АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы подведомственности экономических споров в административном судопроизводстве арбитражных судов Российской Федерации»
□□3463352
На правах рукописи
ДИВИН ИГОРЬ МИХАЙЛОВИЧ
ПРОБЛЕМЫ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СПОРОВ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.15 — гражданский процесс; арбитражный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
12 2::з
Москва 2009
003463352
Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» на кафедре правового обеспечения рыночной экономики
Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор
Заслуженный юрист Российской Федерации Слесарев Владимир Львович
Доктор юридических наук, профессор Заслуженный юрист Российской Федерации Каллистратова Римма Федоровна
Кандидат юридических наук Смола Денис Николаевич
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации»
Защита состоится 27 марта 2009 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.15 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, д. 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2283.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС. Автореферат разослан 27 февраля 2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
В.В. Зайцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблемы совершенствования судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц в Российской Федерации тесно связаны с проблемами становления и укрепления всех институтов правового государства. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную - реализация одного из важнейших принципов правового государства: принципа разделения властей. Закрепление в Конституции Российской Федерации самостоятельности судебной власти -свидетельство её юридического признания как гаранта регуляции и противовесов государственной власти в правовом государстве, самостоятельности органов местного самоуправления.
Положения Конституции Российской Федерации, определяющие права, свободы граждан, организаций и их правовые гарантии, поставили перед юридической наукой проблемы научно-теоретической разработки действенных правовых обоснований, касающихся совершенствования имеющихся и формирования новых законодательных решений, направленных на достижение задач судебно-правовой реформы в деле реального действия судебных механизмов защиты прав и свобод в правоотношениях институтов гражданского общества (в том числе и экономических) с субъектами публичной власти. В связи с этим особую актуальность приобретает задача совершенствования судебной защиты по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Несмотря на то, что российская судебная система не знает отдельной ветви административных судов, все её звенья осуществляют правосудие по делам, возникающим из административных правоотношений. Особое место в их числе принадлежит арбитражным судам.
Безусловность права на на судебную защиту в публично-правовой сфере закреплена в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Таким образом, сферой судебных гарантий стали, в первую очередь, конституционные права и свободы, защита от посягательств на них со стороны органов государственной власти и управления всех уровней, местного самоуправления и их должностных лиц в любой в форме превышения полномочий, несоблюдения законов и властных злоупотреблений.
Международные конвенции, в том числе подписанные и ратифицированные Россией, содержат положения о защите прав личности от неправомерных действий органов публичной власти. Это Конвенция о
получении информации от публичных властей (1986), Об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987), Об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989) и другие.
Необходимость широкого, комплексного исследования проблем судебной защиты как одного из важнейших институтов правовой гарантии прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации, отмечается многими исследователями в области конституционного и административного права, важнейших процессуальных отраслей (уголовного, гражданского, арбитражного процессуального права). Создание эффективно действующего механизма судебной защиты прав и законных интересов граждан, организаций, их объединений и интересов государства в сфере административных и иных публичных правоотношений на современном этапе развития является одной из важнейших задач нашего государства. В этих условиях процессуальный порядок деятельности арбитражных судов должен в максимальной степени способствовать скорейшему и правильному отправлению правосудия, гарантировать в первую очередь доступность и полноту судебной защиты. При этом, Европейский Суд по правам человека, юрисдикция которого безусловна и для Российской Федерации, не раз подчёркивал в своих актах, что наличие возможности определить компетентный суд, простота юридических правил определения подведомственности юридического дела тому или иному звену судебной системы государства, является важнейшей составляющей права на эффективные средства правой защиты, закреплённого статьёй 13 Европейской конвенции о правах человека (Конвенция). Такое право тесно взаимосвязано с правом на доступ в суд, предусмотренным ст. 6 Конвенции. В связи с этим особую значимость приобретают проблемы выбора надлежащего суда и определения судебной компетенции при реализации права на доступ к суду и обеспечении права на эффективные средства правовой защиты.
Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, основанные на властном подчинении одной стороны другой, объединены в новейшей литературе понятием «дела, возникающие из публично-правовых отношений». Причины, побудившие законодателя посвятить специальный раздел Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений, вызывают научный интерес, требуют изучения, осмысления и оценки.
Отсутствие в арбитражно-процессуальной науке узконаправленных историко-правовых исследований становления и развития судебно-правовых споров с публичной властью именно в сфере экономики, продолжающаяся дискуссия о допустимости сущности и содержании судопроизводства в арбитражных судах по делам, возникающим из административных и иных
публичных правоотношений, сложность юридических механизмов и норм, регулирующих вопросы подведомственности арбитражным судам дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, вызывает повышенный интерес к данным проблемам, чем и объясняется выбор темы диссертации: «Проблемы подведомственности экономических споров в административном судопроизводстве арбитражным судам Российской Федерации».
Предметом исследования выступили научные взгляды и концепции видных учёных, российское законодательство и судебная практика, позволяющие определить место, роль и особенности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в системе арбитражно-процессуального права и законодательства, а также комплексный правовой институт подведомственности арбитражным судам юридических дел, которые рассматриваются ими в порядке административного судопроизводства.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе административного судопроизводства как разновидности процессуальной деятельности арбитражных судов Российской Федерации и определении правил, условий и перспектив совершенствования правового регулирования подведомственности арбитражным судам юридических дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства.
Для достижения указанных целей были поставлены следующие основные задачи исследования:
выявить и проанализировать исторические предпосылки формирования судебного порядка разрешения экономических споров с публичной властью в системе государственных арбитражей СССР и РСФСР, свидетельствующие о преемственности и поступательном развитии данного института арбитражно-процессуального права;
- установить и провести классификацию судопроизводств, которые осуществляются в арбитражных судах Российской Федерации, а также предложить классификацию производств в арбитражном процессе Российской Федерации, направленную на систематизацию имеющегося научно-теоретического и нормативного материала;
- сформулировать понятия, создать отдельные классификации базовых для административного судопроизводства в арбитражных судах юридических категорий с целью устранения имеющейся неопределенности в данной сфере, выделить и проанализировать признаки, перспективы административного судопроизводства, реализуемого в арбитражной процессуальной форме;
- охарактеризовать содержание и трансформацию принципов арбитражно-процессуального права при осуществлении арбитражными
судами административного судопроизводства, вычленить формы и задачи такого судопроизводства;
- рассмотреть подведомственность как комплексный институт арбитражно-процессуального права, содержание и проблемы его нормативного правового регулирования, внести предложения по совершенствованию законодательного регулирования подведомственности арбитражным судам Российской Федерации дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, а также судебной практики по таким делам.
Теоретическую основу исследования составляют работы Т.Е. Абовой, A.B. Абсалямова, С.С. Алексеева, Т.К. Андреевой, Д.Н. Бахраха,
A.Т. Боннер, И.Л. Буровой, В.В. Витрянского, Т.А. Григорьевой, P.E. Гукасяна, М.А. Гурвича, Г.В. Дудниковой, П.Ф. Елисейкина, Р.Ф. Каллистратовой, Н.И. Клейн, Е.А. Крашенинникова, М.И. Клеандрова, И.С. Королева, C.B. Курылева, Т.Н. Нешатаевой, Л.А. Новоселовой, Ю.К. Осипова, И.А. Приходько, М.А. Рожковой, Б.М. Сейнароева, B.JI. Слесарева,
B.Ф. Тараненко, JI.B. Тумановой, М.К. Треушникова, В.А. Филановского, Д.А. Фурсова, H.A. Чечиной, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, В.М. Шерстюка, Е.И. Цацулиной, М.К. Юкова, В.Ф. Яковлева, В.В. Яркова и других ученых.
Исследуемые проблемы освещаются с учетом достижений не только арбитражного процессуального права, но и общей теории права, гражданско-процессуального, административного, конституционного, международного права и других отраслевых наук, изложенных в трудах ученых-правоведов которые также послужили теоретической основой диссертации.
Эмпирической основой исследования выступило законодательство советского периода, международные правовые акты о правах и свободах человека, Конституция Российской Федерации, решения Европейского Суда по правам человека, действующее российское законодательство. В диссертационном исследовании значительное внимание уделено судебным актам Конституционного Суда Российской Федерации, разъяснениям Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также материалам законопроектной работы и практике рассмотрения арбитражными судами Российской Федерации дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системный, логический; специальные научные методы: историко-правовой и сравнительно-правовой, а также отдельные приёмы (анализ, синтез) формально-логического метода, в первую очередь анализ научных теорий и судебной практики.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно представляет собой одно из первых самостоятельных исследований судебного порядка разрешения экономических споров с публичной властью, т.е. административного судопроизводства в арбитражном процессе Российской Федерации, рассматриваемого в качестве самостоятельной формы отправления правосудия, позволяющее говорить об уникальном правовом механизме, выработанном в системе арбитражных судов Российской Федерации, а также в концентрации научного поиска на узкоспециальных вопросах подведомственности арбитражным судам Российской Федерации дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства. Данные цели позволили сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. В диссертационном исследовании автор обосновывает вывод о том, что подведомственность арбитражным судам Российской Федерации дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, имеет глубокие и серьезные исторические предпосылки, традиции со времени советского периода развития арбитражного процесса. Отправной точкой, определившей современное направление развития, явились законодательные новации, содержавшиеся в Законе СССР «О государственном арбитраже в СССР», закрепившем право органов арбитража на опосредованный контроль за актами государственных органов в экономической сфере на предмет их соответствия/несоответствия законодательству, полномочия их неприменения к конкретным правоотношениям в случае обнаружения отступления от принципа законности. Таким образом, в период с 1987 по 1991 годы было комплексно определено не только материально-правовое содержание экономического спора, возникающего из публичных правоотношений с участием как государственных, так и частных хозяйствующих субъектов, но и особенности процессуального порядка их рассмотрения.
2. В диссертации автор, определяя «вид судопроизводства» как один из закрепленных Конституцией Российской Федерации особых порядков процессуальной деятельности суда, выделение которого обусловлено материально-правовой природой определенных категорий подведомственных суду дел, порождающий различия в процессуальных средствах защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов на всех этапах производства в суде, предлагает собственное определение «административного судопроизводства в арбитражном суде» установленный нормами административного и арбитражного процессуального права порядок рассмотрения, обеспечивающий разрешение экономического спора, возникшего вследствие реализации или на основании властных полномочий одной из его сторон.
3. Автором разработана система логических операций определения подведомственности арбитражному суду дела об оспаривании нормативного правового акта, а также об оспаривании ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия), которая представляет собой последовательность из следующих составляющих: - определение нормативности или ненормативности правового акта; - определение категории субъекта, принявшего правовой акт, и его принадлежности к органам государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления; - выявление конкретного федерального закона, относящего рассмотрение дела об оспаривании данного вида нормативного правового акта к подведомственности арбитражного суда, или установление отсутствия федеральных законов, относящих рассмотрение дела об оспаривании ненормативного акта к компетенции других судов.
4. В диссертации обосновывается необходимость применения экстраординарного основания подведомственности дела, возникшего из административных и иных публичных правоотношений арбитражному суду, под которым предложено понимать применение арбитражными судами Российской Федерации положений статьей 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, влекущее признание дела подведомственным арбитражному суду при наличии заявления о возбуждении административного судопроизводства в арбитражном суде и судебных актов судов общей юрисдикции о неподведомственности им юридического спора, как гарантии права на судебную защиту.
5. Автор в диссертационном исследовании предлагает собственную классификацию производств в арбитражном процессе в зависимости от: процедуры осуществления судебной деятельности - на гражданское и административное судопроизводство; материально-правовой основы экономического спора - на производства по делам, вытекающим из гражданских (частных) правоотношений, и по делам, вытекающим из публичных правоотношений; международно-правового статуса лица, участвующего в судопроизводстве в арбитражном суде (гражданство иностранного государства (его отсутствие)), наличия статуса иностранной организации (юридического лица) - на производства по делам с участием иностранных лиц и с участием исключительно российских лиц; инстанционности суда - на производства, реализуемые: в арбитражном суде первой инстанции, в апелляционном арбитражном суде, в федеральном арбитражном суде округа (арбитражном кассационном суде), в Высшем Арбитражном суде Российской Федерации; направленности процессуальной деятельности суда - на производства: по обеспечению заявленных требований, по рассмотрению подведомственного арбитражному суду дела по существу, по проверке законности и обоснованности принятого
судебного акта, по установлению вновь открывшихся обстоятельств, служащих основанием для отмены вступившего в законную силу судебного акта, по разрешению вопросов об исполнении судебного акта; объёма и срока совершения процессуальных действий - на обычное, которое подразумевает его осуществление в объёме и сроки, установленные разделом II АПК РФ и упрощённые, в котором объём процессуальных действий сокращён, а некоторые стадии отсутствуют или осуществляются в короткий период времени; содержания (нормативной основы) процессуальной деятельности суда - на исковые, категорийные и неисковые. При этом предлагается применить к категорийным и неисковым производствам объединяющий термин: особые производства.
6. В диссертации обосновывается положение о том, что арбитражно-процессуальным статусом «заявителя» (в соответствии с положением раздела III АПК РФ) могут обладать не только предприниматели и организации, но и органы государственной власти, местного самоуправления, иные органы, наделённые властными публичными полномочиями. Следовательно, властные субъекты могут выступать в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, не только в качестве ответчиков, таким образом, судебная деятельность в любом случае направлена на проверку законности и обоснованности деятельности субъектов публичной власти.
7. Анализ нормативной основы административного судопроизводства позволил автору сделать вывод в диссертации о том, что отдельные принципы арбитражного процесса наполняются в рамках административного судопроизводства особым содержанием. Ввиду этого предлагается рассматривать только особенности некоторых - «трансформируемых» принципов арбитражного процесса применительно к данному виду судопроизводства, однако, не выделяя их в качестве самостоятельных. К числу «трансформируемых» предложено отнести принципы - принцип сочетания коллегиального и единоличного рассмотрения дел, принцип гласности, принцип состязательности, принцип диспозитивности.
Теоретическое значение исследования заключается в предложении обсудить научной общественностью, практическими работниками как откорректированные, так и новые понятия и классификации, которые до настоящего времени не предлагались в науке арбитражного процессуального права. Отдельные положения диссертационной работы направлены на устранение пробелов в такой сфере процессуальной деятельности, как административное судопроизводство, в исследовании теоретических проблем подведомственности юридических дел арбитражным судам. Значимость результатов исследования обусловлена исчерпывающим анализом правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы
подведомственности арбитражным судам дел, рассматриваемых ими в порядке административного судопроизводства.
Практическое значение исследования состоит в том, что совокупность сформулированных выводов и положений может служить ориентиром в судебной арбитражной практике и использоваться при составлении законопроектов и разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, направленных как на совершенствование, так и на принципиальное изменение нормативного правового регулирования административного судопроизводства в арбитражных судах вопросов подведомственности арбитражным судам дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Применение полученных в результате исследования результатов возможно и целесообразно в практической деятельности судей арбитражных судов, федеральных судов общей юрисдикции при отправлении ими правосудия, а также в деятельности государственных служащих в органах государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, иных органах.
Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы при разработке учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по учебным курсам «Арбитражный процесс», «Административная ответственность» в образовательных учреждениях высшего и среднего специального юридического образования, при прохождении переподготовки и повышении квалификации судей, гражданских служащих арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные теоретические положения и практические рекомендации, сформулированные в исследовании, нашли отражение в публикациях по рассмотренной проблематике арбитражного процессуального права. Автор выступал с докладами по теме исследования на научно-практических конференциях.
Объём и структура диссертации. Поставленные цель и основные задачи диссертации определили её структуру и логику изложения научного и нормативного материала. Работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка используемых нормативных правовых актов и литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертантом обосновывается выбор и актуальность темы исследования, анализируется степень её научной разработанности,
определяются предмет, цель и задачи диссертации, приводится методологическая и эмпирическая основы исследования, характеризуется научная новизна диссертации, а также формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава 1. «Становление и развитие административного судопроизводства в арбитражном процессе (некоторые вопросы истории и теории)». Первый параграф «Становление экономического правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений» представляет собой историко-правовое исследование, направленное на выявление и рассмотрение исторических предпосылок и проблем становления экономического правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений как в советский, так и в российский период развития арбитражного процесса. Автор предметом исторического правового анализа в данном параграфе определил экономический спор, вытекающий из административно-правовых и иных публичных правоотношений между неравноправными в материально-правовом смысле субъектами, один из которых наделен властными публичными полномочиями, в том числе и между субъектами публичной власти, находящимися на её различных организационно-правовых уровнях, при наличии разногласий между ними в экономической сфере. При этом в работе констатируется, что узкоспециального историко-правового исследования становления материальных и процессуальных аспектов рассматриваемого в суде экономического спора, возникающего между субъектами экономической деятельности и публичной властью (в том числе и в системе публичной власти между соответствующими органами и лицами), до настоящего времени в юридической науке не сделано.
В диссертации указывается, что использование традиционных для истории права временных рамок и хронологических периодов весьма проблематично. Обусловлено это тем, что применительно к экономическим спорам с публичной властью, разрешаемым в судебном порядке, говорить о его наличии ни в царской России, ни практически на всем протяжении советского периода не представляется возможным. Однако анализ законодательных источников советского периода 60-70-х г.г. XX века позволил обнаружить те «юридические эмбрионы», из которых к настоящему времени сформировалось одно из приоритетных и ключевых направлений экономического правосудия в России - защита прав и законных интересов участников экономического оборота в таких правоотношениях с субъектами публичной власти, которые основаны на принципе «власти-подчинения». К их числу предложено отнести:
- положения Гражданского Кодекса РСФСР 1964 года, принципиально изменившие правовую конструкцию договора поставки: обязательство,
которое в значительной мере обусловило формирование и развитие органов государственного арбитража в СССР;
- нормы Закона «О государственном арбитраже в СССР» от 30 ноября 1979 года и Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, утверждённых Постановлением Совмина СССР № 440 от 5 июня 1980 года. В соответствии со статьей 19 Закона СССР «О государственном арбитраже в СССР» государственный арбитраж должен был отказать в удовлетворении требований сторон, если они основаны на акте органа государственного управления, не соответствующем законодательству. Данное правило предполагало необходимость проведения проверки акта государственного органа на предмет его соответствия законодательству в случае, если требования основывались на таком правовом акте. На основании статьи 79 Правил государственный арбитраж признавал недействительным полностью или в определённой части договор, противоречащий законодательству, государственным планам и заданиям, а также отказывал в удовлетворении требований сторон, если они основывались на акте органа государственного управления, не соответствующем законодательству. Несмотря на некоторую неопределённость правовых последствий указанной проверки правового акта, в исследовании обращено внимание на то обстоятельство, что органы государственного арбитража впервые получили полномочия опосредованного контроля за актами государственных органов в экономической сфере на предмет их соответствия (несоответствия) законодательству, а также абсолютно определённые полномочия их неприменения к конкретным правоотношениям в случае обнаружения отступлений от принципа законности.
Автором обосновывается точка зрения, в соответствии с которой историко-правовой вехой, которой ознаменовано начало формирования административного судопроизводства в арбитражном процессе, выступил Закон СССР от 30 июня 1987 года «О государственном предприятии (объединении)». Именно данным законодательным актом государственный арбитраж прямо наделялся некоторыми функциями судебного контроля за деятельностью органов государственного управления в экономической сфере, в частности, компетенцией по признанию их актов недействительными полностью или частично, а у предприятий появилась возможность оспаривания таких актов при наличии указанной в Законе совокупности условий.
Проведённый при написании работы анализ законодательства СССР и РСФСР, действовавшего в период с 30 июня 1987 года по 4 июня 1991 года (даты принятия Закона РСФСР «Об арбитражных судах») позволил диссертанту выявить и сгруппировать направления и тенденции развития законодательства о праве на разрешение в судебном порядке экономических
споров с публичной властью в данный период развития права. По мнению диссертанта, такая систематизация убедительно свидетельствует о планомерной тенденции к повышению роли и места суда, государственного арбитража в разрешении экономических споров хозяйствующих субъектов с публичной властью, очевидной преемственности нынешних полномочий арбитражных судов и их исторических корнях именно в период развития материального и процессуального законодательства 1987-1991 г.г.
В исследовании отмечается, что значительные изменения в материально-правовом регулировании правового статуса субъектов экономической деятельности потребовали принципиальных и объемных корректировок процессуального законодательства. Ввиду этого существенное внимание уделено историко-правовому анализу правовых норм, регулировавших процессуальную деятельность органов государственного арбитража в период 1987-1991 г.г. При этом особое внимание акцентировано на положениях главы XV Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами «Рассмотрение заявлений государственных предприятий (объединений, организаций) о признании недействительными полностью или частично актов их вышестоящих органов» которую предложено считать первым комплексным процессуальным институтом, регламентирующим рассмотрение экономических споров с публичной властью в арбитражной процессуальной форме.
Второй параграф «Понятие и виды производств в арбитражном процессе» посвящен комплексному анализу категории «производство». Прежде чем перейти к характеристике и классификации производств в арбитражном процессе, диссертантом была проанализирована продолжающаяся научная дискуссия о понятии «судопроизводство» и о его видах. Это позволило диссертанту предложить для обсуждения научной общественностью собственное понятие «вид судопроизводства», наметить пути решения научной проблемы о видах судопроизводств, реализуемых в арбитражных судах Российской Федерации. В частности, диссертант подверг критике концепцию о наличии иных судопроизводств в рамках гражданского судопроизводства, обоснования самостоятельности арбитражного судопроизводства, правовую конструкцию «объединяющего» гражданского судопроизводства, в рамках которой выделяют «конституционное» и «неконституционное» гражданское судопроизводство, а также точки зрения о реализации в арбитражных судах исключительно гражданского судопроизводства.
В исследовании обосновывается мнение о том, что в настоящее время подходы к классификации и выделению видов судопроизводств должны наполняться, в первую очередь, конституционно-правовым содержанием и рассматриваться сквозь призму положений статьи 118 Конституции
Российской Федерации, базироваться на них. Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» не содержат какого-либо упоминания о том, что арбитражные суды реализуют самостоятельный вид судопроизводства -арбитражное судопроизводство. Отмечается и некорректное использование термина «арбитражное судопроизводство» в некоторых судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации, хотя большинство его судебных актов используют такую правовую категорию как «судопроизводство в арбитражном суде». Предлагается учитывать и тот факт, что и сам законодатель, разграничивая различные порядки деятельности арбитражных судов в Российской Федерации, не говорит о них как о видах какого-либо судопроизводства: соответствующие разделы и главы АПК РФ оперируют термином «производство», а не «судопроизводство»: текст АПК РФ не содержит словосочетаний «арбитражное судопроизводство», а использует термин «судопроизводство в арбитражном суде». Автор выразил согласие с точкой зрения (С.М. Палевин, Д.А. Фурсов и др.), что правосудие по гражданским делам (гражданское судопроизводство) может осуществляться в двух формах: общегражданской и арбитражной, особенности которых определяются предметом судебной деятельности. Наличие же АПК РФ, обладающего качествами самостоятельного и кодифицированного источника права, не является само по себе достаточным фактором, обусловливающим формирование отдельного вида судопроизводства.
Диссертант, полемизируя с доводами о том, что арбитражные суды не осуществляют административное судопроизводство, опровергает мнение о том, что в рамках арбитражного процесса нет и не может быть административного судопроизводства. В частности, опровергаются доводы о том, что «судопроизводство, т.е. процесс разрешения спора третьей властью по своей природе не может быть административным», поскольку факт закрепления и последующей реализации особого порядка осуществления правосудия по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, никоим образом не может свидетельствовать о трансформации суда в административный орган. Констатируется невозможность применения гражданского судопроизводства в отношении всех без исключения административных дел, недопустимость «безграничности пределов» гражданского судопроизводства, поскольку это, по мнению автора, противоречит сущности и содержанию гражданского процесса, разграничению дел на публичные и частные. Аргументируется, что отнесение дел, связанных с административными и иными публичными правонарушениями к административному судопроизводству, создаст проблемы разграничения предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Помимо этого,
на осуществление административного судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации прямо указывают положения статей 29 и 189 АПК РФ. Логическое и системное толкование данных норм приводит к выводу о том, что раздел III АПК РФ содержит правила именно административного, а не какого-либо иного судопроизводства.
Вышеизложенные аргументы позволили диссертанту присоединиться к числу сторонников позиции, что арбитражные суды Российской Федерации стали частью системы органов административной юстиции и, наряду с гражданским, осуществляют и административное судопроизводство.
Далее, отмечая неполноту и недостатки имеющихся в юридической литературе классификаций, автор предлагает систематизацию накопленного научно-исследовательского материала, направленную на классификацию производств в арбитражном процессе в зависимости от:
1) процедуры осуществления судебной деятельности - на гражданское и административное судопроизводство;
2) материально-правовой основы экономического спора - на производства по делам, вытекающим из гражданских (частных) правоотношений, и по делам, вытекающим из публичных правоотношений;
3) международно-правового статуса лица, участвующего в судопроизводстве в арбитражном суде (гражданство иностранного государства (его отсутствие)), наличия статуса иностранной организации (юридического лица) - на производства по делам с участием иностранных лиц и с участием исключительно российских лиц;
4) инстанционности суда - на производства, реализуемые: в арбитражном суде первой инстанции, в апелляционном арбитражном суде, в федеральном арбитражном суде округа (арбитражном кассационном суде), в Высшем Арбитражном суде Российской Федерации.
5) направленности процессуальной деятельности суда — на производства: по обеспечению заявленных требований, по рассмотрению подведомственного арбитражному суду дела по существу, по проверке законности и обоснованности принятого судебного акта, по установлению вновь открывшихся обстоятельств, служащих основанием для отмены вступившего в законную силу судебного акта, по разрешению вопросов об исполнении судебного акта.
6) объёма и срока совершения процессуальных действий - на обычное, которое подразумевает его осуществление в объёме и сроки, установленные разделом II АПК РФ и упрощённые, в котором объём процессуальных действий сокращён, а некоторые стадии отсутствуют или сжимаются в течение времени.
7) содержания (нормативной основы) процессуальной деятельности суда - на исковые, категорийные и неисковые. При этом предлагается
применить к категорийным и неисковым производствам объединяющий термин: особые производства.
В третьем параграфе первой главы «Административное судопроизводство в арбитражном процессе Российской Федерации», развивая логику научного исследования, автор анализирует административное судопроизводство, как юридическую категорию, опосредующую в арбитражном процессе производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
В качестве одной из ключевых научно-теоретических проблем обозначена необходимость обособления, а равно и отличия производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, от искового производства. Считая недостаточным и, более того, невозможным использовать в арбитражном процессе средства только искового производства, диссертант критикует их доводы, основанные на том, что в делах, связанных с административными и иными публично-правовыми отношениями, имеет место наличие: а) спора о праве; б) двух сторон спора. Несостоятельность данной позиции заключается в том, что наличие двух сторон в споре вполне естественно для любого его вида, а само наличие спора как такового не может служить достаточным основанием для признания необходимости осуществления процессуальной деятельности исключительно по правилам искового производства. В противном случае следует прийти к выводу о необходимости реализации искового производства применительно к любому юридическому спору, возникающему из любых правоотношений.
Констатируя наличие в юридической литературе устоявшихся признаков административного судопроизводства в арбитражном процессе (содержание требований, статус участников производства, особый предмет судебной деятельности, характер процессуальных действий и принципы их осуществления, полномочия суда в процессе, распределение бремени доказывания) диссертант выделил наиболее значимые из них в целях более детального рассмотрения.
Наиболее существенной особенностью, характеризующей производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, по мнению диссертанта, выступают судебные средства защиты прав и законных интересов. Отмечается наличие множества точек зрения относительно предмета судебной деятельности в рассматриваемом производстве, и разделяется позиция сторонников концепции, в соответствии с которой при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, имеет место одновременное осуществление последующего судебного контроля за законностью действий, решений органов, наделенных властными полномочиями (их должностных лиц) и разрешение публично-
правового спора. При этом важным уточнением признается мнение о том, что в отличие от производств, в рамках которых рассматриваются дела, возникающие из частных правоотношений, в рамках административного судопроизводства арбитражные суды осуществляют судебную защиту не только частных, но и публичных прав и интересов.
В отличие от искового производства, одной из сторон административного судопроизводства в арбитражном суде всегда выступает орган или должностное лицо, наделённое властными (публичными) полномочиями. Положения раздела III АПК РФ, равно как и некоторые другие его разделы, оперируют категорией «заявитель», под которым понимается, в том числе, и лицо, возбуждающее административное судопроизводство в защиту публичных интересов, и предприниматель, организация, обращающиеся в арбитражный суд за защитой своих прав и интересов, вытекающих из публичных правоотношений. Таким арбитражно-процессуальным статусом могут обладать не только предприниматели и организации, но и органы государственной власти, местного самоуправления, иные органы, наделённые властными публичными полномочиями. Ввиду этого, устоявшееся мнение о том, что властвующие субъекты могут выступать в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, только в качестве ответчиков, предлагается считать не имеющим под собой оснований. Однако при этом диссертант особо подчеркивает, что судебная деятельность в любом случае направлена на проверку законности и обоснованности деятельности субъектов публичной власти. В отношении же наименования второй стороны административного спора законодательство и судебно-арбитражная практика, по мнению диссертанта, свидетельствуют о необходимости закрепления такого наименования как «заинтересованные лица». Под ними должны пониматься субъекты, которые должны, по мнению заявителя, выполнить те или иные публичные обязанности или нести неблагоприятные последствия своих действий (бездействий).
Ключевой же характеристикой особого субъектного состава в производстве по делам из публичных правоотношений традиционно выступало и выступает неравный правовой статус участников такого производства в материальных правоотношениях, который характеризуется формулой «власть-подчинение». Презюмируя тот факт, что административное судопроизводство призвано перевести юридическое неравенство сторон, существующее в материальном правовом отношении, в процессуальное равенство, автор высказывает мнение, что такое перевоплощение материального неравенства в процессуальное равенство не может рассматриваться как простая математическая операция. Российская Федерация, будучи правовым государством, стремится к реальному и всеобъемлющему действию принципа законности, что невозможно без
активной позиции предпринимателей и организаций в вопросах защиты принадлежащих им прав, свобод и интересов. Именно поэтому государство не просто продекларировало, а реально закрепило особую судебную процедуру, направленную на достижение должного уровня правопорядка и единообразия в применении правовых норм в первую очередь со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.
Приступая к определению такой категории как «административное судопроизводство», диссертант отметил отсутствие в юридической литературе единого мнения по данному вопросу, а также наличие множества дефиниций, весьма существенно отличающихся в зависимости от их отраслевой принадлежности, отношения исследователей к проблемам учреждения и самостоятельности административных судов. В работе предложено к обсуждению научной общественностью понятие «административное судопроизводство в арбитражном процессе».
Определив административное судопроизводство как установленный нормами арбитражного процессуального и административного права, в первую очередь, порядок осуществления правосудия, автор не мог оставить без научного осмысления проблемы и перспективы реализации арбитражной процессуальной формы (далее - АПФ) в таком судопроизводстве. В диссертации аргументируется и отстаивается точка зрения, что АПФ в настоящее время определяет порядок отправления правосудия как в гражданском, так и в административном судопроизводстве. Тем самым на практике проходит проверку уникальный правовой механизм, не требующий всеобъемлющего единства соответствующей процессуальной формы и вида судопроизводства, хотя на таком единстве и настаивают некоторые учёные (H.A. Рассахатская, И.В. Панова и др.) Подчёркивается, что в рамках арбитражного процесса отсутствие административной процессуальной формы не препятствует арбитражным судам осуществлять административное судопроизводство в экономической сфере.
Поставленные цели и задачи предопределили выделение и исследование двух уровней особенностей АПФ при характеристике её признаков: нормативности, непререкаемости, системности, универсальности. Исследование особенностей первого уровня позволило подтвердить самостоятельность АПФ наравне с гражданской, уголовной и процессуальной формой, опосредующей конституционное судопроизводство. Выявление и рассмотрение особенностей второго уровня позволило, с одной стороны, дополнительно охарактеризовать административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида производства в арбитражном суде, а с другой, раскрыть характерные признаки и отличия АПФ в таком производстве.
В заключительном, четвертом параграфе первой главы <<Содержание принципов, формы и задачи административного судопроизводства в арбитражных судах» предпринята попытка освещения указанных аспектов административного судопроизводства. При этом диссертант, соглашаясь с учёными-процессуалистами, считающими, что арбитражно-процессуальное право не имеет отраслевых принципов, ставит вопрос о необходимости различать понятия «отраслевой принцип» и «принцип отрасли права». Для признания руководящих идей принципом отрасли права их закрепление исключительно в нормах соответствующей отрасли не имеет определяющего значения - достаточно факта их закрепления правовыми нормами и действия именно в этой отрасли.
Далее автор, отмечая наличие глубоких теоретических разработок теории принципов арбитражного процессуального права и их классификации в работах Д.А. Фурсова, М.К. Треушникова, Т.А. Григорьевой и других учёных, констатирует их экстраполяцию на процессуальную деятельность арбитражных судов, осуществляемую как в форме гражданского, так и административного судопроизводства; указывает на недопустимость выделения и придания статуса самостоятельных принципам рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений в арбитражных судах. Такой подход является, по мнению диссертанта, неприемлемым. Анализ нормативной основы такого судопроизводства позволил сделать вывод о том, что отдельные принципы арбитражного процесса наполняются в рамках административного судопроизводства особым содержанием. Ввиду этого предлагается рассматривать только особенности некоторых принципов арбитражного процесса применительно к данному виду судопроизводства, которых явно недостаточно для обосновывая их самостоятельности. К числу «трансформируемых» предложено отнести принципы.
а) Принцип сочетания коллегиального и единоличного рассмотрения дел. При осуществлении административного судопроизводства арбитражными судами Российской Федерации в качестве первой инстанции коллегиальное рассмотрение дела осуществляется при оспаривании нормативных правовых актов, а также в случае, если дело, возникшее из административных и иных публичных правоотношений направлено в арбитражный суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на необходимость его коллегиального рассмотрения. Тем самым, в работе предлагается выделять два способа установления необходимости рассмотрения дела в коллегиальном составе суда:
- императивный, посредством указания на это в положениях в АПК
РФ;
- судебный, предполагающий необходимость нового рассмотрения дела в коллегиальном составе по решению суда вышестоящей инстанции.
б) Принцип гласности. Применительно к административному судопроизводству, осуществляемому в арбитражных судах Российской Федерации, действие принципа гласности имеет определённые особенности в части такой его составляющей как публичность оглашения судебных актов, которая не должна пониматься только как произнесение его резолютивной части вслух в зале судебного заседания. По итогам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта вступившее в законную силу решение арбитражного суда направляется в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию указанными изданиями. В диссертации предлагается, в первую очередь, в отношении дел, возникших из административных и иных публичных правоотношений, закрепить особый порядок придания публичности судебным решениям, а именно их обязательное раскрытие в сети Интернет.
в) Принцип состязательности. Отметив необходимость систематизации и обобщения имеющихся знаний о данном принципе, диссертант предпринял попытку анализа изменений его содержания в рамках административного судопроизводства. В частности, рассмотрев возможность обособления и выделения принципа «активности суда», предлагаемого некоторыми учёными (Д.А. Фурсов, М.Е. Глазова), автор согласился с позицией Н.И. Клейн, считающей, что более уместно рассматривать проявления активности суда как трактовку, составной элемент принципа состязательности применительно к производству по делам из публичных правоотношений, а также с теорией «относительной состязательности» (Т.К. Андреева, А.Г. Зайцева), заключающейся в разумном сочетании активности сторон и инициативы арбитражного суда. Говорить же об особом содержании принципа состязательности в арбитражном процессе ввиду места и роли арбитражного суда в процессе доказывания применительно к административному судопроизводству позволяли указанные в диссертации нормативные положения АПК РФ, в соответствии с которыми в случае непредставления органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами доказательств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд истребует доказательства от этих органов по своей инициативе. Аналогичным образом об этом свидетельствуют и нормы АПК РФ (пункты 5 и 8 статьи 194), в соответствии с которыми арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Применительно к имеющейся противоречивости императивного требования статьи 66 АПК РФ об обязательности активных действий суда по
истребованию доказательств в случае их непредставления и диспозитивных положений Раздела III АПК РФ, определяющих данное действие как право, а не обязанность, внесено предложение сформулировать истребование необходимых для надлежащего контроля за органами публичной власти доказательств в качестве обязанности арбитражного суда. Такое изменение позволит говорить о необходимости установления судом не формальной, а объективной истины по делу, возникшему из административных и иных публичных правоотношений.
В качестве еще одного фактора, предопределяющего особое содержание принципа состязательности в административном судопроизводстве, выделены и положения АПК РФ, закрепляющие распределение бремени доказывания между сторонами публично-правового спора. Установление обязанности доказывания законности своих правовых актов, действий (бездействий) для наделённых властными полномочиями субъектов в рамках административного судопроизводства должно пониматься именно как обязанность, поскольку только в таком случае возможно достижение целей судебной деятельности при рассмотрении дела, возникающего из административных и иных публичных правоотношений.
г) Принцип диспозитивности. Трансформация данного принципа выражается в особенностях реализации таких распорядительных полномочий лиц, участвующих в деле, возникшем из административных и иных публичных правоотношений, как: запрет на передачу дела на рассмотрение третейского суда; ограничение возможности подачи встречного иска, а в отдельных категориях дел исключение такой возможности; правило о продолжении рассмотрения заявления об оспаривании нормативного правового акта в случае поступления отказа заинтересованного лица от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт; особые процедуры и основания примирения лиц, участвующих в деле, установленных федеральным законодательством, а также невозможность примирения лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных правовых актов. В работе указывается, что традиционным проявлением принципа диспозитивности арбитражного процесса является возможность заинтересованного лица после получения решения, которым удовлетворены его требования, отказаться от исполнения данного решения. Однако в административном судопроизводстве данное правило диспозитивности совершенно обоснованно не применяется.
Помимо вышеуказанных принципов арбитражного процесса, которые подвергаются трансформации именно применительно к административному судопроизводству, в работе отмечается и ярко выраженное действие принципа оперативности арбитражного процесса при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Обусловлено это, по мнению диссертанта, стремлением законодателя в
максимально короткие сроки устранить нарушения конституционного принципа законности в деятельности наделённых властно-публичными полномочиями органов и лиц, невыполнение конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы, максимально быстро добиться реализации целей общей и частной превенции административных правонарушений посредством применения к субъектам экономической деятельности административных наказаний.
Административное судопроизводство в арбитражном суде по своему содержанию, нормативной основе и особенностям правового регулирования в работе разделено на несколько видов, под которыми понимаются его самостоятельные формы, а именно производство по делам: 1) в связи с обжалованием нормативных правовых актов; 2) в связи с обжалованием нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц; 3) об административных правонарушениях и административным спорам, возникающим в связи с применением мер административной ответственности несудебными органами; 4) о взыскании установленных законом обязательных платежей и санкций; 5) по иным делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, отнесенным к компетенции арбитражного суда федеральным законом.
В качестве общих задач административного судопроизводства в арбитражных судах в диссертации выделяются и анализируются юрисдикционная (вынесение решения по индивидуально-конкретному делу) и превентивная (предупреждение новых правонарушений) задачи.
Глава 2. «Подведомственность арбитражным судам Российской Федерации дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства»
Первый параграф главы: «Общие вопросы подведомственности арбитражным судам дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений» посвящён таким вопросам, как понятие, нормативная основа и составные элементы компетенции арбитражных судов в Российской Федерации, понятие и виды подведомственности в арбитражно-процессуальном праве, а также общей характеристике подведомственности и подсудности арбитражным судам Российской Федерации дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
В диссертации указывается на то обстоятельство, что вопросы компетенции имеют свои особенности в отраслевых юридических науках. Отмечая вклад в развитие теории компетенции в процессуальных отраслях,
сделанный Ю.К. Осиповым и его учениками, последователями, автор предложил использовать их идеи для изучения и развития соответствующих институтов арбитражно-процессуального права. В частности, предлагается разделение полномочий арбитражных судов на функциональные, предметные и территориальные а также даются соответствующие определения. В ходе полемики со сторонниками определения компетенции арбитражных судов посредством таких процессуальных категорий, как «подведомственность» и «подсудность», высказаны собственные доводы в поддержку концепции, определяющей подведомственность как свойство спора о праве или другого юридического дела, обусловливающее относимость его рассмотрения и разрешения к компетенции определённой системы юрисдикционных органов, и включающей в содержание компетенции не только права, но и обязанности государственного органа, а также их действие в определённых территориальных пределах. Данные факторы обусловили поддержку предложений о корректировке как наименования Главы 4 АПК РФ 2002 года - «Компетенция арбитражных судов», так и соответствующих положений статьи 4 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации».
Указывая на первостепенное значение для объекта полномочий такой юридической категории как подведомственность, поскольку именно она позволяет опередить компетентный суд, автор отмечает, что надлежащее законодательное регулирование и практика применения данного правового института, в том числе и арбитражными судами Российской Федерации, является важнейшей составляющей права на эффективные средства правой защиты, закрепленного статьей 13 Европейской конвенции о правах человека, и тесно связано с правом на доступ в суд, предусмотренным статьей 6 Конвенции. При этом в качестве ключевой особенности и правового следствия признания подведомственности дела, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, арбитражному суду, является его рассмотрение по правилам административного судопроизводства.
Автором проведена классификация подведомственности дел (фактически их свойств), возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В зависимости от:
1) материально-правовой основы различается подведомственность дел, предусмотренных соответственно в наименованиях глав раздела III АПК РФ и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
2) нормативной основы подведомственности предполагается деление подведомственности на установленную АПК РФ и иными федеральными законами;
3) вида нормы, которая регулирует подведомственность, выделяется подведомственность общая, специальная и исключительная:
а) общая подведомственность определяет общие правила для признания дела подведомственным арбитражному суду: если дело возникло из административного или иного публичного правоотношения и имеет экономический характер, одной из его сторон является предприниматель или юридическое лицо, то оно подлежит рассмотрению в арбитражном суде в порядке административного судопроизводства;
б) специальная подведомственность содержит более детальные правила относимости дела к рассмотрению в арбитражном суде в порядке административного судопроизводства. Специальные правила, как допускающие уточнения правил общих, предполагают установление таких свойств, при отсутствии которых дело не может быть рассмотрено в арбитражном суде в порядке административного судопроизводства. К ним, например, относится необходимость прямого указания федерального закона на подведомственность арбитражному суду дела об оспаривании нормативного правового акта;
в) исключительная подведомственность закрепляет правило о невозможности какой-либо иной подведомственности дела, вне зависимости от содержания общих или специальных правил. В качестве таковой в настоящее время выступает подведомственность дел о разрешении споров, возникающих при осуществлении государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.
Во втором параграфе «Подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов» анализируются современное состояние, проблемы и перспективы совершенствования законодательства о подведомственности арбитражным судам дел данной категории. При этом научный поиск сконцентрирован на выявлении и формулировании системы логических операций, позволяющих оценить юридическое дело, во-первых, как подведомственное арбитражному суду, а во-вторых, как подлежащее рассмотрению по правилам главы 23 АПК РФ. В такую логическую систему диссертант предложил включить правила, связанные:
1) с определением правового акта как нормативного. Действующие законы Российской Федерации не содержат дефиниции нормативного правового акта, однако, в правовых актах отдельных государственных органов (Правительства Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации), а также в разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации такие определения содержатся, и они стали предметом рассмотрения и обобщения со стороны диссертанта. Отмечено, что как формализованные в праве, так и
теоретические положения, предопределяют необходимость установления наличия в акте правовых норм, что является ключевым условием для его признания нормативным. Согласившись с предложенным A.B. Малько определением правовой нормы как общеобязательного, формально определенного правила поведения, установленного либо санкционированного государством и направленного на урегулирование общественных отношений, диссертант вычленил и сгруппировал признаки правил поведения, придающие им свойства правовой нормы и подлежащие установлению судьями арбитражных судов: формальная определенность, общий характер, связь с государственно-публичными полномочиями, предоставительно-обязывающий характер;
2) с анализом внешнего проявления (формы) правового акта, которая определяется его структурой, технико-юридическими качествами и особенностями входящих в него норм. При этом обнаружилось, что такая форма не может быть ограничена какими-либо рамками и традиционными подходами и влиять на признание правового акта нормативным. Федеральные законы и подзаконные акты, решения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, свидетельствуют о том, что признание правового акта нормативным зависит не от его наименования или наименования его формы, а от наличия в нем всех свойственных и обязательных для нормативного правового акта признаков;
3) с установлением категории субъекта, принявшего правовой акт.
Арбитражному суду необходимо установить, что правовой акт принят государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом. Под государственными органами в рассматриваемом аспекте предложено понимать как органы государственной власти Российской Федерации, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а к числу органов местного самоуправления относить представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольные органы муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Рассматривая вопрос о возможности обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, принятого иным органом, должностным лицом (помимо органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц), диссертант указал, что их правовые акты по общему правилу не являются нормативными правовыми.
Это обусловлено отсутствием в них правовых норм: содержащиеся в них правила поведения не обладают таким свойством как связь с государственно-публичными полномочиями. Высказывается мнение, что принятый иным органом или должностным лицом правовой акт может признаваться нормативным только в случае делегирования такому органу или должностному лицу соответствующих полномочий.
В работе предлагается внести изменения в Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 года № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», направленные на закрепление в нём предложенного диссертантом понятия нормативного правового акта, которым нижестоящие арбитражные суды должны руководствоваться при разграничении различных видов правовых актов: «Нормативный правовой акт - это официальный документ государственного или муниципального органа, их должностных лиц, в случаях, установленных законодательством, иного органа, должностного лица, содержащий нормы права, распространяющие своё действие не на индивидуально определенных лиц, и содержащие правила как возможного, так и должного поведения»;
4) с установлением круга федеральных законов, относящих дела об оспаривании нормативных правовых актов к подведомственности арбитражных судов. Данное правило имеет существенное практическое значение, поскольку, несмотря на наличие всех вышеперечисленных условий, дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде только в случае, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. В работе проведена систематизация таких федеральных законов, и установлено, что в настоящее время к их числу относятся следующие нормы:
- статья 138 Налогового Кодекса Российской Федерации (часть первая);
- статья 5 Таможенного Кодекса Российской Федерации;
- статья 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию»;
- статья 46 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- статья 78 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (данный Федеральный закон вступает в силу в полном объеме с 1 января 2009 года);
- статья 36 Федерального закона от 8 декабря 2003 года № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»;
- статья 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЭ «О защите конкуренции»;
- статьи 32 и 33 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-Ф3 «О рекламе».
В третьем параграфе «Подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействий)» автор рассматривает сложную нормативную конструкцию признаков подведомственности дел, рассматриваемых арбитражными судами в порядке административного судопроизводства, поскольку в ней преобладают оценочные термины и категории, не имеющих формального закрепления в законодательстве Российской Федерации.
Прежде чем приступить к рассмотрению актуальных вопросов подведомственности в данном параграфе исследования, диссертант предложил ввести в научный оборот понятие «экстраординарного основания подведомственности дел об оспаривании ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) арбитражному суду». Под ним предложено понимать применение арбитражными судами Российской Федерации положений статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Арбитражные суды зачастую не считают возможным применение данной нормы Конвенции, несмотря на очевидность следуемых вместе с этим её нарушений, отказывая в праве на доступ в суд при наличии судебных актов судов общей юрисдикции о неподведомственности им того или иного юридического дела. Практика обязательности рассмотрения дела в таком случае должна стать обязательной для арбитражных судов Российской Федерации, для чего предлагается принять совместное Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по данному вопросу.
При рассмотрении проблем, связанных с формой объекта оспаривания, автор высказал солидарность с учёными, считающими, что одним из достоинств АПК РФ 2002 года является возможность оспаривания не облечённых в письменную форму действий и бездействий публичных органов и лиц, а также оценил как неверные мнения о том, что необходимо исключить должностных лиц из числа субъектов, акты и деяния которых могут быть обжалованы в арбитражный суд (Е.И. Цацулина), о возможности признания ненормативным актом резолюции на документе или его выражение в форме, не связанной с документом (A.B. Абсалямов). Критикуя обобщение правил подведомственности арбитражным судам данных дел, сделанное И.Л. Буровой, диссертант указал на наличие в нём неточностей
вследствие смешения условий подведомственности как свойства юридических дел и условий, необходимых для наличия права на обращение в арбитражный суд.
Далее в работе выявляются и анализируются правила, позволяющие квалифицировать то или иное юридическое дело как подведомственное арбитражному суду и относящееся к делам, рассмотрение которых должно осуществляться по правилам главы 24 АПК РФ. К их числу предложено отнести:
1) оспариваемые правовые акты, решения, действия (бездействия) должны приниматься или осуществляться при возникновении, изменении или прекращении публичных правоотношений. При
рассмотрении вопроса о делении правоотношений на частные и публичные, в работе отмечено отсутствие нормативно закреплённых критериев для такого разграничения, что, соответственно, применимо и к правоотношениям. В качестве определения публичного правоотношения предлагается использовать следующее: это правоотношение, в котором непосредственным или опосредованным субъектом права или обязанности является Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (или должностные лица указанных субъектов) как организации, обладающие принудительной властью по отношению к другому участнику правоотношения;
2) рассмотрение дела об оспаривании правового акта, решения или действия (бездействия) федеральным законом не отнесено к компетенции других судов. Данное правило подлежит применению, в первую очередь, в достаточно часто встречающихся спорах об обжаловании решений и деяний органов внутренних дел в отношении юридических лиц и предпринимателей, которые также носят публичный характер. В диссертации обоснованы и сформулированы выводы о том, что если оспариваемый акт или действия возникают, изменяются или прекращаются в рамках уголовно-процессуальных правоотношений, то такие дела неподведомственны арбитражным судам. Однако органы внутренних дел могут вступать с юридическими лицами и предпринимателями не только в уголовные (уголовно-процессуальные), но и административные правоотношения, что подтверждается Инструкцией о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 2 августа 2005 года № 636. В таких случаях арбитражному суду подведомственны дела по заявлениям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей об обжаловании действий работников милиции, совершённых в сфере административных правоотношений, возникающих в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;
3) оспариваемые правовой акт, решения они должны иметь ненормативный характер. В работе отмечается, что в сфере арбитражно-процессуальных правоотношений в качестве дефиниции ненормативного акта по общему правилу используется разъяснение Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 года № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации», содержащееся в его абзаце 3 пункта 48 и предлагается распространить данное разъяснение на иные сферы правоотношений с корректировкой применительно к соответствующему виду публичных правоотношений. В качестве квалифицирующих признаков ненормативного правового акта выделены: адресованность конкретному лицу (нескольким конкретным лицам); наличие в нем обязательных для этого лица правил поведения; однократность применения;
4) оспариваемые правовой акт, решение и действие (бездействие) изданы (приняты, выполнены (не выполнены)) органом (органами) государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления;
5) при оспаривании правового акта, решения или действия (бездействия) должностного лица либо органа, не входящего в систему органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, такой орган или должностное лицо должны быть наделены властными публичными полномочиями. Соглашаясь с неопределённостью термина «иные органы», диссертант считает нецелесообразным установление перечня конкретных органов или должностных лиц, оспаривание правовых актов, решений и деяний которых должно осуществляться по правилам главы 24 АПК РФ и не выражает несогласие с применением некоторыми учеными в данном случае положений статьи 2.4. КоАП и статьи 285 УК РФ, содержащих понятия «должностное лицо». Для такого отнесения предлагается признать необходимым, чтобы орган или должностное лицо обладали полномочиями, которые основываются на отношениях власти-подчинения в их публичном понимании, на нормах публичных отраслей права. В диссертации обосновывается необходимость включения в число «иных органов и должностных лиц», отвечающих критериям «публичности», вследствие чего их акты и действия должны оспариваться по правилам главы 24 АПК РФ, субъектов частного права, которым передаются властные публичные полномочия: Нотариальной палаты Российской Федерации, кредитных, аудиторских организаций, государственных корпораций.
В заключительном параграфе «Подведомственность арбитражным судам дел о наложении публично-правовых санкций и взыскании обязательных платежей» рассматриваются вопросы подведомственности
арбитражным судам дел о применении таких мер принудительного воздействия как административные наказания, налоговые санкции, а также дел о взыскании обязательных платежей.
При анализе подведомственности дел об административных правонарушениях учтено мнение И.С. Королева о том, что из производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, должны быть исключены дела, связанные с привлечением к административной ответственности, взысканием обязательных платежей и санкций. Основанием для этого выступили положения статьи 5 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» свидетельствующие о возможности и, более того, о необходимости отнесения данных дел к подведомственности арбитражных судов РФ. В диссертации излагается отношение диссертанта к правилам и перспективам подведомственности данной категории юридических дел судьям арбитражных судов, основанная, в том числе, и на историко-правовых условиях и факторах её формирования. Констатируя продолжение научной дискуссии по вопросу о приоритете норм административного или арбитражно-процессуального права в сфере административной ответственности, автор посчитал необходимым выделить два аспекта обсуждаемой проблемы.
Первый из них состоит в том, что в настоящее время такой приоритет при наличии коллизий между АПК РФ и КоАП РФ должен быть отдан АПК РФ, поскольку это соответствует принципу законности - в соответствии со статьей 2 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией Российской Федерации, данным Федерального конституционного закона, АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. Второй же аспект заключается в том, что более правильным и целесообразным представляется ведение производства по делам об административных правонарушениях во всех судах по общим правилам КоАП РФ как акта, призванного закрепить единообразные процессуальные правила в сфере административной ответственности. Обосновывая данную точку зрения, диссертант указывает, что, расширяя подведомственность дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов, законодатель преследовал иные цели, чем те, которые «достигнуты» в настоящее время. Административная деликтология, практика реализации норм законодательства об административной ответственности к началу XXI века требовали не экстраполяции арбитражного процесса на процедуры привлечения к административной ответственности; профессиональная квалификация и навыки судей арбитражных судов по рассмотрению споров в экономической сфере - вот главная ценность для института административной ответственности, которую могла дать и даёт
данному институту подведомственность дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов Российской Федерации.
Результатом же безусловного главенства норм арбитражно-процессуального права в вопросах привлечения к административной ответственности является крайне сложная правовая конструкция, разобраться в которой исчерпывающим образом чрезвычайно сложно. Фактически судья арбитражного суда должен оперировать при определении подведомственности и рассмотрении дел об административной ответственности сложным конгломератом как законодательных источников, так и разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, постоянно решая вопросы о первостепенности норм об исковом производстве или главы 25 АПК РФ, и об их соотношении с нормами КоАП РФ. Отмечая, что практика требует ответов ученых-процессуалистов на имеющиеся вопросы в сфере подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях, диссертант посчитал необходимым подробнее остановиться на некоторых из них.
1) Неясность критериев, по которым законодатель разграничил подведомственность дел об административных правонарушениях между судьями арбитражных судов и судьями судов общей юрисдикции. Высказывается мнение о необходимости расширения подведомственности таких дел судьям арбитражных судов, поскольку практика рассмотрения мировыми судьями дел о некоторых административных правонарушениях, совершённых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, показывает ошибочность наделения их такой компетенцией. Фактическое отстранение судей арбитражных судов от процедур предупреждения большинства административных правонарушений в предпринимательской среде не способствует развитию института судебной защиты прав как хозяйствующих субъектов, так и публичных интересов.
2) Сложность надлежащей квалификации административных правонарушений. Для соблюдения правил о подведомственности, административные органы должны безупречно точно провести квалификацию деяния, чего практически невозможно достичь, и чего нет на практике. Кроме того, последнее слово в вопросе классификации деяния в любом случае остается за судом. Такое положение вещей означает, по мнению диссертанта, что арбитражный суд должен принимать к рассмотрению дело о любом административном правонарушении в случае его совершения индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, если административный орган или органы прокуратуры квалифицировали их деяния по статьям, указанным в абзаце 3 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, поскольку иная квалификация деяния возможна уже только на стадии рассмотрения дела.
3) Необходимость правовой связи административного правонарушения с предпринимательской или экономической деятельностью его субъекта. Это влечёт необходимость оценки объективной стороны деяния, подпадающего под признаки административного правонарушения на предмет наличия в его внешних проявлениях связи с предпринимательской или иной экономической деятельностью.
Ввиду этого предлагается и обосновывается предложение, что в отношении составов административных правонарушений, указанных в абзацеЗ части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, а также заявлений об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, подведомственность дел арбитражным судам должна определяться, исходя только из субъективного критерия. Это повлечёт отказ от необходимости оценки в каждом случае характера отношений, по поводу которых совершались административные деликты, позволит достичь реализации принципа неотвратимости административной ответственности в пределах срока давности привлечения к ней, и значительно упростит определение подведомственности дела об административном правонарушении для административных органов.
Подведомственность арбитражным судам дел о взыскании обязательных платежей и санкций с организаций и индивидуальных предпринимателей определяется соискателем как бланкетная, поскольку устанавливается законодательными актами Российской Федерации, в первую очередь, о налогах и сборах, иными федеральными законами. В • работе систематизированы основания подведомственности таких дел арбитражным судам. В частности это такие юридические факты, как:
1) истечение установленного федеральным законом срока для принятия решения о взыскании во внесудебном порядке налога (сбора), таможенных платежей, пеней и штрафов:
- для взыскания налога (сбора), пеней и штрафов за счёт денежных средств со счетов в банках-двухмесячный срок после истечения срока, установленного в требовании об их уплате (статья 46 Налогового Кодекса Российской Федерации);
- для взыскания таможенных платежей за счет денежных средств со счетов в банках - 30-дневный срок после истечения срока, установленного в требовании об их уплате (статья 351 Таможенного Кодекса Российской Федерации);
2) взыскание налога (сбора), пеней и штрафов производится с организаций, которым открыт лицевой счёт (статья 45 Налогового Кодекса Российской Федерации, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 17 мая 2007 года № 31 «О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение»);
3) взыскание налога (сбора), числящегося более трех месяцев за организациями, являющимися в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации зависимыми (дочерними) обществами (предприятиями), пеней и штрафов с соответствующих основных (преобладающих, участвующих) обществ (предприятий) производится, когда на счета последних в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) зависимых (дочерних) обществ (предприятий), а также налога (сбора), числящегося за организациями, являющимися в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации основными (преобладающими, участвующими) обществами (предприятиями), пеней и штрафов с зависимых (дочерних) обществ (предприятий) производится, когда на их счета в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) основных (преобладающих, участвующих) обществ (предприятий) (подпункта 2 пункта 2 статьи 45 Налогового Кодекса Российской Федерации);
4) взыскание налога (сбора), пеней и штрафов с организаций и индивидуальных предпринимателей, если их обязанность по уплате налога (сбора), пеней и штрафов основана на изменении налоговым органом юридической квалификации сделки, совершенной такими налогоплательщиками, или статуса и характера деятельности этих налогоплательщиков (подпункта 3 пункта 2 статьи 45 Налогового Кодекса Российской Федерации);
5) взыскание недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование в случае, если размер причитающейся к уплате суммы превышает в отношении индивидуальных предпринимателей пять тысяч рублей, в отношении юридических лиц - пятьдесят тысяч рублей (статьи 25, 25.1 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»);
6) обращение Банка России с заявлением о взыскании с кредитной организации штрафа в размере, установленном Банком России в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 10 июля 2002 года «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» при нарушении нормативов обязательных резервов.
В Заключении сформулированы основные выводы и предложения, сделанные автором в результате проведённого диссертационного исследования.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:
1) Дивин И.М. Исторический опыт формирования экономического правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений // Право и образование. 2009 № 2. 0,5 пл.
2) Дивин И.М. Вопросы подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании ненормативных правовых актов решений и действий (бездействий) // Арбитражная практика. 2009. № 3. С. 37-44. 0,8 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
1) Дивин И.М. Исковое производство как универсальная форма защиты права по делам, возникающим из административных правоотношений // Наука -2002. Материалы научн. конференц. молодых ученых и аспирантов АГУ (22-25 апреля 2002 г). Майкоп, 2002. 374 с. С. 356-374. 0,76 п.л.
2) 2. Дивин И.М. Задачи и принципы административного производства, осуществляемого в арбитражных судах // Материалы III Всеросс. научн. конференции молодых ученых «Наука. Образование. Молодежь» (3-4 февраля 2006 г). Майкоп, 2006. 298 с. С. 240-246. 0,3 п.л.
3) Дивин И.М. Сущность административного производства, осуществляемого в арбитражных судах // Наука- 2006. Ежегодный сборник научных статей молодых учёных и аспирантов АГУ. Майкоп, 2007.260с. С. 213-222. 0,4 п.л.
4) Дивин И.М. Административное судопроизводство в арбитражных судах // Судебный вестник Адыгеи. 2008. № 3 (13), сентябрь. С. 2936. 0,5 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Дивин Игорь Михайлович
Тема диссертационного исследования:
«Проблемы подведомственности экономических споров в административном судопроизводстве арбитражных судов Российской Федерации«
Научный руководитель -
Доктор юридических наук, профессор Заслуженный Юрист Российской Федерации Слесарев Владимир Львович
Изготовление оригинал-макета Дивин Игорь Михайлович
Подписано в печать &Р, ¿#Гираж 2Р экз.
Усл. пл. -К
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № $3 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
