АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы становления и организацииместного самоуправления в субъекте Российской Федерации (по материалам Самарской области)»
На нраках рукописи
¡МОКРЫЙ Владимир Семенович
Правовые проблемы становлениян орг анизации местного самоуправления в субъекте
Российской Федерации (гто материалам Самарской области)
Специальность 12.00.02 - конституционное право; государственное у правление; административное нрапо; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1997
Работа выполнена на кафедре права Московского городского педагогического университета.
Научный руководитель - доктор юридических наук,
Официальные оппоненты: Володин Вячеслав Викторович -
доктор юридических наук, профессор.
Защита состоится 27 января 1998 года в М.юОО на заседании диссертационного совета Д. 151.04.27 Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: Москва, 117606, проспект Вернадского, д.84, 1 учебный корпус, ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, комната 2300
Автореферат разослан 26 декабря 19У7 г.
профессор Эбзеев Борис Сафарович.
Суворов Владимир Иванович -кандидат юридических наук.
Ведущая организация: Государственная
управления
академия
Ученый секретарь диссертационного совета
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Актуальность темы исследования. Становление новой, демократической государственности, происходящее сейчас в России, одним из своих важнейших составляющих имеет развитие местного самоуправления, как одного из фундаментальных оснований существования гражданского общества. Ведь как справедливо отмечается, именно посредством местного самоуправления «происходит «слияние», «сочленение», соединение государства и общества, в результате • чего свободно выраженной, коллективной воле людей придается правовой характер. Здесь граждане сами решают и исполняют решения по вопросам совместной жизнедеятельности и обеспечивают этим низовой «срез» государственного управления... В силу объективной необходимости взаимодействия структур местного самоуправления между собой («по горизонтали»), они в совокупности образуют прочную «ткань» государственности».1
- В то же время в процессе возрождения местного самоуправления, которое началось в нашей стране совсем недавно - только с 1990-1991 годов, невозможно механическое копирование прошлых образцов и тем более - слепое перенесение на российскую почву зарубежных моделей организации муниципальной власти. Формирование законодательных основ местного деятельности местной власти также невозможно осуществить, исходя лишь из «чистой идеи» самоуправления. Становление местного самоуправления - это не разовый акт, его невозможно ввести методом декретирования. Отношения между государственной властью и местным самоуправлением сложны даже в странах с давними демократическими традициями. Поэтому процесс формирования новой системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, требует осторожного и взвешенного подхода к решению всего комплекса проблем. При выработке таких подходов особое значение приобретает изучение того, каким образом теория и исторический опыт самоуправления в нашей стране и за рубежом находят себе выражение в нормативных законодательных актах всех уровней власти, насколько
' Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. ~ М. - Славянский диалог. - 1996. - С. 153.
л
корректно они взаимодействуют между собой, наконец, насколько их нормы соответствуют реальной практике общественных отношений, складывающихся в местных сообществах.
Становление организационных структур местного
самоуправления происходит ныне параллельно с формированием его законодательной, правовой базы. Естественно, этот процесс нельзя считать завершенным, наоборот становление подлинного местного самоуправления тшыю начинается. Как отмечало«, в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1997 году, для взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления характерен трудный поиск баланса меящу самостоятельностью в ответственностью. «Всемерное содействие муниципальному уровню ■ власти, прежде всего завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его правовая защита, является не только конституционной обязанностью государства, но и важнейшей политической задачей.»2
Степень научной разработки проблемы. Процессы становления местного самоуправления в последние годы находятся в центре политической и научной жизни. Обсуждению проблем местного самоуправления было посвящено несколько крупных совещаний, в работе которых приняли участие российские государственные и общественные деятели, известные ученые, мэры крупнейших российских городов.3 Для согласованного проведения реформы местного самоуправления в оперативного решения проблем, возникающих в ходе ее реализации, создан совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации4, Правительством принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации.5
2 Ельцин ЕЛ. Порядок во власти - порядок в стране. (О положении е стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. -М-1997- С. 65.
1 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных
положений о местном самоуправлении и организации государственной власти е
субъектах Российской Федерации. -Л/. - Юридическая литература.-]995.
4 Указ Президента Российской Федерации *О Стане по меептаму самоуправлению в Российской Федерации». - № 531 сап 29.05.97.
3 Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления* от 27 декабря 1995 г. № 1251. - Российская Федерация. -1996. -№4.
Успешно решать задачи нормативно-правового реформирования местного самоуправления можно только опираясь на теоретические положения, сформулированные в разные годы авторами работ по проблемам деятельности муниципальных органов. Здесь особо следует выделить огромный вклад, внесенный в теорию местного самоуправления трудами отечественных ученых XIX - начала XX века, - ММ. Сперанского, Л. Градовского, СЮ. Вигге, М. Свешникова, А. Васильчикова, НИ. Арефа, ВМ. Гессена, ОК. Нотовича, Л. Дашкевича, К.А. Пажитова, А.А. Клопсва, Д.Д. Семенова, А. Михайловского, А.Новнковаи других.6 Исторический интерес представляют публикации отечественных ученых 20-х годов, в которых отражен опыт местного самоуправления периода ИЗ Па.'
В современных условиях параллельно с процессом законодательного и организационного становления системы местного самоуправления происходит также теоретическое осмысление его содержания, сущности, атрибутов. Соответственно в юридической и в целом, в общественно-политической литературе последних лет появилось много публикаций, посвященных вопросам местного самоуправления. Постоянную рубрику публикаций по этой тематике ведут «Российская газета», журналы «Государство и право», «Российская Федерация» и другие периодические издания.
За последние годы отечественная теория государственного права
4 Cut: Градовский А. Начала русского государственного права. Т.1. О государственном устройстве. - СПб., 1875; его же. Органы местного самоуправления. - СПб., IS83; Витте CJO. По поводу непреложности законов государственной жизни. - СПб., 1914; его же - Самодержавие и земство. СПб.,
1908; Корф СЛ. Административная юстиция в России. - СПб., 1910; Свешников М. Основы и пределы самоуправления. - СПб., 1892; Гессен ВМ. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1904; Василъчиков А. О самоуправлении. T.I, 3-е изд. СПб,
1872; Ареф Н.И. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. СПб., 1894; Нотович О.К Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882. Дсаакевт Л. Реформа власти. М., 1912; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., б/г. Клопов А-Л. Самодеятельность и земство в неродной жизни России. СПб., 1913; Семенав Д.Д Городское самоуправление: Очерки и опыты. СПб, 1901; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Новиков А. Записка о городском самоуправлении СПб., 1904. Реформа городского самоуправления. СПб., 1911, Сперанский ММ. План государственного преобразования. ~М., 1905.
7 Велихов JLB. Основа городского хозяйства. -М. -1928.
также обогатилась новыми научными разработками юристов, обществоведов, посвященных различным проблемам становления и функщюнирования системы местного самоуправления, его месту и роли в системе отношений «граждане - государство». Здесь в первую очередь следует выделить работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.В. Белоцерковского, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, Н.И. Глазуновой, H.A. Емельянова, М.А. Краснова, Е.И. Козловой, O.E. Кугафина, JI.E. Лаптевой, В.В. Меньшикова, Н.В. Постового, Ю.И. Скуратова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и других авторов8. Заметен вклад ученых РАГС, Института законодательства и сравнительного правоведения, ведущих специалистов других научных центров и учреждений в разработку данной проблематики.®
8 См.: Государственное управление и самоуправление в России. Очерки истории. М., 1995; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. -М.
1996; Багяай М.В., Габричидте Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. - М - ИНФРА-М. - 1996; Белоцерковсюш В.В. Самоуправление -будущее человечества или новая утопия? М., ¡992; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. -М. - Юрист. - 1997; Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М, 1995; Лаптева JI.E. Земские учреждения в России. - М. 1993. Меньшиков В.В. Власть и самоуправление. (Теорет.-методолог. анализ) Ростов-на-Дону, 1991;Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Емельянов H.A. Реформа местной власти: От управления к народовластию. Тула, 1996', Краснов М.А. Введение в муниципальное право. -М,- 1993; Самоуправление: теория и практика. - М- 1991; Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа. Проблемы конституционной теории и практики.-Свердловск.-1987; Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.- Юрист. - 1994; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. -М. - 1995; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М. - ИНИОН. - 1993; Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебное пособие. - РАГС. - Новосибирск. - 1995; Авакьян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский: (о местном самоуправлении). - Российская Федерация - 1995. - № 5; Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России. - Журит российского права. - 1997. - Ks 7 и др..
9 Государственное управление: правовые аспекты. - РАГС при Президенте Российской Федерации. - М. - 1997; Исполнительная власть в Российской Федерации: научно-практическое пособие. -М. - БЕК. - 1996; Бачило И.Л., Мелюхин И.С., Салищева Н.Г. и др. О концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации. - Государство и право. - 1996. - М 8. - С. 3-32; Веденеев Ю.А. Теория и практика переходных процессов в развитии российской
Становление нормативной базы местного самоуправления в Российской Федерации проходит под значительным влиянием не только отечественного, но и зарубежного опыта муниципального управления. Поэтому для комплексного анализа проблемы весьма ценными являются публикации зарубежных авторов, как изданные за рубежом10, так и имеющиеся в переводах на русский язык11. Эти публикации интересны
государственности. - Государство и право. - 1995. - Ms 1. — С. 107-117; Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность. - Государство и право. - 1996. - А/я 7. - С. ¡9-28 и др.
Anton Т.J. American Federalism and Publicy. How the System Works. N.Y., 1990;Barber B. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age.- Berkley-1984; Clastres P. Society against the State.- N.-Y.- 1987; Democracy & Political Transformation. Theories & East-Central European Realities.- Budapest.- 1991; Dyson K. Party, state & bureaucracy in Western Germany. - L. - 1987; Eckstein H. Division, & Cohesion in Democracy.- Princeton.- 1966; Elander /., Montin S. Dezentralisierung und Kontrolle. Die Beziehungen zwishen der zentralen Regierung und den Kommunen in Schieden. - Politische Vierteljahresschrift. - 1991/22. S. 308-333; Elazar DJ. Federalism & the Way to the Peace. - Kingston (Ontario).- 1994; Gladstone В., Dungun S. Single Issue Local Authority Association: A New Species For A Changing Environment. - "Public Administration", 1994/1; Jonson D. Public Choice. An Introduction to the New Political Economy.- L.-1991;Key V.O. Politics, Parties & Pressure Groups.- N.-Y. -1948; Key V.O. The Responsible Electorate.-Cambridge.-1966; Klatt H. Zur Notwendigkeit einer Refoderalisierung Gesamtdeutschlands. -"Politische Studien", 1991/ 318; Lane Я Why People Get Involved in Politics.-Glencoe.- 1959; Maintland F. The Constitutional History of England Cambridge, 1965; McPhee W.N., Smith R.B. A Model for Analysing Voting Systems. - N.-Y. - 1986; Modern Political Theory from Hobbes to Marx: key debates-L-1989; Neue Trends in der Stadtpolitik. - "Politische Vierteiljahressschrift", Sonderheft 22/ 1901; Pateman С. Participation & Democratic Theory.- Cambridge.- 1970; Political Persuasion in Local Voting.- New Brunswick & Oxford.-1987; Stoker G. Intergovernmental Relations. - "Public Administration", 1994/ I; The Comparative Politics.- Harvard.- 1988; The Politics of informal Justice.- N-Y. 1982 etc.
" Бухеапд E. Институты публичной собственности и экономический механизм федеративных отношений // Федерализм. -1996. -М 3. - С.35-52; Дай Т. Политические системы местного самоуправления в США. - Федерализм и региональная политика. Проблемы России и зарубежный опыт. - Выпуск 2. -Новосибирск. - 1995. - С. 164-189; Дай Т., Зиглер Р. Демократия для элиты. - М,-1984; Материалы российско-канадского семинара «Законодательное обеспечение развития экономики регионов».22-25 октября 1996 г. • Самара. - 1996; Ривал Б. Основные положения американской системы муниципальных финансов. - М,- 1995; Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. - М.- 1992; Штадлер К, Гелен У.
тем, что них отражаются дискуссии, идущие в самих этих странах по различным проблемам местного самоуправления, высказываются нетрадиционные подходы к правовому регулированию деятельности муниципальных органов.
Объектом исследования избраны правоотношения, возникающие в процессах становления и развития современной системы местного самоуправления в Российской Федерации и, в частности, в Самарской области. Последняя была выбрана как объект исследования в силу тех обстоятельств, что социальные перемены, происходящие в ней в течение последних лет, являются типичным проявлением общероссийских тенденций, в ней проявляются наиболее характерные черты и проблемы, свойственные процессам становления местного самоуправления во всей стране.
Предмет исследования - нормативно-правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, а также муниципальных органов различного уровня, формирование целостной организационной структуры власти на местах.
Целью данного исследования стало определение рациональности и эффективности нормативного регулирования данных отношений и разработка подходов по оптимизации средств правового воздействия на становление и развитие местного самоуправления в стране в целом и в Самарской области в особенности.
Для достижения этой цели в диссертации предпринята попытка решить следующие задачи:
1. Проанализировать альтернативные методологические, нормативные и институциональные подходы к:
а) определению территориальной основы местного самоуправления и вытекающей из него проблеме взаимодействия различных уровней местного самоуправления;
б) формированию финансово-экономической основы местного самоуправления;
в) разделению компетенции государственных и муниципальных органов и порядка взаимодействия;
г) определению структуры и принципов построения
Германия: местные органы власти в поисках эффективного управления. Проблемы теории и практики управления - 1995. - № 5 и др.
муниципальных органов, формированию персонала муниципальных органов управления.
2. Рассмотреть, в какой мере правовые акты, осуществляющие нормативное регулирование по указанным проблемам и издаваемые различными органами власти, соответствуют системе объективно складывающихся общественных отношений в муниципальных образованиях.
3. Разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организационного построения системы местного самоуправления.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов. При рассмотрении поставленных вопросов автор руководствовался такими научными методами, как сравнительно-правовой, функциональный, конкретно-исторический, программно-целевой, системный и другими. Проблема изучалась в рамках конституционного, административного и муниципального права, а также теории государственного и муниципального управления.
Нормативная база диссертации включает Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, документы Центральной избирательной комиссии, иные нормативные правовые акты. В работе использованы статистические материалы, информационные записки, экспертные заключения и иные сведения из практики функционирования системы местного самоуправления.
Хронологические рамки исследования охватывают начальный этап становления системы местного самоуправления в Российской Федерации (1991-1997 гг.) Это позволило автору рассмотреть в динамике процесс формирования новых муниципальных органов управления, современные проблемы их организации и взаимодействия между собой и с органами государственного управления. Выбор краткого отрезка времени объясняется его уникальностью. Именно в этот период произошло формирование основного контура системы местной власти, выявились основные противоречия и тенденции развития этого процесса. Таким образом, в сжатых временных пределах открывается возможность концентрированного анализа внутренней логики развития правоотношений в системе организации и деятельности
а
системы местного самоуправления в современный переходный период.
Научная новизна диссертации усматривается в комплексном анализе проблемы становления местного самоуправления в конкретном субъекте Российской Федерации - в Самарской области.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие положения и выводы, содержащие в себе элементы новизны:
- до сих пор в концептуальном плане и нормативном регулировании местного самоуправления существуют противоречия в определении правовой природы местного самоуправления, а также его места и роли в системе управления общественной жизнедеятельностью, что значительно усложняет соответствующую практику;
- в федеральном законодательстве оказались нерешенными вопросы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в результате чего между ними возникает немало напряжений и конфликтных ситуаций; законам субъектов Российской Федерации приходится «закрывать» данные пробелы, что, в свою очередь, вносит разночтения в правовом статусе органов местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации;
- трудности в становлении местного самоуправления во многом вызваны неопределенностью его территориальной основы, в частности, статуса района как административной единицы; множественность управленческих функций, реализуемых в рамках районов, требует особого правового регулирования действующих здесь организационных структур;
- в местном самоуправлении недостаточно используются его социологические возможности, связанные с вовлечением граждан в управление местными делами; преобладает акцент на платный персонал, что привносит в местное управление элементы бюрократизма; слабо развита и функционирует представительная часть местного самоуправления;
необходимо совершенствовать систему выборов в органы местного самоуправления в том направлении, чтобы она заставляла жителей активней участвовать в определении своей собственной территориальной жизнедеятельности;
- - обоснована необходимость применения и разработана
концептуально формализованная модель межбюджетного перераспределения материальных и финансовых ресурсов муниципальных образований в рамках субъекта Российской Федерации, ориентированная на стимулирование усилий органов местного самоуправления на расширение собственной налогооблагаемой базы и обеспечение экономической самостоятельности муниципальных образований.
Практическая значимость диссертационного исследования. Результаты исследования, предложения и рекомендации автора могут быть использованы в деятельности правотворческих органов власти всех уровней, начиная от федерального и заканчивая муниципальным, при разработке ими конкретных механизмов функционирования, взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления в рамках субъекта Российской Федерации. Работа представляет практический интерес для работников сферы государственного и муниципального управления. Содержащиеся в исследовании положения и выводы могут послужить материалом для дальнейшего исследования в сфере конституционного, административного и муниципального права, найти применение при разработке лекций, специальных курсов, методических рекомендаций в помощь преподавателям и слушателям по юриспруденции, политологии, социологии управления.
Апробация работы. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС. Концепция исследования легла в основу выступлений автора на заседании выездной комиссии Совета Европы по проблемам местного самоуправления в странах СНГ (Самара 1997 г.), на научно-практической конференции «Становление законодательства субъекта Российской Федерации» (Саратов 1997 г.), при проведении международного семинара «Законодательное обеспечение развития экономики региона» (Самара 1996 г.). Идеи автора при подготовке исследования, активно использовались при подготовке законодательных актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления Самарской области , в частности, при разработке Устава Самарской области, Закона «О местном самоуправления в Самарской области», Закона «О муниципальной службе в Самарской области» и иных нормативных правовых актов. Кроме того, автор принимал участие в разработке федерального
законодательства о местном самоуправлении. В частности, в 1995 году в рамках процесса согласования проектов соответствующих нормативных актов с субъектами Российской Федерации рабочей группой Администрации Самарской области, которую возглавлял автор, были подготовлены и направлены в адрес Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации замечания и предложения в связи с разработкой Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Из 19 высказанных замечаний и предложений в окончательный текст закона были включены 11.
Материалы диссертационного исследования использованы автором при проведении лекций и «круглых столов» для работников органов местного самоуправления Самарской области в Институте государственного и муниципального управления..
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, списка использованных источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во Введении обосновывается научная и практическая актуальность темы диссертации, отмечается степень и уровень ее разработанности в российской научной литературе и зарубежных публикациях; раскрывается теоретическая новизна и практическая значимость исследования, его основная цель и решаемые задачи; определяются исходные методологические позиции автора и хронологические рамки работы.
Первая глава - «Становление и развитие системы органов местного самоуправления: исторические и теоретико-методологические аспекты» посвящена раскрытию ключевых понятий проблемы в отечественной и зарубежной юридической литературе, а также опыта решения выделенных проблем в отечественной и зарубежной практике.
Вторая глава - «Правовое регулирование формирования системы органов местного самоуправления в Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы» содержит анализ федерального и субъектного законодательства, регулирующего систему местного самоуправления, а также уставов и иных нормативных актов муниципальных образований
Самарской области, устанавливающих порядок формирования и организации органов местного самоуправления.
В третьей главе « Практика становления и организации системы органов местного самоуправления в Самарской области (1993-1996 годы)» анализируются принципы построения организационной структуры органов местного самоуправления, их кадрового потенциала, а также законодательство о выборах в органы местного самоуправления и правоприменительная практика в период организации и проведения муниципальных выборов в Самарской области в 1993-1997 годах.
В ходе проведенного исследования были сформулированы следующие концептуальные положения;
Анализ работ известных российских ученых-юристов конца XIX - начала XX вв. показывает, что толкование понятия "местная власть" осуществлялось следующим образом. Во-первых, содержательно различались государственная местная власть и местная власть самоуправления. Во-вторых, под последней понимались в качестве субъектов так называемые "общественные власти", т.е. добровольные объединения жителей данной административной единицы12. В-третьих, такие объединения были официально признаны государством, что означало описание их в законе по сущности, функциям и предметам компетенции. . В-четвертых, местная власть определялась как власть распорядительная. Это важнейшая характеристика, прямо выражающая ее специфику и специфику формы и содержания тех юридических средств, с помощью которых проводятся в жизнь решения местных властей.
Уже в середине XIX века в российской теории государства и права просматривались две концепции местного самоуправления: общественная и государственная. В литературе 1990-1996 гг. эти школы возродились вновь. Сторонники одной из них утверждают, что
12 Эти объединения возникли в России не столь уж давно, начиная с реформ 60-х - 70-х гг. XIX в. (хотя ее первые элементы существовали уже с эпохи Ивана IV), когда были разработаны, опубликованы и введены в действие первые государственные акты в виде т.н. "положений" - о крестьянах выходящих из крепостной зависимости (1861 г.), о земских учреждениях (1864 г.), о земских учреждения (1890 г.), Городовое положение (1870 г.), Городовое положение (1892 г.). Там и были сформулированы законы об общественных объединения городского и' земского типа, которым были даны некоторые права общественного самоуправления.
власть самоуправления носит ныне общественный характер13, другие утверждают государственный ее характер14. Примечательно, что по сравнению с аргументацией правоведов XIX в. аргументация современных исследователей почти не претерпела изменений.
Позицию представителей "государственной" школы можно свести к нескольким положениям, которые выражают одну центральную мысль - у нас еще нет собственно самоуправления, но есть слабая система местной государственной власти с едва наметившимися элементами непосредственной и представительной демократии на местах. И в этом есть определенный резон. Дело в том, что вывод местного самоуправления из' единой вертикальной властной системы в Российской Федерации безусловно пагубен для этой системы, как и для самого государства. Тем более, что налицо явная тенденция разрыва единства прав и возможностей власти - органы местного самоуправления в настоящее время не в состоянии реализовать все принадлежащие им права в силу того, что не имеют достаточных материальных, финансовых и организационных ресурсов.
По своему доказывают "общественную" природу
самоуправления оппоненты "государственников". Общая схема их рассуждений такова: ими подчеркивается совершенно иная, по сравнению с государственной, форма власти самоуправления -негосударственная, т.е. отсутствие, прежде всего, принуждения и законодательной функции. Далее утверждается, что власть
13 Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? /I Советское государство и право. - 1990. - № 10. - С.81-89; Прохоров В. Т., Kauio B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право. -1992. ,-N97. - С. 46-53. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации: Научно-аналитический обзор РАН/ИНИОН. - М., 1994; Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. - 1994. - Na 7. -С.28-33; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. -М., 1993. - С.7идалее.
14 См.: Вишняков В.Г. Конституции стран-членов СНГ: система государственной власти и местного самоуправления // Государство и право. -1994. - № 5. - С. 35-41; Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - 1993. - № 11. - С. 14-19; Развитие федеративных отношений в Российской Федерации // Федерация - 1997. - № 1. -С.47-49; Слива А. Вернуться в прошлое нельзя // Российская Федерация - 1994. -№ 17,- С.23-26.
самоуправления есть одна из черт гражданского общества. В общем многое зависит от понимания государства, гражданского общества и места человека в системе их взаимоотношений.
Такая двойственность позиций отражает переходный характер местного самоуправления в Российской Федерации. Эта переходность проявляется, во-первых, в том, что в настоящее время источник власти местного самоуправления находится, с одной стороны, в предоставлении властных полномочий государственной властью, а с другой - в волеизъявлении той части населения, которая проживает на данной территории. Во-вторых, потому, что сам способ осуществления власти, включая меры принуждения, таюке почти не отличается от способов осуществления местной государственной власти. В-третьих, несомненно верховенство этой последней над формирующимся самоуправлением. В-четвертых, функции местного самоуправления восполняют властные отношения и действия государственной власти на местах, а не наоборот. В течение какого периода будет сохраняться такой характер самоуправления и каковы будут этапы его эволюции сейчас сказать трудно.
Анализ основных тенденций развития местного самоуправления в странах Запада показывает, что в XX веке наблюдаются две противоположные тенденции, каждая из которых периодически получает преобладание над своей противоположностью. Во-первых, это централистская тенденция, ведущая в пределе к полному политическому или финансовому блокированию самостоятельности местной власти. И, во-вторых, тенденция к "деконцентрации" центральной власти с целью оживления "коммунальной демократии" на местах. В настоящее время все европейские страны признают, что большой объем задач и полномочий должен перейти от центральной власти в область взаимоотношений общин и что легитимированное выражение воли народа на коммунальном уровне вполне может иметь самостоятельный правовой характер (например, право коммунального финансового управления и др.). Наметившаяся конце 1980-х гг. тенденция к децентрализации соответствует общей стратегии ЕС в области развития структур местного самоуправления, и осуществляется в более широком контексте образования наднациональных общеевропейских институтов власти. Тем не менее, функции местного самоуправления как важнейшего элемента демократической политической системы в различных странах понимаются по-разному.
Далее, в результате проведенного анализа действующего федерального и субъектного законодательства, а также уставов и иных нормативных актов муниципальных образований было выявлено, что в настоящее время правовые акты всех уровней власти оставляют открытой, нормативно неурегулированной проблему территориальной основы местного самоуправления. Действующее законодательство оставляет открытым принципиальный вопрос о взаимной зависимости и разделении компетенции муниципальных образований разного уровня, действующих на одной и той же территории, и, в частности, о месте района в системе местного самоуправления. Без решения этой проблемы невозможно приступить к осуществлению реформы административно -территориального деления в субъектах Российской Федерации. Конкретные пути решения этой проблемы в различных субъектах Российской Федерации, безусловно, не могут быть совершенно одинаковыми. Тем не менее, на государственном уровне необходимо определить принципиальные моменты и механизм решения этой проблемы. Здесь, в частности, предлагается строить территориальную структуру формирования муниципальных сообществ как многоуровневую систему, начиная от уровня агломерации и до отдельного сельского поселения. Территория муниципального образования, выступая, как один из определяющих признаков выделения местных сообществ, не должна в то же время становиться лимитирующим фактором в образовании местных сообществ разного уровня. Дело в том, что сами муниципальные образования, взятые как объект управления, могут эффективно управляться в одних случаях при однозвенной системе управления (небольшие города), в то же время крупные города и сельские районы, округа обладают объективно существующей многоуровневой социально-пространственной организацией - от кварталов до агломерации. Эта многослойность поселенческой структуры требует адекватной иерархии управления, которая должна быть нормативно регламентирована.
В диссертации подробно рассматривается законодательство о финансово-экономической основе местного самоуправления и практика его реализации в деятельности муниципальных органов. А эта практика свидетельствует, что говорить об экономической самостоятельности местных сообществ в настоящее время возможно лишь как о желательном, но не реальном состоянии. Твердых, долгосрочных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов
до сих пор не существует. Причем, перераспределение бюджетных средств между местными сообществами ныне делается без определения каких-то единых для всех критериев, что неизбежно снижает заинтересованность органов местного самоуправления в развитии собственной налоговой базы. Что же касается местных налогов, то они, не только не покрывают основных расходов муниципальных образований, но и в основной своей массе являются косвенными (то есть в условиях рынка могут оказывать дестимулирующее воздействие на экономическую активность). Негативно влияет на становление материально-финансовой базы местного самоуправления и получивший большое развитие в последнее время процесс формирования вертикально интегрированных производственных, структур. К сожалению, недавно принятый Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», также как и проект Налогового Кодекса лишь намечают в сймом общем виде пути решения этих проблем, но оставляют их в целом открытыми.
В этих условиях представляется необходимым пересмотреть бюджетное и налоговое законодательство, как на федеральном, так и на региональном уровне, с целью реального материально-финансового обеспечения самостоятельности системы местного самоуправления. При этом, на наш взгляд, следовало бы придерживаться следующих принципов:
1. Основная часть бюджетных средств местных сообществ должна получаться ими за счет собственно местных налогов, а не отчислений от федеральных и областных налогов.
2. Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов должно соответствовать следующим критериям. Во-первых, отчисления в местные бюджеты от регулирующих доходов в рамках одного субъекта Федерации должны устанавливаться исходя из единых для всех муниципальных образований норм и ставок. Во-вторых, межбюджетное перераспределение должно обеспечивать относительное выравнивание доходов местных сообществ и обеспечение всеми ими минимальных социальных гарантий для населения. В-третьих, оно должно освободить структуру межбюджетных отношений от всякого рода субъективизма. И, в-четвертых - сохранить стимулы к развитию собственной экономической базы местным сообществам, имеющим более высокую степень финансовой обеспеченности. Баланс этих порой взаимоисключающих позиций может быть найден в рамках
формализованной модели межбюджетного перераспределения в пределах одного субъекта Российской Федерации.
Суть модели такова: по итогам предыдущего финансового года вычисляется средний уровень бюджетной обеспеченности на душу населения местных сообществ, исходя из единых для всех ставок отчислений от регулирующих доходов. Доходы местных сообществ в пределах, обеспечивающих удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, полностью остаются в местном бюджете. А доходы, полученные сверх этого единого для всех муниципальных образований уровня, направляются в фонд межбюджетного перераспределения, который находится в ведении органов государственной власти субъекта Федерации. Часть этого фонда используется для покрытия дефицита бюджетных средств тех муниципальных образований, собственные доходы которых не достигают уровня минимальных государственных социальных стандартов. А оставшаяся часть возвращается муниципальным образованиям, имеющим уровень собственной бюджетной обеспеченности выше установленного минимума, в доле, пропорциональной уровню полученных ими доходов, которая исчисляется по следующей формуле:
Б = (Усобств. - У тт.) х к, где:_
Б - сумма возврата средств из фонда межбюджетного перераспределения;
Усобств. - Общая сумма собственных доходов муниципального образования;
Упип. - Сумма средств, необходимых для удовлетворения государственных минимальных социальных стандартов;
к - понижающий коэффициент, вычисляемый по формуле
Сумма средств, оставшихся в фонде перераспределения после покрытия минимальных государственных социальных стандартов всех муниципальных образований области_
к =
[ Общая сумма фонда межбюджетного перераспределения области
Эта модель имеет ряд преимуществ перед ныне существующей. Во-первых, она исключает всякий субъективизм из системы межбюджетных взаимоотношений государственных органов и муниципальных образований, а соответственно - возможности для различных злоупотреблений. Во-вторых, стимулирует органы местного самоуправления для развития собственной доходной базы местных бюджетов. В-третьих, гарантирует всем муниципальным образованиям получение того дохода, который необходим для удовлетворения потребностей населения на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.
Следующей проблемой, подробно рассматриваемой во второй главе диссертации, является проблема определения компетенции органов местного самоуправления. Здесь, в частности, анализируется нормативно устанавливаемый механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов. Анализ действующих нормативных актов показывает, что одним из эффективных путей решения этой проблемы в Самарской области является выделение в региональном законодательстве предметов совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления. Понятие «предмета совместного ведения» не встречается в данном контексте в подобных нормативных актах других субъектов Российской Федерации, а используется чаще всего при определении сферы компетенции федеральных и субъектных органов государственной власти. При этом механизм совместного ведения в данном случае также несколько отличается от конвенционально определенного порядка решения вопросов совместного ведения федеральных и субъектных органов государственной власти. Если в системе «Федерация - субъект Федерации» последний имеет полномочия по самостоятельному нормативному и иному регулированию вопросов, отнесенных к совместному ведению в том случае, если они не урегулированы соответствующими федеральными актами15, то в рамках системы «государственные органы - органы местного самоуправления»
15 Протокол к Федеративному Договору (Договору о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. - Ст. 5.
наделение последних отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными и областными законами, с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий при этом подконтрольна государству. Для оперативного регулирования вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, а также для выработки по этим вопросам согласованных законодательных инициатив в рамках субъекта Российской Федерации целесообразно сформировать совет глав местного самоуправления.
При всей дискуссионности вопроса о выделении предмета совместного ведения государственных и муниципальных органов власти и управления, данная норма, во-первых, позволяет интегрировать их усилия по решению вопросов регионального управления и, во-вторых, избежать тех коллизий, которые имели место в других регионах страны.
Анализ федерального и областного законодательства, а также отечественного и международного опыта деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, проведенный в диссертации, позволил сформулировать предложения по оптимизации кадровой работы органов местного самоуправления.
Организационная структура органов местного самоуправления должна строиться по принципу: функция орган. При формировании структуры местной администрации необходимо учитывать наличие органов двойного подчинения, являющихся территориальными органами государственной власти и управления. Конкретная структура администрации, разделение или совмещение полномочий между структурными подразделениями, их штатная численность будут определяться численностью населения, возможностями местного бюджета, развитостью инфраструктуры муниципального образования. В случае, если местное сообщество является относительно небольшим, то целесообразно строить его органы по блоковому признаку, не выделяя самостоятельные структурные подразделения для решения каждой из управленческих задач. С целью сокращения расходов на содержание управленческого аппарата и стимулирование оптимизации структуры местной администрации возможно применение такого механизма, как установление предельного процента расходов местного бюджета на обеспечение деятельности местной администрации, не вмешиваясь в решение вопроса об установлении ее структуры. Данное замечание особенно актуально при формировании структур местных
администраций в муниципальных образованиях, получающих трансферты из областного и федерального бюджета.
Для подготовки вопросов и материалов, связанных с назначением руководящих работников и специалистов органов местного самоуправления и проведением их аттестации, в системе соответствующих администраций целесообразно сформировать комиссии по кадрам. На эти комиссии дополнительно также могут быть возложены и иные функции, связанные с подготовкой кадров, повышением их квалификации и ведением документации по кадровым вопросам, подготовкой проектов нормативных документов по вопросам организации деятельности органов местного самоуправления и муниципальной службы.
Выборы в органы местного самоуправления, проходившие в Самарской области осенью 1996 года также, как и в других регионах страны, сформировали организационную основу местного самоуправления и отличались остротой и бескомпромиссностью борьбы. При этом их особенностью было то, что в отличие от федеральных выборов, выборы в органы местного самоуправления носили неидеологический, непартийный характер. Об этом свидетельствует, в частности тот факт, что в Самарской области лишь 11 из 130 кандидатов на должность главы местного самоуправления баллотировались от политических партий и общественных движений. Причем, только один из так называемых «политических» кандидатов одержал победу на выборах. А из 420 депутатов представительных органов местного самоуправления - 370 баллотировались не от партий, а были выдвинуты инициативными группами избирателей.
Проведенный в ходе диссертационного исследования анализ электоральных процессов выявил несовершенство действующего законодательства о выборах в органы местного самоуправления. В частности он показал, что весь депутатский корпус представительных органов местного самоуправления, избранный по мажоритарной системе, представляет по существу только 1/8 часть жителей области. А учитывая то обстоятельство, что законодательство позволяет считать выборы состоявшимися при явке 25 % избирателей, то уровень этого представительства может быть еще ниже.
Зарубежная политическая практика использования мажоритарной системы голосования дает несколько отличающиеся результаты. Там, вне зависимости от числа кандидатов, баллотирующихся в
одномандатном округе, порог прохождения, как правило, не опускается ниже значения 35-40 %.16 Причина этого заключается в том, что в условиях устоявшейся, стабильно функционирующей политической системы, в таких мажоритарных округах реальная предвыборная борьба идет между 2-3 крупными партиями. Даже в том случае, если число кандидатов в этих округах довольно значительно, основная борьба идет именно между представителями этих наиболее влиятельных партий, а остальные кандидаты находятся в положении аутсайдеров, поскольку избиратели, имеющие достаточно высокий уровень политической и правовой культуры, также не намерены отдавать свои голоса тем, кто заведомо потерпит поражение. В отечественных условиях политическая ситуация иная. Партийные структуры, реально функционируют только в столице и крупных городах, а на местах партийные структуры гражданского общества еще не сложились, и не имеют той устойчивой репутации, которая является важнейшим ресурсом для победы на выборах. Предвыборная кампания поэтому зачастую превращается не в процесс артикуляции и интеграции групповых интересов, как это представляется в классической политической теории17, а в соревнование рекламных плакатов и лозунгов кандидатов, которые представляют локальные группы.
В этих условиях для того, чтобы обеспечить реализацию конституционного принципа народного представительства необходимо изменить систему голосования, определенную действующим законодательством. В то же время делать это следует, учитывая реальные возможности и пределы, ограничивающие возможности подобных изменений. В частности, повысить уровень минимально необходимого участия избирателей в выборах, при которых они могут быть признаны состоявшимися, ныне не представляется возможным из-за очень высокого уровня абсентеизма. В то же время уровень представительства будет значительно повышен путем введения принципа абсолютного большинства при двухтуровой системе голосования.
Кроме того, при совершенствовании законодательства о выборах, по нашему мнению, следует особое внимание уделить проблеме
16 McPhee W.N., Smith RB. A Model for A?ializing Voting Sistems. - N.-Y. -1986. -P. 87-89.
"См.: Comparative Politics. Ed. G. Sartori. - Harvard. - 1988. - Ch. 1.
сочетания преемственности деятельности органов местного самоуправления и ротации руководства органов местного самоуправления. Дело в том, что нынешняя система формирования органов местного самоуправления препятствует выдвижению глав местного самоуправления муниципальных образований на руководящие должности в государственные органы власти и управления. Причина этого заключается в том, что в случае их перехода в государственные органы, в муниципальном образовании по необходимости должны состояться выборы нового главы местного самоуправления. А их проведение означает, что, во-первых, потребуются дополнительные финансовые ресурсы, которые в условиях хронического дефицита бюджетов всех уровней порой просто негде найти. Во-вторых, таким образом нарушается хронологическое совмещение выборов представительного органа местного самоуправления и его главы, что дезорганизует систему отношений представительных и исполнительных органов в соответствующем муниципальном образовании. В-третьих, проекты, программы деятельности, разрабатываемые местными администрациями на период своих полномочйй, в условиях такой нестабильности часто оказываются нереализованными, что негативно сказывается на социально-экономической ситуации в соответствующем муниципальном образовании.
Для решения этой проблемы можно было бы использовать один из следующих механизмов замещения освобождающейся должности главы местного самоуправления:
• когда одновременно с мэром избирается вице-мэр, который замещает мэра в случае его ухода с должности на срок до новых выборов;
• когда нового главу администрации на срок до новых выборов назначает представительный орган местного самоуправления по представлению избранного населением главы местного самоуправления.
В Заключении диссертации подводятся основные итоги проведенного исследования и намечаются дальнейшие направления изучения проблемы.
Кроме того, работа содержит три приложения, в которых представлена структура межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов муниципальных образований, и дается качественный анализ состава представительных органов местного самоуправления Самарской области.
Па теме исследования актором были опубликованы следующие работы, в которых получали отражение основные положения и выводы диссертации:
1. Макрык B.C., Кузнецов В .А. Местное самоуправление: правовые и организационные проблемы становления. - Самара. -1997.-146 с.
2. Местное самоуправление в Российской Федерации и за рубежом (учебно-методическое пособие). - РАГС. - Самара -1997. - 25 с. (в соавторстве).
3. Нормативно-правовое регулирование системы местного самоуправления в Российской Федерации (учебно-методическое пособие). -РАГС. - Самара. -1997. -18 с. (в соавторстве).
4. Мокрый B.C. Местному самоуправлению - дальнейшее развитие. - Губернский информационный бюллетень. - Самара. -1995. - № 4. - С.63-67.
5. Мокрый B.C. Актуальные проблемы развития системы местного самоуправления: в Самарской области. - Губернский информационный бюллетень. - Самара. - 1997. - № 4. - С. 82-87.
6. Мокрый B.C. Система местного самоуправления в Самарской области: становление и проблемы развития. - Рыночная экономика (состояние, проблемы, перспективы, методические разработки). -1997. - С. 3 -18.
7. Самарская область. 1996. Официальный справочник. - Раздел 1. Административно-политическое устройство области. - Самара. -1997.-С. 13-124.
