Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации

Мартыненко, Виталий Евгеньевич

Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации»

На правах рукописи

МАРТЫНЕНКО Виталий Евгеньевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(на примере Санкт-Петербурга)

Специальность 12.00.14 — административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2006

Работа выполнена на кафедре правового регулирования экономики Государственного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный руководитель - доктор юридических наук,

профессор Бродский Михаил Наумович

Официальные оппоненты - Доктор юридических наук,

профессор Худяков Алексей Иванович

Кандидат юридических наук,

доцент Винокуров Владимир Анатольевич

Ведущая организация - Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»

Защита диссертации состоится « » декабря 2006 г. в « /^"">Гчас. на заседании диссертационного совета К 502.007.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «СевероЗападная академия государственной службы» по адресу: 199034, Санкт-Петербург, 7-я линия В.О., д.16/18, ауд. -¿Г

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Западной академии государственной службы по адресу: 199178, Санкт-Петербург, 8-я линия В.О., Д.61.

Автореферат разослан « _» ноября 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета к.ю.н., доцент

Соловьева А.К.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Бюджет является главным источником финансирования деятельности общественно-территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований), выступая одной из главных предпосылок надлежащего исполнения свойственных им функций. При федеративном устройстве страны существенную роль играют региональные бюджеты, которые выступают в качестве важного структурного звена бюджетной системы и формируются с максимальным учетом местной специфики в каждом субъекте Федерации. Правовое регулирование бюджетных процессов в субъектах Федерации осуществляется как по линии федеральных правовых актов, так и по линии актов самих субъектов Федерации. При этом достаточно общепризнанно, что для российского законодательства нередки недостатки в юридическом качестве соответствующих актов и слабая их научная проработанность. Так, с момента его ввода в действие и до 1 января 2006 г. Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) подвергался изменениям 24 раза, Минюст России примерно в 25% случаев отказывает в регистрации нормативных актов министерств и ведомств страны, при этом более 50% принимаемых Государственной Думой законов - это поправки к уже принятым актам и т.д.1 На уровне субъектов Федерации постоянно возникают трудности, связанные с несовершенством регионального законодательства о бюджетном процессе, с отставанием законотворческой деятельности, с практикой принятия некачественных нормативных правовых актов. Такое положение объяснимо: в субъектах Федерации недостаточен научный потенциал, меньше опыт нормо-творческой работы, велико стремление к самостоятельности в регулировании собственной бюджетной деятельности. Взаимодействие ветвей власти при формировании региональных бюджетов зачастую проходит в атмосфере конфликтности, непрозрачность этого процесса способствует коррупции, лоббированию пеприоритетных направлений и т.п. при слабости механизмов осуществления парламентского контроля в большинстве субъектов Федерации.

Таким образом, весьма актуальной проблемой является совершенствование процедур бюджетного процесса на уровне субъектов Федерации, что требует проведения научных исследований в этой области. Однако если бюджетный процесс на федеральном уровне получил в финансово-правовой науке более или менее достаточное научное освещение, то бюджетный процесс на уровне субъектов Федерации в комплексном виде исследован весьма слабо.

Таким образом, актуальность настоящего исследования определяется следующими факторами: 1) необходимостью совершенствования бюджетной деятельности, включая бюджетный процесс, на уровне субъекта Федерации; 2) слабым качеством правового регулирования этой деятельности; 3) отсутствием комплексного научно-теоретического исследования бюджетного процесса в субъекте Федерации и его правовой базы.

Степень научной разработанности проблемы. Финалсово-правовые аспекты бюджетной деятельности в свое время были исследованы в дореволю-циошюй литературе Г. Еллинеком, С.И. Иловайским, А. Лаппо-Данилевским, В.А. Лебедевым, Д.М. Львовым, И.Х. Озеровым, М.Ф. Орловым, Л.В. Ходским, И.И. Янжулом, Л.Н. Яснопольским и другими учеными.

1 Российская газета. -2005. -22 июля, 29 июля.

В разработку данной проблематики большой вклад внесли современные правоведы и экономисты: С.А.Агапцов, О.Б.Алексеев, Е.Г.Анимица,

A.Л.Апель, Ю.В.Арбатская, А.А.Астахов, С.И.Белова, Д.Н.Бобрышев, О.В.Болтинова, О.И.Боткин, Е.В.Бушмин, Л.А.Вафина, П.Н.Вахрин, Л.Г.Вострикова, О.В.Врублевская, Г.В.Галочкниа, А.М.Годин, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, С.В.Демин, Е.Н.Евстигнеев, А.В.Емелин, А.С.Емельянов, Г.С.Зверев, А.И.Землин, Н.С.Иптышева, М.В.Карасева, В.Н.Каретин, Т.М.Ковалева, Т.В.Кошохова, Ю.В.Коростелев, Н.Н.Косаренко, А.Н.Костюков, Ю.А.Крохина, И.И.Кучеров, П.И.Лаптев, В.М.Мандрица, С.И.Мелышков,

B.В.Михсев, В.А.Неклюдов, Н.В.Орлова, А.А.Осипова, А.Г.Пауль, Л.В.Перекрестова, М.Л.Псшии, М.И. Пискотин, Н.А.Поветкина, Г.Б.Поляк, Е.И.Пшенникова, В.М.Родионова, М.В .Романовский, И.В.Рукавишникова, Б.М.Сабанти, Н.М.Сабитова, С.П.Сазонов, Н.Н.Смирнова, А.А.Тедеев, П.Г.Тимошенко, Г.П.Толстопятенко, Г.А.Тосунян, С.А.Трунов, В.Д.Фетисов, Н.И.Химичева, А.И.Худяков, Р.В.Шагиева, Н.А.Шевелева, А.В.Шестаков, Н.Д.Эриашвили, А.А.Ялбулганоп и др.

Более общие проблемы соотношения права и экономики рассматривались в работах С.С.Алексеева, М.Н.Бродского, А.В.Васильева, Д.А.Керимова, А.А.Ливеровского, В.С.Нерсесянца, Ю.А.Тихомирова, В.В.Толстогаеева, Ф.И.Шамхалопа и других специалистов.

Работы перечисленных авторов послужили теоретической основой исследования.

Объектом исследования является бюджетно-процессуальное право как институт финансового права и региональный бюджетный процесс, его правовое регулирование и практическое осуществление (на примере Санкт-Петербурга).

Предмет исследования составляют общественные отношения, складывающиеся при реализации норм федерального и регионального бюджетного законодательства на всех стадиях бюджетного процесса в субъекте Федерации.

Цель диссертационного исследования заключается в анализе правовых проблем, возникающих при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении регионального бюджета, а также в разработке научно-практических предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, посвященного правовому регулированию бюджетного процесса в субъекте Федерации.

Реализация указанной цели обусловила постановку и необходимость решения следующих основных задач:

• раскрыть систему основных понятий бюджетного процесса для федерального и регионального уровней и внести предложения по ее совершенствованию;

• исследовать действующую систему нормативных правовых актов (как федерального, так и регионального уровней), регулирующих бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации;

• рассмотреть такой институт бюджетного права, как бюджетно-процессуальное право, дать его определение, установить предмет этого института;

• раскрыть сущность бюджетного процесса в субъекте Федерации, определить его стадии и принципы, формы взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти в его рамках;

• показать пути совершенствования правовых основ бюджетного процесса и его осуществления в субъекте Федерации.

Методологической основой исследования являются положения Конституции Российской Федерации, а также современные методы научного познания: диалектический, системного анализа, нормативно-логический, сравнительного правоведения, моделирования и т.п. Для решения конкретных задач в ходе исследования применялась совокупность частнонаучных методов: логический, исторический, статистический, социологический и т.д.

Научная новизна исследования. Российское бюджетное право в настоящее время претерпевает принципиальные изменения, связанные с внедрением в бюджетный процесс новых концепций и новых процедур, детальным разфапи-чением полномочий участников бюджетного процесса, появлением новых установок бюджетной политики и т.п. Все это нуждается в своевременном анализе, разработке постоянно возникающих новых теоретических и прикладных проблем. Однако комплексное исследование правового регулирования бюджетного процесса в субъекте Федерации в свете современных достижений отечественной науки и практики еще не проводилось.

В связи с этим на защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. В литературе нет единства мнений по поводу сущности бюджета как правовой категории. Одни авторы считают, что бюджет, как финансовый план, и закон, его утвердивший, суть самостоятельные акты. Другие полагают, что имеет место один правовой акт — закон, который включает в себя сам бюджет как финансовый план. На самом же деле мы имеем конструкцию, когда закон об утверждении бюджета, вступает юридической формой этого бюджета, а сам бюджет, представляя собой финансовый план, выступает содержанием явления, именуемого «бюджет как правовая категория». С этой точки зрения, содержание бюджетного процесса - это совокупность последовательных стадий в виде состав^ ления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансового плана, именуемого «бюджет». С точки зрения своей юридической формы бюджетный процесс совпадает с этапами нормотворчсского процесса, выражая собой следующие действия: а) разработка проекта закона о бюджете; б) рассмотрение проекта закона о бюджете; в) принятие закона о бюджете; г) исполнение закона о бюджете.

2. Критически рассмотрено положение, в соответствии с которым внебюджетные фонды выступают объектом бюджетного процесса. Между тем, бюджет и внебюджетные фонды представляют собой самостоятельные финансово-экономические институты, поэтому их включение в состав бюджетной системы как с экономической, так и с юридической точек зрения является необоснованным.

3. Критически проанализированы существующие в бюджетном законодательстве определения бюджетного процесса. Предложено следующее определение бюджетного процесса в субъекте Федерации: «это — регламентируемая нормами бюджетно-процессуального права деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета субъекта Федерации, исполнению и заключению бюджета, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета».

4. Дается характеристика бюджета как финансового плана, который является: а) прогнозом движения денежных средств; б) государственным планом

или планом муниципального образования; в) универсальным планом; г) координирующим планом; д) основным планом; е) финансовым планом, утвержденным законом (решением), принятым законодательным (представительным) органом власти; ж) планом, который представляет собой смету доходов и расходов общественно-территориального формирования. Одиовремешю дается характеристика закона, утвердившего бюджет. Этот закон является: а) специфическим правовым актом; б) прогностическим законом; в) политически значимым правовым актом; г) единственным законом, в отношении которого действует ограниченное право законодательной инициативы; д) заколом, действие которого всегда ограничено во времени; е) актом, который всегда содержит в себе черты нормативного и индивидуального правового акта.

5. Обычно за бюджетом признают распределительную и контрольную функцию, т.е. функции бюджета как экономической категории. Что же касается бюджета как правовой категории, то его функции специальному исследованию еще: не подвергались. Такими функциями являются: а) функция прогнозирования доходов, ожидаемых в предстоящем финансовом году; б) функция распределения ; ожидаемых доходов между получателями бюджетных средств; в) функция контроля за целевым использованием бюджетных ассигнований.

6. Сформулированы принципы бюджетного процесса, которые подразделяются на политические и организационные. К числу политических принципов относятся: 1) принцип федерализма в бюджетном процессе; 2) принцип самостоятельного осуществления бюджетного процесса каждым общественно-территориальным образованием; 3) принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными (представительными) органами субъекта Федерации на всех стадиях бюджетного процесса; 4) принцип верховенства представительных органов государственной власти на таких стадиях бюджетного процесса, как рассмотрение и утверждение бюджета, а также утверждение отчета о его исполнении, и наличие у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета; 5) принцип гласности и публичности бюджетного процесса. К числу организационных принципов относятся: 1) принцип тщательного правового регулирования всех стадий бюджетного процесса; 2) принцип ежегодности бюджетного процесса; 3) принцип достоверности утвержденного бюджета; 4) принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета; 5) принцип специализации и типизации бюджетных показателей; 6) принцип единства бюджетного учета. Необходимо особо выделить формулировку принципа федерализма в бюджетном процессе - это обусловленное федеративным устройством государства разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в вопросах правового регулирования и осуществления бюджетного процесса, призванное обеспечить сочетание интересов федерального центра с интересами субъектов Федерации.

7. Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, формируют институт общей части бюджетного права, который целесообразно именовать «бюджетпо-процессуальное право». Бюджетно-процессуальное право - это совокупность правовых норм, регулирующих обществешше отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

8. Рассмотрены признаки бюджетно-процессуальных отношений и дано их определение: «Бюджетно-процессуальные отношения — это урегулирован-

ные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в процессе осуществления бюджетного процесса, а также финансового контроля, производимого на всех стадиях этого процесса». Субъектами бюджетпо-процессуальных отношений могут выступать: а) общественно-территориальные образования (представлены своим органом, который выступает от имени данного образования); б) органы государственной власти и муниципальных образований; в) получатели бюджетных средств. Субъекты Федерации выступают в качестве самостоятельного субъекта бюджетно-процессуального правоотношения при рассмотрении и утверждении регионального бюджета, а также при утверждении отчета об исполнении регионального бюджета.

9. Предлагается изменить статью 222 БК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Бюджетное обязательство — это обязательство, в силу которого орган, исполняющий бюджет, обязан произвести выплаты из бюджета в счет исполнения денежных обязательств получателя бюджетных средств. Отказ в выплате может иметь место лишь в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 226 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

10. Рассматривая правовой аспект повышения эффективности бюджетного процесса следует обратить внимание: а) на общее совершенствование его методологии; б) на повышение его прозрачности. Целью совершенствования методологии бюджетного процесса является создание условий для максимально эффективного управления бюджетными ресурсами в соответствии с приоритетами государственной (региональной) политики и на основе концепции «управления результатами», для чего, в частности, необходимы изменения и дополнения в ст.34 БК РФ. Вместе с тем, прозрачность бюджетного процесса может быть реализована при участии в нем структур гражданского общества на основе соответствующих норм, принципов, понятийного аппарата и т.п.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в нем научные положения и выводы вносят определенный вклад в науку финансового права.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов при разработке нормативных правовых актов по регулированию бюджетного процесса в субъектах Федерации. Автором сформулирован ряд предложений по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс на федеральном и региональном уровнях. Отдельные выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования «технологии» правотворческой деятельности на региональном уровне. В частности, некоторые разработки автора нашли свое применение в деятельности Законодательного собрания Санкт-Петербурга (далее - ЗАКС). Вместе с тем, результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по данной проблематике, а также в учебном процессе в рамках курсов «финансовое право» и «административное право». Материалы диссертации используются в преподавании учебных курсов в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов.

Апробация. Основные положения диссертации отражены автором в 5 публикациях общим объемом 5,1 п.л. (в т.ч. авторского объема - 5,1 п.л.). Отдельные положения и выводы диссертации были представлены на итоговую конференцию проекта «Роль правозащитных некоммерческих организаций в принятии государственных решений и влиянии на общественное мнение» (г.

Пушкин, 13-14 октября 2005 г.), докладывались на заседании кафедры правового регулирования экономики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и двух приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и состояние разработанности темы исследования, определяется его объект, предмет, цели и задачи, показываются методология и методы исследования, теоретическая и информационная база работы, ее научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость, формы апробации результатов исследования.

'В главе I.«Правовые основы бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации» рассматриваются общетеоретические вопросы правового регулирования бюджетного процесса применительно к региональному уровню.

Рассматривая многочисленные легальные и доктринальные определения бюджета, следует отметить по поводу бюджета субъекта РФ как правовой категории, что одним из основополагающих принципов бюджетного права является требование облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти: федеральный бюджет утверждается в форме федерального закона, а бюджеты субъектов Федерации облекаются в форму законов субъектов Федерации (ст.71-73 Конституции РФ, ст. 11 БК РФ). В силу этого возникает вопрос о соотношении понятий «бюджет» и «закон о бюджете». С одной стороны, бюджет по своей формальной природе воспринимается как закон; с другой, высказываются мнения, что бюджет не совпадает с законом о его утверждении, т.к. информативная емкость того и другого существенно различаются2. По мнению автора, закон об утверждении бюджета, понимаемого в правовом смысле, выступает юридической формой этого бюджета, а сам бюджет, представляя собой финансовый план, выступает содержанием явления, именуемого «бюджет как правовая категория». При всех обстоятельствах объектом бюджетного процесса выступает бюджет, понимаемый в его правовом содержании, т. е. как финансовый план. В силу неразличения содержания бюджета (в виде финансового плана) и его формы (в виде правового акта) в нормативных правовых актах нередко путают то и другое, говоря, например, об «утверждении бюджета» (ст. 8 БК РФ) или об «утверждении закона о бюджете» (глава 22 БК РФ). Наличие у бюджета как правовой категории содержания и формы позволяет также определить «бюджетный процесс» с точки зрения и содержания и формы (см. выше). Вместе с тем, специальный анализ показывает, что как финансовый план бюджет характеризуется целым рядом содержательных признаков, так же как и закон, утвердивший бюджет (см.выше).

Достаточно распространенный подход, согласно которому бюджет государства выполняет две функции - распределительную (перераспределительную) и контрольную - недостаточен, т.к. соотносится с бюджетом только как с экономической категорией. Между тем, нас интересуют функции бюджета как финансового плана, поскольку бюджетный процесс имеет своим объектом бюджет именно в этом качестве. В этом аспекте бюджетные отношения являются не

2 Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). -М., 1971, -с. 19; Финансовое право: Учебник /Отв. ред. М. В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. -М., 2006. -с. 233.

экономическими, а организационными (процессуальными). Отметим, что ни экономическая, ни правовая наука под этим углом зрения функции бюджета практически еще не исследовала, и в диссертации предлагается рассматривать три функции бюджета как правовой категории (см.выше).

Понятие «бюджетный процесс» фигурирует в финансово-правовой литературе в двух значениях: 1) бюджетный процесс - институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности; 2) бюджетный процесс - разновидность бюджетной деятельности. БК РФ (ст.б) определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. В данном определении не выделена такая стадия, как составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета (хотя ст. 271-273 БК РФ детально регламентируют эту стадию); кроме того, оно включает в состав бюджетного процесса операции с внебюджетными фондами. Между тем, в науке финансового права общепризнанно, что бюджетные фонды и внебюджетные фонды представляют собой самостоятельные звенья финансовой системы РФ3.

Закон Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» (ст.1) устанавливает, что данный процесс — это регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга и иных участников бюджетного процесса в Санкт-Петербурге по составлению и рассмотрению проекта бюджета Санкт-Петербурга, проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, утверждению и исполнению бюджета Санкт-Петербурга, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, а также по контролю за их исполнением4. Данное определение основывается на дефиниции из БК РФ, поэтому восприняло ее недостатки.

Нетрудно видеть, что определения бюджетного процесса основаны на перечислении его стадий. По мнению автора, под стадией бюджетного процесса следует понимать совокупность определяемых бюджетным законодательством действий участников этого процесса на каждом этапе прохождения бюджета как финансового плана. Следует сказать, что ни БК РФ, пи Закон «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» не употребляют понятия «стадия бюджетного процесса», т.е. данный термин является продуктом научно-теоретической мысли, которая обычно выделяет четыре стадии бюджетного процесса: 1) стадия составлению проекта бюджета; 2) стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета; 3) стадия исполнения бюджета; 4) стадия подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов5.

На основе проведенного в диссертации анализа, автор определяет бюд-

3 Крохина Ю. А. Финансовое право России. -М., 2004. -с. 12-13; Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права. -СПб., 2003. -с. 53.

4 Санкт-Петербургские ведомости. -2005. -26 декабря.

5 См.: Парыгина В.А., Тедсев А.А- Бюджетное право и процесс. -М., 2005.-е. 189; Финансовое право Российской Федерации: Учебник /Отв. ред. М. В. Карасева..., с.226; Крохина Ю.А. Финансовое право России..., с.274 и др. В то же время существует точка зрения, что стадий бюджетного процесса не четыре, а пять. См.: Мандрица В. М. Финансовое право. -Ростов н/Д., 2003. -с. 88

жетный процесс в субъекте Федерации как регламентируемую нормами бюд-жетно-процессуального права деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и других участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета субъекта Федерации, исполнению и заключению бюджета, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета. Бюджетный процесс в субъекте Федерации осуществляется на определенных принципах, которые в бюджетном законодательстве специально не выделяются. В юридической науке вопрос о принципах бюджетного процесса еще ие подвергался специальному исследованию, однако это вовсе не означает, что бюджетный процесс осуществляется вообще вне всяких принципов. По мнению автора, одну их группу составляют те общие принципы, которые установлены в БК РФ в качестве принципов бюджетной системы (ст. 28-38 БК РФ). Другую группу составляют специальные принципы. Последние подразделяются, по мнению автора, на политические (принцип федерализма, принцип самостоятельного осуществления бюджетного процесса и т.д. - см. выше) и организационные (принцип тщательного правового регулирования, принцип ежегодпости и т.д. - см. выше).

Следует поставить вопрос о том, что же собой представляет бюджетный процесс (как гцзавовое образование) в рамках бюджетного права? Косвенные ответы содержатся в имеющихся классификациях норм бюджетного права. Одна из них, например, подразделяет нормы бюджетного права на: 1) материальное бюджетное .право, представляющее собой совокупность материальных норм бюджетного права; 2) процессуальное бюджетное право, представляющее собой совокупность процессуальных норм бюджетного права. Другая классификация выделяет нормы общей части (например, большинство норм БК РФ, регулирующего все осповные аспекты бюджетных правоотношений) и нормы особенной части бюджетного права (нормативные акты, определяющие количественные характеристики бюджета того пли иного уровня на очередной год). Однако из данной классификации трудно понять, в какой части бюджетного права (общей или особенной) находится бюджетный процесс.

Наиболее приемлемой в данном случае представляется система бюджетного права, предложенная А.И.Худяковым, вводящим общую часть (бюджетное устройство; управление в области бюджета; бюджетное планирование; бюджетный контроль) и особенную часть бюджетного права (правовое регулирование доходов бюджета; правовое регулирование расходов бюджета; правовое регулирование государственных займов) . В этой системе бюджетный процесс расположен в общей части бюджетного права, что полностью соответствует той роли, какую он играет в бюджетной деятельности.

Таким образом, не вызывает сомнения наличие особых бюджетных отношений — процессуальных отношений, а также и наличие особых бюджетных норм — процессуальных норм, посвященных процедурам составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Указанные нормы группируются в определенный институт бюджетного права, с названием которого финансово-правовая наука еще не определилась. Автор предлагает именовать данный институт «процессуально-бюджетное право» и дает ему соответствующее определение (см.вышс). Предметом бюджетно-процессуального права выступают общественные отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения,

в Худяков А И. Основы теории финансового права. -Апматы, 1995. -с. 225.

утверждения, исполнения бюджета, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. По мнению автора, бюджетно-процессуальные отношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в процессе осуществления бюджетного процесса, а также финансового контроля, производимого на всех стадиях этого процесса. Подобно всем финансовым правоотношениям, бюджетно-процессуальные правоотношения являются отношениями власти и подчинения («властсотношениями»). Бюджетно-процессуальные отношения относятся к числу организационных бюджетных правоотношений и не являются экономическими (денежными) отношениями.

По вопросу о том, кто может выступать в роли субъекта бюджетно-процессуального правоотношения, в литературе имеются различные точки зрения . По мнению автора, субъектами бюджетно-процессуальных отношений могут выступать: а) общественно-территориальные образования, представленные органом, который выступает от имени данного образования; б) органы государственной власти и муниципальных образований; в) получатели бюджетных средств. Субъекты Федерации выступают в качестве самостоятельного субъекта бгоджетно-процессуалыюго правоотношения в следующих случаях: а) рассмотрения и утверждения регионального бюджета; б) утверждения отчета об исполнении регионального бюджета. Этот вывод основывается на том, что региональный бюджет входит в состав казны субъекта Федерации (ст. 214 ГК РФ). Владеет, пользуется и распоряжается денежными средствами, входящими в состав бюджета, непосредственно его собственник — сам субъект Федерации. Акт утверждения бюджета выражает собой акт распоряжения данными денежными средствами. Этот акт, хотя и осуществляется законодательным (представительным) органом субъекта Федерации, но представляет собой акт самого этого субъекта.

Нормы бюджетно-процессуального права можно разделить на: а) компе-тенционные нормы, определяющие компетенцию (полномочия) участников бюджетного процесса; б) процедурные нормы, регулирующие различные процедуры бюджетного процесса. В зависимости от вида бюджета следует также различать: 1) нормы, регулирующие бюджетный процесс в части федерального бюджета; 2) нормы, регулирующие бюджетный процесс в части бюджета субъекта Федерации; 3) нормы, регулирующие бюджетный процесс в части муниципального бюджета. В зависимости от стадий бюджетного процесса нормы бюджетно-процессуального права образуют следующие пединституты (субин-ститугы): 1) Институт «Правовое регулирование составления проектов бюджетов»; 2) Институт «Правовое регулирование рассмотрения и утверждения бюджетов»; 3) Институт «Правовое регулирование исполнения и заключения бюджетов»; 4) Институт «Правовое регулирование подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов»; 5) Институт «Правовое регулирование бюджетно-процессуального контроля». Такая группировка норм бюджетно-процессуального права учитывает четыре процессуальных раздела части третьей БК РФ, которые практически полностью соответствуют четырем стади-

7 Белова С.И. Бюджетное право Российской Федерации. -Саратов, 2003. -с.6; Вахрин П.Н. Бюджетная система Российской Федерации.-М„ 2004. -с.52; Поветкина Н.А. Российская Федерация как субъект бюджетного права. -М., 2004. -с.Э; Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность //Журнал Российского права. -2002. -№2. -с.35-44; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. -Саратов, 1979. -с. 65.

ям самого бюджетного процесса.

Характерной особенностью всей системы нормативно-правового закрепления компетенции субъекта Федерации в области бюджетного процесса является множественность источников, регламентирующих те или иные бюджетно-процсссуалыше права субъектов Федерации. Совокупность нормативно-правовых актов, определяющих полномочия (компетенцию) субъектов Федерации, состоит из: а) федерального законодательства; б) актов договорного регулирования (договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами Федерации)8; в) законодательства субъектов Федерации. В диссертации систематизированы главные нормативно-правовые акты федерального уровня, выступающие источниками бюджетно-процессуального права и отмечается, что дальнейшей рационализации федерального законодательства препятствует разбросанность соответствующих норм как по тексту БК РФ, так и по различным нормативным правовым актам. Так, в БК РФ одна группа статей (ст. 7-8) излагает бюджетные полномочия органов государственной власти различных уровней, не разделяя эти полномочия между законодательными (представительными) и исполнительными органами. И наоборот - ст. 153 и 154 содержат нормы о бюджетных полномочиях последних, но не дифференцируют их состав по уровням управления. Представляется целесообразным произвести корректировку структуры БК РФ, переставив, например, главу 18 «Полномочия участников бюджетного процесса» (ст. 151-163), и главу 19 «Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня (ст.164-168) на место, вслед за главой 2 «Компетенция органов государствешюй власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений» (ст. 7-9), изменив, соответственно, нумерацию глав и статей БК РФ.

Что касается другой важной группы нормативно-правовых актов, выступающих в качестве источника бюджетно-процессуального права, то ими являются акты субъектов Федерации. Суммируя результаты исследований, можно указать на типичные полномочия субъектов Федерации, фигурирующие в региональных законодательных актах о бюджетном процессе:

• осуществление нормативно-правового регулирования бюджетного процесса на соответствующей территории;

• разграничение компетенции в области бюджетного процесса между органами государственной власти субъекта Федерации;

• составление и рассмотрение проекта бюджета субъекта Федерации, его утверждение и исполнение;

• утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации;

• детализация объектов бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Федерации.

Для целей конкретного исследования в диссертации систематизированы многочисленные нормативные акты, регламентирующие бюджетный процесс в Санкт-Петербурге, начиная от Устава Санкт-Петербурга и заканчивая приказами Комитета финансов. Подчеркивается, что нормы, регулирующие бюджетный процесс в городе, рассредоточены по всему тексту Устава, пе образуя в нем целостного блока (ст. 26, 30, 42, 44, 72, 73 и т.д.), что для регулирования бюджетного процесса в Санкт-Петербурге последовательно вводились три закона в рамках чуть более 10-летнего периода. Последний из них - Закон Санкт-

8 Значение данной группы неуклонна снижается за последние годы.

Петербурга от 26 декабря 2005 г. № 666-102 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» - коренным образом отличается от предшествовавшего ему закона № 200-39 в сторону более глубокой проработки правовых основ бюджетного процесса в городе, в нем существенно детальнее прописаны процессуальные нормы применительно к основным этапам бюджетного процесса (составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета, а также исполнение бюджета, составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджета). Значительная часть норм, вновь устанавливаемых законом № 666-102, посвящена особому направлению регулирования — расходным обязательствам Санкт-Петербурга (ст.9-11); перечень документов и материалов, составляемых одновременно с проектом городского бюджета, претерпел существенные изменения, направленные на усиление планового начала в управлении государственным сектором экономики Санкт-Петербурга (например, появилось требование составлять план его развития) и более детального регулирования денежных потоков бюджета (ст. 13). Перечисленные выше нововведения привели к тому, что по сравнению с его предшественником — законом №200-39 - текст закона №666102 увеличился более чем в 4 раза. Последнее не означает полного решения проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Санкт-Петербурге: в плане законопроектной деятельности города фигурируют более 10 законопроектов, посвященных бюджетному процессу в городе (проекты законов «О порядке разработки бюджета Санкт-Петербурга», «О нормировании расходов бюджета Санкт-Петербурга», «О бюджетной классификации в Санкт-Петербурге и в муниципальных образованиях Санкт-Петербурга» и т.д.)9.

Рассматривая бюджетные полномочия субъектов Федерации, нельзя не отметить, что в БК РФ предусмотрены дополнительные бюджетные полномочия для городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, которые поэтому выступают в качестве особых субъектов бюджетно-процессуальных отношений. Закон «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» дает перечень участников бюджетного процесса в Санкт-Петербурге и определяет полномочия каждого из них: Губернатор Санкт-Петербурга; Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; Правительство Санкт-Петербурга; финансовый орган Санкт-Петербурга; Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга и т.д. Осуществление бюджетного процесса в городе происходит в рамках постоянного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, т.е. разнообразных бюджетно-процсссуальных правоотношений10. На основе анализа действующих нормативных актов Санкт-Петербурга автором выделены следующие основные формы такого взаимодействия: 1) представление законопроектов в ЗАКС Губернатором Санкт-Петербурга; 2) образование совместных комиссий из представителей ЗАКСа и Правительства Санкт-Петербурга; 3) информирование ЗАКСом и Администрацией Санкт-Петербурга друг друга о планах своей деятельности; 4) направление принятых ЗАКСом правовых актов в течение 7 дней Государственному секретарю Санкт-Петербурга для передачи Администрации; 5) передача постановлений и распоряжений Губернатора, постановлений и распоряжений Правительства, распоряжений и приказов иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга на следующий день после их подписания в

9 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. -2005. -№ 4. -с. 18.

10См.также: Мартыненко В.Е. Органы власти и бюджетный процесс в Санкт-Петербурге.-СПб., 2006.

ЗАКС; 6) обращение депутата ЗАКСа к Губернатору, вице-губернаторам, руководителям иных исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления с вопросами, связанными с его депутатской деятельностью; 7) непосредственное участие депутата ЗАКСа в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов; 8) проведение в ЗАКСе слушаний по важнейшим вопросам с приглашением должностных лиц Администрации; 9) наличие представительства Администрации в ЗАКСе; 10) наличие представительства ЗАКСа в Администрации; 11) присутствие на заседаниях ЗАКСа и его органов (в т.ч. на совете фракций ЗАКСа) с правом совещательного голоса руководителей исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга или лиц, уполномоченных указанными руководителями; 12) присутствие на заседаниях Правительства с правом совещательного голоса депутатов ЗАКСа, либо по поручению ЗАКСа или его Председателя работников аппарата ЗАКСа; 13) направление Губернатором по предложению ЗАКСа должностных лиц Администрации для работы в согласительных комиссиях и рабочих группах ЗАКСа; 14) направление ЗАКСом по предложешпо Губернатора своих представителей для работы в комиссиях и рабочих группах, образуемых Администрацией и др.

Глава П «Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации и его стадии» посвящена проблемам правового регулирования деятельности региональных органов власти в рамках бюджетного процесса (на примере Санкт-Петербурга). Прежде всего, исследуется стадия составления проекта бюджета Санкт-Петербурга: общие нормы, регулирующие порядок составления проекта бюджета, даны в БК РФ (ст. 171, 181), а также в ст. 12 Закона Санкт-Петербурга от 26 декабря 2005 г. № 666-102 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге». Подготовка бюджета начинается в подразделениях исполнительной власти города, при этом основную работу по формированию проекта бюджета выполняет Комитет финансов. При разработке финансового плана подготавливаются несколько его вариантов, отличающихся сценариями для прогноза экономического развития города, планами по развитию налоговой системы, вариантами управления долгом города, приоритетами в области финансирования городских расходов и т.п. Обязательным условием при разработке всех вариантов финансового плана является соблюдение финансовых норм, утвержденных БК РФ и законодательством Санкт-Петербурга.

Конкретный порядок действий основных участников бюджетного процесса при подготовке бюджета, их права и обязанности ежегодно устанавливаются в постановлениях городского Правительства, например, в 2006 г. действует Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 февраля 2006 г. №121 "О Порядке разработки проекта бюджета Санкт-Петербурга на 2007 год". В диссертации построена табличная модель, показывающая схему действий всех участников бюджетного процесса в Санкт-Петербурге при проектировании бюджета. Из модели видно, что совокупность как «поставщиков», так и получателей информации целиком состоит из структур, входящих в систему исполнительной власти и весь рассматриваемый нами «механизм» работает внутри себя, имея основной своей целью определение потребностей тех или иных организаций в бюджетных средствах. Конечной «единицей планирования» являются распорядители и получатели бюджетных ресурсов. В этом контексте практически не упоминается ни о постановке целей развития, ни о самих жителях города, ради которых должны будут расходоваться бюджетные средства, ни о

структурах гражданского общества, которые могли бы озвучить мнения горожан и т.д.; также ничего не говорится о том, кто координирует всю сложную работу и каковы полномочия координатора при разработке бюджета. Вместе с тем, соответствующие Постановления Правительства Санкт-Петербурга являются достаточно сложными документами, структуру которых можно значительно упростить с целыо повышения их «технологичности». С учетом сказанного, в приложении к диссертации дан модельный текст Постановления Правительства Санкт-Петербурга «О порядке разработки бюджета Санкт-Петербурга

на 200_год», в котором максимально устранены отмеченные недостатки, а

сам акт становится существенно компактнее и удобнее для использования (при сохранении его содержания).

Вслед за стадией составления проекта бюджета субъекта Федерации начинается стадия его рассмотрения и утверждения, правовое регулирование которой БК РФ делегирует самим субъектам Федерации. Анализ бюджетного законодательства субъектов Федерации (Санкт-Петербурга, республики Карелия, Мурманской области, Вологодской области и др.), показывает, что имеются значительные различия при регламентировании процессов рассмотрения и утверждения региональных бюджетов. Тем не менее, можно сделать вывод о наличии следующих этапов11 :

Внесение проекта регионального бюджета на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта Федерации обычно осуществляется главой исполнительной власти, при этом представляемые материалы могут достигнуть значительного объема. Например, проект закона Санкт-Петербурга о бюджете-2006 вместе с сопровождающими его документами насчитывал 89 томов, в том числе: а) проект закона о бюджете, включая 14 приложений, — 1 том; б) справочные материалы - 47 томов; в) расчеты и обоснования по всем целевым статьям доходов и расходов бюджета — 41 том.

Подготовка к рассмотрению проекта регионального бюджета в законодательном органе субъекта Федерации заключается в рассмотрении этого проекта в комитетах данного законодательного органа, а также «другими субъектами права законодательной инициативы», т. е. в первую очередь депутатами законодательного органа. На этом этапе (т.н. нулевое чтение) происходит предварительное рассмотрение проекта бюджета перед его первым чтением.

Непосредственное рассмотрение проекта бюджета производится в трех чтениях (п.1 ст. 15 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге»), В случае принятия в первом чтении (за основу) проекта закона о бюджете Губернатор Санкт-Петербурга, органы и депутаты ЗЛКСа в течение семи дней подают в бюджетно-финансовый комитет ЗЛКСа поправки к проекту этого закона. Так, в соответствии с 11 поправками Губернатора в бюджет-2006 доходная его часть возросла 838,9 млн. руб., а расходная - на 2 079 млрд. руб., при этом дефицит бюджета увеличился на 1 240 млн. руб. Поправка, подготовленная бюджетно-финансовым комитетом ЗАКСа, перераспределяла средства в рамках ведомственной структуры расходов бюджета и представляла собой брошюру объемом 154 страницы. В диссертации отмечается, что недостатком норм, определяющих рассмотрение бюджета, является неопределенность правил, регулирующих процедуры разрешения разногласий. Важнейшей проблемой здесь является отсутствие оснований отклонения проекта бюджета в том

11 См. также: Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации.-СПб., 2004. -с.215.

или ином чтении и передачи его в согласительную комиссию. Нет определенности также и тогда, когда законодатель должен самостоятельно вносить изменения в бюджетные проектировки, когда необходимо отклонить проект бюджета и использовать согласительные процедуры.

Утверждение бюджета заключается в принятии закона о бюджете. К числу важнейших положений закона №666-102 следует также отнести норму, в соответствии с которой ЗАКСом одновременно с бюджетом Санкт-Петербурга утверждается адресная программа капитальных вложений (ст. 8); Администрация Санкт-Петербурга представляет на утверждение ЗАКСа практически каждый объект капитального строительства. Утвержденный закон со всеми приложениями, бюджет в кратком изложении, поквартальная разбивка доходов бюджета и расходов по ведомственной, функциональной и экономической структуре размещаются на официальной странице Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга в Internet (www.fincom.spb.ru). Издание бюджета в кратком изложении началось с 1998 года в связи с тем, что бюдже т именно с этого года стал очень подробным и состоит из тысяч страниц. Если полный текст бюджета требуется в первую очередь чиновникам и узким специалистам, то бюджет в кратком изложении предназначен для широкой общественности.

Исполнение бюджета возлагается на исполнительные органы субъекта Федерации. Закон «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» устанавливает, что бюджет Санкт-Петербурга исполняется по казначейской системе с использованием лицевых счетов бюджетных средств. При этом само исполнение осуществляется с соблюдением двух видов процедур: процедуры санкционирования и процедуры финансирования. С правовой точки зрения процедура санкционирования выражает организацию бюджетного финансирования в точном соответствии с показателями, установленными законом о региональном бюджете. Отношения, возникающие в процессе осуществления процедуры бюджетного санкционирования, относятся к числу организационных бюджетных правоотношений. БК РФ устанавливает, что процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств (ст. 219 БК). Сущность бюджетного финансирования заключается в выделении денежных средств бюджетополучателю и доведении этих средств до него. С правовой точки зрения, данные отношения являются финансово-правовыми, а конкретнее - материальными бюджетными правоотношениями.

С расходованием бюджетных средств, а равно с денежным обязательством связана категория «бюджетное обязательство» (ст. 222 БК РФ). Однако конструкция, которую БК РФ именует «бюджетным обязательством», не отвечает юридическим признакам категории «обязательство», например, в качестве стороны данного «обязательства» назван «орган, исполняющий бюджет» (второй вообще не упомянут). Меяеду тем, в данном случае мы имеем правоотношение между самим собственником бюджета (применительно к теме нашей работы - субъектом Федерации), с одной стороны, и «получателем бюджетных средств», с другой. Проведенный в диссертации анализ показал, что в данном случае имеет место довольно сложная правовая конструкция, состоящая из двух видов правоотношений. Первое правоотношение - основное, возникающее между бюджетным учреждением и его контрагентом по сделке. Это правоотношение является гражданско-правовым. Второе правоотношение - правоотношение, возникающее между бюджетным учреждением и органом, исполняющим бюджет. Это правоотношение является бюджетным. Исходя из тех

реалий, которые предусмотрены БК РФ для реализации денежных обязательств, стороной которых выступают бюджетные учреждения, автор предлагает измененную редакцию ст.222 БК РФ (см.выше).

Стадия исполнения бюджета заканчивается процедурой, которую БК РФ называет «завершение бюджетного года» (ст.242). Ее юридическое значение заключается в прекращении действия бюджетных правоотношений и тех финансовых обязательств, которые возникли в рамках этих правоотношений.

Стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета является заключительной стадией бюджетного процесса в субъекте Федерации. Назначение этой стадии - получить представление о реальном исполнении бюджета, сопоставить результаты фактического исполнения бюджета с теми показателями, которые были приняты на стадии его утверждения. Юридическое содержание этой стадии заключается в придании бюджету и акту о нем статуса исполненного или неисполненного. Закон «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» устанавливает, что годовой отчет об исполнении бюджета утверждается законом Санкт-Петербурга об исполнении бюджета, при этом проект такого закона должен быть рассмотрен ЗАКСом не позднее чем через 60 дней со дня его представления; по результатам рассмотрения ЗАКС принимает решение об утверждении либо отклонении этого проекта закона (ст.21). Отметим, что соответствующие законы принимались с очень большим запаздыванием, например, Закон Санкт-Петербурга от № 609-83 "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год" был принят через 4 года после окончания ответ-ствующего календарного года, т.е. примерно через пять лет после принятия соответствующего бюджета. В диссертации показано, что в рамках данной стадии бюджетного процесса будет недостаточным механическое сопоставление запланированных показателей с фактически достигнутыми уровнями, требуется также и оценка выполнения бюджета. Актуальность обособления последней диктуется, в частности, новейшими тенденциями в регулировании бюджетного процесса. Например, в Приказе Минфина РФ от 2 августа 2004 г. № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предписано проводить комплексную оценку финансового положения и качества управления финансами субъектов Федерации и муниципальных образований при подаче заявки на получение средств из Фонда реформирования региональных финансов12.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется финансовый контроль и применительно к бюджетному процессу БК РФ говорит о двух его видах: а) контроль за исполнением бюджета (п.1 ст. 1, ст.6 БК РФ); б) контроль, который осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса (гл.26 БК РФ). Подчеркнем, что контроль за исполнением бюджета (предмет контроля - материальные бюджетные отношения) и контроль за осуществлением самого бюджетного процесса (предмет контроля - организационные (процессуальные) бюджетные правоотношения) являются разными видами контроля.

В главе III «Совершенстсвование правовых основ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации» анализируются отдельные правовые аспекты нововведений в региональный бюджетный процесс. В этой части работы, прежде всего, показывается, что сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса ограничивают возможности и институциональные сти-

12 http.i/www.minfin.ru.

мулы повышения эффективности управления государственными финансами и переориентации деятельности с освоения выделенных ассигнований па достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Рассматривая правовой аспект проблемы эффективности, автор приходит к выводу, что одними из самых перспективных направлений являются: 1) общее совершенствование методологии бюджетного процесса; 2) повышение его прозрачности.

Целью совершенствования методологии бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Однако, как показал проведенный автором анализ, имеющаяся нормативная база недостаточно приспособлена к решению актуальных проблем совершенствования бюджетного процесса. Так, в БК РФ вопрос об эффективности бюджетных расходов затрагивается только в ст.34, где практически отождествляются принципы эффективности и экономности использования бюджетных средств, что представляется неправомерным: экономность является только частным случаем эффективности. В статье ничего не сказано о порядке определения показателей эффективности, что для современных условий развития России представляется уже неприемлемым. С целью совершенствования правовой основы для решения проблем бюджетной эффективности в диссертации выдвинуто предложение по внесению изменений и дополнений в ст.34 БК РФ.

Совершенствование методологии регионального бюджетного процесса получает свое обоснование также в рамках четкой региональной бюджетной .политики, необходимость выработки которой предусмотрена ст.151 и 182 БК РФ. Общая ориентация бюджетной политики в субъекте Федерации формируется применительно к местным условиям и основное ее направление - создание предпосылок для повышения уровня социально-экономического развития данного региона. С этой точки зрения явно недостаточен технократический подход к составлению расходной части бюджета вне рамок целей и задач регионального развития. Последние, например, не упоминаются ни в одном из документов, регламентирующих бюджетный процесс в Санкт-Петербурге, поэтому в тексты Закона «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» и соответствующих постановлений Правительства Санкт-Петербурга следует внести соответствующие изменения и дополнения.

Еще одним направлением совершенствования бюджетного процесса, как уже говорилось, является повышение его прозрачности на основе привлечения к нему там, где это целесообразно, усилий общественных организаций. Правовым основанием для постановки данной проблемы являются, в частности, нормы ст.36 БК РФ, где формулируется содержание одного из принципов бюджетной системы страны - принципа гласности. Вместе с тем, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.26.13) устанавливает, что по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания. Устав Санкт-Петербурга (п.7 ст.73) содержит аналогичную норму для бюджетного процесса в городе. Однако механизм проведения подобного рода слушаний до сих пор не отработан, в т.ч. и в связи со слабой научной проработкой вопроса.

По нашему мнению, участие общественности в бюджетном процессе

можно определить как непрерывный процесс взаимодействия органов власти и структур гражданского общества по поводу реализации законных прав, а также интересов граждан и социальных групп в бюджете. Для упорядоченного рассмотрения форм общественного участия в бюджетном процессе предлагается их примерная классификация: 1) публичные формы (общественные слушания, работа общественных палат, СМИ и т.п.); 2) непубличные формы (общественные приемные, письма граждан и т.п.); 3) экспертные формы (социологические опросы, независимый экспертный анализ, мониторинг реализации правовых норм и т.п.). В диссертации сделана попытка обобщить наработанный опыт в указанных направлениях, в связи с чем приводятся конкретные примеры по каждому из них и делается вывод, что хотя для их применения имеется определенная нормативная база, однако она фрагментарна и несовершенна в своей принципиальной основе, будучи, прежде всего, направлена на регулирование достаточно узкого вопроса об информировании общественности о состоянии бюджетных финансов. Практически не говорится об участии структур гражданского общества, например, в решении вопросов о целесообразности бюджетных расходов, эффективности тех или иных затрат и т.п. В связи с этим автором сформулирован ряд практических 1гредложений: 1) в модельный проект постановления Правительства Санкт-Петербурга «Порядок разработки проекта бюджета Санкт-Петербурга на 200_год» (дан в приложении) введены положения

об общественном участии в бюджетном процессе; 2) разработан примерный перечень основных мероприятий по обеспечению открытости бюджетного процесса в субъекте Федерации; 3) приведен комплекс мероприятий по организации и правовому обеспечению деятельности Общественной палаты Санкт-Петербурга (в т.ч. принятие соответствующего закона Сапкт-Петербурга), которая осуществляла бы общественную экспертизу планов и программ социально-экономического развития города, в т.ч. его бюджетной политики.

В заключении к диссертации излагаются основные выводы и предложения, вытекающие из проделанного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Мартыненко В.Е. Органы власти и бюджетный процесс в Санкт-Петербурге. -СПб.: Ш1ФО-ДА, 2006 (3,0 п.л.).

2. Мартыненко В.Е. Бюджетный процесс и актуальные проблемы его реформирования //Современные аспекты экономики. -2006. -№3 (0,6 п.л.).

3. Мартыненко В.Е. Гражданское общество как участник бюджетного процесса: нормы и практика //Человек и Вселенная. -2006. -№1 (0,5 пл.).

4. Мартыненко В.Е. Процессуальные нормы бюджетного права и совершенстпование бюджетного процесса в субъекте Федерации //Ученые записки юридического факультета СПбГУЭФ. -2006. -№16 (0,5 п.л.).

5. Мартыненко В.Е. Взаимодействие органов власти при формировании бюджета субъекта Федерации (на примере Санкт-Петербурга) //Банковское право. -2006. -№6 (0,5 п.л.).

МАРТЫНЕНКО Виталий Евгеньевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(на примере Санкт-Петербурга)

Автореферат

Отпечатано в ООО «Академ-принт» Санкт-Петербург, ул.Пестеля, д.11. Тел. 272-30-36 Подписано в печать 15.11.2006 Формат 60X90/16. Бумага офсетная. П.л. 1,2. Тираж 100 экз. Заказ № 254.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Мартыненко, Виталий Евгеньевич, кандидата юридических наук

ГЛАВА I. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Бюджет как объект бюджетного процесса.

1.2. Понятие бюджетного процесса и его стадии.

1.3. Принципы бюджетного процесса.

1.4. Бюджетно-процессуальное право.

1.5. Бюджетно-процессуальные правоотношения, их виды и субъекты.

ГЛАВА II. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В СУБЪЕКТЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО СТАДИИ

2.1. Стадия составления проекта бюджета.

2.2. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета.

2.3. Стадия организации исполнения бюджета.

2.4. Стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

2.5. Финансовый контроль в бюджетном процессе.

ГЛАВА III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

3.1. Правовые аспекты совершенствования методологии бюджетного процесса.

3.2. Структуры гражданского общества и бюджетный процесс: правовые проблемы.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации"

При федеративном устройстве страны существенную роль играют региональные бюджеты, которые выступают в качестве важного структурного звена бюджетной системы и формируются с максимальным учетом местной специфики в каждом субъекте Федерации. При этом правовое регулирование бюджетных процессов в субъектах Федерации осуществляется как по линии федеральных правовых актов, так и по линии актов самих субъектов Федерации. При этом достаточно общепризнанно, что в российском законодательстве нередки недостатки в юридическом качестве образующих его актов и слабая их научная проработанность. Так, с момента его ввода в действие и до 1 января 2006 г. Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) подвергался изменениям 24 раза, Минюст России примерно в 25% случаев отказывает в регистрации нормативных актов министерств и ведомств страны, при этом более 50% принимаемых Государственной Думой законов - это поправки к уже принятым актам и т.д.1

На уровне субъектов Федерации также постоянно возникают трудности, связанные с несовершенством регионального законодательства о бюджетном процессе, с отставанием законотворческой деятельности, с практикой принятия некачественных нормативных правовых актов. По степени своей «добротности» правовое регулирование бюджетной деятельности в регионах существенно проигрывает федеральному уровню. Такое положение объяснимо: в субъектах Федерации гораздо слабей научный потенциал, позволяющий обеспечить нормальную подготовку законопроектов, меньше опыт нор-мотворческой работы, велико стремление проявить самостоятельность в ре

1 Российская газета -2005 -22 июля, 29 июля шении проблем регулирования собственной бюджетной деятельности. Все это не может не сказаться на уровне бюджетного законодательства субъектов Федерации. Одним из недостатков бюджетного процесса в субъекте Федерации выступает отсутствие слаженности в деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти. Между тем бюджет, в конечном счете, является «продуктом» деятельности обоих названных органов. Однако взаимодействие ветвей власти при формировании региональных бюджетов зачастую проходит в атмосфере конфликтности, непрозрачность этого процесса способствует коррупции, лоббированию неприоритетных направлений при слабой активности структур гражданского общества. Нельзя также не отметить, что в настоящее время налицо слабость механизмов осуществления парламентского контроля в большинстве субъектов Федерации.

Необходимость совершенствования процедур бюджетного процесса на уровне субъектов Федерации требует проведения научных исследований в этой области. При этом следует отметить, что если бюджетный процесс, осуществляемый на федеральном уровне, получил в финансово-правовой науке более или менее достаточное научное освещение, то бюджетный процесс на уровне субъектов Федерации в комплексном виде по существу не исследован.

Степень научной разработанности проблемы. Финансово-правовые аспекты бюджетной деятельности в свое время были исследованы в дореволюционной литературе Г. Еллинеком, С.И. Иловайским, А. Лаппо-Данилевским, В.А. Лебедевым, Д.М. Львовым, И.Х. Озеровым, М.Ф. Орловым, Л.В. Ходским, И.И. Янжулом, Л.Н. Яснопольским и другими учеными.

В разработку данной проблематики большой вклад внесли современные правоведы и экономисты: С.А.Агапцов, О.Б.Алексеев, Е.Г.Анимица, А.Л.Апель, Ю.В.Арбатская, А.А.Астахов, С.И.Белова, Д.Н.Бобрышев, О.В.Болтинова, О.И.Боткин, Е.В.Бушмин, Л.А.Вафина, П.Н.Вахрин, Л.Г.Вострикова, О.В.Врублевская, Г.В.Галочкина, А.М.Годин,

О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, С.В.Демин, Е.Н.Евстигнеев, А.В.Емелин, А.С.Емельянов, Г.С.Зверев, А.И.Землин, Н.С.Иптышева, М.В.Карасева,

B.Н.Каретин, Т.М.Ковалева, Т.В.Конюхова, Ю.В.Коростелев, Н.Н.Косаренко, А.Н.Костюков, Ю.А.Крохина, И.И.Кучеров, П.И.Лаптев, В.М.Мандрица,

C.И.Мельников, В.В.Михеев, В.А.Неклюдов, Н.В.Орлова, А.А.Осипова, А.Г.Пауль, Л.В.Перекрестова, М.Л.Пешин, М.И. Пискотин, Н.А.Поветкина, Г.Б.Поляк, Е.И.Пшенникова, В.М.Родионова, М.В.Романовский, И.В.Рукавишникова, Б.М.Сабанти, Н.М.Сабитова, С.П.Сазонов, Н.Н.Смирнова, А.А.Тедеев, П.Г.Тимошенко, Г.П.Толстопятенко, Г.А.Тосунян, С.А.Трунов, В.Д.Фетисов, Н.И.Химичева, А.И.Худяков, Р.В.Шагиева, Н.А.Шевелева, А.В.Шестаков, Н.Д.Эриашвили, А.А.Ялбулганов и др.

Более общие проблемы соотношения права и экономики рассматривались в работах С.С.Алексеева, М.Н.Бродского, А.В.Васильева, Д.А.Керимова, А.А.Ливеровского, В.С.Нерсесянца, Ю.А.Тихомирова, В.В.Толстошеева, Ф.И.Шамхалова и других специалистов.

Работы перечисленных авторов послужили теоретической основой исследования.

Однако комплексного исследования теории процессуального бюджетного права как института финансового права и проблем правового регулирования бюджетного процесса на уровне субъекта Федерации проведено еще не было.

Цель диссертационного исследования заключается в анализе правовых проблем, возникающих в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения регионального бюджета, а также в разработке научно-практических предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, посвященного правовому регулированию бюджетного процесса в субъекте Федерации.

Реализация указанной цели обусловила постановку и необходимость решения следующих основных задач:

• рассмотреть сущность бюджетного процесса в субъекте Федерации, определить его стадии и принципы, формы взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти в его рамках;

Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой первое комплексное исследование правового регулирования бюджетного процесса в субъекте Федерации в свете достижений отечественной науки и необходимости совершенствования данного направления бюджетной деятельности. Российское бюджетное право в настоящее время претерпевает принципиальные изменения, связанные с внедрением в бюджетный процесс новых концепций и новых процедур, детальным разграничением полномочий участников бюджетного процесса, появлением новых установок бюджетной политики и т.п. Все эти процессы нуждаются в своевременном анализе, разработке постоянно возникающих новых теоретических и прикладных проблем.

В связи с этим на защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной:

С этой точки зрения, содержание бюджетного процесса - это совокупность последовательных стадий в виде составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансового плана, именуемого «бюджет». С точки зрения своей юридической формы бюджетный процесс совпадает с этапами нормотворческо-го процесса, выражая собой следующие действия: а) разработка проекта закона о бюджете; б) рассмотрение проекта закона о бюджете; в) принятие закона о бюджете; г) выполнение закона о бюджете.

2. Критически рассмотрено положение, в соответствии с которым внебюджетные фонды выступают объектом бюджетного процесса. Между тем, бюджет и внебюджетные фонды представляют собой самостоятельные финансово-экономические институты. Поэтому включение внебюджетных фондов в состав бюджетной системы как с экономической, так и с юридической точек зрения является необоснованным.

3. Критически проанализированы существующие в бюджетном законодательстве определения бюджетного процесса. Предложено следующее определение бюджетного процесса в субъекте Федерации: «это - регламентируемая нормами бюджетно-процессуального права деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета субъекта Федерации, исполнению и заключению бюджета, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета».

4. Дается характеристика бюджета как финансового плана, который является: а) прогнозом движения денежных средств; б) государственным планом или планом муниципального образования; в) универсальным планом; г) координирующим планом; д) основным планом; д) финансовым планом, утвержденным законом (решением), принятым законодательным (представительным) органом власти; е) планом, который представляет собой смету доходов и расходов общественно-территориального формирования.

Одновременно дается характеристика закона, утвердившего бюджет. Этот закон является: а) специфическим правовым актом; б) прогностическим законом; в) политически значимым правовым актом; г) единственным законом, в отношении которого действует ограниченное право законодательной инициативы; д) законом, действие которого всегда ограничено во времени; е) актом, который всегда содержит в себе черты нормативного и индивидуального правового акта.

5. Обычно за бюджетом признают распределительную и контрольную функцию. Однако это функции бюджета как экономической категории. Что же касается бюджета как правовой категории, то его функции специальному исследованию еще не подвергались. Такими функциями являются: а) функция прогнозирования доходов, ожидаемых в предстоящем финансовом году; б) функция распределения ожидаемых доходов между получателями бюджетных средств; в) функция контроля за целевым использованием бюджетных ассигнований, полученных из бюджета.

6. Сформулированы принципы бюджетного процесса, которые подразделяются на политические и организационные. К числу политических принципов бюджетного процесса относятся следующие: 1) принцип федерализма в бюджетном процессе; 2) принцип самостоятельного осуществления бюджетного процесса каждым общественно-территориальным образованием; 3) принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными (представительными) органами субъекта Федерации на всех стадиях бюджетного процесса; 4) принцип верховенства представительных органов государственной власти на таких стадиях бюджетного процесса, как рассмотрение и утверждение бюджета, а также утверждение отчета о его исполнении, и наличие у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета; 5) принцип гласности и публичности бюджетного процесса.

К числу организационных принципов бюджетного процесса относятся: 1) принцип тщательного правового регулирования всех стадий бюджетного процесса; 2) принцип ежегодности бюджетного процесса; 3) принцип достоверности утвержденного бюджета; 4) принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета; 5) принцип специализации и типизации бюджетных показателей; 6) принцип единства бюджетного учета.

7. Дается определение принципа федерализма в бюджетном процессе: «Принцип федерализма в бюджетном процессе - это обусловленное федеративным устройством государства разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в вопросах правового регулирования и осуществления бюджетного процесса, призванное обеспечить сочетание интересов федерального центра с интересами субъектов Федерации».

8. Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, формируют институт общей части бюджетного права, который целесообразно именовать «бюджетно-процессуальное право». Бюджетно-процессуальное право -это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

9. Рассмотрены признаки бюджетно-процессуальных отношений и дано их определение: «Бюджетно-процессуальные отношения - это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в процессе осуществления бюджетного процесса, а также финансового контроля, производимого на всех стадиях этого процесса». Субъектами бюджетно-процессуальных отношений могут выступать следующие лица: а) общественно-территориальные образования. В качестве субъекта данного правоотношения они представлены своим органом, который выступает от имени данного общественного образования; б) органы государственной власти и муниципальных образований; в) получатели бюджетных средств. Субъекты Федерации выступают в качестве самостоятельного субъекта бюджетно-процессуального правоотношения при рассмотрении и утверждении регионального бюджета, а также при утверждении отчета об исполнении регионального бюджета.

10. Предлагается изменить статью 222 БК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Бюджетное обязательство - это обязательство, в силу которого орган, исполняющий бюджет, обязан произвести выплаты из бюджета в счет исполнения денежных обязательств получателя бюджетных средств. Отказ в выплате может иметь место лишь в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 226 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

11. В деле повышения эффективности бюджетного процесса все более очевидной становится важность общественного участия в нем. В диссертации сделана попытка разработать понятийный аппарат для исследования этой проблемы, включая формулировку принципов общественного участия в бюджетном процессе и классификацию его форм. Исследование правового аспекта проблемы показывает явно неудовлетворительное состояние ее регулирования. Автор вносит ряд практических предложений, прежде всего, по содержанию соответствующих нормативных актов. Представляется необходимым провести комплекс мероприятий по организации и правовому обеспечению деятельности Общественной палаты Санкт-Петербурга (в т.ч. принятие соответствующего закона Санкт-Петербурга), основной целью работы которой была бы общественная экспертиза планов и программ социально-экономического развития города, в т.ч. проводимой в нем бюджетной политики.

Апробация. Основные положения диссертации отражены автором в . публикациях общим объемом. п.л. (в т.ч. авторского объема - . п.л.).

Отдельные положения и выводы диссертации были представлены на итоговую конференцию проекта «Роль правозащитных некоммерческих организаций в принятии государственных решений и влиянии на общественное мнение» (г. Пушкин, 13-14 октября 2005 г.), докладывались на заседании кафедры правового регулирования экономики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Мартыненко, Виталий Евгеньевич, Санкт-Петербург

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение нашего исследования следует кратко остановиться на основных выводах и предложениях, вытекающих из проделанной работы.

1. Объектом бюджетного процесса (т. е. тем, на что направлен данный процесс) выступает бюджет, понимаемый в его правовом значении, т. е. как финансовый план.

2. В литературе нет единства мнений по поводу сущности бюджета как правовой категории. Одни авторы считают, что в данном случае бюджет как финансовый план и акт, его утвердивший, это самостоятельные акты. Другие полагают, что имеется лишь правовой акт - закон об утверждении бюджета, который включает в себя сам бюджет как финансовый план. На самом же деле мы имеем конструкцию, когда закон об утверждении бюджета, вступает юридической формой этого бюджета, где сам бюджет, представляя собой финансовый план, выступает содержанием явления, именуемого «бюджет как правовая категория».

3. Наличие у бюджета как правовой категории содержания и формы позволят определить категорию «бюджетный процесс» как с точки зрения содержания, так и с точки зрения формы. С точки зрения содержания бюджетный процесс это совокупность последовательных стадий в виде составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансового плана, именуемого «бюджет». С точки зрения своей юридической формы бюджетный процесс совпадает этапами нормотворческого процесса, выражая собой следующие действия: а) разработка проекта закона о бюджете; б) рассмотрение проекта закона о бюджете; в) принятие закона о бюджете; г) выполнение закона о бюджете.

4. Критически рассмотрено положение, в соответствии с которым внебюджетные фонды выступают объектом бюджетного процесса. Включение этих внебюджетных фондов в состав бюджетной системы как с экономической, так и с юридической точек зрения представляется необоснованным. Установление для этих фондов единой процедуры планирования в виде бюджетного процесса, определяемого Бюджетным кодексом, можно объяснить лишь желанием законодателя упростить правовую систему, сэкономив на разработке специального акта, посвященного планированию внебюджетных фондов.

5. Критически проанализированы существующие в бюджетном законодательстве определения бюджетного процесса. Предложено следующее определение бюджетного процесса в субъекте Федерации: «это - регламентируемая нормами бюджетно-процессуального права деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета субъекта Федерации, исполнению и заключению бюджета, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета».

Одновременно преложено дополнить статью 1 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» пунктом следующего содержания: «На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль».

6. Дается характеристика бюджета как финансового плана, который является: а) прогнозом движения денежных средств; б) государственным планом или планом муниципального образования; в) универсальным планом; г) координирующим планом; д) основным планом; д) финансовым планом, утвержденным законом (решением), принятым законодательным (представительным) органом власти; е) планом, который представляет собой смету доходов и расходов общественно-территориального формирования.

7. Дается характеристика закона, утвердившего бюджет. Этот закон является: а) специфическим правовым актом; б) прогностическим законом; в) политически значимым правовым актом; г) единственным законом, в отношении которого действует ограниченное право законодательной инициативы; д) законом, действие которого всегда ограничено во времени; е) актом, который всегда содержит в себе черты нормативного и индивидуального правового акта.

8. Обычно за бюджетом признают распределительную и контрольную функцию. Однако это функции бюджета как экономической категории. Что же касается бюджета как правовой категории, то его функции специальному исследованию еще не подвергались. Такими функциями являются: а) функция прогнозирования доходов, ожидаемых в предстоящем финансовом году; б) функция распределения ожидаемых доходов между получателями бюджетных средств; в) функция контроля за целевым использованием бюджетных ассигнований, полученных из бюджета.

9. Сформулированы принципы бюджетного процесса, которые подразделяются на политические и организационные.

К числу политических принципов бюджетного процесса относятся следующие: 1) принцип федерализма в бюджетном процессе; 2) принцип самостоятельного осуществления бюджетного процесса каждым общественно-территориальным образованием; 3) принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными (представительными) органами субъекта Федерации на всех стадиях бюджетного процесса; 4) принцип верховенства представительных органов государственной власти на таких стадиях бюджетного процесса, как рассмотрение и утверждение бюджета, а также утверждение отчета о его исполнении, и наличие у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета; 5) принцип гласности и публичности бюджетного процесса.

10. Дается определение принципа федерализма в бюджетном процессе: «Принцип федерализма в бюджетном процессе - это обусловленное федеративным устройством государства разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в вопросах правового регулирования и осуществления бюджетного процесса, призванное обеспечить сочетание интересов федерального центра с интересами субъектов Федерации».

11. Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, формируют институт общей части бюджетного права, который целесообразно именовать «процессуально-бюджетное право». Предлагается следующее определение данного института: «Бюджетно-процессуальное право - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета».

12. Рассмотрены признаки бюджетно-процессуальных отношений и дано их определение: «Бюджетно-процессуальные отношения - это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в процессе осуществления бюджетного процесса, а также финансового контроля, производимого на всех стадиях этого процесса». Субъектами бюджетно-процессуальных отношений могут выступать следующие лица: а) общественно-территориальные образования. В качестве субъекта данного правоотношения они представлены своим органом, который выступает от имени данного общественного образования; б) органы государственной власти и муниципальных образований; в) получатели бюджетных средств.

Субъекты Федерации выступают в качестве самостоятельного субъекта бюджетно-процессуального правоотношения в следующих случаях: а) рассмотрения и утверждения регионального бюджета; б) утверждения отчета об исполнении регионального бюджета.

13. Установленный Бюджетным кодексом порядок исполнения бюджетным учреждением своих денежных обязательств через «бюджетные обязательства» делает право оперативного управления, на основании которого действуют эти учреждения, в значительной степени фиктивным. Этот порядок лишает бюджетные учреждения права самостоятельно владеть, пользоваться распоряжаться теми денежными средствами, которые они получают из бюджета в порядке бюджетного финансирования. Порядок расчета бюджетного учреждения со своими контрагентами с использованием бюджетных обязательств означает, что выделенные этому учреждению из бюджета деньги, так и не вышли из состава казны и не перешли в состав денежных средств, которыми оно владеет, пользуется и распоряжается на основании права оперативного управления. В результате учреждение не только не в состоянии самостоятельно исполнять свои денежные обязательства, но и отвечать за их неисполнение. Это делает их статус юридического лица столь же иллюзорным, как и само право оперативного управления, на котором этот статус основан.

14. Предлагается изменить статью 222 БК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Бюджетное обязательство - это обязательство, в силу орган, исполняющий бюджет, обязан произвести выплаты из бюджета в счет исполнения денежных обязательств получателя бюджетных средств.

Отказ в выплате может иметь место лишь в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 226 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

15. Нельзя признать нормальной ситуацию, когда регулирование регионального бюджетного процесса «размазано» по целому ряду основополагающих законов, в которых к тому же не всегда выдерживаются единые позиции. Так, перечисленные в ст.8 БК РФ бюджетные полномочия субъекта Федерации, не подразделяются на полномочия законодательной и исполнительной ветвей власти. И наоборот, статьи 153 и 154 БК РФ дают общую характеристику бюджетных полномочий той и другой ветвей власти, не выделяя особенностей регионального уровня; в законе №184-ФЗ отдельно прописаны основные полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным внести изменения и дополнения в ряд статей БК РФ, а также произвести корректировку его структуры.

16. За последние годы федеральное регулирование бюджетного процесса в субъектах Федерации эволюционирует в сторону упорядочения бюджетного устройства регионов и, особенно, совершенствования межбюджетных отношений. В российском бюджетом праве следует особо выделять группу норм, регламентирующих дополнительные бюджетные полномочия для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Принципиальная их основа - делегирование на субфедеральный уровень вопросов по регулированию источников доходов и расходных обязательств внутригородских муниципальных образований.

17. Постановление Правительства Санкт-Петербурга, регулирующее подготовку бюджета, является весьма сложным документом, который можно значительно упростить. Автором предложен модельный текст такого документа. Он является гораздо компактнее (вместо 27 пунктов содержит только 13), нагляднее и удобнее для использования при полном сохранении своего содержания. Предлагается также включить в этот текст отсутствовавшее ранее положение о должностном лице, координирующем работы по подготовке бюджета.

18. Нормой работы ЗАКСа уже стало так называемое «нулевое чтение», на котором происходит предварительное рассмотрение проекта бюджета. Практика «нулевого чтения» призвана помочь в предварительном согласовании позиций парламентариев и правительственных финансистов с тем, чтобы облегчить и ускорить процедуры чтения законов о бюджете в ЗАКСе. Практика принятия в трех чтениях закона Санкт-Петербурга о бюджете на очередной финансовый год показала свою высокую эффективность, давая исполнительной и законодательной ветвям городской власти возможность оптимизировать параметры бюджета в диалоговом режиме и демонстрируя жизненность конституционного принципа разделения властей. Следует оценить положительно стремление ветвей власти предоставлять информацию о бюджете как через Интернет, так и путем издания специальных сборников.

19. Проблема эффективного расходования бюджетных средств, всегда актуальная для бюджетного процесса, в настоящее время получает новое звучание в связи с новейшими достижениями науки и практики управления, которые начинают отражаться и в правовом регулировании. Среди множества возможных аспектов в решении проблемы эффективности одними из самых перспективных направлений, по мнению автора, являются: 1) общее совершенствование методологии бюджетного процесса; 2) повышение его прозрачности.

20. Сложившиеся в течение десятилетий традиции осуществления бюджетного процесса ограничивают институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами. Это явилось основанием для коренной реформы бюджетного процесса, начатой в 2004 г. и основанной на широко используемой в мире концепции (модели) «бюджетного процесса, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Проводимая в настоящее время бюджетная реформа вносит в бюджетный процесс всех уровней Российской Федерации принципиальные изменения, сущность которых -смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». Бюджетные средства предстоит расходовать в рамках своеобразной «сдельной» системы, они становятся платой государства или местного самоуправления за совершенно конкретные достижения в том или ином направлении социально-экономического развития.

21. В деле повышения эффективности бюджетного процесса все более очевидной становится важность общественного участия в нем. В диссертации сделана попытка разработать понятийный аппарат для исследования этой проблемы, включая формулировку принципов общественного участия в бюджетном процессе и классификацию его форм. Исследование правового аспекта проблемы показывает явно неудовлетворительное состояние ее регулирования. Автор вносит ряд практических предложений, прежде всего, по содержанию соответствующих нормативных актов. Представляется необходимым провести комплекс мероприятий по организации и правовому обеспечению деятельности Общественной палаты Санкт-Петербурга (в т.ч. принятие соответствующего закона Санкт-Петербурга), основной целью работы которой была бы общественная экспертиза планов и программ социально-экономического развития города, в т.ч. проводимой в нем бюджетной политики.

Подводя итоги нашему исследованию, следует отметить, что главное направление совершенствования бюджетного процесса лежит в плоскости модернизации основного документа - Бюджетного кодекса Российской Федерации, в котором примерно за шесть лет его действия постоянно обнаруживаются нерешенные вопросы как в отношении формы, так и содержания. Основное направление дальнейших прикладных разработок следует связывать с совершенствованием процедур бюджетного процесса, прежде всего, под углом зрения его эффективности. Исследование актуальных задач в том и другом аспекте, несомненно, будет способствовать решению задач социально-экономического развития Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации»

1. Федеральные нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) //Российская газета. -1993. -25 декабря.

3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" //Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г., № 51, ст. 5712. (с изменениями и дополнениями).

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. № 31 ст. 3823 (с изменениями и дополнениями).

5. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 14 ноября 1991 г., № 46, ст. 1543 (с изменениями и дополнениями).

6. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" //Собрание законодательства Российской Федерации от 19 августа 1996 г. № 34, ст. 4030 (с изменениями и дополнениями).

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 40 ст. 3822 (с изменениями и дополнениями).

8. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" //Собрание законодательства Российской Федерации от 15 марта 2004 г. № 11 ст. 945 (с изменениями и дополнениями).

9. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 24 мая 2005 г. "О бюджетной политике в 2006 году" //Парламентская газета. -2005. -26 мая.

10. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" //Собрание законодательства Российской Федерации от 31 мая 2004 г. № 22 ст. 2180 (с изменениями и дополнениями).

11. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" //Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. №31 ст. 3258 (с изменениями и дополнениями).

12. Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (согласовано Минфином РФ и Минэкономразвития РФ от 2, 3 июля 2004 г.) //Российская бизнес-газета. -2004. -22 июня.

13. Приказ Минфина РФ от 2 августа 2004 г. № 223 "О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // http://www.minfin.ru.

14. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. -1998. -№ 7.

15. Региональные нормативные акты:

16. Устав Санкт-Петербурга. Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. -1998. -№ 2. -с.З (с изменениями и дополнениями).

17. Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 1995 г. № 57-8 "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. -1995. -№ 9. -с. 37 (с изменениями и дополнениями).

18. Закон Санкт-Петербурга от 5 января 1996 г. № 155-26 "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. -1996. -№2. -с. 13 (с изменениями и дополнениями).

19. Закон Санкт-Петербурга от 6 июля 1998 г. № 167-25 "О ежегодном послании Губернатора Санкт-Петербурга" //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. -1998. -№ 10-11. -с.5 (с изменениями и дополнениями).

20. Закон Санкт-Петербурга от 18 сентября 1998 г. № 200-39 "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга" //Вестник Администрации Санкт

21. Петербурга. -1998. -№10/11. -с. 124 (с изменениями и дополнениями).

22. Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 г. № 687-81 "О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга"// Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. -2001. -№ 2. -с. 34 (с изменениями и дополнениями).

23. Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2003 г. № 642-87 "О Правительстве Санкт-Петербурга" //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. -2003. -№ 12. -с. 39 (с изменениями и дополнениями).

24. Закон Санкт-Петербурга от 28 ноября 2005 г. № 608-84 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год" //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. -2006. -№1.-с.Ю.

25. Закон Санкт-Петербурга от 26 декабря 2005 г. № 666-102 "О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге" //Санкт-Петербургские ведомости. -2005. -28 декабря.

26. Ежегодное Послание Губернатора Санкт-Петербурга от 1 апреля 2005 г. //Санкт-Петербургские ведомости. -2005. -1 апреля.

27. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 18 ноября 2003 г. № 43 "Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга" //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2003. -№12. -с. 227 (с изменениями).

28. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 г. № 100 "Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга" //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2004. -№ 1. -с. 255 (с изменениями и дополнениями).

29. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 5 мая 2004 г. № 721 "О Комитете финансов Санкт-Петербурга". Положение о Комитете финансов Санкт-Петербурга //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2004. -№ 6. -с. 39 (с изменениями и дополнениями).

30. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 сентября 2004 г. № 1591 "О Комитете финансового контроля Санкт-Петербурга" //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2004. -№ 10. -с. 35.

31. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 1 марта 2005 г. № 213 "О Порядке разработки проекта бюджета Санкт-Петербурга на 2006 год" //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2005. -№ З.-с.З

32. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 февраля 2006 г. № 121 "О Порядке разработки проекта бюджета Санкт-Петербурга на 2007 год" //Гарант-Максимум. -2006.

33. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 19 апреля 2005 г. № 474 "О Программе социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2005-2008 годы" //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2005. -№ 6. -с. 21.

34. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 19 апреля 2005 г. № 475 "О перспективном финансовом плане Санкт-Петербурга на 2006-2008 годы" //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2005. -№ 5. -с. 20.

35. Распоряжение Администрации Санкт-Петербурга от 29 октября 2001 г. № 1082-ра "Об основных финансовых соотношениях бюджета Санкт-Петербурга на 2002-2005 годы" //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2001. -№ 11. -с. 45.

36. Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 28 декабря 2000 г. № 1346-р «Об утверждении Программы реформирования бюджетной системы Санкт-Петербурга» //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2001. -№2. -с. 31.

37. Постановление губернатора Санкт-Петербурга от 5 ноября 2003 г. № 8 "О перечне исполнительных органов государственной власти

38. Санкт-Петербурга" //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2003. -№12. -с. 219 (с изменениями и дополнениями).

39. Приказ Комитета финансов Правительства Санкт-Петербурга от 20 января 2005 г. № 3 "Об информационном сопровождении деятельности Комитета финансов Санкт-Петербурга" //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -2005. -№ 5. -с. 149.

40. Решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 октября 2001 г. № 3-374/2001 //Гарант-Максимум. -2006.

41. Монографии, учебники, брошюры, статьи:

42. Анимица Е.Г. и др. Бюджет большого города. -М.: Моск. шк. полит. Исслед., 2002. -263 с.

43. Апель A.JT. Основы финансового права.- СПб.: Питер, 2003. -126 с.

44. Бабич А. М., Павлова Jl. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. -М.: ЮНИТИ, 2002.-703 с.

45. Белова С.И. Бюджетное право Российской Федерации: Учеб. Пособие. -Саратов: СЮИ МВД России, 2003. -43 с.

46. Бесчеревных В. В. Компетенция СССР в области бюджета. -М.: Юр-издат, 1976. -389 с.

47. Бетин О. И., Преображенский Б. Г. Механизмы государственного межбюджетного регулирования. Воронеж: ВГУ, 2001. -321 с.

48. Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных государствах. -М.: Профобразование, 2002. -95 с.

49. Бродский М.Н. Законодательная база экономического развития. -СПб.: Европейский Дом, 2002. -576 с.

50. Бродский М. Н., Ливеровский А. А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. -СПб.: Изд-во СПбГУ, 2000. -371 с.

51. Бушмин Е.В. Бюджет: процедуры и эффективность. -М.: Альтернатива, 2003.-369 с.

52. Бюджет города Петрозаводска 2004 года и другие инструменты развития общественной активности. -Петрозаводск: ПетрГУ, 2004. -147 с.

53. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. -М.: КомКнига, 2005. -556 с.

54. Бюджетная система России: Учеб. для студентов вузов. -М.: ЮНИТИ, 1999.-539 с.

55. Бюджетная система субъектов Российской Федерации. Ростов н/Д: РГЭА, 1996.-110 с.

56. Бюджетные отношения в Российской Федерации: новые подходы к анализу и правовому регулированию. М.: Формула права, 2001. -349 с.

57. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации. -СПб.: СПбГУЭФ, 2004. -291 с.

58. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. -М.: ИНИОН, 1996. -145 с.

59. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учеб. пособие. -М.: Перспектива, 1998. -220 с.

60. Вахрин П.Н. Бюджетная система Российской Федерации. -М. : Дашков и Ко, 2004. -336 с.

61. Воронова JI. К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики). -Киев: Наукова думка, 1981.-355 с.

62. Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учеб. Пособие. М.: РЭА, 2001. -140 с.

63. Годин A.M., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. -М.: Дашков и Ко, 2003. -749 с.

64. Горбунова О.Н. и др. Бюджетное право России. -М.: Велби, 2002. -192 с.

65. Городские жители и власти на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять. СПб.: Норма, 2002. -53 с.

66. Гражданское право. Том I /Отв. ред. М. К. Сулейменов, Ю. Г. Басин. -Алматы, 2000. -561 с.

67. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. -М.: Юриспруденция, 2000. 303 с.

68. Гурвич М. А. Советское финансовое право.-М.: Юриздат, 1952.-636 с.

69. Демин С.В. Бюджет для всех. -СПб.: МЦСЭИ "Леонтьев, центр", 2001.-191 с.

70. Евсеев П.И., Ялбулганов А.А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений //Журнал российского права. -2005. -№ 2. -с.25-32.

71. Евсеев П.И. Некоторые вопросы развития бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации //Журнал Российского права. -2005. -№10. -с.29-36.

72. Евстигнеев Е.Н. Финансовое право. -СПб.: Питер, 2002. -175 с.

73. Емельянов А.С. Финансовое право России. -М.: Былина, 2002. -366 с.

74. Замятина М.Ф., Бескровная В.А., Виноградова Т.И., Торхов Д.О. Оценка прозрачности бюджетного процесса и общественного участия: методический инструментарий, опыт, результаты //www.budgetrf.ru 30.04.2005.

75. Карасева М.В. Финансовое правоотношение.-М.: Норма, 2001.-283 с.

76. Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право: политический аспект. -М.: Юрист, 2005.-172 с.

77. Карасева М.В. Крохина Ю.А. Финансовое право: Крат. учеб. Курс. -М.: Норма,2003.-279 с.

78. Ковалева Т.М. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации. -М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2000. -147 с.

79. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) /Под ред. М.В.Романовского и О.В. Врублевской. 2-е изд., испр. и доп. -М.: Юрайт, 2001. -244 с.

80. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М.: Экзамен, 2005. -669 с.

81. Конюхова Т.В. К вопросу об актах бюджетного законодательства //Законодательство и экономика. -2003. -№ 12. -с.53-62.

82. Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства //Журнал российского права. -2001. -№6. -с.41-52.

83. Косаренко Н.Н. Финансовое право России: Учеб.Пособие. -Ростов н/Д: Феникс, 2004. -515 с.

84. Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права. -Омск: ОмГУ, 2002. -94 с.

85. Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность //Журнал российского права. -2002. -№ 2. -с.35-44.

86. Крохина Ю.А. Бюджетная компетенция субъектов Федерации //Регионы: экономика и социология. -2001. №2. -с.45-54.

87. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. -М.: Норма, 2001.-278 с.

88. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. -Саратов: ПАГС, 2000. -205 с.

89. Крохина Ю.А. Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере //Журнал российского права. -2001. -№5. -с.69-78.

90. Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник для вузов. -М.: Норма, 2004. -689 с.

91. Кучеров И. И. Бюджетное право России. -М.: Центр ЮрИнфор, 2002. -315 с.

92. Лавров A.M. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы //Финансы. -2004 .-№3. -с.9-14.

93. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. -М.: Юриздат, 1972.-372 с.

94. Мандрица В.М. Финансовое право.- Ростов н/Д.: Феникс,2003.-346 с.

95. Мандрица В. М., Рукавишникова И. В., Дружинин Д. Н. Финансовое право. -Ростов н/Д.: Феникс, 1999. -445 с.

96. Мартыненко В.Е. Бюджетный процесс и актуальные проблемы его реформирования //Современные аспекты экономики. -2006. -№3. -с. 197-208.

97. Мартыненко В.Е. Гражданское общество как участник бюджетного процесса: нормы и практика //Человек и Вселенная. -2006. -№1. -с.58-65.

98. Мартыненко В.Е. Органы власти и бюджетный процесс в Санкт-Петербурге. -СПб.: ИНФО-ДА, 2006. -47 с.

99. Мартыненко В.Е. Процессуальные нормы бюджетного права и совершенствование бюджетного процесса в субъекте Федерации //Ученые записки юридического факультета СПбГУЭФ. -2006. -№16. -с.95-99.

100. Меньков Ф. А. Основные начала финансовой науки. -М., 1924.-405 с.

101. Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Республике Карелия.-М.: УРСС, 2004. -294 с.

102. Морозов С.В. Бюджетное регулирование в Российской Федерации: правовые аспекты: Автореф. дис. к.ю.н.- М.,2004. -26 с.

103. Научно-практический комментарий Бюджетного кодекса Украины /Коллектив авторов: Бех Г. В., Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. и др. -Харьков: Юрист, 2005. -603 с.

104. Общественное участие в бюджетном процессе на Северо-Западе России. -СПб.: Норма, 2002. -319 с.

105. Парыгина В. А., Тедеев А. А. Бюджетное право и процесс: Учебник. -М.:Эксмо, 2005.-381 с.

106. Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. -СПб.: Питер-Принт, 2003.-201 с.

107. Пешин M.J1. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации: (Регион, аспект): Автореф. дис. . к.ю.н.- М.,2004. -28 с.

108. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. Литература, 1971.-312 с.

109. Поветкина Н.А. Российская Федерация как субъект бюджетного права. -М.: Рос. правовая акад. МЮ РФ, 2004. -148 с.

110. Позднякова Т. С. Категория «система бюджетного права» и ее структурно-понятийный ряд //Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Вып. 2. -Черновцы, 2003. -с. 97-98.

111. Полын И.И. Проблемы правового регулированию бюджетного процесса в Российской Федерации: Автореф.дис. к.ю.н.-М.,2001.-34 с.

112. Поляк Г.Б. Бюджетная система России. -М.: ЮНИТИ, 1999. -539 с.

113. Поляк Г.Б. Территориальные финансы. -М: ВЗФЭИ, 2003. -477 с.

114. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. -СПб.: Юрид. Центр-Пресс, 2003. -833 с.

115. Пшенникова Е.И. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации: Учеб.пособие. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2002. -186 с.

116. Родионова В. М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации //Финансы. -1997. -№ 4. -с. 4-10.

117. Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М.: OJ1MA-ПРЕСС, 2004. -286 с.

118. Рукавишникова И.В. Теоретическая характеристика метода правового регулирования финансовых отношений. -Ростов н/Д: РГЭУ, 2003. -249 с.

119. Рукавишникова И.В. Некоторые особенности метода правового регулирования финансовых отношений //Журнал российского права. -2003.-№ 10.-с.15-23.

120. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. -М.: Нац. ин-т бизнеса, 2003. -430 с.

121. Серебряков А.Д. Бюджетная реформа в России: политические итоги /А. Д. Серебряков. -М.: Ин-т сравнит, политологии РАН, 2004. -68 с.

122. Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации /Под ред. Ю.А.Крохиной. -М.: РПА, 2003. -148 с.

123. Советское бюджетное право: Учебник /Под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. -М.: Юриздат, 1982. -387 с.

124. Сухова И.Н. Бюджетные права субъекта Российской Федерации: Ав-тореф. дис. к.ю.н.- М., 2001. -26 с.

125. Тедеев А. А. Бюджетное право и процесс: Учебное пособие. -М: Эксмо, 2005.-414 с.

126. Тосунян Г.А. Финансовое право: Конспекты лекций и схемы. -М.: Дело, 2002. -224 с.

127. Фетисов В.Д. Бюджетная система Российской Федерации. -М.: Юни-ти-Дана, 2003. -366 с.

128. Финансовое право: Учеб. Пособие /Под ред. проф., д.ю.н. А.А.Ялбулганова. -М: Статут, 2001. 361 с.

129. Финансовое право /Отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. -М.: Юрист, 2005. -749 с.

130. Финансовое право /Под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. В. Толстопятенко. -М.: Проспект, 2003. -532 с.

131. Финансовое право /Под ред. О.Н.Горбуновой. -М.: Юрист, 2000. -493 с.

132. Финансовое право Российской Федерации: Учебник /Отв. ред. М. В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2006. -602 с.

133. Финансовое право: Учебник/ Под ред. Н.И. Химичевой. -М: Юрист, 1999. -599 с.

134. Финансовое право: Учебник/Отв. ред. Н.И. Химичева. -М.: Статут, 2001.-686 с.

135. Финансы: Учебник для вузов /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. М.: Перспектива, 2000. -455 с.

136. Финансы: Учебник /Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994. -432 с.

137. Химичева Н. И. Правовые особенности советского бюджетного процесса //Труды ВЮЗИ. Том 9: Вопросы советского финансового права. -М.: ВЮЗИ, 1967. -с.68-98.

138. Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права /Под ред. В. М. Манохина. -Саратов: СЮИ, 1979. -359 с.

139. Химичева Н.И. Финансовое право: Учеб.-метод.пособие. -М.: Норма, 2005.-462 с.

140. Хорина JI.Я. Правовое обеспечение контроля исполнения федерального бюджета Российской Федерации: : Автореф. дис. . к.ю.н. -М., 2002.-19 с.

141. Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. -Алматы: Жет1 жаргы, 2002. -423 с.

142. Худяков А.И. Основы теории финансового права. -Алматы: Жет! жаргы, 1995. -284 с.

143. Шагиева Р.В. Процессуально-правовые нормы и их реализация в социалистическом обществе. Казань: КГУ, 1986. -101 с.

144. Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. -СПб.: СПбГУ, 2004. -278 с.

145. Шемякина О.Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетного процесса: Автореф. дис. . к.ю.н.- М., 2003.-21 с.

146. Шеремет Н. В. Финансово-правовая категория «бюджет» //Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Вып. 1. Черновцы, 2003. с.45-52.

147. Эриашвили Н.Д. Финансовое право.-М.: ЮНИТИ-Дана, 2002.-727 с.

Автор: Мартыненко, Виталий Евгеньевич
Город: Санкт-Петербург
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Мартыненко, Виталий Евгеньевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Мартыненко, Виталий Евгеньевич, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Мартыненко, Виталий Евгеньевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Мартыненко, Виталий Евгеньевич, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации»