. Если трансферты провинциям и территориям на здравоохранение и социальную помощь
28См.: Акт о Конституции 1867 года, Раздел 91(3) http //laws.justice gc.ca/en/const/index html
29См.: Акт о Конституции 1867 года, Раздел 91(1 А) http://lawsjustice gc.ca/en/const/index html
30См.: Акт о Конституции 1867 года. Раздел 10 http ://lawsjustice gc ca/en/const/index html
31 См.: "США: Канада: экономика, политика, культура". 2003 № 4
в 2001-2002 финансовом году составили 34.403 млрд. долларов, то в 2003-2004 году - 37.530 млрд. долларов, а в 2004-2005 году составят -41.528 млрд. долларов.
Выравнивающие платежи в 2001-2002 финансовом году составили 10.290 млрд. долларов, в 2003-2004 году - 8.779 млрд. долларов, а 2004-2005 году составят 9.660 млрд. долларов.
Всего трансфертов провинциям в 2001-2002 гг. было выделено 44.794 млрд. долл. В 2002-2003 году -44,026 млрд. долл. В 2003-2004 году -47,722 млрд. долл. Рассчитывая федеральные трансферты провинциям и территориям в целом в Канаде в 2004-2005 финансовом году. Департамент финансов Правительства Канады планирует выделить 51.7 миллиардов долларов (около 1621 доллар на каждого человека)32.
В заключении диссертант подводит итоги и формулирует выводы, вытекающие из диссертационного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах, опубликованных автором:
1. Некоторые уроки канадского бюджетного федерализма для российской практики // Финансы. Экономика. Безопасность. 2004. №10. - 0,7 п л.
2.Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации// Научные труды МИУ МГИМО.(У). Вып.5М, МГИМО. 2004. - 1,0 п.л.
3. Конституционно-правовые аспекты межбюджетных отношений в Канаде// Научные труды МИУ МГИМО. (У). Вып.7 М., МГИМО(У). 2004. - 0,7 п.л. (в печати).
39 http //www fin gc ca/FEDPROV/mtpe html
МГИМО (У) МИД России Заказ О. ТиражаНЮ экз.
Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО (У) МИД России 119218, Москва, ул. Новочеремушкинская, 2 6
№21699
РНБ Русский фонд
2005-4 19236
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Утешев, Рустам Ринатович, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы бюджетного федерализма в России и Канаде
1.1. Конституция и законодательство Российской Федерации о 26 принципах межбюджетных отношений
1.2. Конституционные основы канадского бюджетного федерализма
Глава 2. Правое регулирование разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
2.1.Законодательство Российской Федерации о разграничении полномочий в системе межбюджетных отношений.
2.2.Правовая основа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в Канаде
Глава 3. Нормативная основа и формы федеральной финансовой помощи субъектам федерации
3.1.Правовое регулирование форм федеральной финансовой 157 помощи субъектам федерации в России
3.2.Правовое регулирование федеральной финансовой помощи 163 субъектам федерации в Канаде
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде"
Актуальность сравнительного исследования правового регулирования межбюджетных отношений в России и Канаде объясняется центральным положением этого механизма в реализации принципов федерализма.
При федеральной системе управления предметы ведения и компетенция должны быть разграничены между центральным правительством и отдельными землями (штатами) таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно решать собственные региональные задачи. Таким образом, основной вопрос состоит в том, чтобы найти наиболее оптимальный способ сочетания (комбинации) преимуществ и недостатков централизации и децентрализации власти соответственно.
Мировой опыт свидетельствует: имеются две основные противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений и одна смешанная.
Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования "неравных" условий жизни. Такой подход существует в Германии, где федеральный принцип разделения трудовых ресурсов значительно ограничивает свободу действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов. По расходам же система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Обычно предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие (консенсус). Существует ряд обязанностей, предметов ведения, которые невозможно выполнять самостоятельно. В равной степени значительно используется принцип их уравнивания.
Вторая модель фокусируется на соображениях распределения. "Единообразных условий жизни" не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее дать возможность каждому региону конкурировать, исходя из собственных сравнительных преимуществ. Такой подход руководствуется идеей "конкурирующего", а не "сотрудничающего" федерализма. Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования для такого подхода. Более того, целью является дать возможность конкретным регионам взвалить на свои плечи больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов. Если регионы меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в более рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы, поскольку любой бюджетный избыток не будет компенсироваться за счет соответствующих сокращений трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США. В отличие от Германии там отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую политику, нет согласованного налогообложения вроде германских "общих налогов". Значительные различия можно отметить в разграничении предметов ведения и компетенции.
Наконец, есть еще и смешанная модель, например, в Канаде.
Бюджетный федерализм в Канаде имеет элементы как американской, так и германской системы межправительственных бюджетно-налоговых отношений. С одной стороны, наблюдается высокий уровень децентрализации, при которой весьма важные прерогативы переданы провинциям, которые грубо можно сравнить со штатами в США и землями (Bundeslander) - в Германии. Тем самым провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Более того, они самостоятельно определяют собственную налоговую политику, причем методами, совершенно неизвестными в Германии. С другой стороны, в канадской модели бюджетного федерализма важную роль играют распределительные соображения. Как и в Германии, но в отличие от США, общенациональное правительство и провинции призваны обеспечить повсеместно для народа равные возможности экономического прогресса, необходимое количество и качество общественно полезных услуг, что необходимо для того, чтобы сократить региональные варианты экономического развития.
Аналогично штатам своего южного соседа канадские провинции пользуются довольно значительной степенью самостоятельности в налоговой политике. В то же самое время важную роль играет принцип распределительной справедливости, хотя и нет системы горизонтального долевого распределения доходов. Но для этой цели центральное правительство использует фонд выплат для выравнивания возможностей. Однако объемы эти выплат не так значительны как при германской системе долевого распределения доходов. Кроме того, в последние годы центральное правительство сократило размеры своих субсидий для провинций, в результате чего значительно осложнились финансовые проблемы в провинциях. В свою очередь провинции решили переложить возросшее финансовое бремя на локальный уровень.
Все эти проблемы, как показывает даже беглый анализ, существенно совпадают с проблемами российского федерализма.
Опыт их решения крайне важен, так как в правовом регулировании межбюджетных отношений в Российской Федерации существует немало нерешенных вопросов. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависят именно от финансовых отношений. Нарушение принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики.
Сегодня более половины доходов и расходов консолидированного бюджета России приходится на долю субъектов Федерации. Без реорганизации финансовых отношений между центром и регионами невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной системе, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы.
С учетом сложившейся ситуации требуется осуществление серьезных изменений в структуре бюджетного сектора, а, следовательно, глубокое изменение нормативной базы.
Кроме того, в современной России также сохраняется острота и актуальность проблемы сочетания, гармонизации общефедеральных (общенациональных) интересов в межбюджетных отношениях с интересами региональными (субъектов РФ). Конституция РФ в ст. 1 и 5 определяет Российскую Федерацию как федеративное государство. Однако конкретных гарантий федеративного устройства России в Конституции РФ закреплено явно недостаточно. Прежде всего, это касается финансовой основы федерализма. В Конституции РФ нет ни одной статьи, которая бы конкретно определяла финансовые возможности РФ и ее субъектов, формы их взаимоотношений в сфере финансов и т.д. Очевидно, что в такой ситуации бюджетное законодательство должно восполнить неурегулированные Конституцией РФ вопросы.
Как же решаются такие проблемы за рубежом? Поиск ответа на этот вопрос заставляет обратиться к канадскому опыту. Канада имеет репутацию страны с весьма эффективно действующими механизмами бюджетного федерализма. Фундамент для отношений центра федерации и провинций составляют не только законодательные акты и многочисленные долгосрочные соглашения, но и система регулярно проводимых консультаций и переговоров между полномочными представителями обоих уровней власти).
Канадский опыт свидетельствует, что, во-первых, несмотря на кризис некоторых политических институтов, в обществе может сохраняться поддержка основной массой населения традиционно утвердившихся морально-нравственных устоев общественной жизни, демократических принципов развития, законопослушания, гарантий основных прав и социального статуса человека, поощрения и развития личной инициативы и т.д.; во-вторых, уровень экономического "благополучия" страны совсем необязательно автоматически ведет к сглаживанию противоречий в области государственно-правовых и национальных отношений в обществе; в-третьих, какого бы накала ни достигали в стране национальные и политико-правовые противоречия, для развитых, "устоявшихся" федераций, к числу которых относится и Канада, характерно максимально полное стремление использовать в основном мирные, цивилизованные формы и средства разрешения самых острых кризисов; наконец, стабильность демократического поступательного и мирного развития той или иной федеративной государственной структуры непосредственно связана с прямым участием в данном процессе не только людей "избранных" - профессиональных политиков, а всего населения страны.
Степень разработанности проблемы.
В российской финансово-правовой науке и науке конституционного права исследование проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений основывается на давней научной традиции.
Научная разработка проблем бюджетных правоотношений началась еще в начале XIX века. М.М. Сперанский в своей работе "План финансов", предложил специальную программу преобразования государственных финансов1.
1 Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. Т.1. - М.,1998. С.17-107
В начале XX в проблемы бюджетных правоотношений обстоятельно анализировались также С.Ю. Витте, С.И. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, С.А. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Л.И. Печориным, Н.И. Тургеневым, Н.М. Цытовичем, Л.Н. Яснопольским, А.С. Ященко и другими учеными.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, Ш. Брюханов, А.И. Буковецкий, Л.К. Воронова, A.M. Гурвич, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляревский, Н.А. Куфакова, Ф.А. Меньков, П.М. Микеладзе, А.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Н.Н. Равинский, Е.А. Ровинский, А.К. Сучков, С.Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения межбюджетных отношений разработаны в трудах Н.И.Химичевой, М.В.Карасевой, О.Н.Горбуновой, Ю.А.Крохиной, А.Д.Селюкова.2 Особо следует отметить, труды А.Д.Селюкова, специально посвященные анализу межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе, в которых содержится глубокий анализ как методологических аспектов правового регулирования межбюджетных отношений, в частности, обоснование принципов бюджетного федерализма, так и обстоятельный анализ состояния и перспектив правового регулирования всего комплекса межбюджетных отношений в современной России \ Большой вклад в разработку темы межбюджетных отношений внесли также О.И. Бетин, О.В. Богачева, Л.Л.
2 См.: Финансовое право. Учебник. / От. ред. Н.И.Химичева. - М.,2003; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М.,2001; Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М.,1996; Крохи на Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм./ Под ред. Н.И.Химичевой. М.,2001; Селюков А.Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М.,2003.
3 См.: Селюков А.Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М.,2003; Его же. Финансовое обеспечение местного самоуправления.(Проблемы правового регулирования). - М.,2003; Горбунова О.Н. Селюков.А.Д. Другова Ю.В. Бюджетное право России. М.,2002; Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: Правовое обеспечение. - М., 2000 и др.
Боровкова, Э.В. Вознесенский, А.З. Дадашев, Ю.В. Другова, А.Г. Игудин, М.В. Корсунский, A.M. Лавров, В.М. Мандрица, О.Б. Осколкова, Г.Б. Поляк, Р.Г. Сомоев, М.И. Ходорович и др4.
Большинство юристов рассматривают межбюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право - его правовой институт. О. Н. Горбунова в этой связи отмечала, что финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой его составной части, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс5. Этого же мнения придерживалась JI. К. Воронова6.
А.Д.Селюков полагает, что «бюджетные отношения, будучи разновидностью финансовых отношений, функционируют в силу предписаний государства или муниципальных образования, одновременно являются правоотношениями. Все бюджетные отношения являются частью
4 См.:Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. - М,1999; Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект. -М, 1999; Кирдина С.Г. Направления модернизации бюджетного федерализма в реформируемой политической системе России// Федерализм. 1999. №4. С. 67-78; Кирпичников В.А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление. // Финансы. 1995.№6; Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1998. № 3; Лексин В. Н. Бюджет и межбюджетные отношения. Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма : Концепция и рекомендации. — М., 1999; Лексин В., Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма //«Вопросы экономики» 2000. №1; Матвеев С. Н. Бюджетный федерализм в системе общественного воспроизводства -М.,1998; Пыхова И.А. Бюджетный федерализм и принципы его функционирования // Пробл. регион, экономики.— 2000. № 1/4. С. 328343; Сабуров Е. Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения //«Вопросы экономики» 2000. №1; Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации -М.,1998; Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия //«Вопросы экономики» 2000. №1,
5 См.: Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. - М., 1996. С. 10, 36; см. также: Пискотин М. И. Советское бюджетное право.- М., 1973.
6 См.: Воронова Л. К. Бюджетное право Украинской ССР. Канд. дисс. - Киев, 1963. С.26. бюджетной деятельности, включающей в себя также ряд других видов правоотношений: конституционных, административных,
В рамках финансового права рассматривается в правовой науке и мировой опыт межбюджетных отношений7.
Особого внимания заслуживают работы российских ученых, посвященные изучению бюджетного федерализма в Канаде. Среди этих о работ есть труды, по общим проблемам бюджетного федерализма и весьма важным частным9. Например, исследование JI.H.Лыковой налоговой системы Канады. Ее монография посвящена анализу современной налоговой системы Канады: через призму воплощения в жизнь принципов бюджетного федерализма. Рассмотрены вопросы построения различных налогов, специфика формирования налоговых баз и установления налоговых ставок, вопросы взаимодействия федерации и провинций в области налогообложения. Анализируются как федеральные налоги, так и ключевые налоги провинций.
Большой вклад вносится в исследование уроков канадского федерализма для России в рамках научных конференций. Только в последние годы прошли ряд таких конференций.
Для стимулирования исследований канадского опыта имеет значение и то, что Канада выделила два миллиона долларов на программу обучения российских ученых и правительственных чиновников основам канадского федерализма.
В рамках этой программы Канада делится опытом решения конституционных проблем, балансирования бюджета, организации государственных служб, развития северных районов и распределения
7 См.:, например, Богачева О. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9.
8 См.: Борисов Я. Е. Бюджетный федерализм в Канаде //Журнал российского права. 1999.-N9.C.144-149; Шило В. Е. Конституционная реформа: противоборство Оттавы и провинций// Современная внутренняя политика Канады. М., 1986. С. 88.
4 Лыкова JI.H. Налоговая система федеративного государства: опыт Канады. - М., 2002 ответственности между Оттавой и провинциальными администрациями в области добычи полезных ископаемых. Всего, начиная с 1998 года, Канада потратила около четырех миллионов долларов на пропаганду в России достижений канадского федерализма.
Особый интерес представляют исследования бюджетного федерализма самими канадскими учеными. В журнале «Полития» в 2002 году опубликованы сразу три статья канадских ученых, посвященных проблемам канадского федерализма. В работе Г.Уильямса рассматривается территориальная конфигурация федеративной модели, различия в возможностях различных провинций в реализации тех или иных властных функций.
В центре внимания Ф.Роше вопрос сочетания федерализма и этничности и его преломление в Канаде через проблему Квебека.
В.Делла Сала полагает, что в целом федерализм, в основе которого лежит стремление к оптимальному сочетанию единства и разнообразия, представляет собой наиболее приемлемую форму правления для эпохи прогрессирующей глобализации10.
Наиболее фундаментальной работой по проблемам межбюджетных отношений является работа канадского ученого Дж. Стрика "Государственные финансы Канады". Он - известный специалист в области государственных финансов.
В книге подробно изложена финансовая структура канадского правительства, бюджетный процесс, а также особенности бюджетного процесса в субъектах федерации, провинциях. С большим интересом российский читатель узнает о многочисленных примерах разрешения противоречий между федеральным центром и провинциями. Систематически описана федеральная структура и принципы налогообложения.
10 См.: Уильяме. Г. Соотношение властных функций центрального и региональных правительств; Роше.Ф. Внутренние противоречия канадского федерализма; Сала В.Делла. Проблемы федерализма в эпоху глобализации.// Полития . 2002. № 4
Книга дает основы знаний в области финансов федеративного государства с рыночной экономикой." Немало работ, посвященных различных аспектам исследуемой проблематики, опубликовано в Канаде и США.12
Особого внимания заслуживает литература, посвященная анализу специфики фискального федерализма в Канаде, механизмов его функционирования и правовой базе13.
11 Стрик Дж. Государственные финансы Канады. -М.,2000
12 Bercuson D., Cooper В. Deconfederation. Canada without Quebec. Toronto 1991; Bercuson D., Cooper B. An Idea Whose Time Has Not Yet Come: B.C. Separation. 1997 // The Globe and Mail, 24.05;Bertrand G. Enough is Enough. An Attorney's Struggle for Democracy in Quebec. 1996,Toronto; Doran Ch. Will Canada Unravel?// Foreign Affairs, 1996.vol. 76, № 5;Freeman A., Grady P. Dividing the House: Planning for a Canada without Quebec. Toronto,1995.; Gibson G. Plan B. The Future of the Rest of Canada. Vancouverl994 ;Johnson W. A Canadian Myth: Quebec between Canada and Illusion of Utopia. Montreal 1994; Lemco J. Turmoil in the Peaceable Kingdom: The Quebec Sovereignty Movement and Its Implication for Canada and the United States. Toronto. 1994; Simeon R., Elkins D. Regional Political Cultures in Canada.// Canadian Journal of Political Science, 1974.vol. 7, № 3;The Globe and Mail. 1997. 09.05;Young R. The Secession of Quebec and the Future of Canada. Montreal 1995;Young R. The Struggle for Quebec: from Referendum to Referendum? Montreal, Kingston 1 999; R.Krelove, J.G.Stotsky, C.L.Vehorn "Canada"// "Fiscal Federalism in Theory and Practice" — Papers, prepared by the staff of the IMF. — Washington: IMF, 1997 etc.
13 См.: Banting, Keith, Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene, eds. The Future of Fiscal Federalism. Kingston: School of Policy Studies, 1994;Biggs, Margaret. Building Blocks for Canada's New Social Union. Working papper # F/02/.Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1996; Birch, A.H. Federalism, Finance and Social Legislation in Canada, Australia and the United States. London: Oxford University Press, 1955;Boadway, Robin W. and Paul A.R. Hobson. Equalization: Its Contribution to Canada's Economic and Fiscal Progress. Kingston: John Deutsch Institute for the Study Economic Policy, Queen's University, 1998; Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Canadian Tax Foundation Paper # 96. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993; Boothe, Paul. Finding a Balance: Renewing Canadian Fiscal Federalism. C.D. Howe Institute Benefactors Lecture, 1998.Toronto: C.D. Howe Institute, 1998; Reforming Fiscal Federalism for Global Competition. Edmongton: University of Alberta Press, 1996;Boothe, Paul and Derek Hermanutz. Simply Sharing: An Interprovincial Equalization Scheme for Canada. Commentary 3 128. Toronto: C.D. Howe Institute, July, 1999; Brown, Douglas M. Equalization on the Basis of Need in Canada. Reflection Paper # 15. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1996;Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provinces and Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999; Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985; Courchene, Thomas J. Renegotiating Equalization: National Policy, Frderal State, International Economy. Commentary # 113. Toronto: C.D. Howe Institute September, 1998;"Fair-shares Federalism and the 1999Federal Budget." Policy Options 20
Как представляется, однако, наиболее эффективный способ изучения исследуемой проблемы в правовой науке РФ используется еще явно недостаточно. Речь идет о сравнительном правоведении. В мировой компаративистике существуют три различных представления о природе данной дисциплины: одни считают, что это научный метод познания, лишенный самостоятельного предмета; другие утверждают, что это чистая наука14, т.е. самостоятельная дисциплина со своим определенным предметом; наконец, третьи рассматривают сравнительное правоведение как вспомогательную дисциплину в рамках теории государства и права. Иными словами, сторонники третьего подхода считают, что теория сравнительного метода является частью общей теории права15. По моему мнению,
April, 1999): 39-46; Dupre, J. Stefan. "Reflections on the Workability of Executive Federalism." In Intergovernmental Relations, ed. Richard Simeon, 1-32. Toronto: University of Toronto Press, 1985;Howse, Robert. "Between Anarchy and the Rule of Law: Dispute Settlement and Related Implementation Issues in the Agreement on Internal Trade." In Getting There: An Assessment of the Agreement on Internal Trade, ed. Michael J. Trebilcock and Daniel Schwanen, 170-195. Policy Study # 26. Toronto: C.D. Howe Institute, 1995;Institute for Research on Public Policy. "Forum on the Social Union." Policy Options 19 (November, 1998): 3-58;Institute for Research on Public Policy. "Four Views of the Social Union." Policy Options 20 (April, 1999): 68-75; Institute of Intergovernmental Relations. Assessing Access: Towards a New Social Union. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1997; Jenson, Jane. Mapping Social Cohesion: The State of Canadian Research. CPRN Study # F/ОЗ/. Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1999; Krasnick, Mark. Fiscal Federalism. Toronto: University of Toronto Press, 1986; Lazar, Harvey. "The Feredal Role in a New Social Union." In Canada: The State of the Federation, 1997-Non Constitutional Renewal, ed. Harvey Lazar, 105136. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1998; Leslie, Peter M., Kenneth Norrie and Irene K. Ip. A Partnertship in Trouble: Renegotiating Fiscal Federalism. Policy Study 18. Toronto: C.D. Howe Institute, 1993;Mellon, Hugh. "The Complexity and Competitiveness of Fiscal Federalism: Blending the GST with Provincial Sales Taxes." In Challenges to Canadian Federalism, ed. Martin Wesmacott and Hugh Mellon, 157-170. Scarborough: Prentice Hall Canada Inc., 1998; Perry, David B. Financing the Canadian Fedration. Canadian Tax Paper # 102. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1997; Watts, Ronald L. The Spending Power in Federal Systems: A Comparative Study. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University 1999.
14 Два ведущих германских компаративиста — К. Цвайгерт и X. Кётц считают, что "сравнительное право само по себе — чистая наука" (Цвайгерт К., Кётц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. — М., 1998. Т. I. С. 15). С этим мнением согласен профессор Ю.А. Тихомиров, утверждающий, что сравнительное правоведение как наука имеет свой предмет исследования и свою методологию — сравнительный метод (см.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. — С. 30).
15 Так считает профессор М.Н. Марченко (см.: Общая теория государства и права. — М., 1998. — Т. 1.С. 25—28). Разумеется, он имеет в виду, что лишь общая часть предмета сравнительного правоведения входит в состав теории права. сравнительное правоведение есть своеобразный научный метод — именно сравнительный метод аналитического изучения права, не имеющий самостоятельного предмета, так как он определяется отраслью права. Поэтому когда мы говорим о "предмете" сравнительного правоведения, то подразумеваем множественность предметов.
Следует различать сравнительное правоведение и изучение зарубежного права. Сравнительное правоведение подразумевает анализ двух или более правовых систем путем сопоставления их отдельных аспектов с целью выявления общих и/или отличительных свойств. Напротив, изучение зарубежного права охватывает раскрытие только одной зарубежной системы, без ее сравнения с другими системами, что, бесспорно, является полезным занятием, но вряд ли имеющим отношение к сравнительному правоведению. Это лишь шаг к нему.
По форме анализа в сравнительном правоведении выделяют три направления сравнения правовых систем: институты, цели и уровни. При сравнении по институтам проводят макро- и микросравнение; по целям — функциональное (практическое) и теоретическое (научное) сравнение; по уровням — межсистемное, внутрисистемное, внутринациональное, историческое и межотраслевое сравнение.
Макросравнение, или базисное сравнение, сводится к сравнительному анализу общей структуры (т.е. истории, классификации, инфраструктуры, методологии и правовой культуры) различных правовых систем, тогда как микросравнение, или надстроечное сравнение, есть сравнительный анализ специфических положений отдельных институтов материального или процессуального права разных правовых систем.
Сравнение правовых систем с целью практического применения полученных результатов считается функциональным.
Теоретическое сравнение правовых систем осуществляется с целью научного применения его результатов.
Сопоставление правовых систем двух или более правовых семей считается межсистемным, а двух или более правовых систем внутри одной правовой семьи — внутрисистемным. Сравнение правовой системы двух или более субъектов одного федерального государства квалифицируется как внутринациональное сравнение (так, сравнительное изучение права двух штатов США или двух субъектов Российской Федерации дает свои полезные результаты). Сравнение действующего закона со старым или с проектом нового есть историческое сравнение, в то время как сравнение институтов или отраслей права (например, деликта с договором или гражданского процесса с уголовным) одной страны является межотраслевым сравнением. В традиционном понимании сравнительное правоведение (компаративистика) охватывает лишь внутрисистемное и межсистемное сравнение.
Сравнительное законодательство помогает разработчикам кодексов или отдельных законов разных стран учесть зарубежный опыт. Например, разработчики Единообразного торгового кодекса США взяли в качестве основы идеи из Торгового кодекса Германии; разработчики Гражданского кодекса РФ исходили из общих положений модельного Гражданского кодекса СНГ, в котором был учтен богатый опыт зарубежных гражданских и коммерческих кодексов. Сравнительное частное право — также одна из форм применения сравнительного законодательства в прикладных целях. Сравнительное право способствует гармонизации и унификации норм частного и частнопроцессуального права национальных правовых систем путем разработки международных конвенций, коллизионных норм и типовых договоров. В этом отношении я полностью поддерживаю мнение о том, что сравнительное право "имеет огромную ценность для МЧП" и что "при нынешнем высоком уровне развития международных отношений применение методов МЧП возможно в наши дни лишь с уметом выводов сравнительного права"16.
Цель данной работы - сделать попытку восполнить имеющий в науке пробел - сравнить правовые и финансово-экономические механизмы действия бюджетного федерализма в России и Канаде, определив, таким образом, наиболее эффективные способы решения многих экономических и социальных проблем в федеративном государстве.
Нормативно-источниковая база исследования.
Структура бюджетного законодательства, определенная ст.2 Бюджетного кодекса, дана в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса17 и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой 2 статьи, Бюджетного кодекса не могут противоречить Кодексу. В случае противоречия между Бюджетным Кодексом и другими нормативными правовыми актами, применяется Кодекс.
16 Цвайгерт К., Кётц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. С. 15.
17 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31.Ст. 3823
Кроме Бюджетного кодекса развитие межбюжетных отношений регулируется Президентом Российской Федерации, который направляет i fi бюджетные послания Федеральному Собранию издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения19.
На основании и во исполнение Бюджетного кодекса, иных актов, указанных в статье 2 Кодекса, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.20
Федеральные органы исполнительной власти также принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены Бюджетным кодексом.21 iк
См.: например, Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2002 год" //"Российская газета" 2001. 24 апреля. . N 79 ; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. "О бюджетной политике в 2003 году"(Текст послания официально опубликован не был); Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. "О бюджетной политике в 2004 году.// http://www.president.kremlin.ru
19 См.: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1214 "О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году" // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 35. Ст. 4146 ; Указ Президента РФ от 1 августа 2003 г. N 866 "О приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год"// Собрание законодательства Российской Федерации от 4 августа 2003 г. N 31. Ст. 3106 и др.
20 См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года"// Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., N 34. Ст. 3503; Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гт. // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 32. Ст. 3905 и др.
21 См.: Письмо Минфина РФ от 12 августа 1997 г. N 10-6-3 "Об информации по результатам изучения и анализа межбюджетных отношений"; Письмо Минфина РФ от 16 марта 1998 г. N 01-10/06-905 О проекте Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 год и на период до 2001 года.( Тексты писем официально опубликованы не были) // http://minfin.rinet.ru/
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции22.
Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции23.
В соответствии со статьей 4 Бюджетного кодекса, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.
Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом.
Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания.
Таким образом, на федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, на уровне субъекта Федерации
22 См.: Распоряжение Мэра Москвы от 25 сентября 1995 г. N 509-РМ "О кредитном обеспечении инвестиционных программ"// "Вестник Мэрии Москвы" 1995 г. N 19; Решение Московской областной Думы от 19 февраля 2003 г. N 11/47 "Об Отчете о работе Комитета по вопросам бюджета, финансовой и налоговой политики в 2002 году" (Текст решения официально опубликован не был ) и др.
23 См.: например, Распоряжение Мэра Москвы от 29 сентября 1999 г. N 1080-РМ "О Плане первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" в г. Москве"; Распоряжение Мэра Москвы от 16 марта 2000 г. N 275-РМ "О выделении средств Департаменту государственного и муниципального имущества города Москвы"(Тексты распоряжений официально опубликованы не были ) многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год.
В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 года24 Федеральный закон "О бюджете развития Российской Федерации" от 26 ноября 1998 года предусматривает составной частью федерального бюджета составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и
25 др .
В статье 2 Бюджетного кодекса РФ упоминается лишь об актах бюджетного законодательства. В действительности же регулирование бюджетных отношений осуществляется не только специальными актами бюджетного законодательства; отдельные нормы, регулирующие бюджетные отношения, включаются в акты других отраслей.
Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджета регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации",
24 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4030 (с учетом изменений).
25 Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 181-ФЗ "О Бюджете развития Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 ноября 1998 г., N 48. Ст. 5856 (Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ действие настоящего Федерального закона было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2003 г.)
Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации "О федеральном казначействе", Положением о федеральном казначействе Российской Федерации и другими федеральными нормативными актами.
Для практического применения норм права чрезвычайно важно установление статьей 2 Бюджетного кодекса РФ приоритета его норм над правовыми актами законодательных (представительных) органов, регулирующими бюджетные отношения.
Надлежит упомянуть о необходимости изменения статутных актов, регулирующих порядок деятельности государственных внебюджетных фондов, а именно: Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации; Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации; Устава Фонда обязательного медицинского страхования; Закон Российской Федерации "О занятости в Российской Федерации" и др.
На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов .
Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные,, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около
50).27 Такие соглашения впервые появились в
26 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год"II Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июля 1998 г., N 30. Ст. 3801; Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 1998 г. N С5-7/УЗ-718 "О Бюджетном кодексе Российской Федерации"// Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 12; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. "Формирование резервных фондов как составной части бюджетов должно производиться в соответствии с правилами, установленными федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов" //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 7
УП
См: Соглашение от 28 июня 1995 г. N 11 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) в области бюджетных отношений; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях (Москва, 20 марта 1996 г. N 8); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях
Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией они, по мнению автора, отомрут, их заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.
Для законодательства субъектов Федерации характерен процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.
Право местного самоуправления иметь свой бюджет основано на ст. 132 Конституции Российской Федерации. Важным правовым актом является Федеральный закон "О финансовой основе местного самоуправления" от 25 сентября 1997 года28. Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений.
Таким образом, в период развития рыночных отношений в Российской Федерации сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного законодательства и бюджетного права, идет процесс совершенствования бюджетного законодательства.
В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ происходят весьма существенные изменения, требующие анализа и изучения. Происходит перестройка финансово-экономической базы местного между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и др.(Тексты соглашений официально опубликованы не были )
28 Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст.4464. самоуправления и в связи с этим реструктуризация всей нормативной системы межбюджетных отношений. Принята новая редакция федерального закона о местном самоуправлении,29 вносятся серьезные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы.
Среди канадских источников привлекают внимание прежде всего конституционно-правовые. В 1982 г. в Канаде был принят Акт о конституции (Основной закон государства представляет собой совокупность
ЧП актов о конституции различных лет, начиная с 1867 г.) , в соответствии с которым страна впервые обрела полный суверенитет в конституционной области, а Основной закон был существенно изменен и дополнен. Вместе с тем это событие имело два важнейших последствия и по сей день продолжающих в значительной мере определять характер и остроту всей нынешней конституционной и национально-правовой ситуации в стране.
Во-первых, это относится к Хартии прав и свобод, внесенной в конституцию страны и предваряющую Акт о конституции 1982 г. При всех положительных моментах включение Хартии в Основной закон страны инициировало активизацию самостоятельной деятельности множества формальных и неформальных общественных организаций и объединений в обход основных политических институтов страны и провинций, а также распространение атмосферы индивидуализма, разобщенности в ущерб коллективному началу, тенденции к объединению сил в психологии всего общества.
Во-вторых, принятие Акта о конституции 1982 г. сопровождалось отказом правительства франкоязычной провинции Квебек,
29 См: Российская газета. 2003. 8 октября
30 http://laws.justice.gc.ca/en/const/index.html См.: также A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982. Statutes. 2000, reprinted 2003 неудовлетворенного условиями соглашения, от подписания указанного федерально-провинциального документа. В результате при полном отсутствии каких-либо конституционных норм, регулирующих подобную ситуацию, Квебек вплоть до настоящего момента фактически считает себя свободным (хотя и по собственной воле) от каких-либо обязательств в рамках конституционного процесса, происходящего в стране, что не может не накладывать свой негативный отпечаток на всю атмосферу в рамках канадской федеративной государственности и ее конституционное оформление.
Большое значение для анализа исследуемой проблемы имеют документы различных правительственных учреждений Канады.31 Наиболее богатый материал для данного исследования имеется на сайте Департамента финансов Канады.'
Объектом исследования данной диссертации являются межбюджетные правовые и финансовые отношения, складывающиеся в современных России и Канаде в условиях реформирования федеративных отношений, местного самоуправления и бюджетно-налогового законодательства.
Предмет исследования - правовые акты, регулирующие межбюджетные отношения в России и Канаде, правовая основа
31 См.: Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Canadian Tax Foundation Paper # 96. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993; Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provinces and Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999; Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985 ; 1990/91 Budget Address, Sixth Session of the Twelfth Legislative Assembly of the Northwest Territories, Government of the Northwest Territories, February 1990-1999/2000 Budget Address, Seventh Session of the Thirteenth Legislative Assembly of the Northwest Territories, Government of the Northwest Territories, April 19, 1999, (based on estimates from GNWT Department of Finance and Finance Canada; Annual Financial Report of the Government of Canada Fiscal Year 2002-2003 etc.
32 См.: Http://www.fin.gc.ca формирования и исполнения бюджетов разного уровня в федерациях России и Канады.
Цели и задачи исследования. Целями исследования является: анализ конституционно-правовых основ бюджетного федерализма в России и Канаде; сравнительное изучение правового регулирования развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде, выявление еще нерешенных проблем в этой области и рассмотрение научных и практических подходов к их разрешению; выработка и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере бюджетного и налогового законодательства.
Поставленные цели исследования были достигнуты при поэтапном решении следующих задач: уяснение общих черт и особенностей законодательства РФ и Канады о структуре бюджетной системы; формулирование и классификация принципов осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде; выявление общего и особенного в правовом регулировании разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в России и Канаде; определение нормативной основы и форм федеральной финансовой помощи субъектам РФ и субъектам Канады.
Поставленные задачи выражают практическую потребность в их решении на уровне научной работы, поскольку они практически не исследовались в современный период.
Методологическая база диссертационного исследования.
Методологической основой работы служит совокупность таких методов научного познания, как диалектический, формально-логический, специально-юридический, сравнительно-правовой, методы системного и структурного анализа, а также исторический, аналитический и другие. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.
Научно-теоретическую основу настоящей диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, финансового права, экономической теории.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация выполнена на базе новейшего законодательства России и Канады и представляет собой комплексное исследование проблем развития межбюджетных отношений в современных условиях.
В диссертации разработаны и вводятся в научный оборот следующие положения и выводы, содержащие научную новизну:
- выявлено общее и особенное в конституционно-правовых принципах бюджетного федерализма в РФ и Канаде; обоснованы общие признаки и особенности правовой базы бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде на современном этапе;
- обоснованы основные общие черты и отличия изменений правовой базы межбюджетных отношений в законодательстве РФ и Канады в последние годы;
- выявлена структура законодательства РФ и Канады о бюджетной системе;
- сформулированы и дана классификация принципов осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде;
- выявлены и обоснованы основные черты правового регулирования разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
- определена нормативная основа и формы федеральной финансовой помощи субъектам РФ и субъектам Канады.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора.
26
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Утешев, Рустам Ринатович, Москва
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
В соответствии со ст. 133 БК РФ финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может осуществляться в следующих формах: предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; предоставления бюджетных кредитов; предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Главным правовым основанием такой помощи являются БК РФ и ежегодный закон о бюджете.
В 2005 году в РФ произойдут изменения, касающиеся форм и методов финансовой поддержки регионов из федерального бюджета.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) сформирован в объеме 189,9 млрд. рублей исходя из объема ФФПР, утвержденного Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год", увеличенного на уровень роста потребительских цен в 2005 году в размере 8 процентов.
В соответствии с новым бюджетным законодательством средства ФФПР будут предоставляться только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
В 2005 году предусматривается повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. Это позволит повысить доходы наименее обеспеченных регионов, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов, субъект Российской Федерации, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного I жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.
В 2005 году будет образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, который является правопреемником для действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов. В новом порядке Фонда предусмотрено расширение количества участников до 8 субъектов Российской Федерации с 2005 года, а с 2006 года включаются в число получателей средств фонда 8 муниципальных образований.
Начиная с 2005 года из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации будут предоставляться бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и на осуществление расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, с уплатой процентов за пользование ими.
В Канаде финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета выделяется в виде целевых и нецелевых трансфертов. При этом до 1997 года существовало три программы, в рамках которых осуществлялась федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящего уровня: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ (Established Programs Financing — EPF) и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки (Canada Assistance Plan — CAP).
Нецелевые трансферты выделяются бюджетам провинций для выравнивания их доходов. Принцип бюджетного выравнивания закреплен
185 http://www.minfin.ru/budjet/budjet.htm в Конституции. Формула расчета выравнивающих трансфертов построена таким образом, что федеральные средства распределяются между семью провинциями — Ньюфаундленд, Принс Эдвард Айленд, Нова Скотия, Нью Брансвик, Квебек, Манитоба и Саскатчеван. Эти субъекты федерации располагают доходным потенциалом ниже среднего уровня. Доходный потенциал рассчитывается как разность между среднедушевыми поступлениями каждого налога в целом по пяти провинциям, утвержденным в качестве федерального стандарта, и среднедушевыми налоговыми поступлениями на территории провинции. Налоговые поступления при этом рассчитываются по средним ставкам, действовавшим на территории всех провинций. Налоговый потенциал рассчитывается по 33 позициям, включающим прямые и косвенные налоги.
Целевой трансферт для финансирования утвержденных программ выделялся бюджетам провинций с целью расходования полученных средств на здравоохранение и среднее образование. Финансовые ресурсы передавались бюджетам провинций в виде прямых перечислений из федерального бюджета, а также путем передачи в доходы региональных бюджетов части налоговых поступлений федерального бюджета.
Средства в рамках финансирования национальной программы финансовой поддержки выделяются в соответствии с принципом долевого финансирования, а их сумма заранее не определяется. Финансовая помощь выделяется на содержание детских домов, домов инвалидов, прочих учреждений социальной и медицинской помощи, а также напрямую инвалидам, престарелым и безработным. При этом средства целевого трансферта не перечисляются на покрытие капитальных затрат, бремя финансирования которых полностью лежит на бюджетах провинций.
Бюджеты различных уровней в Канаде имеют право привлекать заемные средства в целях финансирования дефицита. При этом для федерального правительства не существует конституционных ограничений на объем привлеченных средств на финансирование как текущих, так и капитальных расходов. Федеральное законодательство не предусматривает ограничений предельного объема заимствований и для органов власти провинций, тем не менее законодательством многих субъектов федерации такие ограничения установлены. Например, нормативные акты провинции Альберта позволяют региональным органам власти привлекать заемные ресурсы на текущие цели в размере, не превышающем прогнозный годовой объем налоговых доходов бюджета провинции.
В Канаде существует несколько источников заемных средств для финансирования дефицита бюджета. Для федеральных органов власти -это внутренний и внешний рынки долговых бумаг, а также кредиты, полученные от Канадской пенсионной программы. Органы власти провинций привлекают средства на внутреннем рынке долговых бумаг и в виде кредитов от Канадской пенсионной программы. При этом последняя имеет право покупать федеральные государственные облигации и облигации органов власти провинций только в случае превышения доходов над расходами на выплату пенсий.
Региональные нормативные акты требуют от муниципальных органов власти, чтобы их бюджеты, в отличие от бюджетов вышестоящих уровней, были сбалансированы по текущим расходам. Таким образом, местные органы власти имеют право привлекать заемные средства только для финансирования дефицита по капитальным расходам. В случае необходимости привлечь дополнительные финансовые ресурсы, органы власти муниципальных образований обязаны, в зависимости от субъекта федерации, либо согласовывать с вышестоящими властями объемы заимствований, либо предоставлять для утверждения в правительство провинций программу заимствований на срок, превышающий цикл бюджетного планирования, либо привлекать ресурсы в пределах лимитов на объем кратко- средне- и долгосрочных займов, установленных законодательством провинции. Органы власти многих провинций оказывают содействие местным бюджетам в получении займов путем организации государственных посреднических институтов или предоставления ссудных средств на условиях долевого финансирования.
183
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде»
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145
3. ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г.1. N31.Ст. 3823
4. Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 181-ФЗ "О Бюджетеразвития Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской
5. Федерации от 30 ноября 1998 г., N 48. Ст. 5856 (Федеральным законом от 24декабря 2002 г. N 176-ФЗ действие настоящего Федерального закона было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2003 г.)
6. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1735-1 "Об основах бюджетногоустройства и бюджетного процесса в РСФСР"// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 14 ноября 1991 г. N 46. 1. Ст. 1543
7. РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 6 мая 1993 г. N 18. Ст. 635
8. Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1214 "О признанииутратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета
9. Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов
10. Российской Федерации в 1994 году" // Собрание законодательства
11. Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 35. Ст. 4146
12. Указ Президента РФ от 1 августа 2003 г. N 866 "О приостановлениидействия и признании утратившими силу некоторых указов Президента
13. Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Офедеральном бюджете на 2003 год"// Собрание законодательства Российской
14. Федерации от 4 августа 2003 г. N 31. Ст. 3106
15. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О
16. Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации напериод до 2005 года"// Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., N 34. Ст. 3503
17. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 "О
18. Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской
19. Федерации в 1999-2001 гг. // Собрание законодательства Российской
20. Федерации от 10 августа 1998 г. N 32. Ст. 3905 .
21. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П"По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год"// Собрание законодательства
22. Российской Федерации от 27 июля 1998 г., N 30. Ст. 3801;
23. Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 1998 г. N С57/УЗ-718 "О Бюджетном кодексе Российской Федерации"// Вестник Высшего
24. Арбитражного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 12;
25. Временные методические рекомендации субъектам Российской
26. Федерации по регулированию межбюджетных отношений: Одобреныпостоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Рос. Федерации. -М., 2000
27. Международная Конференция о межбюджетных отношениях междуфедеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в федеративных государствах (Москва; 2000).
28. Заключительная декларация: Одобрена 7 окт. 2000 г. - М., 2000
29. Канадские нормативные акты
30. Federal Financial Support for the Provinces and Territories, 1999
32. Federal Transfers to Provinces and Territories, 2000;
33. Annual Financial Report of the Government of Canada Fiscal Year 19982003
34. Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provincesand Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999;
35. Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial
36. Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;
37. Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the
38. Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for
39. Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985;1. Научные исследовання
40. Артемьева C.C. Межбюджетные отношения: вопросы теории ипрактики. - Саранск: Изд-во Морд, ун-та, 2001
41. Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемырегулирования и управления. - М.: Изд-во Моск. гос. ун-та, 1999
42. Бетин О.И. Основы бюджетного федерализма : Курс лекций. - Тамбов:
43. Изд-во Тамб. гос. ун-та, 2000
44. Бетин О.И. Механизмы государственного межбюджетногорегулирования : Науч.-метод. пособие/ Олег Иванович Бетин, Борис
45. ГеоргиевичПреображенский. - Воронеж: Центр духов, возрождения1. Чернозем, края, 2001
46. Бойтуш О.А. Распределение финансовой помощи в системемежбюджетных отношений России/ О.А.Бойтуш А.Ю.Казак. - Екатеринбург: 1. АМБ, 2003.
47. Бюджетный федерализм : Рос.-канад. проект "Федерализм всотрудничестве." -М.: Моск. обществ, науч. фонд, 1998
48. Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы канализу и правовому регулированию/ Сост. и общ. ред. В.Н. Лексина, А.Н.
49. Швецова. - М.: Формула права, 2001
50. Борисов Я. Е. Бюджетный федерализм в Канаде //Журнал российскогоnpaBa.-1999.-N9.-C.144-149;
51. Гусев СИ. Межбюджетные отношения и налоговая политика:проблемы их совершенствования в Российской Федерации : Моногр./ С И .
52. Гусев, Л.А.Коршунов. - Барнаул: Изд-во Алт. гос. техн. ун-та, 2000
53. Грицюк. Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения1. М., 2004
54. Вопросы бюджетной политики и бюджетного федерализма в России и
55. США: Семинар, Иркутск, 26-28 сент. 1995 г./ Аппарат Совета Федерации
56. Федер. Собр. РФ; Законодат. Собр. Иркутской обл.; Агентство междунар.развития США; Барентс груп. -М.., [1995].
57. Деревянко В. В. Бюджетные отношения в Российской Федерации:теория, практика, эффективность. Под науч. ред. Любимцева Ю.И. -М.: Издво ТПГУ, 1996
58. Исламгулов Р. Р. Бюджет и бюджетное регулирование в условияхфедерализма : Учеб. Пособие - Уфа, 2000
59. Епифанова Н.С Принципы бюджетного выравнивания в концепциибюджетного федерализма: теория и мировая практика. Отв. ред. Ершова М.Я. -Новосибирск: НГУ, 2001.
60. Калов 3. А. Совершенствование межбюджетных отношений в
61. Российской Федерации: вопросы теории и практики. - Нальчик: Эль-Фа, 2000
62. Клисторин В. И Совершенствование межбюджетных отношений врегионе/ Владимир Ильич Клисторин, Татьяна Сергеевна Новикова; Отв. ред.
63. Унтура Г.А.. -Новосибирск, 2000
64. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. Под ред.
65. Химичевой Н.И. - М.: Норма, 2001
66. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской
67. Федерации в 1999-2001 годах: Материалы парламент, слушаний "О кризис,социал.-экон. ситуации на Севере России и неотлож. мерах по ее преодолению в осенне-зим. период 1998-1999 гг"., 6 окт., 1998 г. -М., 1999
68. Конюхова И.Т. Современный российский федерализм и мировой опыт:итоги становления и перспективы развития, М.,2004
69. Корсунский Б. Л. Проблемы межбюджетных взаимоотношенийсубъектов Федерации и федерального центра - Хабаровск, 1998.
70. Лыкова Л.Н.На11оговая система федеративного государства: опыт
71. Канады. - М.// ИЭ РАН - 2002
72. Максимов А. В Концепция межбюджетных отношений субъекта
73. Федерации России : Науч.-практ. пособие. -Ростов н/Д, 2001.
74. Мамсуров Т.Д., Кесельбренер Л.Я . Бюджетный федерализм.
75. Экономика и политика. - М.,2004
76. Материалы семинара-совещания по проблемам совершенствованиямежбюджетных отношений/ Общ. ред. Н. Хуревича. - М.: Олита, 2000.
77. Методологические и методические положения совершенствованиямежбюджетных отношений в Российской Федерации/ Поздняков A.M.,
78. Беденков А.Р., Масаков В.М. и др.;. - М.: ИНСАН, 1998
79. Межбюджетные отношения : Проблемы и пути решения: Материалыкруглого стола, 13 апр. 1999/ РАН. Ин-т экономики. - М., 1999.
80. Мартинес-Васкес X. Россия: переход к новому федерализму : Пер. сангл./ Х.Мартинес-Васкес, Д. Бо. - М.: Весь мир, 2002.
81. Миронов И.В. Реформирование налогообложения и межбюджетныхотношений в условиях становления местного самоуправления. - М.: 1. Спутник+, 2002
82. Об итогах реализации Концепции реформирования межбюджетныхотношений в Российской Федерации в 1999-2001 году и о проекте
83. Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005года/ Минфин России. - М., 2001.
84. Организация казначейского исполнения бюджета и проблемамежбюджетных отношений в свете бюджетного кодекса Российской
85. Федерации: Материалы науч.-практ. конф. фин. органов Москвы, Респ.
86. Карелия, Санкт-Петербурга и Ленингр. обл, г. Москва, 20-22 дек. 2001 года.1. М., 2002.
87. Определение финансового потенциала регионов Российской
88. Федерации и возможность его использования в системе межбюджетныхрасчетов: Сб. ст../ Центр, банк РФ, НИИ. - М., 1997
89. Основные направления совершенствования межбюджетных отношенийв Российской Федерации: Материалы парламент, слушаний "О межбюджет. отношениях в Рос. Федерации в 1999 году-М.., [1998]
90. Современные тенденции развития финансовой системы: Сб. работ.1. М.: Диалог-МГУ, 1998
91. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в
92. Российской Федерации. - М., 2003
93. Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления,(проблемы правового регулирования). - М., 2003
94. Синельников-Мурылев Г. Законодательные и политические аспектыбюджетной политики в постсоветской России. - М., 1998.
95. Система государственных социальных стандартов и реформированиемежбюджетных отношений в Российской Федерации. - Ростов н/Д: Рост. гос. экон. акад., 2000
96. Совершенствование межбюджетных отношений в России : Сб. ст./ Ред.
97. Главацкая Н. - М.: Ин-т экономики переход, периода, 2000.
98. Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношенийв Российской Федерации - СПб.: Изд-во -Петерб. ун-та экономики и финансов, 1999
99. Совершенствование межбюджетных отношений в современныхусловиях : Материалы науч.-практ. конф./ Гл. ред. Кураков Л.П. -Чебоксары: 1. Чуваш, ун-т, 1999
100. Совершенствование межбюджетных отношений как основы развитияместного самоуправления : Материалы парламент, слушаний, 16 нояб. 2000 г./ Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации. - Изд. Гос. Думы. - М., 2001.
101. Федеральный бюджет и регионы : Опыт анализа фин. потоков/ Моск. центр
102. Ин-та "Восток-Запад". Проф. "Открытые финансы". - М.: Диалог-МГУ, 1999.
103. Татаркин А. И. Территориальные межбюджетные отношения вэкономике переходного периода: проблемы, пути решения, рекомендации. 1. Екатеринбург, 2000
104. Тимашова Т.Н. Канадская модель федерализма. М.,2002
105. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управлениерегиональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М.: Дело, 2002.
106. Фарукшин А.М. Правовое регулирование экономических основфедерализма (сравнительное исследование) : Автореф. дис, на соиск. учен, степ. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.01 - Теория и история права и государства; история правовых учений. - Казань, 2002
107. Чернов В.М. Стратегия развития бюджетных отношений насубфедеральном уровне : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук.
108. Спец.: 08.00.10 - Финансы, денеж. обращение и кредит/ В.М. Чернов; Сарат.гос. СОЦ.-ЭКОН, ун-т. - Саратов, 2003.
109. Рязанцева М.В.Оптимизация бюджетной системы и межбюджетныхотношений в регионе (на материалах Ставропольского края) : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук. Спец.: 08.00.10 - Финансы, денеж. обращение и кредит. - Ставрополь, 2003.
110. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской
111. Федерации/ Под ред. Г.В. Петровой. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003.
112. Преображенский Б.Г. Межбюджетные отношения в мировой и российскойпрактике/ Б.Г. Преображенский, И.Е. Рисин, Ю.И. Трещевский; Совет
113. Федерациии Федер. Собрания, Воронеж, гос. ун-т. - Воронеж: Изд-во1. Воронеж, гос. ун-та, 2003
114. Фадеев Д.Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализмав Российской Федерации : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.14 - Адм. право, финансовое право, информ. право. - М., 2003.
115. Шило В. Е, Конституционная реформа: противоборство Оттавы ипровинций// Современная внутренняя политика Канады. М., 1986.
116. Экономические реформы в регионах Российской Федерации: опыт иперспективы : Сб./ Под ред. Лысенко В.Н.; Ин-т соврем, политики. Проект парламент, практики Восток-Запад, Ассамблея парламентариев. - М., 1998.
117. Научные исследования на английском языке
118. Ahmad Е., Craig J. Intergovernmental Transfers // "Fiscal Federalism in
119. Theory and Practice" ed. T. Ter-Minassian, Washington: IMF, 1997
120. Banting, Keith, Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene, eds. The
121. Future of Fiscal Federalism. Kingston: School of Policy Studies, 1994;
122. Biggs, Margaret. Building Blocks for Canada's New Social Union. Workingpapper # F/02/.Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1996;
123. Birch, A.H. Federalism, Finance and Social Legislation in Canada,
124. Australia and the United States, London: Oxford University Press, 1955;
125. Boadway, Robin W. and Paul A.R. Hobson. Equalization: Its Contribution to
126. Canada's Economic and Fiscal Progress. Kingston: John Deutsch Institute for the
127. Study Economic Policy, Queen's University, 1998;
128. Boothe, Paul. Finding a Balance: Renewing Canadian Fiscal Federalism.
129. C D . Howe Institute Benefactors Lecture, 1998.Toronto: C D . Howe Institute,1998;
130. Reforming Fiscal Federalism for Global Competition. Edmongton:
132. Boothe, Paul and Derek Hermanutz. Simply Sharing: An Interprovincial
133. Equalization Scheme for Canada. Commentary 3 128. Toronto: CD. Howe1.stitute, July, 1999;
134. Brown, Douglas M. Equalization on the Basis of Need in Canada. Reflection
135. Paper # 15. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University,1996;
136. Courchene, Thomas J. Renegotiating Equalization: National Policy, Frderal
137. State, International Economy. Commentary #113. Toronto: CD. Howe Institute1. September, 1998; "Fair-shares Federalism and the 1999Federal Budget." Policy Options 20 (April, 1999): 39-46;
138. Dupre, J. Stefan. "Reflections on the Workability of Executive Federalism."
139. Intergovernmental Relations, ed. Richard Simeon, 1-32. Toronto: University of1. Toronto Press, 1985;
140. Howse, Robert. "Between Anarchy and the Rule of Law: Dispute Settlementand Related Implementation Issues in the Agreement on Internal Trade." In Getting
141. There: An Assessment of the Agreement on Internal Trade, ed. Michael J.
142. Trebilcock and Daniel Schwanen, 170-195. Policy Study # 26. Toronto: CD.1. Howe Institute, 1995; 1.stitute for Research on Public Policy. "Forum on the Social Union." Policy
143. Options 19 (November, 1998): 3-58;1.stitute for Research on Public Policy. "Four Views of the Social Union."
144. Policy Options 20 (April, 1999): 68-75;1.stitute of Intergovernmental Relations. Assessing Access: Towards a New
145. Social Union. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's1. University, 1997;
146. Jenson, Jane. Mapping Social Cohesion: The State of Canadian Research.
147. CPRN Study # F/03/. Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1999;
148. Krasnick, Mark. Fiscal Federalism. Toronto: University of Toronto Press,1986; Lazar, Harvey. "The Feredal Role in a New Social Union." In Canada: The
149. State of the Federation, 1997-Non Constitutional Renewal, ed. Harvey Lazar, 105
150. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1998;1.slie, Peter M., Kenneth Norrie and Irene K. Ip. A Partnertship in Trouble:
151. Renegotiating Fiscal Federalism. Policy Study 18. Toronto: CD. Howe Institute,1993;
152. Mellon, Hugh. "The Complexity and Competitiveness of Fiscal Federalism:
153. Blending the GST with Provincial Sales Taxes." In Challenges to Canadian
154. Federalism, ed. Martin Wesmacott and Hugh Mellon, 157-170. Scarborough:
156. Perry, David B. Financing the Canadian Fedration. Canadian Tax Paper #
157. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1997;
158. Watts, Ronald L, The Spending Power in Federal Systems: A Comparative
159. Study. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University1999.
