АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Природа государственной власти субъекта федерации»
на правах рукописи
Юлчурин Саляват Азатович
Природа государственной власти субъекта федерации
Специальность 12.00.01 -теория и история государства и права; история правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Уфа -2003
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Башкирского государственного университета
научный руководитель - доктор юридических наук Муратшин Фларит Рашитович.
Официальные оппоненты:
- доктор юридических наук, профессор Горбачев Иван Георгиевич
- кандидат юридических наук Сафина Светлана Борисовна
Ведущая организация - Институт права и государственной службы Ульяновского государственного университета (г. Ульяновск)
Защита состоится 27 февраля 2003г. в 10.00 часов на заседании Диссертационного совета К 212.013.03 при Башкирском государственном университете по адресу: 450005, г. Уфа, ул. Достоевского, 131, Институт права, зал заседаний совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Башкирского государственного университета
Автореферат разослан 24 января 2003г.
Ученый секретарь
диссертационного совета:
кандидат юридических наук
М.Х. Валеев
29СКъ -у
27777"
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью теоретического осмысления такого сложного и многопланового политического института как государственная власть, изучения ее многочисленных моделей, а также решения практических задач государственного строительства в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
После распада прежних институтов советской государственности началось становление принципиально новой системы органов государственной власти. Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации, закрепила ее федеративное государственное устройство, обусловила возникновение новых по сути органов государственной власти. В ходе государственного строительства в России произошло создание новых государственно-политических институтов, формирование иной системы взаимоотношений между центром и регионами в лице их органов государственной власти, становление системы правовых и институциональных механизмов их взаимодействия.
К сожалению, это происходит очень часто непоследовательно и противоречиво, в значительной степени определяясь логикой и перипетиями происходящего политического противостояния между различными политическими силами.
Теоретический анализ государственной власти вообще, и ее российской модели в частности, исследование всего накопленного наукой и практикой позитивного и негативного опыта федеративного строительства, позволяет не только выявить чужие ошибки, но и в максимальной степени уяснить специфику российских условий в процессе осмысления основополагающих институтов федерализма.
В этой связи принципиально важным представляется исследование политико-правовой природы системы государственной власти субъектов Российской Федерации, как важнейшей составляющей федерализма. Известно, что только реальное разделение властных полномочий между различными
уровнями государственной власти превращает пол
федерализме в объективную политико-правовую действительность. Лишь это обеспечивает единство и целостность всего государства, с одной стороны, и относительную самостоятельность образующих его территориальных единиц, с другой стороны. Позволит более эффективно и оперативно управлять государством, учитывать своеобразие региональных условий.
Только в том случае, когда органы государственной власти субъекта федерации действительно наделены определенным объемом собственных и легитимных властных полномочий, а также обладают необходимой правовой базой и институциональной инфраструктурой, можно говорить о реальном, а не сугубо декларативном федерализме.
Наличие государственной власти в субъектах федерации, кроме всего прочего, способствует развитию демократических начал во всей системе государственного управления, что представляется принципиально важным в контексте осуществляемых в российском обществе и государстве политических реформ. Именно это является не только основой укрепления государства и повышения эффективности государственного управления, но и обеспечения демократии, соблюдения прав, как отдельного человека, так и всех народов России.
В связи с вышеизложенным, принципиально важным направлением теоретико-правового исследования российской модели федерализма представляется изучение природы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Степень изученности проблемы.
Проблемам становления и развития российского федерализма посвящено значительное количество работ, как юристов, так и специалистов в иных областях науки.
Анализом различных аспектов данной проблемы, в том числе и возможности радикальной автономизации российской государственности, занимались ученые-юристы "серебряного века": H.H. Алексеев, Н.М. Коркунов, С. А.
Котляковский, Б.А. Кистяковский, Ф.Ф. Мартене, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Б.Н. Чичерин, E.H. Трубецкой, A.C. Ященко и др. В последнее десятилетие открылись ранее неизвестные работы мыслителей российского зарубежья, таких как H.A. Бердяев, И.А. Ильин, П.А. Сорокин, Г.П. Федотов и др., также изучавших проблемы федеративного развития России.
Для анализа проблем развития современного государства, исторически сложившейся российской модели разделения государственной власти, ее особенностей и тенденций развития имеют важное значение фундаментальные труды таких ученых, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, К.С. Гаджиев, В.Г. Графский, В.Е. Гу-лиев, А.И. Денисов, Б.Л. Железное, A.B. Зиновьев, Д.Л. Златопольский, Т.Д. Зражевская, В.В. Иванов, Г.В. Игнатенко, И.П. Ильинский, К.В. Калинина, Л.М. Карапетян, A.A. Кененов, Д.А. Керимов, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, К.Т. Курашвили, Б.Л. Лазарев, А.Н. Лебедев, И.А. Ледях, О.Э. Лейст, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, A.B. Малько, Г.В. Мальцев, Л.С. Мамут, М.Н. Марченко, М.А. Митюков, H.A. Михалева, М.О. Мнацакаян, Л.А. Морозова, Т.А. Морщакова, И.Ш. Муксинов, Ф.Р. Муратшин, Ф.Х. Мухаметшин, Н.М. Му-харямов, B.C. Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, Ф.М. Раянов, Ф.М. Решетников, П.И. Савицкий, В.К. Самигуллин, М.В. Столяров, Б.А. Страшун, Э.В. Таде-восян, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, Б.А. Топорнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, А.Г. Хабибуллин, О.И. Чистяков, С.М. Шахрай, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзев, И.С. Яценко и др.
В отечественной литературе уже существует ряд исследований посвященных общим проблемам федерализма, иностранным моделям федеративных государств, а также сравнительному анализу российской и зарубежных федераций, авторами которых являются Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, М.С. Саликов, М.В. Столяров, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.
Различные теоретические и прикладные проблемы организации и деятельности органов государственной власти, федерального и регионального уровней, рассматриваются в работах С.А. Авакъяна, Г.В. Атаманчука, И.А.
Бачило, Д.Л. Златопольского, М.Н. Губогло, Л.А. Морозовой, А.Г. Хабибул-лина и др.
Проблемы взаимодействия различных органов государственной власти, в том числе и разного их уровня, исследуются в работах Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина, Г.В. Мальцева и др.
Исследованию процесса становления и эволюции системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящены работы H.A. Богдановой, O.E. Кутафина, В.А. Лебедева, М.К. Маликова, А.А Мишина, Д.Л. Суркова, С.М. Шахрая, Ш.Ш. Ягудина.
Выводы и обобщения, сделанные перечисленными авторами во многом послужили теоретической базой данного диссертационного исследования.
Вместе с тем, следует отметить, что при всем изобилии имеющейся литературы по проблемам российского федерализма все еще недостаточно исследованной остается природа государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная проблема в юридической литературе лишь отчасти затрагивается в контексте изучения иных проблем российского федерализма. Исследователи освещают лишь отдельные ее аспекты, не уделяя вместе с тем должного внимания целостному, комплексному ее рассмотрению, что затрудняет понимание ряда важных характеристик и особенностей российского федерализма.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система государственных органов регионального уровня, правовое и институциональное обеспечение их деятельности.
В качестве предмета диссертационного исследования рассматриваются основные закономерности становления и развития системы федерализма, особенностей их проявления в России, проблемы совершенствования федеративных отношений на современном этапе, природа государственной власти субъекта федерации, а также пути гармонизации отношений между федеральными и региональными органами государственной власти.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном теоретико-правовом исследовании природы государственной власти субъектов Российской Федерации. Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:
- раскрыть принцип единства государственной власти в федеративном государстве при многообразии ее носителей;
- рассмотреть российскую модель построения системы разграничения властных полномочий между органами государственной власти различных уровней - федерального и субъектов федерации;
- исследовать и обобщить сложившуюся практику правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти федерации и субъектов Российской Федерации;
- раскрыть правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- выявить основные тенденции развития властных взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в контексте осуществляемого в настоящее время реформирования системы государственного управления России;
- сформулировать практические рекомендации по оптимизации и совершенствованию существующей системы вертикального разделения государственной власти в России.
Теоретико-методологическая и эмпирическая база исследования. Автор для решения поставленных в данной работе гносеологических и практических задач опирался на такие общепризнанные принципы познания политико-правовых явлений и процессов, как принципы развития, единства абстрактного и конкретного, исторического и логического, общего и особенного и др. Для анализа поставленных проблем в диссертации использовались системно-структурный, системно-функциональный, исторический и сравнительно-правовой методы.
Диссертация основана на теоретико-методологических разработках отечественных и иностранных правоведов, политологов, социологов, этнологов, конфликтологов, специалистов в области теории управления и иных областях научного знания, занимающихся исследованием различных аспектов проблем федерализма.
Эмпирической базой исследования является разнообразный нормативный материал, в своей совокупности отображающий реально существующий в Российской Федерации статус органов государственной власти ее субъектов - Конституция РФ, федеральные конституционные и обычные законы, указы Президента РФ, правовые акты Правительства РФ и федеральных органов государственной власти, конституции (уставы) и законы субъектов федерации, решения органов конституционной юстиции, Федеративный договор и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, конституции ряда зарубежных государств и др.
Научная новизна диссертационного исследования. В работе предпринята попытка осмысления всего комплекса теоретических и прикладных проблем природы государственной власти субъекта федерации. Диссертация открывает новое и весьма перспективное направление изучения правового статуса субъекта федерации.
Природа государственной власти субъекта федерации исследуется в контексте общемировых тенденции гармонизации федеративных отношений, с учетом специфики существующей и динамично развивающейся российской правовой практики. Автор попытался не просто осмыслить существующие модели организации государственной власти субъектов федерации, но и наметить возможные направления ее развития.
Основные положения, выносимые на защиту.
1.В отличие от административных единиц унитарного государства субъект федерации обладает признаками государства и, соответственно, государственной властью. По своей природе власть субъекта федерации относится к категории государственной власти. Об этом гласит и п.2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает знак равенства между республикой и государством, признавая равнозначность этих двух категорий. С этой точки зрения, нельзя согласиться с некоторыми высказываниями в официальных кругах и прессе об отсутствии и невозможности существования каких-либо признаков государства и суверенитета у субъектов, входящих в состав Российской Федерации.
2. Природа государственной власти субъекта федерации не может рассматриваться в отрыве от природы государственной власти федерации в целом, и это логично, тем самым сохраняется единство государства и государственной власти федеративного государства.
3. Категориальный аппарат, используемый исследователями для анализа системы вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве, и, в частности, такие категории, как федеративная форма государства, субъект федерации, компетенция органов государственной власти, вертикальное разделение государственной власти и некоторые другие, нуждаются в некоторой корректировке и уточнении для единообразного понимания сути процессов. Так, используемые в диссертации понятия подразумевают, что:
А. Государственность субъекта выражается в наличии своей территории, населения, системы органов государственной власти, законодательства, а главное в обладании полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации.
Б. В федеративном государстве государственный суверенитет является свойством федерации в целом, который реализуется как на фе-
деральном, так и на региональном уровнях в пределах компетенции соответствующих органов государственной власти..
В. Государственный суверенитет является производным от народного суверенитета и в настоящее время ограничивается международным правом.
Г. Спорность проблемы государственного суверенитета субъекта федерации не исключает признания известной суверенности государственной власти и субъекта ограниченной извне государственной властью федерации и волей народа изнутри. Источником государственной власти федерации в целом и субъекта является народ.
Д. Федерация как форма государственного устройства расширяет возможности населения субъектов реализовать свою власть через федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта федерации.
4. Одним из основных постулатов построения федеративного государства должна утвердиться идея об объективном существовании взаимных прав, обязанностей и ответственности федеративного государства и образующих это государство субъектов.
5. Основным критерием истинно федеративного устройства государства нужно считать степень сформированное™ политической и экономической свободы субъекта федерации, обуславливающий возможность реализации прав и свобод гражданина федеративного государства.
6. Реальное разделение властных полномочий между различными уровнями государственной власти федеративного государства превращает политические декларации о федерализме в объективную политико-правовую действительность. Оно позволяет обеспечить, с одной стороны, единство и целостность государства, с другой стороны, относительную самостоятельность его образующих субъектов, позволяет эффективно и оперативно управлять страной, учитывая своеобразие региональных условий.
и
7. Важнейшим принципом построения системы органов государственной власти в федерации является принцип разделения государственной власти на ветви как, в горизонтальном отношении (законодательная, исполнительная и судебная), так и по вертикали: федеральная власть и власть субъектов федерации. Вертикальное разделение государственной власти является неотъемлемым признаком федеративного государственного устройства.
8. Симметричное построение федерации не является теоретическим идеалом и подлежит постепенному преодолению, так как круг вопросов, находящихся в совместной компетенции субъекта федерации и центра, должен постепенно сокращаться. Ибо при их решении трудно, если вообще возможно, обеспечить равенство сторон этого правоотношения.
9. Неурегулированность многих вопросов взаимоотношения центра с оформленными в качестве субъектов федерации территориальными общностями приводит к тому, что регионы в ряде случаев вступают в договорные отношения друг с другом. Этот процесс следует рассматривать как компенсационный, дополнительный.
Ю.Наблюдаемый в последнее время курс российского федерального центра на укрепление властной вертикали, обеспечение единства политического, правового и экономического пространства является реакцией на реально существовавшую угрозу конфедерализации государства. Предполагая укрепление целостности государства, вместе с тем, он не означает отказа от федеративной природы государства. Продолжает сохраняться и не оспаривается существующее вертикальное разделение государственной власти, значительный объем властных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем именно в России, существует вероятность дальнейшего увлечения централизацией, опасного для федеративной формы ее государственно-территориального устройства. В связи с этим, важней задачей в российском государственном строительстве является необходимость разработки концепции развития федеративных отношений для поиска оптималь-
ного сочетания централизации и децентрализации в системе вертикального разделения государственной власти.
Теоретическое и практическое значение исследования.
Сформулированные в данном диссертационном исследовании теоретические положения дополняют и конкретизируют ряд разделов теории государства и права, конституционные права, политологии и иных наук, анализирующих федеративную форму политико-территориального устройства. Они позволяют глубже понять природу федерализма вообще, и его российские модели, в частности, реальный правовой статус органов государственной власти субъектов федерации, принципы и механизмы взаимодействия органов государственной власти федерации и ее субъектов, технологии разрешения возникающих и возможных противоречий между ними.
Положения диссертации могут явиться основой для дальнейшего теоретического осмысления российского федерализма, лежащей в его основе системы вертикального разделения государственной власти, деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Изложенные диссертантом предложения и рекомендации могут быть использованы в совершенствовании федеративного и регионального законодательства, правоприменительной деятельности органов государственной власти различных уровней при разрешении возникающих и потенциальных коллизий.
Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в ходе учебного процесса в высших учебных заведениях при изучении курсов теории государства и права, политологии, конституционного права зарубежных стран, политической социологии и др.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Института права Башкирского государственного университета и рекомендована к защите.
Выводы и основные положения диссертационного исследования получили апробацию в научных публикациях диссертанта, а также в выступлениях и сообщениях автора на ряде научно-практических конференций всероссийского, регионального и республиканского уровня, таких как:
П-я международная конференция «Когнитивный анализ и управление развитием ситуаций» (СА8С2002), (Москва, 2002);
Научно-практичсская конференция «Государственная и муниципальная служба в системе управления регионом» (Тверь, 2002)
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь разделов, заключения и библиографического списка использованных источников и литературы.
Основное содержание работы.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, изложены цель и задачи, раскрыты ее теоретические и методологические основы, сформулированы положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, показана теоретическая и практическая значимость диссертации.
В первой главе "Теоретические основы государственной власти субъекта федерации" анализируются понятие, признаки и правовой статус субъекта федерации (раздел 1), понятие государственной власти и принципы ее разделения по вертикали (раздел 2), соотношение федеральной государственной власти и государственной власти субъекта федерации (раздел 3), правовые механизмы взаимодействия между федеральной государственной властью и государственной властью субъекта федерации (раздел 4).
В настоящее время насчитывается около 14 федеративных государств, в которых проживает более 50% населения планеты. Анализ научных статей и публикаций показывает, что в настоящее время федеративная форма госу-
дарственного устройства ставится под сомнение быть может только в откровенно маргинальных, и не предназначенных к реализации, политических проектах.
Родоначальником идеи федерализма принято считать немецкого мыслителя Иоганнеса Альтузиуса (1557-1638 гг.), который связывал ее с идеей народного суверенитета. Идеи федерализма служат урегулированию общественных, внутригосударственных отношений. Федерализм, по мнению ученого, позволяет приспособить потребности управления к местным или региональным условиям, и это особенно важно для стран, районы которых различаются по этническому составу населения, языку и вероисповеданию.
Одним из главных признаков федеративного государства является наличие обладающих определенной самостоятельностью субъектов.
Дискуссионным является вопрос о признании государственного суверенитета субъекта федерации. При этом не всегда учитывается многозначность понятия суверенитет. Как известно, классическое определение суверенитета было дано французским философом Жаном Боденом в 1576 г. как абсолютной властью верховного правителя-суверена. Позже слово суверенитет было перенесено на государство и народ.
В настоящее время государственный суверенитет ограничивается общепризнанными принципами и нормами международного права. Поэтому можно согласиться с признанием за субъектами федерации ограниченного государственного суверенитета. Представляется, что государственный суверенитет принадлежит федерации в целом, а реализуется как на федеральном, так и на региональном уровнях в пределах компетенции соответствующих органов государственной власти. Следует согласиться с тем, что в последних научных работах вместо категории «суверенитет» субъекта федерации используется категория «государственность», которая более точно определяет сущность этого явления. Государственность выражается в наличии полноты государственной власти в пределах своего ведения, населения, системы органов государственной власти и законодательства. Категория «государственно-
ста» неоднозначна. Она шире, чем понятие государство, охватывает, наряду с государством, государственные (государственноподобные) образования.
Полемичен также вопрос признания субъекта федерации государством. Остроту дискуссии может снять признание федерации и её субъектов государствами неравнозначными и неравноправными.
Государственная власть субъекта федерации является одной из разновидностей социальной власти. В общем смысле, это есть способность и возможность властвующего субъекта осуществлять свою волю используя различные методы.
Понятие власть видоизменялось с развитием общества. В древности и средневековье господствовали представления об абсолютной власти, дарованной богом. Государственная власть не всегда обладала суверенитетом.
О государственной власти субъекта федерации стали говорить намного позже. При этом она всегда представлялась ограниченной, с одной стороны, федеральной государственной властью в рамках вертикального разделения властей, а с другой стороны, волей народа, которая лежит в основе государственной власти. Данный принцип закреплён в конституциях современных правовых государств. Население субъектов федерации реализует свою власть через федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации.
Разделение полномочий между тремя видами (уровнями) властных органов - федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления является одним из демократических устоев общества и государства. Оно способствует развитию взаимосвязей между избирателями и выборными органами государственной власти. Население непосредственно выбирает три вида органов: на федеральном уровне - федеральный представительный орган (Государственная дума) и главу государства, на уровне субъектов Российской Федерации - представительные органы и высшее должностное лицо, на низшем уровне - местные органы самоуправления. Эти органы наделяются
полномочиями напрямую избирателями. Формы государственного устройства в основном способствует возможности народного волеизъявления.
В разных странах приняты различные способы размежевания компетенции. В США, Канаде, Бразилии и других странах конституции устанавливают сферы, подпадающие под исключительную компетенцию её субъектов. В ФРГ, Индии и ряде других стран конституции, кроме того, предусматривают сферу действия совместной компетенции. Российская Федерация построена на конституционно- договорном правовом фундаменте. Конституция разграничила предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов на три группы: 1) предметы ведения федерации, 2) предметы ведения субъектов федерации, 3) предметы совместного ведения федерации и её субъектов.
Законодательство большинства федеративных государств предусматривает возможность федерального вмешательства и государственного принуждения к органам государственной власти субъектов. В свою очередь, органы государственной власти субъектов участвуют в формировании федеральных органов государственной власти (Совет Федерации в России, Бундесрат в ФРГ), а также, в соответствии с делегированными полномочиями для реализации на территории субъекта федеральных программ.
В целом, по результатам исследования вопросов, поставленных в первой главе работы, диссертант приходит к выводу о том, что, во-первых, субъект федерации обладает признаками государства и, соответственно, государственной властью, во-вторых, природу государственной власти федерации не следует рассматривать в разрыве от своих составных частей - государственной власти входящих в федерацию субъектов. Государственная власть субъекта федерации должна органично входить в систему государственной власти федерации и не может обладать признаками отличными от государственной власти федерации. Эти два уровня государственной власти взаимодополняют друг друга как единое и целостное образование.
Во второй главе «Организации и осуществлении государственной власти субъекта федерации» анализируется организация законодательной власти и правотворчество субъектов федерации (раздел 1), организация и функционирование исполнительной власти субъекта федерации (раздел 2), судебная власть субъекта федерации (раздел 3).
Диссертант считает, что государственная власть и на уровне субъектов федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей основополагающий принцип организации и деятельности системы государственных органов субъектов федерации, в свою очередь, предполагает разграничение направлений деятельности различных ветвей власти.
Проведенный диссертантом анализ становления государственной власти в субъектах Российской федерации позволяет придти к выводу о том, что одним из направлений проводимой в субъектах Российской Федерации конституционной реформы было и является создание органов законодательной власти и формирование на этой основе соответствующей системы регионального законодательства. Последнее особенно важно в условиях дифференциации конкретных условий различных субъектов.
Органам законодательной власти субъектов Российской Федерации характерны некоторые общие черты:
- трансформация их статуса из представительного органа, имеющего декоративный характер, в реально функционирующие парламенты;
- отсутствие достаточного опыта законотворческой деятельности, что сказывается на эффективности механизма осуществления законодательной функции;
- недостаточность навыков парламентской деятельности депутатского корпуса.
На законодательные органы субъектов Российской Федерации, в соответствии с полномочиями, предоставленными ему федеральной конституцией, возложены следующие основные задачи:
1. Законодательное (правовое) регулирование по вопросам собственного ведения субъекта Федерации;
2. Законодательное (правовое) регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации;
3. Осуществление контроля за исполнением федеральных законов и законов субъекта Федерации;
4. Взаимодействие между представительными (законодательными) органами государственной власти и органами местного самоуправления;
5. Привлечение общественности (населения, общественных организаций) к работе по управлению делами субъекта Федерации.
Состав представительных органов государственной власти субъектов формируется путем избрания на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В настоящее время идет процесс законодательного закрепления формирования парламентов на профессиональной основе.
Порядок внесения законопроектов в региональные парламенты и их рассмотрение регламентированы такими нормативными актами как конституция или устав субъекта федерации, законы о представительном (законодательном) органе субъекта, законы о правотворчестве и нормативно-правовых актов субъекта федерации и некоторые другие.
На сегодняшний день самостоятельность регионального законодателя привела к тому, что ряд субъектов Российской Федерации по некоторым позициям обогнал федерального законодателя, что нередко, в дальнейшем, приводит к возникновению противоречий между законодательством субъектов и федеральным законодательством.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.77) система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и с общими принципами ор-
ганизации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
В большинстве республик высшим должностным лицом является Президент. В некоторых республиках (Бурятия, Калмыкия, Тыва) статус президента определяется как глава исполнительной власти. В Республике Дагестан коллективным главой государства является Государственный совет Дагестана, возглавляющий исполнительную власть. Законодательство республик предусматривает различный порядок формирования правительств этих республик. В большинстве республик оно формируется президентом с согласия парламента.
Длительное отсутствие федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации породило разнообразие системы исполнительной власти субъектов России. С одной стороны, детально проработаны вопросы обеспечения их собственной деятельности, но с другой стороны не согласованы вопросы взаимоотношения по вертикали федерация - субъекты федерации, а также по горизонтали-связи субъектов федерации между собой.
В некоторых случаях сохраняется принцип «двойного подчинения» органов управления: подчиненность по «вертикали» федеральным органам и по «горизонтали» органам власти субъекта. Однако, усиливающаяся самостоятельность субъектов федерации, позволяет предположить скорое изменение данного принципа.
Специфическую разновидность органов государственной власти составляют органы судебной власти, т.е. суды. Республиканские конституции закрепляют основы правового статуса судов в соответствующих главах.
Суды субъектов федерации входят в единую судебную систему Российской Федерации.
В судебную систему субъекта федерации входят Конституционные (уставные) суды и мировые судьи.
Конституционные (уставные) суды созданы ещё не во всех субъектах.
Органы конституционного контроля призваны следить за соответствием законов и других нормативно-правовых актов субъекта его конституции, а также обеспечить толкование этих документов.
В настоящее время идёт процесс создания системы мировых судей. Уникальность ситуации состоит в том, что мировой судья, являясь органом власти субъекта Российской Федерации, осуществляет свою деятельность от имени всей Российской Федерации. По сути, речь идёт о делегировании части полномочий в области правосудия в ведение субъектов федерации.
Проблемы, поставленные и исследованные во второй главе, позволяют диссертанту сформулировать определенные положения, которые сводятся к следующему: ключевым понятием, на котором покоится российская федеративная государственность, являются понятие субъекта Российской Федерации и её государственной власти. Однако, ни в Конституции Российской Федерации и конституциях республик, ни в юридической науке не были предприняты попытки сформулировать и применить единые критерии, которым должна соответствовать государственная власть субъекта федерации Отсутствие единой терминологии, а, следовательно, и понимания сути явлений, очень часто приводит не к разрешению, а наоборот, к еще большему запутыванию клубка проблем. Излишне вольная трактовка таких понятий как «федерализм», «государственность», «суверенитет», «гражданское общество» и т.п., применительно к области исследования диссертации, ведет к искажениям во взаимоотношениях между федеральным центром и его субъектами, к нарушению балансов интересов и возможностей. Считаем принципиально важным положение о том, что одним из основных критериев федеративного государственного строительства должна служить такая организация государственной власти субъекта федерации, которая обуславливает возможность максимальной реализации и защиты прав и свобод его гражданина.
В заключении подводятся итоги исследования, делаются обобщения, выводы, указывается на актуальность дальнейшей разработки диссертационной темы.
Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:
1. Право на роспуск законодательного органа субъектов Российской Федерации и вопросы его толкования //Вестник уфимского юридического института МВД России. 2000, №2. С.46-48.
2. К вопросу о критериях разграничения предметов ведения в федеративном государстве //Проблемы обеспечения прав человека в современных условиях. Вып.2: Материалы научно-практической конференции. 10 декабря 2001г. - Уфа: РИО БашГУ, 2002.-С. 192-197.
3. Взаимодействие органов государственной власти федерации и субъектов федерации // «Когнитивный анализ и управление развития ситуаций» (СА8С'2002). Труды второй международной конференции в 2-х томах. Т.1 - М.:ИПУ РАН, 2002. -С.65-74.
4. Природа государственной власти субъекта федерации // Актуальные проблемы правовой системы общества (Межвузовский сборник научных трудов). - Уфа. 2002. - С.40-44
Издательская лицензия № Б 848184 от 21.04.99 г Подписано в печать 22 01.2003 г Бумага офсетная. Формат 60х84'/к. Гарнитура «Тайме» Отпечатано методом ризографии Услпечл. 1,28. Уч.-иэдл. 1,3. Тираж 150 экз. Зак. 03-02.
Издательство и типография НИИБЖД РБ. Адрес НИИБЖД РБ" 450005, г.Уфа, ул.8 Марта, 12/1
РНБ Русский фонд
2006-4 27713
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Юлчурин, Салават Азатович, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственной власти субъекта фе- 14 дерации
1.1. Субъект федеративного государства: понятие, признаки и право- 14 вой статус
1.2. Понятие государственной власти и принципы ее разделения по 45 вертикали
1.3. Соотношение федеральной государственной власти и государст- 71 венной власти субъекта федерации
1.4. Правовые механизмы взаимодействия между федеральной госу- 89 дарственной властью и государственной властью субъекта федерации
Глава 2. Организация и осуществление государственной власти субъ- 110 екта федерации
2.1. Организация законодательной власти и правотворчество субъекта 1 10 федерации
2.2. Организация и функционирование исполнительной власти субъ- 133 екта федерации
2.3. Судебная власть субъекта федерации
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Природа государственной власти субъекта федерации"
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью теоретического осмысления такого сложного и многопланового политического института как государственная власть, изучения его многочисленных моделей, а также решения практических задач государственного строительства в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях в условиях становления российской государственности.
После распада институтов советской государственности началось становление принципиально новой системы органов государственной власти. Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила ее федеративное государственное устройство, способствовала возникновению качественно иных по сути органов государственной власти. В ходе государственного строительства в России произошло создание новых государственно-политических институтов, формирование иной системы взаимоотношений между центром и регионами в лице их органов государственной власти, становление системы правовых и институциональных механизмов их взаимодействия.
К сожалению, это происходит очень часто непоследовательно и противоречиво, в значительной степени определяясь логикой и перипетиями происходящего политического противостояния между различными политическими силами.
Теоретический анализ государственной власти вообще, и ее российской модели в частности, исследование всего накопленного наукой и практикой позитивного и негативного опыта федеративного строительства, позволяет не только выявить чужие ошибки, но и в максимальной степени уяснить специфику российских условий в процессе осмысления основополагающих институтов федерализма.
Известный французский философ и политолог Р. Арон отмечает, что одним и наиболее сложных моментов в изучении федерализма является переход от идеологического исследования к исследованию конкретному, и выбору реальностей, выделению частных и общих, насущных и второстепенных проблем1.
В этой связи принципиально важным представляется исследование политико-правовой природы системы государственной власти субъектов Российской Федерации, как важнейшей составляющей федерализма. Известно, что только реальное разделение властных полномочий между различными уровнями государственного управления превращает политические декларации о федерализме в объективную политико-правовую действительность. Лишь это обеспечивает, с одной стороны, единство и целостность всего государства, с другой стороны, относительную самостоятельность образующих его территориальных единиц, позволяет более эффективно и оперативно управлять ими, учитывать своеобразие региональных условий.
Актуальные исследования правовой природы системы государственной власти субъекта и её взаимоотношения с федеральными органами власти усугубляется тем, что неоднократные попытки урегулирования конфликта между ними чаще носит политико-административный, а не правовой харак2 тер .
Только в том случае, когда органы государственной власти субъекта федерации действительно наделены определенным объемом собственных и легитимных властных полномочий, а так же обладают необходимой правовой базой и институциональной инфраструктурой, можно говорить о реальном, а не сугубо декларативном федерализме.
Наличие государственной власти в субъектах федерации, кроме всего прочего, способствует развитию демократических начал во всей системе государственного управления, что представляется принципиально важным в контексте осуществляемых в российском обществе и государстве политических реформ. Именно это является не только основой укрепления государст
1 Арон Р. Как исследовать федерализм// РЖ. Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер.4. Государство и право. - 2002. №1. - С.19. Абдулатипов Р. Поиск перспектив российского федерализма // Экономика и управление. - 2002. №3. - С.П. ва и повышения эффективности государственного управления, но и обеспечения демократии, соблюдения прав, как отдельного человека, так и всех народов России.
В связи с вышеизложенным, принципиально важным направлением теоретико-правового исследования российской модели федерализма представляется изучение политико-правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, существующей системы правового и институционального их обеспечения.
Степень изученности проблемы.
Проблемам становления и развития российского федерализма посвящено значительное количество работ, как юристов, так и специалистов в иных областях науки.
Анализом различных аспектов данной проблемы, в том числе и возможности радикальной автономизации российской государственности, занимались ученые-юристы «серебрянного века»: H.H. Алексеев, Н.М. Коркунов, А. Котляревский, Б.А. Кистяковский,Ф.Ф. Мартене, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, E.H. Трубецкой, A.C. Ященко и др. В последние десятилетия открылись ранее неизвестные работы мыслителей российского зарубежья, таких как H.A. Бердяев, H.A. Ильин, П.А. Сорокин, Г.П. Федотов и др., также изучавших проблемы федеративного развития России.
Для анализа проблем развития современного государства, исторически сложившейся российской модели разделения государственной власти, ее особенностей и тенденций развития имеют важное значение фундаментальные труды таких ученых, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, H.H. Барциц, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, К.С. Гаджиев, В.Г. Графский, В.Е. Гу-лиев, А.И. Денисов, Б.Л. Железнов, A.B. Зиновьев, Д.Л. Златопольский, Т.Д. Зражевская, В.В. Иванов, Г.В. Игнатенко, И.П. Ильинский, К.В. Калинина, Л.М. Карапетян, A.A. Кененов, Д.А. Керимов, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, К.Т. Курашвили, Б.Л. Лазарев, А.Н. Лебедев, И.А. Ледях, О.Э. Лейст, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, A.B. Малько, Г.В. Мальцев, Л.С. Мамут, М.Н. Mapченко, М.А. Митюков, H.A. Михалева, М.О. Мнацаканян, JI.A. Морозова, Т.А. Морщакова, И.Ш. Муксинов, Ф.Р. Муратшин, Ф.Х. Мухаметшин, Н.М. Мухарямов, B.C. Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, Ф.М. Раянов, Ф.М. Решетников, П.И. Савицкий, В.К. Самигуллин, М.В. Столяров, Б.А. Страшун, Э.В. Таде-восян, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, Б.А. Топорнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, А.Г. Хабибулин, О.И. Чистяков, С.М. Шахрай, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзев, И.С. Яценко и др.
В отечественной литературе уже существует ряд исследований посвященных общим проблемам федерализма, иностранным моделям федеративных государств, а также сравнительному анализу российской и зарубежных федераций, авторами которых являются Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, М.С. Саликов, М.В. Столяров, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.
Различные теоретические и прикладные проблемы организации и деятельности органов государственной власти, федерального и регионального уровней, рассматриваются в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.А. Бачило, Д.Л. Златопольского, М.Н. Губогло, JI.A. Морозовой, А.Г. Хабибул-лина и др.
Проблемы взаимодействия различных органов государственной власти, в том числе и разного их уровня, исследуются в работах Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, JI.M. Энтина, Г.В. Мальцева и др.
Исследованию процесса становления и эволюции системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящены работы H.A. Богдановой, O.E. Кутафина, В.А. Лебедева, М.К. Маликова, A.A. Мишина, Д.Л. Суркова, С.М. Шахрая, Ш.Ш. Ягудина.
Выводы и обобщения, сделанные перечисленными авторами во многом послужили теоретической базой данного диссертационного исследования.
Вместе с тем следует отметить, что при всем обилии имеющейся литературы по проблемам российского федерализма все еще недостаточно исследованной остается природа государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная проблема в юридической литературе лишь отчасти затрагивается в контексте изучения иных проблем российского федерализма. Исследователи освещают лишь отдельные ее аспекты, не уделяя вместе с тем должного внимания целостному, комплексному ее рассмотрению, что затрудняет понимание ряда важных характеристик и особенностей российского федерализма.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является сущность, характер, система органов государственной власти субъекта федеративного государства, правовое и институциональное обеспечение их деятельности.
В качестве предмета диссертационного исследования рассматриваются становление и развитие системы федерализма, особенности их проявления в России, проблемы совершенствования федеративных отношений на современном этапе, природа государственной власти субъекта федерации, а также пути гармонизации отношений между федеральными и региональными органами государственной власти.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном теоретико-правовом исследовании природы государственной власти субъектов Российской Федерации. Для достижения данной цели поставлены следующие задачи: раскрыть принцип единства государственной власти в федеративном государстве при многообразии ее носителей; рассмотреть российскую модель построения системы разграничения властных полномочий между органами государственной власти различных уровней - федерального и субъектов федерации; исследовать и обобщить сложившуюся практику правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти как федеральных так и субъектов Российской Федерации; раскрыть правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации; выявить основные тенденции развития властных взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в контексте осуществляемого в настоящее время реформирования системы государственного управления в России; сформулировать практические рекомендации по оптимизации и совершенствованию существующей системы вертикального разделения государственной власти в России.
Теоретико-методологическая и эмпирическая база исследования.
Автор для решения поставленных в данной работе гносеологических и практических задач опирался на такие общепризнанные принципы познания политико-правовых явлений и процессов, как принципы развития, единство абстрактного и конкретного, исторического и логического, общего и особенного и др. Для анализа поставленных проблем в диссертации использовались системно-структурный, системно-функциональный, исторический и сравнительно-правовой методы.
Диссертация основана на теоретико-методологических разработках отечественных и иностранных правоведов, политологов, социологов, этнологов, конфликтологов, специалистов в области теории управления и иных областях научного знания, занимающихся исследованием различных аспектов проблем федерализма.
Эмпирической базой исследования является разнообразный нормативный материал, в своей совокупности отображающий реально существующий в Российской Федерации статус органов государственной власти ее субъектов - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, правовые акты Правительства РФ и федеральных органов государственной власти, конституции (уставы) и законы субъектов федерации, решения органов конституционной юстиции, Федеративный договор и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, конституции ряда зарубежных государств и др.
Научная новизна диссертационного исследования.
В работе предпринята попытка осмысления всего комплекса теоретических и прикладных проблем природы государственной власти субъекта федерации. Диссертация открывает новое и весьма перспективное направление изучения правового статуса субъекта федерации.
Природа государственной власти субъекта федерации исследуется в контексте общемировых тенденций гармонизации федеративных отношений, с учётом специфики существующей и динамично развивающейся российской правовой практики. Автор попытался не просто осмыслить существующие модели организации государственной власти субъектов федерации, но и наметить возможные направления ее развития.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В отличие от административных единиц унитарного государства субъект федерации обладает признаками государства и, соответственно, государственной властью. По своей природе власть субъекта федерации относится к категории государственной власти. Об этом гласит и п.2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает знак равенства между республикой и государством, признавая равнозначность этих двух категорий. Поэтому нельзя согласиться с некоторыми высказываниями в официальных кругах и прессе об отсутствии и невозможности существования каких-либо признаков государства и суверенитета у субъектов, входящих в состав Российской Федерации.
2. Природа государственной власти субъекта федерации не может рассматриваться в отрыве от природы государственной власти федерации в целом, и это логично, так как сохраняется единство государства и государственной власти федеративного государства. Следовательно, правильным будет и утверждение, что попытки изменения природы государственной власти субъектов федерации и создание системы, отличной от единой государственной власти федерации, то есть нарушающей единство государственной власти федеративного государства, не получат одобрения федерального центра и будут обречены на провал.
3. Категориальный аппарат, используемый исследователями для анализа системы вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве, и, в частности, такие категории, как федеративная форма государства, субъект федерации, компетенция органов государственной власти, вертикальное разделение государственной власти и некоторые другие, нуждаются в некоторой корректировке и уточнении для единообразного понимания сути процессов. Так, используемые в диссертации понятия подразумевают, что:
A. Федеративное государство следует рассматривать как союз обладающих государственностью субъектов с целью образования единого государства при сохранении своих прав.
Б. Государственность субъекта выражается в наличии своей территории, населения, системы органов государственной власти, законодательства, а главное в обладании полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации.
B. В федеративном государстве государственный суверенитет является свойством федерации в целом, а реализуется как на федеральном, так и на региональном уровнях в пределах, установленных Конституцией для соответствующих органов государственной власти.
Г. Государственный суверенитет является производным от народного суверенитета и в настоящее время ограничивается международным правом.
Д. Признание известной суверенности государственной власти субъекта федерации вовсе не исключает ее ограничений: государственной властью федерации извне и волей народа изнутри. Источником государственной власти и федерации в целом и субъекта является народ.
Е. Федерация как форма государственного устройства расширяет возможности населения субъектов реализовать свою власть и через федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта федерации.
4. Одним из основных постулатов федеративного государства является идея об объективном существовании взаимных прав, обязанностей и ответственности федеративного государства и образующих это государство субъектов.
5. Основным критерием истинно федеративного устройства государства нужно считать степень сформированности политической и экономической свободы субъекта федерации, обуславливающую возможность реализации прав и свобод гражданина федеративного государства.
6. Реальное разделение властных полномочий между различными уровнями государственной власти федеративного государства превращает политические декларации о федерализме в объективную политико-правовую действительность. Оно позволяет обеспечить, с одной стороны, единство и целостность государства, с другой стороны, относительную самостоятельность его образующих субъектов, позволяет эффективно и оперативно управлять страной, учитывая своеобразие региональных условий.
7. Важнейшим принципом построения системы органов государственной власти в федерации является принцип разделения государственной власти на ветви как, в горизонтальном отношении (законодательная, исполнительная и судебная), так и по вертикали: федеральная власть и власть субъектов федерации. Вертикальное разделение государственной власти является неотъемлемым признаком федеративного государственного устройства.
8. Симметричное построение федерации не является теоретическим идеалом и подлежит постепенному преодолению, так как круг вопросов, находящихся в совместной компетенции субъекта федерации и центра, должен постепенно сокращаться. Ибо при их решении трудно, если вообще возможно, обеспечить равенство сторон этого правоотношения.
9. Неурегулированность многих вопросов взаимоотношений центра с оформленными в качестве субъектов федерации территориальными общностями приводит к тому, что регионы в ряде случаев вступают в договорные отношения друг с другом. Этот процесс следует рассматривать как компенсационный, дополнительный.
10. Наблюдаемый в последнее время курс российского федерального центра на укрепление властной вертикали, обеспечение единства политического, правового и экономического пространства является реакцией на реально существовавшую угрозу конфедерализации государства. Предполагая укрепление целостности государства, вместе с тем, он не означает отказа от федеративной природы государства. Продолжает сохраняться и не оспаривается существующее вертикальное разделение государственной власти, значительный объем властных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем, именно в России, существует вероятность дальнейшего увлечения централизацией, опасного для федеративной формы ее государственно-территориального устройства. В связи с этим, важнейшей задачей российского государственного строительства является необходимость разработки концепции развития федеративных отношений для поиска оптимального сочетания централизации и децентрализации в системе вертикального разделения государственной власти.
Теоретическое и практическое значение исследования.
Сформулированные в данном диссертационном исследовании теоретические положения дополняют и конкретизируют ряд разделов теории государства и права, конституционного права, политологии и иных наук, в которых изучается федеративная форма политико-территориального устройства. Они позволяют глубже понять природу федерализма вообще, и его российской модели, в частности, реальный правовой статус органов государственной власти субъектов федерации, принципы и механизмы взаимодействия органов государственной власти федерации и ее субъектов, технологии разрешения возникающих противоречий между ними.
Положения диссертации могут явиться основой для дальнейшего теоретического осмысления российского федерализма, лежащей в его основе системы вертикального разделения государственной власти, деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Изложенные диссертантом предложения и рекомендации могут быть использованы в совершенствовании федеративного и регионального законодательства, правоприменительной деятельности органов государственной власти различных уровней при разрешении возникающих и потенциальных коллизий.
Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в ходе учебного процесса в высших учебных заведениях при изучении курсов теории государства и права, политологии, конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, политической социологии и др.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на кафедре теории и истории государства и права института права Башкирского государственного университета и рекомендована к защите.
Выводы и основные положения диссертационного исследования получили апробацию в научных публикациях диссертанта, а также в выступлениях и сообщениях автора на ряде научно-практических конференций международного, всероссийского, регионального и республиканского уровня, таких как:
П-я международная конференция «Когнитивный анализ и управление развитием ситуаций» (СА5С2002), (Москва, 2002);
Научно-практическая конференция «Государственная и муниципальная служба в системе управления регионом» (Тверь, 2002)
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь разделов, заключения и списка использованных источников и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Юлчурин, Салават Азатович, Уфа
Заключение
Формирование государственной власти субъектов федерации - объективный процесс. Воля государства, выраженная через его представительные и исполнительно-распорядительные органы, его официальных и неофициальных лидеров представляет собой лишь одну из составляющих в этом процессе, обусловленных общими закономерностями общественного развития и наличными конкретно- историческими условиями существования государственных образований.
Естественным с точки зрения теории государства и права процессом образования государственной власти в федеративном государстве является ее формирование «снизу», т.е. на основе волеизъявления уже объединившихся и относительного обособленных территориальных общностей со своими специфическими региональными потребностями, природными, экономическими и социальными возможностями и интересами путем заключения соответствующих федеративных договоров. В реальной же истории в большинстве случаев государственная власть в федерации оформляется «сверху» посредством делегирования федеральным центром своим территориальным общностям, которые уже сложились властных функций. В подобных случаях речь идет по существу о закреплении той степени самостоятельности, которую этим региональным образованиям удалось «отвоевать» и заставить официально, т.е. юридически признать.
Если считать теорию логическим итогом обобщения общественно-исторической практики, то естественным будет признание того, что оба указанных пути формирования государственной власти субъектов федерации— и «снизу» и «сверху» — в одинаковой мере следует оценивать как теоретически правильные.
Однако, какой бы путь ни считался «теоретически верным» или, напротив, «теоретически неправильным», субъект федерации окажется относительно устойчивым и политически жизнеспособным образованием лишь в том случае, если процесс властеобразования территориальных общностей будет опираться на определенные объективные предпосылки. К их числу относятся географическое положение; экономическое развитие, делающее регион местом притяжения окружающего населения путем создания рабочих мест; торговля (региональный рынок); региональные системы образования и культуры; политическое сознание населения, идентифицирующего себя с соответствующей конкретной территориальной общностью.
Как социальное значение элемента определяется сущностью той социальной системы, к которой данный элемент принадлежит, так общественное положение региона, в конечном счете, определяется характером включившей его в себя федерации. При этом система государственной власти субъекта федерации в итоге должна определяться его юридическим, географическим, экономическим, социально-культурным и политическим статусами.
Во взаимопронизывающих многоуровневых отношениях с федеративным целым в лице центра, субъект федерации не может не сообразовывать свое функционирование с функционированием федерации как целостности более высокого уровня. Это касается не только сферы политики, но и сферы экономики и культуры. При таких условиях особое значение приобретает разграничение правомочий между центром и внутрифедеративными государственными образованиями. Подобное разграничение, как становится ясно после всего вышесказанного, осуществляется не произвольно по чьей бы то ни было субъективной воле, а на основе реального положения территориальной общности, оформленной в виде статуса субъекта федерации.
Здесь и заключено объяснение того обстоятельства, что нормативно-правовые акты субъекта федерации в области взаимодействия этого субъекта с центром не могут иметь приоритета по отношению к нормативным актам федерации. Однако в компетенции субъекта федерации есть региональные проблемы, которые могут и должны решаться лишь на региональном уровне, ибо только население территориальной общности является частью суверенного народа федерации, обладающей той конкретной "местной" информацией, которая необходима для решения локальных проблем. В этой области
0 субъект федерации должен обладать суверенным, т.е. исключительным, правом решать эти вопросы на своем региональном уровне, в первую очередь посредством регионального законотворчества.
На сегодняшний день правовую систему субъекта Российской Федерации составляют различные по своему содержанию и силе нормативные акты - конституции, уставы, законы, указы, положения, постановления, распоряжения, приказы. Она включает в себя все правовые акты, издаваемые органами законодательной и исполнительной власти субъекта федерации1.
Правовая система субъекта федерации, как и правовая система государства должна представлять собой системно связанную совокупность актов, Ф в противном случае, неизбежны нарушения законности и хаотические изменения в нормативном массиве. В целях упорядочения законодательства субъекта федерации целесообразно ввести основные характеристики правовой системы субъекта в соответствии с его основным законом и признанием его особого смысла как основного акта. Необходимо также создать научно обоснованные типологии правовых актов и организации законодательства на основе специальных программ. Представляется актуальным разработка содержательных характеристик актов субъекта федерации и нахождение их оптимальных соотношений - в разных сферах с актами федеральных государст-Ф венных органов2.
Способы унификаций правового пространства в федеративном государстве весьма разнообразны. Сближению и согласованию содержания правовых актов федерации и ее частей должны способствовать взаимный обмен регионов опытом правотворческой работы, осуществление в федеральных законодательных и научных учреждениях экспертизы, подготавливаемых в регионах, законопроектов, разработка методических рекомендаций по ведению нормотворческой деятельности на уровне субъекта федерации, сравни
1 См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М.: Юрид. лит. 1994. С. 136. Там же. тельный анализ действующего в субъектах федерации законодательства, оценка его положительных и отрицательных качеств.
Одним из способов гармонизации уровней российской правовой системы должно стать применение в законотворческой практике модельного законодательства. Модельные законодательные акты должны давать рекомендации и ориентировать регионального законодателя по предметам совместного ведения. Применение модельного законодательства вполне приемлемо и в сфере собственного ведения субъекта федерации, но в сфере совместного ведения оно просто необходимо, модельные законы должны иметь место по всем вопросам совместной компетенции и появление этих нормативных актов должно происходить одновременно с принятием федерального закона. По форме принятия они могут носить законодательный характер, т.е. приниматься федеральным парламентом, так и иметь доктринальный характер -подготавливаться научными учреждениями.
Государственную власть в федеративном государстве следует рассматривать как систему, состоящую из трех подсистем - вертикалей. Вертикаль законодательной ветви власти строится на основе единства закона, который создается в результате согласованных действий между парламентами двух уровней - федерального и субъекта федерации. Параллельная (по времени) законотворческая деятельность центральных органов законодательной власти и региональных органов законодательной власти, осуществляемая в виде процедур согласования, обсуждения сущности и содержания нормативно-правового акта. В таком случае будет исключено отставание федерального законодательства от регионального и сразу же появится возможность учесть особенности субъекта федерации. Вертикаль исполнительной ветви власти строится на прямом подчинении нижестоящих структур вышестоящим органам по предметам исключительного ведения федерации и по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Вертикаль судебной власти основана на сотрудничестве и взаимных консультациях, обмене опытом правоприменительной деятельности в системе конституционных (уставных) судов, арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
При установлении принципов, на основе которых определяется законотворческая компетенция органов государственной власти субъектов федерации, среди первых должно быть названо фундаментальное положение: субъекты федерации вправе издавать собственные законы по всем вопросам, относящихся к их ведению.
С развиваемой в настоящем исследовании точки зрения, круг вопросов, отдаваемых на совместное решение субъекта федерации и центра, должен постепенно сокращаться. При их решении трудно обеспечить равенство сторон этого правоотношения, т.е. принципа, являющегося основным началом права, и нарушение которого есть поэтому нарушение самого права. Вот почему так называемое симметричное построение федерации не является теоретическим идеалом и подлежит постепенному преодолению.
В настоящее время неурегулированность многих вопросов взаимоотношений центра с субъектами федерации приводит к тому, что для обеспечения приоритетного характера центростремительных сил в федерации регионы в ряде случаев вступают в договорные отношения друг с другом. Этот процесс следует рассматривать как компенсационный, дополнительный. С точки зрения теоретического идеала он излишен.
Представляется необходимостью создание конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации. Необходимо развивать соответствующее законодательство, с четким разграничением предметов ведения каждого из судов; повышать общий уровень правосознания и правовой культуры как законодателей и правоприменителей, так и граждан; обеспечивать доступность и быстрое рассмотрение дел в конституционном (уставном) суде; быстрое исполнение решений судов; дальнейшую унифицированность конституционных (уставных) судов.
В результате проведенного исследования следует признать, что формирование, развитие и функционирование государственной власти субъектов федерации — сложный, объективно обусловленный, закономерный многофакторный процесс, все еще не в полной мере теоретически осмысленный. Регулирование отношений между центром и регионами требует не запретов и приказов, не наделение особыми полномочиями ряда субъектов по желанию или согласию центра, а создание федеральной программы по совершенствованию законодательства во всех направлениях. Анализ действующего законодательства свидетельствует о наличии достаточного числа проблем, которые связаны с технико-юридической формализацией основных принципов построения Российской Федерации, несовершенстве категориального аппарата, лежащего в основе правотворческой и правоприменительной деятельности как органов государственной власти Российской Федерации, так и органами государственной власти субъектов федерации. Это приводит к множеству правовых коллизий и проблемам взаимодействия органов государственной власти различных уровней. В силу этого возникают сложности в обеспечении гарантий и реализации принципов федерализма, закрепленных в конституции Российской Федерации.
Опыт развития федерализма в Российской Федерации и зарубежных стран позволяет утверждать о наличии государственности субъекта федерации, выражающейся в наличии территории, населения, системы органов государственной власти, собственного законодательства, обладании полнотой государственной власти вне пределов ведения федерации. При всей дискуссионное™ данной проблемы следует признать существование определенной суверенности государственной власти в рамках своей компетенции субъектов федерации.
Природа государственной власти субъекта федерации продолжает оставаться объектом теоретических дискуссий и разногласий представителей органов государственной власти различных уровней. В данной работе была сделана попытка обобщения существующих теоретических наработок и имеющейся практики государственного строительства в области федеративных отношений. Дальнейшее развитие федерализма в России потребует решения новых теоретических и прикладных задач.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Природа государственной власти субъекта федерации»
1. Официальные документы и нормативно-правовые акты
2. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. М.: Юридическая литература, 1993. Офиц. изд.
3. Федеральный Конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21.07.94г.//Собрание законодательства РФ. 1994. №13.
4. Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96 г. //Собрание законодательства. 1997. №1.
5. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000г. // Российская газета. 2000. 8 августа.
6. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17.06.96г. // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25.
7. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойф власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. №42.
8. Указ Президента Российской Федерации «О Государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г. №1602. // Российская газета. 2000. 5 сентября; Там же: «Положение о Государственном совете Российской Федерации».
9. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»//СЗ РФ, 1996, №46.
10. Конституция Республики Адыгея: Принята 10.03.95 г. // Конституции респ. в составе РФ. Вып. 2. М.: Изд. Гос. Думы, 1996. С. 3-34.
11. Конституция Республики Башкортостан: Принята 24.12.93г. (в ред. Закона РБ от 3.12.2002г., №-369-з), Уфа, 2002, С.51
12. Конституция Республики Бурятия: Принята 22.02.94 г. // Конституции респ. в составе РФ. Вып.1. М.: Изд. Гос. Думы, 1995. С. 3-34.
13. Конституция Республики Дагестан: Принята 26.07.94 г. // Конституции респ. в составе РФ. Вып. 1. М.: Изд. Гос. Думы, 1995. С. 35-62.
14. Конституция Республики Ингушетия: Принята 27.02.94 г. // Конституции респ. в составе РФ. Вып.1. М.: Изд. Гос. Думы, 1995. С. 63-82.
15. Конституция (Основной Закон) Кабардино-Балкарской Республики: Принята 26.05.76 г., с изм. и доп. // Конституции респ. в составе РФ. Вып.1. М.: Изд. Гос. Думы, 1995. С. 83-116.
16. Конституция Республики Северная Осетия Алания: Принята 12.11.94 г. // Конституции респ. в составе РФ. Вып.1. М.: Изд. Гос. Думы, 1995. С. 177-204.
17. Конституция Республики Татарстан: Принята 6.11.92 г., с изм. и доп. // Конституции респ. в составе РФ. Вып.1. М.: Изд. Гос. Думы, 1995. С. 205-236.
18. Устав Тюменской области: Принят 15.06.95 г.//Там же. С. 137-164.
19. Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: Принят 13.06.95 г. // Ведомости Законодат. Собр. Усть-Ордын. Бурят, авт. окр. 1995. №5.
20. Конституционный Закон Республики Адыгея «О Конституционной Палате Республики Адыгея» от 22.05.96 г. // Ведомости Гос. Совета-Хасэ Республики Адыгея. 1996. № 6.
21. Конституционный Закон Республики Саха (Якутия) «О Правительстве Республики Саха (Якутия)» от 15.02.95 г. // Сб. Законов Респ. Саха (Якутия), 1995 г. 1996.
22. Закон Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» от 19.06.96 г. // Ведомости Нар. Хурала респ. Бурятия. 1996. № 13.
23. Закон Коми-Пермяцкого автономного округа «О Законодательном Собрании Коми-Пермяцкого автономного округа» от 18.01.96 г. // Бюл. норматив, актов . Коми-Пермяц. авт. окр. 1996. №1.
24. Закон Коми-Пермяцкого автономного округа «Об администрации Коми-Пермяцкого автономного округа» от 30.01.96 г. // Бюл. норматив, актов . Коми-Пермяц. авт. окр. 1996. № 1.
25. Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа «О законах и иных нормативно-правовых актах» от 15.08.95 г. // Ведомости Законо-дат. Собр. Усть-Ордын. Бурят, авт. окр. 1995. № 6.
26. Декларация о государственном суверенитете РСФСР// Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР (Далее: Ведомости.). 1990. №2.
27. Закон РСФСР "О Конституционном надзоре в СССР" // Известия. 1989.26 дек.
28. Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" от 12.07.91г. // Ведомости. 1991. №30.
29. Закон Российской Федерации "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации" от 3.09.92 г. // Российская газета. 1992. 8 сент.I2.40.
30. Монографии. Учебные пособия. Курсы лекций
31. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994.
32. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова JT. Ф., Яров Ю.Я. Федерализм в истории России. В 3 кн. М.: Республика. Кн. 1, 1992; Кн.2, 1993, Кн. 3,1994.
33. Абдулатипов Р. Поиск перспектив российского федерализма / Экономика и управление. 2002, №3, с. 6 14.
34. Авакъян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М. 1997.
35. Алексеев H.H. Русский народ и государство. М., «Аграф», 1998.
36. Алексеев H.H. Основы философии права // Оформление обложки C.JI. Шапиро, A.A. Олексеенко. СПб.: Издательство «Лана», 1999. 256 с.
37. Алексеев С.С. Право: азбука теория - философия: опыт комплексного исследования. М.: «Статут», 1999.
38. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. М., 1982.
39. Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей: Избранные статьи с приложением документов. М., 1990.
40. Арзамаскин H.H., Хабибуллин А.Г. Природа государства и его форма. Уфа: Уфимский юридический институт МВД РФ. 1997.
41. Арон Р. Как исследовать федерализм? / РЖ. Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4 «Государство и право». 2002, №1, -с 15-20.
42. Атаманчук Г. В. Новое государство; поиски, иллюзии, возможности. М.: Славянский диалог, 1996.
43. Ахмадеев А. Никитина Т. Из зарубежного опыта федерализма / Экономика и управление. 2002, №3 -с. 18-21
44. Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии. М., 1986.
45. Безруков A.B. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? / Журнал российского права. 2001, №12, С. 27-32.
46. Боботов С. В. Конституционная юстиция (Сравнительный анализ). М., 1994.
47. Бойцов В.Я. Система субъектов советского государственного права.1. Уфа. 1972.
48. Большой энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 2000.
49. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Общая часть. М., 1993.
50. Бутько Л.В., Курдюк П.М. Региональное правотворчество: теория и практика. Монография / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998.
51. Бутько Л.В. Современная конституционная реформа: теория и практика. Монография. СПб: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1997.
52. Вайль И.М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. М., 1970.
53. Валеев Д. Ж. Место национального суверенитета в механизме функционирования федеративных отношений в многонациональном государстве. Ресурсы мобилизованной этничности. Москва-Уфа, 1997.
54. Вебер А. Избранное. Кризис европейской культуры. Пер. с нем. СПб.: Университетская книга, 1988. 565 с.
55. Гегель Г.В. Работы разных лет. Том 2. Москва: 1971.
56. Вдовин А. И. Российская нация. М., 1996.
57. Верт Н. История советского государства. 1900-1991: Пер. с фр. М.: Прогресс: Прогресс Академия, 1992.
58. Власть. Очерки современной политической философии запада / Москва: Наука, 1969.-326 с.
59. Власть. Философско-политические аспекты. Москва: ИФФИН, 1989. -402 с.
60. Власть и право: Из истории русской правовой мысли / Сост. А.В, Поляков, И.Ю. Козмихин. JL: Лениздат. 1990. — 319 с.
61. Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1984.
62. Государственное право Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1994. Т. 1, 2.
63. Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996.
64. Государство, право и международные отношения в странах западной демократии. М., 1993.
65. Государство (республика) в составе Российской Федерации: теоретико-методологические и правовые аспекты. Монография / Под ред. А.Г. Хабибулина А.Г. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2001.
66. Давид Р., ЖоффретСпинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А. Туманова. М., 1999.
67. Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М.,1991.
68. Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.
69. Денисова Г.С. Этнополитический фактор в политической жизни России 90-х годов. Ростов-на-Дону. 1996.
70. Дмитриев Ю.А., Магомедов Ш.Б., Пономарев А.Г. Суверенитет в науке конституционного права. М.: Манускрипт, 1998.
71. Зиманов С.З., Рейтор И.К. Советская национальная государственность и сближение наций. Алма-Ата: Наука. 1983.
72. Зиновьев A.B. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб.: «Герда», 2000.
73. Златопольский Д. Л. СССР федеративное государство. М., 1967.
74. Златопольский Д.Л. Становление Российской Федерации (1917-1920). М., 1966.
75. Золотарева М.В. Федерация в России. Проблемы и перспективы. М.: Пробел, 1999.- 176 с.
76. Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германии сегодня: основныечерты политической системы. М., 1996.
77. Иванов В.Н., Яровой O.A. Российский федерализм: становление и развитие. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000.
78. Иностранное конституционное право. / Под ред. В.В. Малкова. М., 1996.
79. Исполнительная власть в Российской Федерации. /Под редакцией А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М.: Издательство БЕК, 1996.
80. Кавелин К.Д. Задачи этики. Учение о нравственности при современных условиях знания СПб., 1886.
81. Керимов Д. А. Культура и техника законотворчества. М., 1991.
82. Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972.
83. Кечекъян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.
84. Коваленко А. И. Конституционное право Российской федерации. М.: Юрид. лит., 1995.
85. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1995.
86. Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг. 1917.
87. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М.: Манускрипт. 1996.
88. Конституции Республик в составе Российской Федерации: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1995.
