АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Приграничное сотрудничество муниципальных образований»
На правах рукописи
Семакнна Юлия Александровна
ПРИГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛ ЕДОВАНИЕ)
Специальность: 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 6 ОКТ 2014
Москва 2014
005553330
005553330
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского» (юридический факультет)
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Костюков Александр Николаевич,
Официальные оппоненты: Бялкина Татьяна Михайловна,
доктор юридических наук, ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», кафедра административного и муниципального права, профессор
Баженова Ольга Ивановна,
кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова», кафедра конституционного и муниципального права, доцент
Ведущая организация: Московский государственный юридический
университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Защита состоится «11» декабря 2014 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д.501.001,74 при Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д. 1, строение 13-14 (4 гуманитарный корпус), юридический факультет, ауд. 535а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной библиотеки МГУ имени М.В.Ломоносова по адресу: Москва, 119992, Ломоносовский проспект, 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812 и на сайте www.law.msu.ru.
Автореферат разослан «РЗ » октября 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Полянский Павел Львович
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Для Российской Федерации, имеющей самую протяженную в мире государственную границу, потенциал развития приграничного сотрудничества, в том числе между муниципалитетами, имеет особое значение. Приграничное сотрудничество способствует восстановлению и укреплению исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, развитию интеграционных процессов. Во многом приграничное сотрудничество опирается на инициативу региональных и особенно местных властей', которые хорошо знают интересы и запросы населения своих территорий.
Развитие приграничного сотрудничества отнесено руководством Российской Федерации к общенациональным приоритетам2. Использование механизмов приграничного сотрудничества названо и в числе задач, касающихся области международного сотрудничества, в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.3 Действующие программы приграничного сотрудничества между Европейским Союзом и Российской Федерацией'', партнерство в рамках СНГ определяют шаги в рамках реализации указанных целей.
1 Так, в рамках приграничного сотрудничества России и Финляндии в Карелии реализовано 450 проектов, в том числе очистные сооружения в Лахденпохьс и Сортавале, очистные водозаборные станции в Сортавальском районе, проекты по передаче технологий по выращиванию овощей в районах республики.
2 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №537// Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20, ст. 2444. С. 6414-6435 ; Об утверждении основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации : распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р // Там же. 2008. №48, ст. 5639. С. 14449-14527; 2009. №51, ст. 6350 ; Бутрип Д. Это упражнение стоит тех денег, которые мы в него вкладываем. Заместитель главы Минрегиона Максим Травников о перспективах развития приграничного сотрудничества [Электронный ресурс]// Коммерсанть-ОпНпе. 2011. 14нояб. URL: http://vvww.kommersant.ru/doc-y/1815864.
3 Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года : утв. Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 На Саммите России — ЕС, проходившем в Стокгольме 18 ноября 2009 г., член Европейской Комиссии по внешним связям и европейской политике соседства Бенпта Ферреро — Вальднер и министр регионального развития Российской Федерации Виктор Басаргин под-
3
Возможность участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в отношениях, возникающих в области приграничного сотрудничества, отражена в ряде нормативных актов Российской Федерации. Так, участию местных сообществ в этих отношениях посвящены положения Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей5. Аналогичная возможность предусмотрена и международными соглашениями по вопросам приграничного сотрудничества, участницей которых является Российская Федерация. Между тем уровень правового регулирования, который обеспечивается совокупностью правовых норм, формируемой названными актами, нельзя назвать достаточным.
Несмотря на то, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6, определено, что международные и внешнеэкономические связи муниципальных образований должны осуществляться в соответствии с федеральными законами, федеральные законы, которые могли бы стать базовыми в целях такого правового регулирования, на сегодняшний день не приняты. Российским законодателем предпринималось уже несколько попыток принятия соответствующего федерального закона: проект Федерального закона № 75537-4 «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации»7; проект Федерального закона № 66064-5 «О приграничном сотрудничестве»8; проект Феде-
писали Соглашения о финансировании пяти программ приграничного сотрудничества: «Ко-ларктик — Россия» (Швеция, Финляндия, Норвегия, Россия); «Карелия — Россия» (Финляндия, Россия); «Юго-Восточная Финляндия— Россия» (Финляндия, Россия); «Эстония — Латвия — Россия»; «Литва — Польша — Россия» (программа для Калининграда) (!ЛИ: http://www.rus-eu-culture.ru/rf/enpi-cbc/).
5 Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей ЕТ8 № 106 : заключена з г. Мадриде 2! мая 1980 г. Ппл:и:са:;а 3 ноября 1999 г. в городе Страсбурге. Ратифицирована Федеральным законом № 91-ФЗ от 22 июля 2002 г. // Бюллетень международных договоров. 2003. № 10. С. 3-120.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40, ст. 3822. С. 95009470.
7 Внесен Советом Федерации ФС РФ в Государственную Думу ФС РФ 16 июля 2004 г.; снят с рассмотрения Советом ГД ФС РФ (протокол № 35, п. 84) 10 июня 2008 г.
8 Внесен в Государственную Думу ФС РФ 24 июня 2008 г.; снят с рассмотрения Советом ГД ФС РФ 29 июня 2010 г. "(протокол № 213, п. 103).
4
рального закона № 351626-5 «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации»9. Однако ни одна их них не завершилась принятием нормативного правового акта. В результате полномочиями в области приграничного сотрудничества наряду с самой Российской Федерацией обладают лишь субъекты Российской Федерации. Связанность реализации таких полномочий с внешней политикой государства приводит к координации деятельности субъектов Российской Федерации в области приграничного сотрудничества со стороны федерального центра. При этом вопрос о наделении муниципальных образований государственными полномочиями по осуществлению деятельности в области приграничного сотрудничества не ставился в рамках правовой науки, и, соответственно, не были найдены пути выхода из сложившейся ситуации правового вакуума, в котором осуществляют свою деятельность муниципальные образования, находящиеся в зоне приграничной кооперации.
Неудачные попытки принятия специального федерального закона, направленного на унификацию отношений в рассматриваемой сфере, с очевидностью свидетельствуют не только о сложности исследуемого правового явления, но и об отсутствии у законодателя и инициаторов принятия соответствующего федерального закона четкого понимания того каким образом регулировать комплексные по своей природе отношения в области приграничного сотрудничества.
При этом проблемы, возникающие в исследуемой сфере, недостаточно освещены в юридической науке в силу неопределенности их отраслевой принадлежности.
С учетом изложенного, актуальность темы диссертационной работы определяется важностью развития приграничного сотрудничества муниципаль-
9 Внесен в Государственную Думу ФС РФ 31 марта 2010 г.; принят Государственной Думой ФС РФ в I чтении 30 июня 2010 г. (О проекте Федерального закона № 351626-5 «Об основах пршраничного сотрудничества в Российской Федерации» : постановление Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 3865-5 ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 27, ст. 3443. С. 6883).
5
ных образований, с одной стороны, и недостаточностью научно-теоретического осмысления института приграничного сотрудничества — с другой.
Выбор муниципально-правового подхода в исследовании обусловлен отсутствием у муниципальных образований статуса субъектов международной деятельности, необходимостью изучения механизмов участия муниципальных образований в данном сотрудничестве, а также потребностью в исследовании вопроса о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области приграничного сотрудничества.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при участии муниципальных образований в приграничном сотрудничестве.
Предмет исследования составили совокупность правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся при участии муниципальных образований в приграничном сотрудничестве, в том числе при наделении муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в данной сфере, теоретические конструкции, концепции и научные идеи, изложенные в трудах ученых в рассматриваемой области, а также тенденции и перспективы развития нормативного правового регулирования этих отношений в современных политико-правовых условиях.
Цель исследования заключается в определении концептуальных основ, а также теоретических и практических проблем правового регулирования приграничного сотрудничества муниципальных образований и в выработке рекомендаций по совершенствованию правовых норм в исследуемой области общественных отношений.
Задачи, решаемые для достижения поставленной цели, состоят в том, чтобы:
1) выявить признаки и сформулировать на их основе понятие приграничного сотрудничества;
2) установить правовую природу приграничного сотрудничества;
6
3) исследовать наличие предпосылок институционализации приграничного сотрудничества;
4) определить цели и принципы приграничного сотрудничества муниципальных образований;
5) детерминировать сущность приграничного сотрудничества муниципальных образований, в том числе путем исследования механизма наделения органов местного самоуправления полномочиями по приграничному сотрудничеству;
6) отразить формы приграничного сотрудничества муниципальных образований;
7) проанализировать зарубежный опыт правового регулирования отношений в сфере приграничного сотрудничества муниципальных образований;
8) сформулировать выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования в рассматриваемой области.
Методологическую основу исследования составили: общенаучные методы в сочетании с частнонаучными. Базовым для выводов и предложений, содержащихся в диссертации, является метод системного подхода и системного анализа. Данный метод позволил обосновать исследование на положении о взаимозависимости приграничного сотрудничества в целом и приграничного сотрудничества муниципальных образований в частности, а также изучить связи между элементами этой системы.
Кроме того, использованы такие общенаучные методы, как анализ и синтез (в частности, при определении содержания понятия приграничного сотрудничества муниципальных образований), дедукция (в том числе при изучении правового регулирования исследуемых отношений различного уровня), исторический метод (в ходе анализа истории развития рассматриваемых общественных отношений). Обращение к правилам формальной логики позволило выделить причинно-следственные связи между отдельными явлениями в изучаемой
области (в частности, при определении причин, вызывающих практические проблемы в области приграничного сотрудничества).
В диссертации также применены специальные правовые методы научного познания: формально-юридический метод, позволивший проанализировать смежные юридические конструкции, категории и дефиниции; сравнительно-правовой метод, примененный при изучении зарубежного опыта.
В рамках задач освещения и толкования положений международных и внутригосударственных нормативных актов, а также нормативных договоров требовалось использование метода технико-юридического анализа.
Нормативную основу исследования составили международные, федеральные и региональные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, а также нормативные договоры. В целях изучения зарубежного опыта приграничного сотрудничества было проанализировано законодательство отдельных иностранных государств.
Эмпирической основой исследовании послужили данные, содержащиеся в стенограммах семинаров, совещаний, «круглых столов», научных конференций, а также в архивных материалах, периодической печати. Кроме того, в целях рассмотрения вопроса правомерности отражения в муниципальных правовых актах и нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации пределов участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в приграничном сотрудничестве автором проанализирована судебная практика, включая постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, а также постановления судебных органов ряда субъектов Российской Федерации.
Теоретическая база исследования предопределена комплексным характером рассматриваемых норм и отношений. В связи с неразработанностью предмета исследования в рамках одной отраслевой правовой науки теоретической основой служили труды ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева,
8
О. И. Баженовой, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкшюй, В. И. Васильева, Н. В. Витрука, И. В. Выдрина, Е. В. Гриценко, М. Ю. Дитятковского, Ю. А. Дмитриева, И. В. Захарова, В. Д. Зорькина,
Н. А. Игнатюка,
A. Н. Костюкова,
B. О. Лучина, Н. И. Матузова, Н. В. Постового,
Е. И. Козловой, Н. М. Коркунова, А. В. Мадьяровой, С. В. Нарутто, Н. С. Тимофеева,
A. Н. Кокотова, О. Е. Кутафина,
A. В. Малько,
B. С. Нерсесянца,
B. И. Фадеева,
Е. И. Колюшина, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко, Н. Л. Пешина, Т. Я. Хабриевой,
А. Ф. Черданцева, В. Е. Чиркина, Н. А. Шевелевой, Е. С. Шугриной.
Проблемы теории международной правосубъектности и участия субъектов Российской Федерации в международной деятельности освещали Г1. Н. Бирюков, Г. М. Вельяминов, Г. В. Игнатенко, Т. П. Колпакова, Г. И. Курдюков, О. В. Плотникова, Ю. А. Тихомиров, В. Л. Толстых, Е. Г. Усенко, Н. А. Ушаков, М. X. Фарукшин, Ю. И. Федоров, Д. И. Фельдман, С. В. Черниченко и др.
Задача проведения анализа феномена приграничного сотрудничества обусловила включение в базу исследования трудов по теории межрегиональных взаимодействий. В той или иной степени проблематику приграничного сотрудничества затрагивали О. Ю. Бакина, И. М. Бусыгина, О. Вевер, С. А. Глотов, Ю. С. Дерябин, Т. В. Зонова, И. Д. Иванов.
Кроме того, использованы труды таких зарубежных ученых, как П. Ансси (P. Anssi), Б. Джессоп (В. Jessop), П. Кругман (P. Krugman), П. Маркус (Р. Markus), М. Портер (М. Porter), Р. Робертсон (R. Robertson), Р. Хульст (R. von Hülst) и др., посвященные проблемам формирования и практического осуществления механизмов трансграннчных связей.
В ходе настоящего исследования автором были переведены и использованы оригинальные источники права, науки и практики европейских государств.
Степень разработанности проблемы. Специфика рассматриваемого явления заключается в политологической либо регионально-экономической принадлежности большинства специальных исследований аспектов приграничного сотрудничества (подобные исследования проведены Л. В. Болтенковой, Л. Б. Вардомским, Н. П. Жук, Н. М. Межевичем, И. Р. Насыровым, П. ван Руном, Г. О. Яровым, Р. С. Ягудаевым и др.).
Несмотря на наличие большого числа публикаций, тематика которых в той или иной степени затрагивает отношения в сфере осуществления приграничного сотрудничества, комплексного специально-правового научного исследования проблематики такого вида сотрудничества не проводилось.
Отдельных правовых аспектов существования и деятельности приграничного сотрудничеств касались в своих работах И. Л. Абухба, Л. Ф. Балтенкова, 10. В. Береснева, В. Ф. Баркатунов, Е. В. Гриценко, А. В. Мадьярова, А. В. Минаев, А. С. Серебренникова, А. М. Тесленко. Вместе с тем приграничное сотрудничество муниципальных образований юридической наукой остается неизученным.
Немногочисленные работы ученых-юристов в области изучения приграничного сотрудничества по существу сводятся к рассмотрению отдельных вопросов правового регулирования отношений, возникающих в сфере приграничного сотрудничества, а также исследованию практики деятельности так называемых «еврорегионов» на территории Российской Федерации. К работам такого рода можно отнести диссертацию П. Е. Дорониной «Правовое регулирование приграничного сотрудничества в Российской Федерации (на примере сотрудничества в рамках Баренцева/Евро-Арктического региона)», в которой затронутые автором вопросы приграничного сотрудничества раскрыты в рамках международного права.
Анализ указанных общих и специальных исследований способствовал определению предмета, приоритетов диссертационного исследования, а также
переосмыслению полученных учеными результатов применительно к современным политико-правовым условиям.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование правовой природы и проблем правового регулирования приграничного сотрудничества муниципальных образований, что позволило сформулировать следующие новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту:
!. Установлено, что приграничное сотрудничество:
— представляет собой взаимодействие публично-правовых образований различных уровней двух и более государств;
— отличается необходимостью прилегания субъектов приграничного взаимодействия к государственной границе либо их нахождения на территории приграничного сотрудничества;
— ставит целью решение экономических, транспортных, энергетических, экологических, социальных, демографических, гуманитарных и других проблем на территориях приграничного сотрудничества;
— осуществляется в различных формах, в том числе в форме соглашений и договоренностей.
Участие в приграничном сотрудничестве муниципальных образований, ответственных за решение ряда важнейших вопросов жизнеобеспечения населения, осуществляется в рамках их международных и внешнеэкономических связей.
2. Выявлены объективные предпосылки правовой институционализации приграничног о сотрудничества (общность территории и экосистемы; единство гуманитарного пространства; интеграционные взаимосвязи не только местных и региональных сообществ, но и государств в целом; гармонизация экономического взаимодействия; социокультурная общность и межкультурные взаимодействия). Комплексный правовой институт приграничного сотрудничества оказывает самостоятельное регулятивное воздействие на обособленную часть
11
правоотношений, обладающих специальным предметом и методом правового регулирования; объединяет нормы конституционного, муниципального и международного права.
3. Выделены и содержательно раскрыты специфические принципы приграничного сотрудничества, в число которых в том числе включены:
— принцип недопустимости ограничения суверенитета государства участием публично-правовых образований в приграничном сотрудничестве;
— принцип наличия у публично-правовых образований, взаимодействующих в рамках приграничного сотрудничества, необходимой и сопоставимой автономности полномочий для такого сотрудничества;
— принцип субсидиарности реализации полномочий публично-правовых образований, участвующих в приграничном сотрудничестве;
— принцип партнерства участников приграничного сотрудничества.
4. Определено, что регулирование приграничного сотрудничества осуществляется: 1) рамочными международными документами в области приграничного сотрудничества (такими как Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей); 2) многосторонними международными документами, в том числе межправительственными соглашениями, заключаемыми Российской Федерацией по поводу отношений на отдельных приграничных территориях; 3) соглашениями, заключаемыми субъектами Российской Федерации в рамках осуществления международной деятельности; 4) правовыми актами, наделяющими муниципальные образования полномочиями в области приграничного сотрудничества.
5. Обоснован вывод о том, что участие муниципальных образований в области приграничного сотрудничества возможно не только путем осуществления собственных полномочий по осуществлению международных и внешнеэкономических связей при решении вопросов местного значения, но и путем осуществления делегированных государственных полномочий.
6. Сделан вывод о том, что в отсутствие специального федерального закона об осуществлении международных и внешнеэкономических связей муниципальными образованиями, неполного законодательного регулирования порядка осуществления международных и внешнеэкономических связей муниципальными образованиями в отдельных сферах деятельности, особое значение приобретает возможность наделения муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в области приграничного сотрудничества. Однако реализация этой возможности требует принятия специального федерального закона, закрепляющего особый механизм наделения муниципальных образований государственными полномочиями в рассматриваемой области.
7. Впервые представлены и охарактеризованы основные формы приграничного сотрудничества муниципальных образований, а также выявлена возможность существования форм приграничного сотрудничества с участием муниципальных образований наряду с формами приграничного сотрудничества в целом. Установлена возможность существования так называемых «смешанных» форм, к которым можно отнести, например, приграничную торговлю.
Сформулированы условия, которым должны отвечать формы приграничного сотрудничества муниципальных образований:
— они не должны противоречить требованиям законодательства;
— они должны отвечать основным принципам приграничного сотрудничества;
— они должны быть направлены на решение задач приграничного сотрудничества муниципальных образований.
8. Основные проблемы определения пределов полномочий местных сообществ по приграничному сотрудничеству в законодательстве наиболее развитых европейских государств заключаются в отсутствии прямого закрепления таких пределов в Основном законе. Наличие же в Основном законе государства положения, устанавливающего свободу деятельности местного самоуправления
13
по всем вопросам, связанным с удовлетворением потребностей местного населения, в том числе по вопросам участия в международных связях, снимает ряд проблем, касающихся внедрения и развития приграничного сотрудничества местных и региональных сообществ. Если в Основном законе такая возможность отсутствует, то решению множества возникающих в области приграничного сотрудничества проблем способствует заключение межгосударственных соглашений и договоров по вопросам приграничного сотрудничества.
9. Анализ законодательства и судебной практики отдельных европейских государств (в частности, Германии, Польши, Бельгии) позволяет констатировать, что эффективным инструментарием для развития приграничного сотрудничества муниципальных образований в Российской Федерации может являться использование локального международного регулирования вопросов приграничного сотрудничества с соседними государствами, принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов о наделении органов местного самоуправления полномочиями по реализации приграничного сотрудничества.
10. Установлено, что успешному развитию приграничного сотрудничества будет способствовать наделение межмуниципальных объединений полномочиями по координации деятельности муниципальных образований в области приграничного сотрудничества, а также предоставление муниципальным образованиям возможности создавать межмуниципальные объединения лишь на части субъекта Российской Федерации при условии фактического или потенциального участия муниципальных образований данной части субъекта в деятельности по приграничному сотрудничеству.
Результаты исследования реализованы в том числс в форме авторского проекта ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", являющегося приложением к настоящей работе.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в устранении существующего в науке государственного и муниципального права пробела в понимании такого сложного правового явления, как приграничное сотрудничество на уровне муниципальных образований.
Сложность исследуемого правового явления, а также отсутствие в правовой науке фундаментальных работ, в которых приграничное сотрудничество рассматривалось бы в качестве самостоятельного, целостного и комплексного феномена, привели к неопределенности в понимании его места в науке.
Настоящая работа призвана устранить возникшие недостатки и не только доказать необходимость исследования приграничного сотрудничества с точки зрения правовой науки, но к определить его правовую природу.
Материалы диссертации могут быть использованы для совершенствования законодательства в части регулирования общественных отношений по вопросам приграничного сотрудничества муниципальных образований. Речь идет, в частности, о предложениях автора по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также предложениях, с учетом которых могут быть внесены поправки в проект Федерального закона № 351626-5 «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации».
Сформулированные положения и выводы могуг служить базой для дальнейших теоретических разработок, использоваться в преподавательской и исследовательской деятельности в сфере муниципального права. Возможно применение результатов и рекомендаций в практической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследовании. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.
Обсуждение и рецензирование работы также было проведено на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
Основные положения и выводы работы нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на международных, всероссийских и межрегиональных научных конференциях: «Роль юридического образования и науки в современном развитии Российского государства» (Хабаровск, Хабаровская государственная академия экономики и права, 2 октября 2009 г.); «Эволюция российского права» (Екатеринбург, Уральская государственная юридическая академия, 25-26 апреля 2008 г.; 17-18 апреля 2009 г.); «Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты» (Омск, Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского, Законодательное собрание Омской области, 16 ноября 2009 г.); «Актуальные проблемы конституционного и административного права» (Абакан, Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова, май 2010 г.); «Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации» (Омск, Законодательное собрание Омской области, 12 ноября 2010 г.); «Проблемы модернизации правовой системы современного российского общества» (Красноярск, Сибирский федеральный университет, 30 сентября - 1 октября 2010 г.); VII ежегодная конференция «Приграничное сотрудничество: Российская Федерация, Европейский Союз и Норвегия» (Калининград, Балтийский федеральный университет им. И. Канта, 22 сентября 2011 г.); конференция Программы приграничного сотрудничества ЕИСП «Лит-ва-Полына-Россия на 2007-2013 гг.» (Калининград, Правительство Калининградской области, 23 сентября 2011 г.); «Проблемы правоприменения в современной России» (Омск, Омскии государственный университет им. Ф. М. Достоевского, 17 февраля 2008 г., 13 марта 2009 г., 19 февраля 2010 г., 18 февраля 2011 г., 17 февраля 2012 г.); научно-практическом семинаре Лондонской школы экономики н политических наук по праву и управлению (Лондон, London School of Economics and Political Science — LSE, 4 апреля 2013
16
г.); Совместной конференции Университета Базеля, Лондонской школы экономики и политических наук и Венского университета для аспирантов и магистрантов (Лондон, LSE, 14—15 марта 2013 г.).
По теме диссертации подготовлены 15 научных статей, 4 из них опубликованы в изданиях, включенных в Перечень российских рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.
Использованные при проведении исследования зарубежные оригинальные источники права были изучены преимущественно в период стажировки в Университете Аугсбурга (Augsburg University, Германия) в 2011 г. и при обучении по магистерской программе по праву в Лондонской школе экономики и политических наук (LSE, Великобритания) в период с 2012 г. по 2013 г.
Отдельные положения и выводы, сформулированные в исследовании, использовались в ходе преподавания курса «Муниципальное право» в ФГБОУ ВПО «Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского», стажировки в Правовом комитете по финансовым рынкам при Банке Англии (Financial Markets Law Committee, Bank of England, Великобритания), исследовательской деятельности Чартерного института арбитров (Chartered Institute of Arbitrators (CIArb), Великобритания) и в проекте Совета признанных экспертов по международным финансовым рынкам (P. R. I. М. Е. Finance, Великобритания), а также при осуществлении академического ассистентства в Лондонской школе экономики и политических наук (LSE).
Структура диссертационного исследования определена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены его объект, предмет, цель, задачи, а также методологическая основа исследования, нормативная и эмпирическая база исследования, характеризуются степень разработанности проблем приграничного сотрудничества муниципальных образований, теоретическая и практическая значимость исследования, его научная новизна, содержатся сведения об апробации результатов исследования, структуре диссертации.
Глава 1 «Приграничное сотрудничество муниципальных образований: общие положения» посвящена анализу основных подходов к пониманию термина «приграничное сотрудничество» в Российской Федерации, выявлению признаков данного явления и базовых принципов его существования. В главе также обоснован выбор муниципально-правового подхода к исследованию, определена правовая природа приграничного сотрудничества муниципальных образований и обоснована необходимость в его институционализации. Глава состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие и правовая природа приграничного сотрудничества муниципальных образований» рассматриваются современные подходы к понятию приграничного сотрудничества, выделяются критерии для сравнения приграничного сотрудничества с иными видами взаимодействия, что позволяет установить правовую природу приграничного сотрудничества муниципальных образований и выделить его признаки.
Указывается, что приграничное сотрудничество муниципальных образований обусловлено наличием общих проблем, существующих по обе стороны государственной границы, взаимозависимостью, проявляющейся в географической близости, общей экологии, схожих проблемах в области градостроительства, экономики и т. п.
Установлено соотношение приграничного сотрудничества со смежными правовыми явлениями (трансграничное сотрудничество, межрегиональное сотрудничество, межмуниципалыюе сотрудничество, «побратимские» связи).
Автор приходит к выводу, что приграничное сотрудничество муниципальных образований представляет собой часть международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований. При этом отражено отличие понятия «международные связи» и «внешнеэкономические связи», право на поддержание которых предоставлено муниципальным образованиям и субъектам Российской Федерации, от понятий «международные отношения» и «внешнеэкономические отношения», которые входят по своему содержанию в предмет федерального ведения. Выявлено, что основные сложности в соотношении приграничного сотрудничества с внешнеэкономической деятельностью связаны с тем, что при рассмотрении участия российских публично-правовых образований в приграничном сотрудничестве рассматриваются, в первую очередь, связи экономические без учета взаимодействия в экологической, культурной, социальной и других сферах.
Отношения в области приграничного сотрудничества обладают особой спецификой именно в силу того, что заключаются не только во взаимосвязи публично-правовых образований, находящихся по разные стороны государственной границы, но и отражают особую связь между властью государственной и местным самоуправлением. Объектом приграничного сотрудничества является укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящихся иод юрисдикцией двух или более государств, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Это обусловливает неразрывность реализации приграничного сотрудничества сразу всеми публично-правовыми образованиями Российской Федерации, их связь и необходимость их внутренней кооперации. При этом подчеркивается, что исключение локального уровня взаимодействия представляет собой исключение необходимого звена в цепочке
19
всего приграничного сотрудничества, и как результат, может привести к невозможности его функционирования.
Во втором параграфе «Приграничное сотрудничество как правовой институт» последовательно обоснована необходимость институционализации приграничного сотрудничества.
Потребность в институционализации приграничного сотрудничества обусловлена рядом предпосылок: объективная общность территории проживания населения приграничных территорий; необходимость контролируемых взаимоотношений с экосистемой; необходимость сохранения единого гуманитарного пространства; расширение интеграционных взаимосвязей не только местных и региональных сообществ, но и государств в целом; гармонизация экономического взаимодействия; сохранение и развитие социокультурной общности и межкультурных взаимодействий.
Автор указывает, что приграничное сотрудничество содержит все необходимые признаки целостного правового явления и обладает достаточной внутренней целостностью для их взаимопроникновения и сохранения.
При этом в связи с юридическим своеобразием приграничного сотрудничества и множественностью его системообразующих факторов автор призывает признать приграничное сотрудничество специфическим вторичным правовым образованием, выражающим удвоение нормативного материала, т. е. отраслевым комплексным институтом.
Также сделан вывод об объединении институтом приграничного сотрудничества норм международного, государственного, муниципального права и заимствовании их особого предмета регулирования, в связи с чем отрасли международного, государственного и муниципального права определены в качестве «материнских» в отношении института приграничного сотрудничества.
Диссертант подчеркивает, что выделение комплексного правового института приграничного сотрудничества связано с необходимостью подчеркнуть важность и самостоятельность данной совокупности правовых норм, обуслов-
лено необходимостью выработки принципиально нового подхода в изучении важнейших политико-правовых и социальных явлений, существование которых обусловлено рядом объективных предпосылок и не будет зависеть от результатов дискуссии о структуре системы права.
В третьем параграфе «Принципы приграничного сотрудничества» установлено, что общность принципов приграничного сотрудничества в целом и приграничного сотрудничества муниципальных образований заключается в том, что природа этих принципов во многом определена их программно-директивными свойствами, выражающимися в том, что они представляют собой не только руководящие идеи, но и идеи стратегически-программные, направленные на упорядочение отношений в очень сложной области отношений, находящейся на стыке сразу ряда правовых отраслей. Данные принципы составляют основу совместной деятельности публично-властных субъектов в избранной сфере общественных отношений.
Выделены и проанализированы принципы приграничного сотрудничества, установленные международными документами, ратифицированными Российской Федерацией (включая Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. № 106, Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г.).
Приграничное сотрудничество, равно как и приграничное сотрудничество муниципальных образований, основывается на принципах, связанных со взаимным уважением суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенностью государственных границ; взаимном уважении национального законодательства, не нанесении вреда здоровью граждан и окружающей среде, ущерба экономическим и иным интересам; взаимной выгоде, мирном раз-решении пограничных споров; невмешательстве во внутренние дела других государств-участников, уважении прав и свобод граждан государств-участников; скоорди-
нированности действий участников приграничного сотрудничества.
21
Сформулирована авторская система принципов приграничного сотрудничества, призванная служить для непосредственного регулирования общественных отношений при ее пробельности и противоречивости.
В главе 2 «Механизм приграничного сотрудничества муниципальных образований» с позиций системного подхода рассматривается текущее правовое регулирование механизма взаимодействия публично-правовых образований и их органов при осуществлении приграничного сотрудничества, дана характеристика форм исследуемого правового явления.
В первом параграфе «Общие начала определения полномочий муниципальных образований в области приграничного сотрудничества» установлено, что приграничное сотрудничество муниципальных образований является не одним из вопросов местного значения, а правовым инструментом их решения и в этом контексте полномочием органов местного самоуправления.
Между тем в условиях отсутствия необходимого в силу положений ст. 17 Федерального закона № 1Э1-ФЗ федерального закона об осуществлении международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований, наличие отдельных специальных законов, направленных на регламентацию таких связей (например, Федеральный закон «О внешнеторговой деятельности»), не является достаточным.
В этих условиях для эффективного осуществления приграничного сотрудничества муниципальных образований особое значение приобретает возможность их наделения отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем, использование и этой возможности на сегодняшний день автор видит затруднительным. Для ее реализации требуется принятие специального федерального закона, закрепляющего механизм наделения муниципальных образований отдельными государственными полномочиями.
Такая пробельность приводит к появлению нормативных правовых актов и нормативных договоров, направленных на участие муниципальных образований в приграничном сотрудничестве. Проведенный диссертантом анализ актов
нормотворческого характера субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также материалов судебной практики по оценке данных актов позволил прийти к выводу, что отсутствие надлежащего правового регулирования в сфере приграничного сотрудничества, определяющего пределы участия и полномочия органов местного самоуправления в приграничном сотрудничестве, приводит к хаотичному и бессистемному заполнению пробелов законодательства актами нормотворческого характера субъектов Российской Федерации и самих муниципальных образований.
С учетом изложенного сделан вывод, что участие муниципальных образований в области приграничного сотрудничества возможно не только путем реализации собственных полномочий по осуществлению международных и внешнеэкономических связей при решении вопросов местного значения, но и путем осуществления делегированных государственных полномочий.
Во втором параграфе «Формы приграничного сотрудничества муници-палъных образований» выявлена возможность существования специальных форм приграничного софудничества с участием муниципальных образований наряду с общими формами приграничного сотрудничества. При этом не исключено наличие «смешанных» форм. Анализ участия органов местного самоуправления в приграничной торговле, упрощенном порядке пересечения государственной границы жителями приграничных регионов и охраны государственной границы позволил автору сделать вывод о том, что отождествление государственных и публичных интересов может привести к смешению форм приграничного сотрудничества.
В качестве формы приграничного сотрудничества рассмотрен «еврореги-он». Установлено, что благодаря структуре «сврорегиона» местные власти включаются в систему разрешения, планирования, развития и регулирования бизнеса, экономики, инфраструктуры, включаются в систему построения демократии на межтерриториальных основах. Отражено, что российские муници-
пальные образования в настоящее время входят в целый ряд еврорегиональных образований. Проанализированы учредительные акты ряда еврорегионов.
Кроме того, соискатель формулирует обоснованные выводы о допустимых формах приграничного сотрудничества, проводит анализ фактически используемых форм при участии публично-правовых образований в исследуемых правоотношениях: договоров, соглашений, деклараций.
По итогам параграфа сделан вывод, что перечень форм приграничного сотрудничества не должен быть исчерпывающим. Формы приграничного сотрудничества муниципальных образований могут быть любыми при соблюдении определенных условий:
непротиворечивость требованиям законодательства; соответствие основным принципам приграничного сотрудничества муниципальных образований;
направленность на решение задач приграничного сотрудничества.
В главе 3 «Совершенствование правового регулирования приграничного сотрудничества муниципальных образований с учетом зарубежного опыта» определены общие направления и конкретные способы совершенствования правового регулирования в сфере приграничного сотрудничества муниципальных образований в Российской Федерации.
В первом параграфе «Зарубежный опыт правового регулирования приграничного сотрудничества муниципальных образований» рассматривается законодательство отдельных иностранных государств, отчеты и доклады Совета Европы и Европейской Комиссии о развитии программ приграничного сотрудничества в странах континентальной Европы, а также работы зарубежных ученых, позволяющие выявить основные тенденции развития института приграничного сотрудничества.
Соискатель изучил законодательство и практику приграничного сотрудничества Австрии, Бельгии, Болгарии, Хорватии, Чехии, Эстонии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Румынии, Италии, Латвии, Литвы, Люксембурга,
Нидерландов, Румынии, Словакии, Испании, Швеции, Швейцарии и некоторых
24
других государств. При этом автором обосновано изучение передового опыта именно европейских государств с отражением в диссертационном исследовании основных выделяемых учеными типов приграничного сотрудничества: европейского, азиатского и постсоветского.
Как показывает опыт ведущих стран Совета Европы, как и Российская Федерация являющихся участниками Европейской конвенции о приграничном сотрудничестве, отсутствие адекватного регулирования приграничного сотрудничества нормами внутригосударственного права восполняется заключением международных соглашений между государствами в целях решения большинства вопросов приграничного сотрудничества. Такие международные соглашения имеют прямое действие на территории договаривающихся государств и непосредственно регулируют вопросы приграничного сотрудничества данных государств.
Установлено, что европейские исследователи и законодатели придерживаются принципа определения приграничных отношений как отношений, которые не могут рассматриваться как покушающиеся на компетенцию государства в сфере м с жду народных отношений, поскольку не подпадают под действие международного права и напрямую не являются его субъектами, а реализуются местными сообществами в рамках полномочий, предоставляемых им внутригосударственным правом.
Различие между национальным интересом и интересом местного сообщества крайне важно, когда компетенция приграничного сотрудничества косвенная. «Косвенная компетенция» означает, что приграничное сотрудничество не запрещено, а «прямая компетенция» — что приграничное сотрудничество прямо разрешено, и так отмечено в нормативных правовых актах. В случае косвенной компетенции местный интерес является ведущим принципом, который определяет природу и пределы приграничного сотрудничества. В государствах, где местное самоуправление не полностью развито и где компетенции для построения приграничного сотрудничества можно отнести к косвенным (или скрытым), местные власти сталкиваются с дилеммой: интересу вступления в
25
сотрудничество в целях реализации местного интереса не всегда корреспондирует достаточное число полномочий, предоставляемых внутригосударственным законодательством для такого сотрудничества.
Во втором параграфе «Направления совершенствования российского правового регулирования приграничного сотрудничества муниципальных образований» отмечается необходимость в принятии нормативного правового акта федерального уровня, направленного на урегулирование различных групп отношений, возникающих в сфере приграничного сотрудничества.
Диссертант в целом положительно оценивает общую концепцию, отраженную в проекте Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации», однако подвергает его отдельные положения критическому анализу. Замечания и предложения по совершенствованию, выдвинутые автором, коснулись, в частности, статуса заключаемых органами местного самоуправления соглашений в области приграничного сотрудничества, эффективности и целесообразности дублирования соглашений, заключаемых публично-правовыми образованиями одного уровня, другими, форм соглашений о приграничном сотрудничестве, порядка их одобрения, а также полномочий участников приграничного сотрудничества.
В работе также обоснована необходимость внесения изменений в базовый закон о местном самоуправлении в целях достижения сбалансированности законодательства и эффективности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в отношениях по приграничному сотрудничеству.
Таким предложением, в частности, является внесение изменений и дополнений в Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях наделения межмуниципальных объединений полномочиями по координации деятельности муниципальных образований в области приграничного сотрудничества.
В развитие этого автором рекомендовано предоставить муниципальным образованиям возможность создавать межмуииципальпые объединения лишь
26
на части субъекта Российской Федерации при условии фактического или потенциального участия муниципальных образований данной части субъекта в деятельности по приграничному сотрудничеству.
Предложения автора нашли свое отражение в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», представленном в приложении к диссертационному исследованию.
С учетом опыта отдельных европейских государств рекомендовано использование российским законодателем локального международного регулирования вопросов приграничного сотрудничества с соседними государствами.
В заключении представлены итоги проведенного научного исследования, формулируются основные выводы диссертации, предложения по совершенствованию правового регулирования приграничного сотрудничества муниципальных образований.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора: Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационного исследования
1. Семакина, Ю. А. Правовая природа приграничного сотрудничества / Ю. А. Семакина // Местное право. — 2012. — № 1. — С. 19-24 (0,4 п. л.).
2. Семакина, Ю. А. Содержание приграничного сотрудничества муниципальных образований/ Ю. Л. Семакина// Проблемы права.— 2012.— №2, —С. 43-47 (0,3 п. л.).
3. Семакина, Ю. А. Проблемы формирования принципов приграничного сотрудничества / Ю. А. Семакина // «Черные дыры» в российском законодательстве. — 2012. — № 1. — С. 21-25 (0,6 п. л.).
4. Семакина, Ю. А. Проблемы правового регулирования приграничного сотрудничества / А. Н. Костюков, 10. А. Семакина // Вестник Омского уни-
27
верситета. Сер. Право. — 2012. — № 3. — С. 51-56 (0,6 п. л., авторство не разделено).
Иные публикации
5. Семакина, Ю. А. Еврорегион как форма межмуниципального сотрудничества / Ю. А. Семакина // Молодежь III тысячелетия : тезисы докладов XXXI регион, науч. студенческой конф. / отв. ред. М. А. Романенко. — Омск : Омск. гос. ун-т, 2007. — С. 68-70 (0,1 п. л.).
6. Семакина, Ю. А. Понятие приграничного сотрудничества/ Ю. А. Семакина // Право и политика : сб. науч. тр. аспирантов и соискателей / отв. ред. М. П. Клейменов. — Омск : Омск. гос. ун-т, 2007. — Вып. 2. — С. 123-127(0,3 п. л.).
7. Семакина, Ю. А. Понятие региона и территории в рамках приграничного сотрудничества / Ю. Л. Семакина // Молодежь III тысячелетия : тезисы докладов XXXII регион, науч. студенческой конф. / отв. ред. О. Р. Оншцен-ко. — Омск : Омск. гос. ун-т, 2008. — С. 43-44 (0,1 п. л.).
8. Семакина, Ю. А. Статус субъектов приграничного сотрудничества в международном праве / Ю. А. Семакина // Молодежь III тысячелетия : тезисы докладов XXXII регион, науч. студенческой конф. / отв. ред. О. Р. Онищен-ко. — Омск : Омск. гос. ун-т, 2008. — С. 51-53 (0,1 п. л.).
9. Семакина, Ю. А. Соотношение действия принципов международного права с внешнеэкономической деятельностью приграничных регионов / 10. А. Семакина // Эволюция российского права : тезисы докладов VI всерос. студенческой науч. конф. (Екатеринбург, 25-26 апреля 2008 г.). — Екатеринбург : Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008. — С. 337-339 (0,2 п. л.).
10. Семакина, Ю. А. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как основа правового регулирования приграничного сотрудничества в Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования /
Ю. А. Семакина // Роль юридического образования и науки в современном раз-
28
витии Российского государства : сб. мат-лов межрегион, науч.-практ. конф. (2 октября 2009 г.). — Хабаровск : РИД ХГАЭП, 2009. — С. 74-76 (0,2 п. л.).
11. Семакина, Ю. А. Приграничное сотрудничество: проблемы международного и внутригосударственного правового регулирования / Ю. А. Семакина // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: мат-лы всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 16 ноября 2009 г.). — Омск : Омск. гос. ун-т, 2010. — С. 332-342 (0,6 п. л.).
12. Семакина, Ю. А. Приграничное сотрудничество как форма модернизации публичной власти в современной России (сравнительно-правовое исследование) / Ю. А. Семакина // Правовая модернизация как фактор развития общества и государства : сб. ст. студентов, аспирантов и молодых ученых. — Красноярск : ИПК СФУ, 2010. — С. 88-96 (0,4 п. л.).
13. Семакина, Ю. А. Муниципальные образования как субъекты отношений, складывающихся в сфере приграничного сотрудничества/ Ю. А. Семакина, М. Л. Рогожников // Проблемы правоприменения в современной России : сб. мат-лов науч.-практ. конф. / отв. ред. М. П. Клейменов, М. С. Фокин. — Омск : Омск. гос. ун-т, 2010. — С. 97-106 (0,6 п. л., авторство не разделено).
14. Семакина, Ю. А. Правовые проблемы статуса муниципальных образований как субъектов приграничного сотрудничества / Ю. А, Семакина// Актуальные проблемы конституционного и административного права : мат-лы 1 всерос. науч.-практ. конф. — Абакан : ООО «Книжное изд-во "Бригантина"», 2010. — С. 162-164 (0,2 п. л.).
15. Семакина, Ю. А. Понятие приграничного сотрудничества как элемента модернизации отрасли муниципального права / Ю. А. Семакина // Проблемы модернизации правовой системы современного российского общества: сб. докладов междунар. науч. конф. (г. Красноярск, 30 сентября - 1 октября 2010 г.) : в 2 т. — Красноярск : Центр информации, 2011. — Т. 1. — С. 226-232 (0,6 п. л.).
Отпечатано в копицентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 8 (495) 939-33-38 Тираж 100 экз. Подписано в печать 03.10.2014 г.
