Проблемы правового регулирования государственной распределительной системы внебюджетных фондов Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Проблемы правового регулирования государственной распределительной системы внебюджетных фондов Российской Федерации»

Государственный научно-исследовательский институт системно! о анализа Счешой палаты Российской Федерации

БАТАНОВ ГЕННАДИЙ НИКОЛАЕВИЧ

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность Код ВАК 12 00 02 - «Конституционное право, муниципальное право», 12 00 14 - «Административное право, финансовое право, информационное право»

Диссертация в виде научною доктада на соискание ученой степени док юра юридических наук

□03064197

Ни правах рукописи

Научный коне V чынант

доктор юридических наук профессор

Сомеиков А ¡ексеи Дмитриевич

1 2 ИЮЛ 2007

Москва - 2007

003064197

Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации

Научный консультант:

профессор, доктор юридических наук Соменков Алексей Дмитриевич

Официальные оппоненты

Ведущая организация

профессор, доктор юридических наук Богородицкий Игорь Борисович, профессор, доктор юридических наук Сенопальников Александр

Владимирович,

профессор доктор социологических наук

Гущин Сергей Васильевич Научно-исследовательский институт системного анализа и экспертизы РАЕН

Защита состоится 15 июня 2007 года в 16 часов на заседании диссертационного совета, Д - 015 51 35 RMAK в МГГУ по адресу 200022, Москва, Ленинский проспект, дом 6 , аудитория Б-538

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» по адресу 119992, Москва, ГСП-2, Зубовская улица, дом 2

Автореферат диссертации разослан 14 мая 2007 г

Ученый секретарь диссертационного Совета Академик РАЕН доктор экономических наук, профессор А В Горбатов

1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ НАУЧНОГО ДОКЛАДА

Актуальность исследования обусловлена, прежде всего, тем, что действующая сегодня в России система пенсионного обеспечения не удовлетворяет требованиям эффективно функционирующего механизма

- в ней отсутствует четкое разграничение источников, направляемых на выплату трудовых (образуемых на страховой основе) и социальных (предоставляемых в порядке социальной помощи) пенсий,

- финансовый механизм формирования трудовых пенсий страдает существенными изъянами,

- финансовая устойчивость самого Пенсионного фонда оставляет желать лучшего

Теоретические исследования и мировой опыт убеждают в том, что целенаправленное применение финансово-бюджетных инструментов в переходных экономиках позволяет успешно регулировать социальные процессы в обществе, добиваясь реальных шагов в улучшении условий жизни широких слоев населения

Конечно, финансовые меры сами по себе — отнюдь не панацея от неудач в сфере социального развития общества, однако умелое их использование в совокупности с другими мерами экономического и организационного характера способно сыграть положительную роль, тогда как недооценка может обернуться явными потерями Именно возможность улучшать условия жизни широких слоев населения с помощью целенаправленного регулирования социальных процессов обусловила актуальность данного исследования Нацелила автора на необходимость реформирования финансовых механизмов социальной защиты граждан

Система социальной защиты граждан России к началу XXI века включала с учетом проведенных социальных преобразований различные виды социального страхования (пенсионное, обязательное медицинское, на случай болезни и профессионального заболевания) и различные виды социальной помощи (детям, многодетным семьям, ветеранам и др) Обе составляющие социальной защиты граждан основаны на использовании государственных финансов — бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов социального назначения Именно их функционирование снабжает систему социальной защиты необходимыми денежными средствами Кроме того, и бюджет, и внебюджетные фонды могут использоваться в качестве действенного рычага влияния на динамику социальных процессов в нужных для граждан и общества направлениях

Семантическое толкование понятий внебюджетного фонда показывает. что финансово-правовой статус внебюджетных фондов Российской Федерации, как субъектов финансового права представляет собою общую проблему диссертационного исследования, заключающую в себе его основную концептуальную идею, основанную на опыте человеческого познания Чтобы лучше осмыслить и уяснить новейшие научные данные необходимо хорошее знание истории науки, которые способствует нахо-

ждению истины, придавая большую уверенность формулировке новых взглядов, если к ним уже приближались выдающиеся умы прошлого

К сожалению, сегодня приходится признать, что финансовый механизм социальной защиты граждан страдает крупными изъянами, причем это касается как сферы социального страхования, на базе которого происходит формирование и использование государственных внебюджетных фондов, так и системы бюджетного финансирования социальных гарантий, предоставляемых гражданам России в порядке оказания социальной помоши В связи с этим финансовый механизм социальной защиты граждан нуждается в коренном совершенствовании, причем, прежде всего по линии пенсионного обеспечения, которое должно перестраиваться на иных, чем существующие ныне, принципах Однако чтобы разглядеть дальнейшие п\ти научного исследования такой сложной по своем} составу проблемы, необходимо на наш взгляд, разбить упомянутую фонетическую конструкцию на более мелкие

Ориентиром служат ключевые слова этой конструкции, которая уже содержит, по меньшей мере, три крупных блока проблем Каждую из них обозначим в виде подпроблемы

- финансово-правового статуса,

- внебюджетных фондов Российской Федерации,

- субъектов финансового права V простим каждую до формулировки основной сущности И получим в семантическом плане из выражения «финансово-правовой статус» два раздельных элемента

- финансовый статус и,

- правовой статус Каждое из эгих словосочетаний содержит в себе два понятия

- «финансы и статус»,

- «право и статус» При таком толковании значение каждого счова приобретает дополнительный смысл который в научных целях необходимо уяснять изначально Перенесем применение этого метода исследования на другие словосочетания темы, исследуемой проблемы Например, «внебюджетные фонды Российской Федерации» в которых мы гакже отметим сложные словосочетания, несущие на себе иную смысловую нагрузку В частности, словосочетание

- «внебюджетные фонды Российской Федерации» гакже содержит четыре элемента, каждое из которых заключает в себя понятия права и экономики Аналогично поступим и с выражение «субъекты финансового права», состоящее из трех слов

- «субъекты», «финансы» и «право» При этом достаточно всего лишь беглого взгляда на проведенный анализ, чтобы понять всю сложность будущего исследования, в котором каждое из десяти анализируемых слов темы заключает в себе двойные понятия юридического и экономического толка Например, слова

- «бюджет», «финансы» и «фонды» содержат в себе понятия, которые представляют собой категории экономические, хотя изучаются юридической наукой финансового права,

- «субъекты» же и «Российская федерация» - юридические категории и требуют институционального подхода к исследованию упомянутой проблемы

Таким образом, чтобы лучше осмыслить и уяснить поставленную задачу, нам для поиска истины необходимо иметь опредетенный сплав, состоящий из юридических и экономических знаний, а также познаний в социологии, истории, философии и т д Наиболее важным словом, по мнению автора, является слово «фонд», обобщающее все остальные ключевые слова темы Это слово достаточно древнего происхождения и первые упоминания о нем отмечены в толковом словаре В Даля, выступающее во французском переводе в трех его значениях

- «основный истиникъ»,

- капиталы, финансы' Два последних значения слова общеупотребительные и в дальнейшем толковании не нуждаются, а вот первое значение «основный истиникъ» требует в частности своего уточнения

- в старину истина означала также наличноегь, наличные деньги,

- ныне «истиникъ» означает «капиталь»2 В словарях советского периода слово

- «фонд» означает

1) запас, накопление капитала, денежные средства, предназначен ные для какой либо цели1,

- в политическом словаре с тор,о «фонды» -

1) запасы, накопления,

2) денежные средства, отчисления, имеющие определенные значения и т д4 В словаре русского языка- «фонд» означает

1) денежные средства,

2) ресурсы, запасы чего-нибудь,

3) процентные ценные бумаги5 В юридическом энциклопедическом словаре слово «фонд» (Франц fond, от лат fundus - основание, основа, мера)6 В Лагинско-русском словаре fund - фундамент, основание7 В современном словаре иностранных слов - фонд (фр fund < лат fundus основание)

1) запас, накопление, капитал,

2)денежные или материальные средства, предназначенные для оп-редеченных целей,

1 Даль В Толковь'й словарь живого Великорусского языка, т четвертый, С Петербур1 1882г

2 Даль В Там же, г второй

' Словарь иностранных стон под редакцией И В Лёхина и проф Ф Н Петрова, изд четвертое, дополненное и переработанное Государственное издат иностранных и нациоьзльных словарей, М 1«54г

4 Поаитический словарь под ред проф Б Н Пономарева, Гостолитиздат М 1956г

5 Ожегов С И Словарь русского языка, изд «Советская энциклопедия», М ! 968г

6 Юридический энциклопедический словарь под ред А Я Сухарева, М «Советская энциклопедия» 1987г

7 Дворецкий ИХ Латинско-русскийсловарь Изд «Русский язык», М 1976г

3)организация, учрежденная для оказания материальной помощи каким-либо социальным слоям или группам населения (детям, инвалидам, творческим деятелям и др ,

4) общественная организация, ведающая сбором и распределением средств на определенные общественные нужды, например Российский фонд культуры8 Fund

- фонд, средства, деньги (1) Фонд, средства, ресурсы, деньги Наличные денежные средства, ценные бумаги или другие активы, предназначенные для определенной цели, например фонд погашения (sinking fund) (2) Фонд В государственном учете (government accounting) под данным термином понимается финансовая и у четная единица с комплектом самоуравновешивающихся (self-balancing) счетов, по которым учитывается движение наличных денежных средств и других финансовых ресурсов и соответствующих им обязательств и остаточного капитала, или остатков, а и также изменения по ним

Фонды разделены с целью учета выполнения определенных видов деятельности или достижения определенных целей в соответствии с особыми правилами, ограничениями или оговорками Примером может служить фонд особых источников дохода (special revenue fund) См также fund accounting (3) Глагол «to fund»

- финансировать заемными средствами Финансировать за счет долгосрочного кредита, например, выпуска облигаций fund accounting

- система учета, применяемая фондами,

- учет (движения) средств Система учета, применяемая некоммерческими организациями, особенно правительственными. Поскольку организация не ставит перед собой цель получать прибыль, учету подлежит не прибыльность, а обязательства по расчетам (accountability) и правильность движения средств Основная цель учета - контроль над получением и расходованием финансовых ресурсов в соответствии с требованиями закона Финансовая отчетность предназначена, прежде всего, для общественности, а не для инвесторов Бухгалтерское тождество может быть выражено так

- Активы = Ограничения на активы Фонды утверждаются для обеспечения обязательств по расходам и правильности расходования средств на установленные цели Доходы должны получаться и тратиться в соответствии с особыми правилами и ограничениями Бюджеты фондов подлежат утверждению, а затем заносятся на счета соответствующих фондов Договорные обязательства в некоторых фондах таюке принимаются в расчет Национальной практике известны фонды денежных средств различной направленности , также как и практика зарубежных стран, знакома с различно направленными финансовыми фондами"

8 Современный словарь иностранных слов Им »Русский язык» М 2001г, Новейший словарь иностранных слоз и выражений - М Современный литератор, 2С03г

5 Джоэл ДжСигел, Джей К Шим Словарь бухгалтерских терминов ИНФРА М М 2001 г

10 Бабашкик Л И ,Б>таков Д Д .Ковалевский Д Ф, Гаретовский Н В Например фонд внешнеэкономического сотрудничества, фонд возмещения фонд возмещения потерь от уценки товаров,

фонд гарантии и сотрудничества общей афро-маврикийской организации, фонд директора фонд заработной платы, фонд материального поощрения, фонд Минске, фонд министра, фонд накопления, фонд, образуемых за счёт прибьпи товаров от реализации новых видов товаров бытовой химии фонд образуемый за счёт прибыли от реализации новых видов товаров купьтурно-бытового назначения и хозяйственного обихода, фонд обслуживания внешней задолженности, фонд олимпийской солидарности, фонд олек для международного развития, фонд оплаты труда фонд освоения новой продукции фонд освоения новой техники, фонд помощи и сотрудничества, фонд потребтения фонд предприятия (организации) фонд премиальный за создание, освоение и внедрение новой техники, фонд премирования за поставку продукции на экспорт фонд премирования за сбор хранение, сдачу отгрузку лома отходов черных и цветных металлов фонд премирования за содействие июбретательству и рационализации фонд премирования за экономию тотива, электрической и тепловой энергии, фонд развития местной промышзенно-сти, фонд развития организации, фонд развития производства, фонд развития производства науки и техники, фонд социального обеспечения и материальной помощи колхозникам фонд социального развития фонд социально-культурных мероприятий и жилищного строительства фонд стабекс, фонд строительно-монтажной организации, фонд улучшения быта рабочих и служащих, фонд ширпотреба, фондовая биржа, фондовое учреждение банка СССР, фондовые операции, фондовый арбитраж, фонды авансирования колхозников, фонды банков в СССР, фонды валютного регутирования, фонды валютных отчислений, фонды колхозов, фонды обращения, фонды органов государственного страхования, фонд Президента России, фонды потребительской кооперации, фонды социалистического предприятия, фонды экономического стимулирования, фонды экономического стимулирования организаций Финансово-кредитный сзоварь в трёх томах, 2-е изд, стереотипное, Москва «Финансы и статистика» т 3 с 375-393 ' Бернар ИВ, Колти Жан-Клод Например, совместный фонд капиталовложений (СФК), объединяющий совокупность сумм предназначенных для колпективных вложений в движимость и составляющие неразделимое владение (Бельгия Великобритания, Швейцария, Франция), фонд деловые активы объединяющий совокупность вещественного v невещественного движимого имущества задействованного торговцем или промышленником на своём предприятии (Франция) фонд содействия предполагает участие частных или государственных юридических лиц в расходах на общественные нужды, фонд экономического и социального развития (ФЭСР) имеет специальный кредитный счёт в книгах казначейства, управляемый министром экономики и финансов и отражающий операции по специальным кредитам, выдезяемым государством частным и государственным предприятиям непосредственно или через специализированные посреднические банковские отделения (Франция) оборотный фонд, использующий часть постоянное капитала для финансирования оборотных активов предприятия обеспечивая поле безопасности при финансировании его функционирования (Франция) фонд ориентации и регулирования сельскохозяйственных рынков (ФОРС) - государственное учреждение по своей организационно-правовой форме возникшее в результате слияния трёх специальных счетов казначейства Франции в 1953-1955 годах предназначенных для подготовки и осуществления финансовой интервенции государства на рынках сельскохозяйственно? продукции Европейский фонд валютного сотрудничества (УФВС), счёт в котором отражены ппатежи между центральными банками и кредитные операции, осуществляемые в рамках европейской валютной системы. Европейский фонд развития (ЕФР) финансируемый членами Европейского экономического сообщества, целью которого является содействие социально-экономическому развитию ассоциированных стран и эаморских территорий Европейский фонд ориентации и гарантий сельскохозяйственного производства (ЕФОГСП) - обособленный раздел бюджета Европейского экономического сообщества - счРт ресурсов и расходов Сообщества созданных с развитием сельского хозяйства Фонд подразделяется на две функциональные секции и является всего лишь одной из статей бюджета Сообщества, Международный валютный фонд (МВФ) является специализированной международной организацией, включающей большинство государств - членов Организации Объединенных Наций задача которой - содействие функционированию международной валютной системы, Европейский социальный фонд (ЕСФ) - фонд Европейского сообщества, участвующий в финансировании политики занятости все большее внимание уделяет наиболее обездоленным регионам и оказывает значительное влияние на географическое распределение средств, в частности Италии и Великобритании - по 30% Франции - ¡7%, Ирландии - 10% Германии - 6% (1992г) Толковый экономический и финансовый словарь в двух томах М «Международные отношения» 1997г т 1,С 748-770

Отечественной нтке финансового права знакомы и целевые бюджетные фонды как один из элементов бюджетной системы, которые создаются в бюджетах для направленного финансирования наиболее приоритетных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов Целевые фонды Правительства Российской Федерации в частности, являются разновидностью целевых государственных фондов денежных средств, активно создаваемых в последнее время12

Объединяющим фактором всех перечисленных здесь организационно-правовых форм в виде фондов являются денежные средства государства, имеющие целевое назначение и не включаемые в государственный бюджет, так называемые внебюджетные средства13, которые отражаются еще в советской системе экономических отношений, регулируемых с 1929 года финансовым законодательством14 В рамках рассматриваемого периода выделяются три основных этапа развития взглядов советских экономистов по вопросам распределительных отношений15 Исходя из теоретических предпосылок, необходимо, поэтому учесть и фактическое положение вещей

Исторический подход к исследованию в частности понятия «фонд», указывает, что оно введено в научный оборот при исследовании классических капиталистических отношений и является в этой связи, своего рода историческим фактом16, влияющим на накопление внебюджетных средств, капитализирующихся в фондах Вне сферы исследования постепенно оказались наиболее фундаментальные проблемы - социально-экономическая природа капитала, внутренние противоречия его движения и закон капиталистического накопления

Ведь исследуется не возможность накопления, а факторы, влияющие на него, превращающие, следовательно, необходимый фонд потребления во внебюджетный целевой фонд накопления капитала, как основного общественного отношения17 И как всякое общественное отношение, урегулированное нормами права, оно становится правовым отношением Если же это отношение, возникающее в процессе образования, распреде-

12 Додонов В Н Крыюва М А , Шестаков А В , Финансовое и банковское право (Словарь-справочник) под редакцией д ю н ОН Горбуновой М ИНФРА-М 1997гС 251-253

'' Додонов ВН Крылова МА, Шестаков А В, Финансовое и банковское право (Словарь-справочник) под редакцией д ю н ОН Горбуновой М ИНФРА-М 1997гС 5!

Постановление ЦИК СССР от 25 марта 1929 года «О депозитных суммах находящихся в распоряжении учреждений и ведомств состоящих на общегосударственном и местном бюджетах», Постановление ЦИК и СНК СССР от 13 декабря 1930 года «О специальных средствах учреждений состоящих на государственном бюджете». Постановление Совета Министров РСФСР от 28 июля 1967 года .4» 559 «О специальных средствах учреждений, состоящих на республиканском бюджете РСФСР республиканских бюджетах автономных республик и местных бюджетах» Сборник по финансовому законодательству под редакцией Т В Конюховой М Юрид чит 1980г С 198,200 202

15 Струмилин С Г Заработная плата и производительность труда в русской промышленности в 1913-1922 гг М ,1923 С 28 Рубинштейн М , Очерки по организации труда в переходный период М ,1924 С 46

16 Маркс К, Энгельс Ф Соч 2-е изд, т 23, с 613

17 Кларк Дж Б Теория капитала австрийской школы в книге Всемирная история экономической

мысли в шести томах, т 4 М «Мысль» 1990г, с 455

ления и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления регу тируется совокупностью юридических норм финансового права, то такие отношения именуются финансовыми правоотношениями18, которые буду рассмотрены позднее

Американская система федеральных фондов предусматривает в частности, операции с избытками упомянутых фондов, с цетью высвобождения допочнитетьных денежные средства дня их последующей выдачи в качестве ссуды'9 Существует несколько институциональных систем, применимых к государственными некоммерческим хозяйственным единицам, например, теория фонда (fund theory)20 или теория ссудных фондов в рамках теории процента (loan able funds theory of interest)2' В число фондов включена группа активов и обязательств, предназначенных для обеспечения определенных экономических функций или видов деятельности Использование активов любого фонда ограничено конкретными целями, закрепленными в правой форме

Внебюджетные целевые фонды, прообразом которых стали аналогичные фонды развитых зарубежных государств - новое звено финансовой системы Российской Федерации, являются разновидностью целевых государственных и местных фондов денежных средств, относящиеся друг к другу в своем движении как капиталы, отражающие их экономическое содержание Они создаются как на федеральном, так и на региональном уровнях, и соотносятся между собой как правоотношения в силу самих законов Российской Федерации и постановчснии Правительства Российской Федерации, так и в соответствии с законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, но по решению компетентных органов

Фонд, таким образом, представляет собой правовую форму, экономическим содержанием которой являются капитализированные в нем внебюджетные денежные средства22 Он является общественным отношением, урегулированным совокупностью юридических норм национального права, и соотносящимся между собой в правовых государствах как правоотношения Внебюджетные фонды весьма разнообразны

- по своему голевому назначению они могут быть подразделены на социачьные и экономические фонды

" Додонов В Н , Крыпова М А , Шестакоа А В , Финансовое и банковское право (Словарь-справочник) под редакцией д ю н ОН Горб>новой М ИНФРА-М, 1997 г С 239 " Долан Эдвин Дж Кэмпбелл Колин Д, Кэмпбелл Розмари Дж Деньги, банковское дело и денежно-кредитная потитика Москва-Ленинград 1991г С 94

г0 Сигел Джоэт Дж Шим Джей К Словарь б\хгалтерских терминов Перевод со второго английского издания М ИНФРА-М, 2001 г ,с 164

21 Кэмпбелл Р Макконнелл, Стенли Л Брю, - концепция согласно которой предложение ссуд-

ных фондов и спрос на них определяют равновесную процентную ставку Экономикс (принципы проблемы и политика) в двух томах М Изд-во «Республика» 1992г т2с 398

23 Куфакова И А , в современных условиях рыночных отношений внебюджетные средства приобрели исключительно важное значение Их понятие значительно расширилось, и их можно классифицировать по группам, хотя это деление в определённой мере можно считать условным «Внебюджетные средства» в главе 16 в учебнике Финансовое право под редакцией О Н Горбуновой - 2-е изд перераб идоп -М Юрист 2001 С 388-390

К числу социальных внебюджетных фондов денежных средств относятся Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации Эти фонды называют внебюджетными социальными фондами потому, что созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно

- финансирования выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания ит д К экономическим - относятся

- дорожные фонды, Фонд развития таможенной системы Российской Федерации Помимо перечисленных - существуют отраслевые и межотраслевые государственные внебюджетные фонды Они создаются в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О некоторых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюджетов различных уровней» от 22 декабря 1993 года Эти фонды образуются при федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, а также корпорациях, концернах и ассоциациях, осуществляющих координацию деятельности по разработке, финансированию и реализации комплексных и целевых научно-исследовательских и опытно-конструкторских рабог Однако в соответствии с Законом «О федеральном бюджете на 1994 год» в дальнейшем предусмотрена консолидация государственных и отраслевых целевых внебюджешых фондов в федеральном бюджете,ь и рассмотрение их осуществляется исключительно в пределах предмета нашего исследования внебюджетных социальных фондов24

Пенсионного фонда Российской Федерации, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования Российской Федерации Что же представляют собой эти фонды'?

Если кратко, го Пенсионный фонд Российской Федерации - один из основных государственных внебюджетных фондов, создан в соответствии с правовой нормой статьи 8 федерального закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» Его правовой режим определен Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 I , а также постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г «О пере-

1 Додонов В Н Крыюва М А , Шестаков А В , Финансовое и банковское право (Словарь-справочник) под редакцией д ю н ОН Горбуновой М ИНФРА-М, 1997гС 52

24 Примечание Государственный внебюджетный фонд (Бюджетный Кодекс Российской Федерации - Статья 13) Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим Кодексом

даче в ведение Совета Министров - Правительства Российской Федерации организаций и учреждений»

В соответствии с упомянутыми нормативными актами Пенсионный фонд России образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации Он передан в переходный период в ведение Правительства Российской Федерации Денежные средства фонда являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и не подлежат изъятию25 Источниками формирования Пенсионного фонда Российской Федерации являются

- страховые взносы работодателей и граждан,

- ассигнования из республиканского бюджета Российской Федерации, выделяемые на выплату пенсий и пособий и приравненных к ним выплат военнослужащим и их семьям, а также на выплату пенсий, пособии и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, средства, возмещаемые Пенсионному фонду Государственным фондом занятости населения Российской Федерации 6 в связи с назначением досрочных пенсий безработным,

- средства, взыскиваемые с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований,

- добровольные взносы и др

Средства Пенсионного фонда расходуются на выплату государственных пенсий, выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет, оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов, на другие мероприятия Управление Пенсионным фондом Российской Федерации осуществляется правлением

Талапнна Э В , Институт государственной собственности является комплексным, касающиеся его нормы содержатся в разпичных нормативных актах «Управление государственной собст венностью» - СПб Изд »Юридический центр Пресс», 2002 С 323

2,1 Примечание Оатья 2 Признак утратившими еич\ со дня введения р действие части шорой Кодекса Постановление Верховного Сове id Российской Федерации от 8 июня 19УЗ гоча N 5132-! 'Об утвержлени i Полож1ния о I осударственном фонде занятости населения Российской Федерации' (Ведомости Съездз народных дспуглов Российской Фс (сраши и Верювного Совета Российском Федерации 25 ei

911) РОССИЙСКАЯ ФЕДЬРАЦИЯ ФЕДЬРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О ВВ1ДЫ1ИИ В AtHCIHHL ЧАС! И ВТОРОЙ ИАЛО'ОВОГО KOflFKCA РОССИЙСКОЙ Ф1Д1 РАЦИИ И ВНЕС1НИИ И5М1Ч1НИЙ R HLKOTOPblf- 3AKOIЮДА1 ЕЛЬНЫF АК1Ы РОССИЙСКОЙ ФРДГРАЦИИ О 11ЛЛ01 АХ» Принят I Оеу-дарствсиной Д)мои 19 июля 2000 года Одобрен Советом Федерации 26 иючя 2000 ¡ ста (в ред Федеральных законов от 24 03 2001 N ЗЗ-ФЗ от 06 08 2001 N 110-ФЗ от 15 12 2001 N 165-ФЗ ш 24 05 2002 N 57-ФЗ о г 24 07 2002 N 110-ФЗ or 31 122002 N 187-ФЗ OT08I2 2003 N 163-ФТ е изм внесенными Федеральными законами oí 30 12 2001 N 194-ФЗ ог 24 12 2002 N 176-ФЗ от 23 12 2003 N 186-ФЗ) Ч связи с введением в действие части второй Иалоговою кодекса Российской Федерации и ликвитациси Государственною фонда занятости населения Российской Федерации (Федеральный закон от 5 августа 2000 ' тл \ 118-ФЗ "О введении в 'кистине части второй Налоюв( ю котекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о najioiax") приказывало Статья 1 Ввести в дейсгвие часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации (f лапа 21 "Налог на добавленную еюимость глава 22 ' Акцизы' глава 23 "Налог на доходы физических лиц" i лава 24 'Ьлиньм сепиддь-пый пало! (нзное) ) (далее - част| вторая Кодекса) е 1 января 2001 года, за исключением по южепий для коюрых настоящим Федеральным законом установлены иные сроки введения в дейавие ПРИКАЗ от 27 декабря 2001 г N 292 МИНИС1ТРС1ВО ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИ1ИЯ РОССИЙСКОЙ ФТДГРАЦИИ «О ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ ДОКУМЕНТОВ ФЕДТРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ РОСС ИИ»

пенсионного фонда и исполнительной дирекцией В районах и городах действуют уполномоченные Пенсионного фонда Российской Федерации

Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и отчет о его исполнении ежегодно рассматриваются Государственной Думой27

Один из видов внебюджетных фондов - Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования, созданы в целях исполнения Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждаь как составной части государственною социального страхования

Правовой режим этих фондов определен Положением о федеральном фонде обязательного медицинского страхования и Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утверждённым постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 года Федеральный фонд создается Правительством Российской Федерации, а территориальные фонды - представительными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации Финансовые средства фондов находятся в гос> дарственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат28 Основным источником образования Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются

- страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование, бюджетные ассигнования, доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступления При этом положения о Федеральном и территориальном фондах обязательного медицинского страхования дают конкретный перечень источников для каждого вида фондов Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются

- финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, финансово-кредитная деятельность по обеспечению системы обязательного медицинского страхования, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования, другие мероприятия Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и отчет о его исполнении ежегодно рассматриваются Государственной Думой29

Фонд социального страхования Российской Федерации - специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве Российской Федерации В соответствии с Указом Президента Российской

Додоноа В Н Крылова М А , Шестаков А В , Финансовое и банковское право (Словарь-справочник) под редакцией д ю н ОН Горбуновой М ИНФРА-М, 1997г с 164-165

Бабич А М , Павлова Л Н , средства, направляемые гражданами и юридическими лицами на финансирование государственной, муниципальной систем здравоохранения, не облагаются налогом «Государственные и муниципальные финансы» М ЮНИТИ-ДАНА, 2002 С 561

м Додонов В Н , Крылова М А , Шестаков А В , Финансовое и банковское право (Словарь-справочник) под редакцией д ю н ОН Горбуновой М ИНФРА-М, 1997г С 233-234

Федерации «О фонде социального страхования Российской Федерации» от 7 августа 1992 года создан для финансирования выплат, пособий по временной нетрудоспособности по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижении им возраста 1,5 лет санаторно-курортного лечения и оздоровления трудящихся и членов их семей, а также других целей государственного социального страхования

Правовой режим фонда определен постанов тением Правительства Российской Федерации «О фонде социального страхования Российской Федерации» от 12 февраля 1994 года

Денежные средства фонда социального страхования Российской Федерации являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат30 В соотве1ствии с Законом Российской Федерации «О федеральном бюджете на 1994 год» бюджет фонда и отчег о его исполнении рассматриваются Государственной Думой, так как в процессе управления государственной собственностью осуществляются пять главных функций планирование, организация, распоряжение, руководство и контроль11 Источником образовании фонда социального страхования являются

- страховые взносы работодателей,

- страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью,

- страховые взносы некоторой категории граждан, доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады,

- ассигнования из республиканского бюджета Российской Федерации на покрытие расходов, связанных с предоставлением льго1 лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катасгрофы или радиационных аварий на других атомных объектах,

- добровольные взносы граждан и юридических лиц,

- прочие доходы Помимо указанных социальных внебюджетных фондов на уровне субъектов Российской Федерации и административных образований могут быть созданы иные внебюджетные фонды социального назначения

В отличие от социальных - к числу экономических внебюджетных фондов денежных средств относятся фонды, предназначенные для развития и возрождения регионов, видов деятельности, а также фонды, направленные на финансирование научных исследований, отдельных направлений хозяйственной деятельности и т д Они создаются как на федеральном уровне, так и на ре! иональном12 В этом абзаце мы лишь обозначаем

,0 Алексеев Д Г , Бут Н Д, Викторов И С Звягинцев Д А , Шалыгин Б И , Право государственной собственности идентично праву собственности вообще и включает в себя триаду потномо-чий «Государственная собственность в Российской Федерации» М ОЛМА-ПРЕСС, 2004 С 22 36-37

11 Кошкин В И , Управление государственной собственностью М ИКФ «Эксом», 2002 С 30, 153-155

12 Додонов В Н , Крылова М А, Шестаков А В К таким фондам относятся фонд ргпвития таможенной системы Российской Федерации, региональные и местные внебюджетные фонды оазви-

существование упомянутых фондов имеющих созвучное название и полностью, исключая их рассмотрение в связи с тем, что оно выходит за пределы предмета нашего исследования Но чтобы продолжать дальнейшее исстедование необходимо

- продолжить изучение понятийного и терминологического материала,

- исследовать все обстоятельства, предшествующие созданию упомянутых фондов, в том числе и сложившиеся правоотношения,

- разработать основную концепцию предстоящего исследования и только после этого приступить к изучению методологической базы

В настоящем исследовании впервые делается попытка дать научный прогноз развития всех отраслей законодательства о внебюджетных фондах В этой связи выделены приоритетные законы, принятие которых определяется Конституцией Российской Федерации, необходимостью укрепления российской государственности, развитием экономики в условиях существования различных форм собственности

- частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности Основные положения упомянутых концепций развития российского законодательства сохранили свое значение и в настоящее время Однако на их содержание непосредственно влияют нормотворческая дея-1ельность государства, дальнейшее осмысливание научными и практическими работниками законодательного процесса, отражающею новые потребности нашего общества В частности, Институт законодательства и сравнительного правоведения постоянно участвует в подготовке проектов законов социального значения по поручению, как Правительства так и обеих палат Федерального Собрания Многие из законов, которые предлагались ранее, уже вступили в силу С учетом результатов правотворчества в Российской Федерации, дальнейшей работы по научному обеспечению законодательной деятельности автором вносятся изменения и дополнения в ранее опубликованные концепции

Исходные позиции Любая концепция имеет свои исторические корни, как бы смела она ни была Хорошее знание истории науки способствует нахождению истины, помогая лучше осмыслить, уяснить новейшие научные данные придавая большую уверенность формулировке новых взглядов, если к ним уже приближались выдающиеся умы прошло! о Поэтому в данном контексте весьма актуально начать исследование

- «Экономической природы социальных отношений»,

- рассмотреть последовательно «Внебюджетные фонды, их экономическую сущность и правовое обеспечение»,

тия жилищного строительства, отрастевые и межотрастевые фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и др Эти фонды создаются как в силу законов Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации, но по решениям компетентных органов Финансовое и банковское право (Словарь-справочник) под редакцией д к> н ОН Горбуновой М ИНФРА-М 1997г с 244-245

- изучить «Природу собственности внебюджетных федеральных фондов» Затем дать предложения по «Правовому обеспечению социально-экономических отношений»

В период, крупных преобразований в России со всей остротой выдвигается вопрос о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства, без решения которого нельзя обеспечить проведение экономической и других реформ, приостановить рост правонарушений успешно формировать правовое государство Дело не сводится к принятию тех или иных актов, ибо само по себе их число не свидетельствует о повышении уровня правого регулирования общественных отношений и укрепления законности Именно поэтому нужна новая, современная концепция развгггия российского законодательства о внебюджетных фондах, позволяющая предвидеть динамику развития социальной сферы Для достижения этой цели следует определить приоритетные законы о внебюджетных фондах на ближайшую перспективу и соотношение их отраслей, а также последовательность принятия иных законов исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер

В концепции должны найти отражение как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества, так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения В процессе выработки концепции развития российского законодательства о внебюджетных фондах необходимо сформировать новые представления о финансовом праве с учетом вместе с тем всего полезного что накоплено нашей правовой системой о внебюджетных фондах

Первое Право рассматривается ныне как ценность общества, как нормативное выражение справедливости, как способ закрепления прав и свобод человека и гражданина Оно не является только результатом деятельности государственной власти, а, напротив, выступает основой ее построения и функционирования Это означает признание верховенства закона, как в жизни государства, так и в самой правовой системе Поиск "меры закона" призван ориентировать на адекватное отражение действительности, без искусственного преувеличения роли права и недооценки его реального действия

Второе Предстоит во всей полноте осмыслить процесс формирования новой правовой системы, которая впервые включает общепризнанные принципы международного права и международные договоры Российской Федерации Серьезные коллизии внутри правовой системы в целом и изменение системы законодательства требуют упорядочения вн>т-рекних правовых связей Целесообразно отказаться от широкой трактовки законодательства, под которым понимались не только законы, но и иные нормативные акты Высшей юридической силой должен обладать закон, только на основе и во исполнение которого должны приниматься иные нормативные акты

Третье Развитие законодательства должно быть направлено, прежде всею, на реализацию положений Конституции Российской Федерации В прошедшие десятилетия, к сожалению, между Конституцией и законодательством существовал разрыв Конституционные нормы были обречены на бездействие и слабо отражались в отраслях законодательства Механизмы, обеспечивающие прямое и опосредованное действие конституционных норм, заслуживают серьезного внимания

Четвертое Современная концепция законодательства призвана, в полной мере раскрыть особенности федеративной природы нашего государства Наметившаяся децентрализация правового регулирования находит выражение в разных формах, и, прежде всего в законодательстве двух уровней - федеральном и субъектов Федерации Законы республик, областей и других субъектов Федерации должны занять свое место в структуре отраслей законодательства Особое значение приобретает, создание эффективного правового механизма по реализации полномочий и выравниванию статуса субъектов Федерации исходя из основополагающих установок новой Конституции

Пятое Концепция разрабатываемого законодательства должна содействовать преодолению несогласованности между принятыми правовыми актами и их реализацией Укрепление системных связей внутри каждой отрасли законодательства, между разными отраслями, между законами и подзаконными актами по-прежнему является актуальной задачей Словесное признание верховенства закона и его реальное бездействие должны быть преодолены Это позволит считать критерием законотворчества степень поддержки обществом законов и эффективность их реализации

Шестое Следует в большей мере учитывать сближение общепризнанных принципов и норм международного права и норм национального права, особенно влияние на источники права актов межгосударственных объединений в социальной сфере Допустимо лишь научно обоснованное сопоставление национального и иностранного законодательств, позволяющее избежать механического копирования

Седьмое В процессе развития законодательства необходимо согласованно решать две главные задачи

- строже увязывать его с проводимыми реформами, достижением целей экономического, политического и социального развития, с одной стороны, и,

- обеспечивать целостность и четкую структуру законодательства, мобильность и устойчивость его отраслей с - другой В противном случае "привязка" законов только к текущим задачам приведет к нарастанию правового хаоса Таковы, кратко, основные черты общей концепции развития российского законодательства о федеральных внебюджетных фондах Конечно, за годы функционирования Пенсионного фонда Российской Федерации (с момента его создания в декабре 1990 г и до настоящего времени) сделано немало в области реформирования советской пенсионной системы

- она перестроена с принципов государственного обеспечения, когда право на пенсию было обезличено, а государство имело возможность по своему усмотрению определять все основные условия и нормы пенсионных выплат, на принципы страхования,

- характеризуется всеобщностью (и в отношении рисков, обусловливающих право на получение пенсии, и в отношении формирования контингента пенсионеров из числа работавших граждан, даже если часть из них не выработали полностью установленного трудового стажа, необходимого для назначения полной пенсии), построена с ориентиром на целевое использование страховых взносов, предназначенных на выплату соответствующих видов пенсий и пособий,

- учитывает в своей основе зависимость выплаты трудовых (страховых) пенсий от степени утраты возможности получения трудовых доходов,

- располагает персонифицированной системой учета уплаченных страховых взносов, и т д Пенсионная система, построенная на страховой основе, лучше отвечала рыночным условиям хозяйствования, а автономное ее функционирование в рамках созданного Пенсионного фонда Российской Федерации позволило обеспечивать выплату пенсий даже в условиях финансового кризиса, роста бюджетного дефицита и огромного увеличения внутреннего и внешнего государственного долга в период 90-х годов Однако накопившиеся в пенсионной системе недостатки оказались такими, что потребовали новых радикальных шагоз Прежде всего, система пенсионного обеспечения действовавшая в России до 2002 г. в известной мере была основана на принципах функционирования, которые сложились еще в советское время

- на всей территории страны действовало единое пенсионное законодательство, нормы которого (даже второстепенные) не могли быть дифференцированы даже в условиях существенных региональных развитии,

- сама пенсионная система имела общегосударственный характер, в результате которого гарантом пенсионных выплат выступало государство

Система пенсионного страхования, введенная в период рыночных преобразований, тоже не во всем отвечала новым условиям хозяйствования

- в частности закрепленные в российском законодательстве условия выплаты и назначения трудовых (страховых) пенсий, определяющие механизм использования страхового фонда, не в по той мере соответствовали базовым принципам пенсионного страхования Так, в нарушение принципов целевого использования страховых средств и зависимости выплаты трудовых (страховых) пенсий от степени утраты возможности получения трудовых доходов была сохранена и даже несколько расширена за период 1992-2000 гг практика предоставления льгот отдельным категориям застрахованных в виде досрочного выхода на пенсию

Обусловлено эю бы то тем, что действовавшая до 2002 г пенсионная система во многом сохранила те черты, которые сложились еще в условиях, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной собственности, и государство жестко регулировало все сферы жизни общества Именно тогда в рамках пенсионного обеспечения решались многие задачи, не свойственны пенсионному обеспечению Например, в целях привлечения и закрепления кадров на рабочих местах с опасными и вредными условиями труда, обеспечения работниками районов Крайнего Севера было создано обширное законодательство, предусматривающее снижение общеустановленного пенсионного возраста (55 лет — для женщин, 60 лет — для мужчин) на 5, 10, 15 лет Определенные преимущества в пенсионном законодательстве бьпи установлены отдельным категориям работающих за выслугу лет

Эти и подобные им решения привели к тому, что численность лиц, выходящих на пенсию до достижения общеустановленного пенсионного возраста, достигла 28% численности пенсионеров по возрасту, а расходы на выплату им пенсий составили к 2000 г примерно 35% общих затрат на выплату пенсий по возрасту Например, о досрочном выходе на пенсию лиц, увольняемых по сокращению штатов, если не представлялось возможным их трудоустроить, а до пенсионного возраста оставалось менее двух лет Подобная несправедливость в отношении разных групп пенсионеров усугублялась еще и тем, что размер страховых взносов, уплаченных пенсионерами-льготниками, не соответствовал размеру и сроку получения ими пенсий Ведь льготники, имея право на более ранний (по сравнению с общеустановленным возрастом) выход на пенсию, уплачивали страховые взносы на общих основаниях и в том же объеме, что и работники, не пользующиеся правом досрочного выхода на пенсию

В результате, на каждый рубль получаемой пенсии льготники уплачивали значительно меньшие суммы страховых взносов, что приводило к неадекватности пенсионных выплат объему страховых платежей по данному контингенту пенсионеров и усугубляло нехватку денежных средств в Пенсионном фонде России

К началу третьего тысячелетия, несмотря на множество усовершенствований, осуществленных Россией в рамках действующей пенсионной системы, так и не удалось отделить обязательства государства по финансированию страховых пенсий от не страховых пенсионных выплат Единственное, что удалось •— это принять решение об осуществлении не страховых пенсионных выплат за счет средств федерального бюджета, перечисляемых Пенсионному фонду России Однако не страховые пенсионные выплаты лишь увеличивали объем «не финансируемых мандатов» Особенно в тех случаях, когда средств в федеральном бюджете оказывалось меньше, чем требовалось на выполнение всех финансовых обязательств государства Пенсионный же фонд России в этой связи оказывался в финансовом прорыве и не мог своевременно выплачивать пенсии не только льготникам, но и всем остальным пенсионерам

В нынешних условиях имеет существенные недостатки и механизм установления трудовых пенсии, формируемых на страховой основе Пенсионное страхование в России основано пока на так называемой распределительной системе Оно базируется на принципах солидарности поколении, кот да трудоспособные члены общества своими обязательными отчислениями в Пенсионный фонд содержат нетрудоспособных, которые получают пенсии из этого фонда Принципы солидарности распространились на солидарность регионов и отраслей экономики, обусловленной неравномерностью социально-экономического развития регионов страны и миграционными последствиями

Все это приводит к необходимости перераспределять пенсионные средства из одного региона страны (или отрасли экономики), развитого в экономическом отношении и обладающего избыточным пенсионным фондом, в другой регион (или отрасль), отсталый в экономическом отношении, в котором не хватает средств для финансирования выплаты пенсий При распределительном характере пенсионного страхования основной объем собираемых средств расходуется на текущую выплату пенсий застрахованным, которые уже находятся на пенсии

Принцип финансирования пенсионных выплат за счет взносов сегодняшних работающих не стимулирует последних делать взносы в такую пенсионную систему Ведь взносы производятся не на свою собственную социальную защиту, а на абстрактную «общую» Естественно поступающих взносов едва хватает (а в период финансового кризиса — не хватает) на нормальное обеспечение пенсионеров Пенсионная система, существовавшая в России на протяжении всего периода 90-х годов, сопровождалась абсолютным падением жизненного уровня пенсионеров, причем в значительной мере — из-за практически полного отрыва уровня пенсионного обеспечения от страхового стажа и размера трудового вклада пенсионера в работоспособный период его жизни

Пенсионные выплаты по своему уровню были крайне низки, слабо защищены от инфляции и роста стоимости жизни, а проводимые индексации и компенсации не достигали цели повышения общего уровня пенсионного обеспечения граждан В результате минимальный размер пенсии демонстрировал существенный отрыв от прожиточною минимума пенсионера Средняя пенсия при достаточно высоком тарифе страховых взносов, уплачиваемых в Пенсионный фонд, составляла всего 35— 40% от средней заработной платы, что приводило к резкому снижению уровня дохода гражданина после его выхода на пенсию и, соответственно, необходимости продолжать трудовую деятельность, что и делал каждый пятый российский пенсионер

С принятием Указа Президента Российской Федерации «О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров», установившего что минимальный размер пенсии по старости с учетом компенсационных выплат не может быть ниже 80% прожиточного минимума пенсионера, ситуация начала меняться в лучшую сторону Тем не менее, улучшение произошло не за счет совершенствования распределительного механизма

пенсионных выплат, а за счет резкого (и экономически неоправданного) сокращения дифференциации в размерах выплачиваемых государственных пенсий Развитие уравнительных тенденций в пенсионном обеспечении затрудняло нормальное функционирование и дальнейшее развитие пенсионной системы В частности, разрыв между минимальной и максимальной пенсией составляет в настоящее время всего 1 1,5 Это обусловлено постоянными компенсациями минимального размера пенсии к 80% прожиточного минимума пенсионера и существованием установленной фиксированной величины максимальной пенсии, ограниченной пределами трехкратной минимальной Явное занижение максимального размера пенсии привело к тому, что заработная тата практически перестала играть роль при исчислении пенсии В результате этого у населения оспабли стимулы к «зарабатыванию» пенсии

В обчасти социальной защиты граждан России несовершенной является не только система пенсионного обеспечения, но и механизм предоставления социальной помощи Разработанные еще в 1992 г основные принципы социальной политики государства предусматривали всеобщность оказания социальной помощи с дифференциацией ее предоставления различным слоям населения, активный и адресный характер социальной помощи Однако по прошествии десятилетия оказалось, что содержание некоторых принципов было до неузнаваемости трансформировано, а другие — вообще не удалось реализовать

Степень научной разработанности темы определена направлением диссертационного исследования, которое потребовало изучения широкого круга работ отечественных и зарубежных авторов по данной проблеме

Основные подходы к научному определению социальной политики государства охватывает три основных этапа

- первый этап с 80-х до 1917 года (Германия, Австрия, Франция),

- второй этап с 1918 по 1933 год (Пражская конференция 1912

года),

- третий этап с 1933 года по 1990 годы - профсоюзы освободились от пенсий, и все расходы принял на себя бюджет А бюджет социального страхования консолидировался с бюджетом государства (1937-1938I г)

Страховой характер был утрачен поступлением средств из союзного бюджета на цели государственного социального страхования, которое началось с 1956 года С 1975 года выплата осуществляется за счет дотаций из союзного бюджета Рассматривая три этапа развития социального страхования, автор указывает конкретные периоды

Первый этап, в частности начинается - с 90-х годов X1X века и длится до 20-х годов XX века В этом периоде преобладает, по мнению автора, патерналистская модель, применяемая Бисмарком в Германии)

Кризис 30-х годов ознаменовал начало второго этапа, для которого характерен поворот стратегии правящих кругов в сторону сотрудничества и социального партнерства, так называемый коллективно-договорный этап Наиболее ярко проявился в Дании (1891 г ), Филадельфии (1944г), Англии (1944-48гг)

Третий этап характерен для периода последних 30-40 лет Провоз-1лашая декларируемые принципы прав человека, осуществлён анализ по 141 сгране в динамике с 1940 по 1987 годы, в результате которого констатируется рост социальных программ и мероприятий Третий этап переходный, поскольку характеризует как бы двойное движение (кейнсиан-ская интерпретация, характеризуется наличием сбалансированности систем социального страхования и социального обеспечения)

Стабилизируется уровень социальных расходов по отношению к ВВП, который подтверждается анализом показателей по десяти странам, взятым в динамике с 1970 по 1984 годы Дальнейший анализ подтверждает наличие негосударственных пенсионных фондов, которые ранее исследовались С А Афанасьевым, Ю В Ворониным, В А Гридневым и др В данном контексте реформирование системы пенсионного обеспечения характеризуется принятием законодательных актов, ведомственных правовых актов и документов Негосударственные пенсионные фонды исследуются в частности

- Н М Полежаевой, В И Мудраковым, О М Гостевой, И II Згоржельской М Ю Зурабовым, которые также рассматривали возможности осуществления пенсионной реформы

В докладе Правления Объединенного фонда персонала ООН рассматриваются лишь общие проблемы ООН Денежные фонды могут образовываться за счет целевых отчислений от конкретных видов доходов, которые поступают в бюджет и в определенной доле или процентном соотношении отчисляются в целевой фонд

Особенностью цечевых отчислений от бюджетных доходов является их установление не налоговым или иным специальным законодательством, а законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год Именно эту особенность и не смогли увидеть все предыдущие иссте-дователи природы внебюджетных фондов

- Н М Полежаева, В И Мудраков, О М Гостева, И П Згоржельская, М Ю Зурабов

Обязательное медицинское страхование в Российской Федерации рассматривается авторским коллективом Кузнецовой Т В Клиновой М А , под редакцией В В Гришина и В Ю Семенова на основе анализа законодательных и нормативных актов о федеральном фонде обязательно! о медицинского страхования Ю П Лисицин рассматривает проблемы здравоохранения и страхования здоровья в XX веке Указанные авторы не заметили, что юридическая сила ежегодных законов о бюджете не распространяется на введение обязательных платежей

Автор видит два пути повышения пенсий с разбивкой реформы на семь этапов, включающих в себя

- государственное обеспечение, обязательное страхование пенсий, дополнительное страхование пенсий госслужащих и т д

Объектом исследования являются урегулированные правом группы общественных отношений, складывающиеся в процессе реформирования системы социальных гарантий

Предметом исследования выступают межотрасчевые сложные институты права, регулирующие внебюджетные отношения распределительной системы

Основной целью диссертационного исследования является

- комплексно-аналитическое рассмотрение функциональных теоретических вопросов, затрагивающих правовое регулирование деятельности внебюджетных фондов,

- выработка новой, современной концепции развития российского законодательства о внебюджетных фондах, позволяющая предвидеть динамику развития социальной сферы,

- определение приоритетных направлений в развитии законода-течьства о внебюджетных фондах на ближайшую перспективу и соотношение их с отраслевым законодательством, а гакже последовательности принятия иных законов, вытекающих из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер,

- посыновка и уточнение задач переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества по преодолению отношений солидарности поколений,

- формирование новых представлений о финансовом праве с учетом вместе с тем всего полезного, что накоплено нашей правовой системой о внебюджетных фондах

Основными задачами, отражающими логическую последовательность диссертационного исследования, я ваяются

1) обоснование теоретических и методологических основ диссертационного исследования

2) раскрытие концептуальных основ и выработка метода исследования эффективности управления финансами внебюджетного фонда,

3) определение сущности бюджета о внебюджетных фондах,

4) осуществление концептуального анализа принципов формирования внебюджетных фондов,

5) уяснение процесса совершенствования системы пенсионного обеспечения граждан,

6) формулировка новых научных взглядов на пенсионное обеспечение,

7) разработка рекомендаций по совершенствованию правового механизма внебюджетных фондов

Теоретическую и эмпирическую базу диссертационного исследования составила зарубежная и отечественная литература и по общетеоретическим и финансово - правовым проблемам, указанная в библиографии

Методологическая и теоретическая основа исследования раскрывается

- в сочетании автором институционального и функционального осмысления феномена внебюджетных фондов,

- в методических подходах к решению задач диссертационного исследования,

- в научном анализе юридической практики жизнедеятельности государственных институтов,

- в применении различных научных методов познания, выработанных юридической наукой

- структурно-функционального, сравнительно-правового, системно-структурного и других методов, среди которых определяющее значение отводится всеобщим методам познания- диалектическому, историческому, социологическому

Методопогическая база проблемы социального страхования волнует умы многих авторов31 Историю, проблемы, пути совершенствования фонда социального страхования рассмотрел в частное ги В Д Роик, который пытался дать обоснование института социального страхования в Российской Федерации Подробно останавливаясь на понятиях и основных элементах Роик

- рассмотрел этапы развития национальных систем социального страхования,

- осуществил анализ правовой базы за период с 1992 года по 1993 год Ведь известно, что всякое новое вырастает на плечах старого, поэтому нам не следует сетовать на то, что правовые нормы ушедшего с политической арены государства продолжают оказывать свое влияние на общественные отношения нового периода Вряд ли сегодня можно изобрести что-то новое Скорее всего, можно только что-то прибавить или убавить Этот принцип применим и к рассматриваемому вопросу В частности, система социального страхования сформировалась в период господства в нашей стране государственной собственности

Переход к многоукладной экономике требует иной модели социального страхования Однако отмечает автор, нет механизмов социальной защиты и социальных гарантий Приватизация не обеспечила возлагаемых на нее надежд, в связи с тем, что была воспринята в качестве подарка. а не в качестве кредита государства гражданам, пожелавшим заниматься предпринимательской деятельностью, как этого требует экономическая теория Поэтому выход следует искать в методах экономической солидарности грудящихся по своей защите Настоящая концепция разра-

" Роик В Д Социальное страхование история, проблемы, пути совершенствования/Институт труда М-ватруда РФ фонд социального страхования трудящихся горнометаллургической промышленности РФ - М ,1994г Афанасьев С А и др Негосударственный пенсионный фонд создание и основы деятельности Реформа системы пенсионного обеспечения'-М ,1994г Коллектив авторов, под редакцией В В Гришина Обязательное медицинское страхование в Российской Федерации М ,1995г , М Ю Зурабов Пенсионная реформа М 2001 г, Ю П Лисицин Здравоохранение и страхование здоровья в XX веке М ,2001 г, В И Мудраков и др Атлас негосударственного пенсионного обеспечения населения Российской Федерации М Просвещение, 2002г

ботана на практической базе Пенсионного фонда Российской Федерации и обсуждена в Институте государства и права РАН

Информационная база диссертационного исследования состоит

- из научных источников, сведений из социологических исследований. научных статей реферативных журналов и книг, материалов научно-практических конференций, международных симпозиумов и семинаров,

- из документов правового и экономического характера, нормативно-правового материала, отечественного и зарубежного законодательства по вопросам регулирования внебюджетных фондов,

- из статистических источников государственных органов и резуло-татов собственных исследований автора

Основные научные результаты, полученные в диссертационном исследовании отличаются новизной, выраженной в конкретных правовых формах, предложенных автором для дальнейшею использования в научно-теоретической и практической деятельности

1) разработаны теоретические и методологические основы исследования,

2) раскрыты концептуальные основы и выработан метод исследования эффективности управления финансами внебюджетного фонда,

3) определена сущность бюджета о внебюджетных фондах.

4) осуществлен концептуальный анализ принципов формирования внебюджетных фондов,

5) определён процесс совершенствования системы пенсионного обеспечения граждан,

6) сформулированы новые научные взгляды на пенсионное обеспечение,

7) разработаны рекомендации по совершенствованию правового механизма внебюджетных фондов

Переход экономики России на рыночные основы функционирования привел в частности

- к появлению различных форм собственности,

- к созданию разных организационно-правовых форм хозяйствования,

- к формированию рынка труда,

- к значительному усилению рискового характера деятельности экономических субъектов,

- к существенному изменению не только общих представлений о социальной защищенности граждан России, но и - механизмов их социальной защиты,

- к выдвижению на первое место в социальной защите страхового метода формирования финансовых ресурсов и денежных фондов социального назначения

В настоящее время система социальной защиты российских граждан складывается из прямых и косвенных ее форм

- к первым относятся социальное страхование в широком смысле слова (включающее пенсионное, обязательное медицинское, общее и профессиональное социальное страхование) и социальная помощь

- ко вторым — финансовое обеспечите социально значимых отраслей экономики со всеми видами социальных выплат, предоставляемых малообеспеченным гражданам, многодетным семьям и I п ,

- действующая ныне система социальной защиты граждан России находится в стадии перманентного реформирования,

- его цель — обеспечить адекватность механизма социальной защиты рыночным условиям хозяйствования

На защиту вынесены наиболее существенные выводы и положения диссертационного исследования проблемы правового регулирования государственной распределительной системы внебюджетных фондов Российской Федерации

- адресный характер социальной помощи,

- государственное пенсионное страхование как центрачьное звено будущего пенсионного обеспечения,

- трехуровневая структура пенсионных выплат

- использование дополнительных профессиональных пенсионных систем,

- право на трудовую пенсию в соответствии с принятым в России пенсионным законодательством,

- система государственного пенсионного обеспечения,

- выплаты дополнительных пенсий в условиях рыночной экономики через негосударственные пенсионные фонды,

- Источники и методы финансового обеспечения социальных потребностей граждан вытекают непосредственно из самой системы,

- Правовой статус федеральных внебюджетных фондов,

- Право собственности внебюджетных фондов

- Развитие законодательства, регулирующего отношения собственности в федеральных внебюджетных фондах,

- Финансово-правовое регулирование расходов внебюджетных фондов,

- факторы, влияющие на развитие российского законодательства о федеральных внебюджетных фондах

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью и своевременностью полученных результатов, которые практически реализованы при подготовке модели внебюджетного фонда, совершенствовании системы пенсионного обеспечения, подготовке инструментария правового регулирования финансово-кредитной деятельности внебюджетных фондов

Апробация результатов исследования осуществлена в научных докладах автора, международных конференциях по исследованию методов совершенствования пенсионного обеспечения, размещена на отдельном сайте в Интернете

Структура научного доклада обусчовпена системно-проблемным методом логического членения диссертации / рукопись / доктор юридических наук / по специальности 12 00 02 - Конституционное право, муниципальное право - М НИИ СП, 2007 70 с , которое состоит из введения, семи глав, заключения и бибчиографии В частности

1 «Теореретико-методологические проблемы нормативно-правового ре-гучирования деятельности федеральных внебюджетных фондов»

1 1 Познание сущности права,

I 2 Анализ сущности права,

1 3 Диалектический метод познания права,

1 4 Социальная ценность правопорядка,

1 5 Интеграционный процесс

1 6 Переиены в законодательстве,

1 7 Законодательное совершенствование межнациональных отношений I 8 Факторы, влияющие на развитие российского законодательства, 1 9 Законодательное обеспечение государственных социальных реформ 1 0 Правовое обеспечения социапьной защиты

1 1 Совершенствование процесса подготовки и принятия законов,

- 2 «Социально-экономические преобразования федерального внебюджетного фонда»

-21 Социальное обеспечение в условиях рынка,

2 2 Принципы солидарной ответственности, 2 3 Иная система социальных отношений,

2 4 Решение социальных проблем, 2 5 Консолидация обособленных денежных фондов

2 б Конструктивные подходы к корректировке реформаторского процесса

2 7 Финансовое обеспечение государственных функций, 2 8 Социальная защита населения, 2 9 Социальная политика государства, 2 10 Текущий объем государственного оолга,

211 Конституционный принцип приоритета прав и интересов человека,

2 12 Социалоные преобразования в стране,

3 «Правовой статус федеральных внебюджетных фондов»

3 1 Утрата страхового характера,

3 2 Юридическая личность федеральных внебюджетных фондов, 3 4 Порядок создания федеральных внебюджетных фондов, 3 5 Ликвидация федерального внебюджетного фонда,

3 б Приостановление деятельности федеральных внебюджетных фондов

- 4 «Право собственности внебюджетных фондов»

4 1 Финансовые ресурсы,

4 2 Развитие законодательства,

4 3 Негосударственные пенсионные фонды,

- 5 «Контроль и надзор за деятельностью федеральных внебюджетных фондов Роль Счетной палаты Российской Федера7(ии в осуществлении контроля исполнения бюджетов внебюджетных фондов»

5 1 Определение порядка открытия кредитов, 5 2 Чилийская реформа.

5 3 Насаждение в России иностранного опыта,

5 4 Финансово-правовое регулирование инвестиционной деятечьности внебюджетных фондов,

5 5 Финансово-правовое регулирование доходов внебюджетных фондов, 5 6 Финансово-правовое регулирование расходов внебюджетных фондов

5 7 Цели внебюджетных фондов

- 6 «Бюджетный процесс внебюджетного фонда»

6 1 Общественные фонды,

6 2 Социально-политические преобразования и выбор мооели в России в начале XXI века,

6 3 Радикальный вариант перехода к накопительной системе, 6 4 Целевые бюджетные фонды

- 7 «Особенности правового статуса внебюджетных фондов»

- 7 1 Особенность целевых отчислений,

- 7 2 Обязательность медицинского страхования, -13 Направления привлеченных денежных средств,

- 7 4 Финансово-правовая характеристика целевого денежного фонда

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ НАУЧНОГО ДОКЛАДА

Во введении раскрывается актуальность поставленной для диссертационного исследования социально-экономических и социально-политических проблем внебюджетных фондов России, отмечается уровень научной разработанности темы исследования, определяется объект, предмет, метод, цели и задачи диссертационного исследования Устанавливается методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, характеризуются

- научная и практическая значимость диссертационного исследования, приводятся формы использования, предложенных автором выводов и предложений Раскрывая в частности принцип всеобщности оказания социальной помощи, рассматриваемый в отрыве от дифференциации ее предоставления конкретным гражданам, который, по мнению автора, перерос в попытку охватить теми или иными формами социальной помощи как можно большее число людей,

- автор в то же время указывает на дифференцированный подход, который, по его мнению, стал трактоваться как форма охвата конкретной социальной льготой или пособием не всех граждан, а только относимых к определенной категории населения, при этом не учитывалась степень нуждаемости получателей этой помощи

1 Адресный характер социальной помощи постепенно стал рассматриваться как принцип предоставления льготы или выплаты пособия тем, кому государство хотело их предоставить, а не тем, кто в этой помощи действительно нуждался

В результате доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, различных льгот и выплат, установленных действующим законодательством Российской Федерации, доспила к концу 90-х годов уровня 70% всего населения страны Другими словами, около 100 млн человек могли претендовать на получение социальной помощи Только на федеральном уровне были установлены 156 видов различных выплат, льгот и пособий, предоставляемых 236 категориям населения (ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т д)

Но самое печальное в этой системе оказания социальной помощи •чаключалось в том, что при распределении общей суммы денежных средств выделяемых на социальную помощь, на долю семей со средним доходом ниже прожиточного минимума пришлась лишь четвертая часть общей суммы льгот и пособий

Такой результат получился потому, что практически все социальные пособия, выплаты и льготы, установленные на федеральном уровне (кроме ежемесячных пособий на ребенка и жилищных субсидий), предоставлялись на основе категориального принципа, т е без учета уровня доходов конкретных получателей социальной помощи, а исходя из простой принадлежности граждан к льготируемой категории населения

Отрицательные последствия сложившейся в России системы оказания социальной помощи заключались еще и в том, что профинансиро-

вать все обязательства, продекларированные государством в соответствующих законах, было невозможно из-за скудости финансовых ресурсов, а потому эти обязательства лишь увеличивали задолженность государства, расширяя сферу «не финансируемых мандатов» Да и как могло быть иначе, если полное выполнение социальных обязательств, установленных на федеральном уровне, потребовало бы израсходовать на их финансирование более 15% ВВП, что в 10 раз превышало расходы федерального бюджета на проведение социальной политики

Неэффективная система социальной защиты приводила не к нивелированию социального расслоения населения путем оказания адекватной помощи нуждающимся в ней, для чего, собственно, она и была изначально предназначена, а, наоборот, к усилению дифференциации граждан по уровню материального достатка и качеству жизни, т е способствовала процессу социального расслоения Достаточно сказать, что если в 1998 г амплитуда коэффициентов дифференциации среднедушевых доходов разных групп населения составляла 13,1 раза, то в 1999г— уже 14,5 раз Соответственно увеличилась и численность населения, нуждающегося в социальной помощи, — с 34,1% до 58,8%, причем более чем 2/5 малообеспеченного населения имели доходы в 2 и более раз ниже прожиточного минимума

Увеличение численности малообеспеченных граждан потребовало скорейшего проведения в России социально значимых реформ, затрагивающих не только систему пенсионного обеспечения, но и другие направления прямой и косвенной форм социальной защищенности граждан Так, крупные недостатки, существовавшие до недавних пор в системе социальной помощи и социального обслуживания граждан, обусловили необходимость коренной перестройки механизма пенсионного обеспечения

2. Центральным звеном будущего пенсионного обеспечения граждан России станет государственное пенсионное страхование, базой которого явится система индивидуального учета денежных доходов каждого работника за весь период его трудовой деятельности Это позволит взаимно увязать ответственность общества и каждого гражданина за будущую обеспеченную старость, сделать эту общую ответе! венность действительно субсидиарной

Трехуровневая структура пенсионных выплат, вводимая пенсионной реформой, предполагает установление трех разных видов пенсии, это

- социальная (базовая) пенсия, предоставляемая всем гражданам Российской Федерации независимо от наличия (паи отсутствия) у них трудового стажа Эта часть пенсионных выплат, является

- государственной формой социальной защиты граждан, как бы ни сложилась их жизнь и какие бы жизненные коллизии ни помещали им принять участие в пенсионном страховании,

- трудовая или страховая пенсия, размер которой определяется на основе пенсионного законодательства с учетом трудового (страхового) стажа, связанного с продолжительностью уплаты страховых взносов

Страховая пенсия устанавливая прямую зависимость размера будущих выплат

- от трудового вклада каждого работника, стимулирует его к полному предъявлению своей зарплаты для уплаты с нее страховых взносов,

- допочнительная пенсия, выступающая формой реализации дополнительных профессиональных пенсионных систем, действующих в отдельных отраслях экономики или отдельных организациях, а также формой реализации личного пенсионного страхования граждан, осуществляющих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или негосударственных пенсионных фондах

Использование дополнительных профессиональных пенсионных систем имеет важное общегосударственное значение, поскольку позволяет перевести нынешние льготные пенсии на третий уровень пенсионных выплат, освободив тем самым обязательное государственное пенсионное страхование от несвойственных ему дополнительных выплат Накопительные компоненты пенсионного страхования в создаваемой пенсионной системе будут реализовываться в двух направлениях

Во-первых, существующий персонифицированный учет в Пенсионном фонде страховых взносов позволит «накапливать» на личных счетах работников их страховые взносы, состоящие из половины страхового тарифа (14%), уплачиваемого работодателями, и страховых отчислений, производимых самими работниками (пока в размере 1% заработка, а в перспективе — до 4%)

Во-вторых, накапливаемые резервы пенсионных выплат будут инвестироваться через упочномочепные инвестиционные компании в надежные и высокодоходные проекты, что позволит получать дополнительные доходы от подобных вложений

Гаким образом, лет через 10, когда пенсионная реформа будет полностью завершена трудовая пенсия, если учесть и ее базовую величину, будет состоять из трех частей

- социальной, назначаемой всем гражданам России за счет солидарных поступлений работающего поколения,

- страховой, размер которой дифференцируется в зависимости от трудового стажа конкретного работника и произведенных его работодателем страховых взносов,

- накопительной, постепенно увеличивающейся на личном счете конкретного работника Именно накопительный компонент

- обязательного государственного пенсионного страхования должен стать в перспективе основным фактором увеличения амплитуды дифференциации размеров государственных пенсий,

- кроме того, накапливаемые ресурсы призваны обеспечить повышение финансовой устойчивости Пенсионного фонда РФ, стать мощным фактором укрепления и стабилизации национальных финансовых рынков Право на трудовую пенсию в соответствии с принятым в России пенсионным законодательством имеют граждане

- достигшие пенсионного возраста (мужчины — с 60 лет, женщины — с 55 лет) при наличии не менее 5 лет страхового стажа, определяемого суммарной продолжительное гью периодов работы или иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ,

- получившие инвалидность 1-й, 11-й или 111-й степени в зависимости от ограничения способности к грудовой деятельности, определяемой по медицинским показаниям,

- нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие ранее на его иждивении При этом трудовые пенсии по старости и инвалидности могут состоять из трех частей — базовой, страховой и накопительной трудовая же пенсия по случаю потери кормильца — только из двух — базовой и страховой Нетрудоспособные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации, но не заработавшие права на трудовую пенсию, могут получать социальную пенсию

Порядок установления и выдачи пенсий I осу дарственным служащим федерального уровня регламентируется федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» Что же касается государственных служащих субъектов РФ и муниципальных служащих, то условия предоставления им права на пенсию за счет средств региональных и местных бюджетов определяются соответствующими нормативно-правовыми актами территориальных органов власти

Условия и порядок установчения пенсий военнослужащим регламентирован законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (1993 ( с последующими изменениями и дополнениями)

Система государственного пенсионного обеспечения действует и в отношении участников Иел^кой Отечественной войны, граждан, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф, нетрудоспособных граждан Пенсии, которыми имеют право воспользоваться лица, обслуживаемые системой государственного обеспечения, подразделяются на

- пенсии за выслугу лет, пенсии по старости, пенсии по инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца, социальные пенсии Создание в России новой пенсионной системы, более приближенной к рыночным принципам хозяйствования, казалось, должно было бы вызвать однозначно положительную реакцию Однако этого не произошло Более того, модель реформирования российской пенсионной системы вызвала ожесточенные дискуссии в парламенте страны и средствах массовой информации, заканчивающиеся порой ее прямым отторжением из-за ряда присущих ей негативных моментов Обоснованная критика звучала по таким поводам как

- выделение накопительной части в составе страхового тарифа (14%) существенно уменьшает возможности использования совокупных поступлений в Пенсионный фонд на повышение пенсий многомиллион-

ной армии сегодняшних пенсионеров Они-то не только не получают ничего хорошего для себя от сегодняшней пенсионной реформы (она и\ просто не затрагивает), но и вынуждены довольствоваться гораздо меньшими средствами на индексацию своих и без того заниженных пенсий Поэтому реальный уровень жизни пенсионеров, который и так чрезвычайно низок (у многих из них он не достигает и половины прожиточного минимума), их материальный достаток продолжают снижаться Не случайно появление в последних законодательных актах и ужесточенных условий определения размера трудовых пенсий — на их появление влияет все та же нехватка пенсионных средств В результате из трудово! о стажа исключены

- не страховые периоды, установлен «потолок» для рассчитываемого индивидуального коэффициента, существует значительный временной лаг при индексации пенсий и т п ,

- для перехода пенсионной системы на накопительный принцип не созданы соответствующие условия в целом по стране

- не накоплены финансовые резервы в Пенсионном фонде, не достигнут необходимый уровень финансовой стабильности в обществе, не урегулированы вопросы с оплатой труда, особенно в тех отраслях экономики, где уровень заработной платы «привязан» к единой тарифной сетке, и [ д Неподготовленность к проведению пенсионной реформы обязательно скажется на ее результатах, которые вряд ли будут только положительными,

- в государственном Пенсионном фонде не может быть реальных накопительных элементов, поскольку они ликвидируются механизмом инвестирования пенсионных средств в государственные ценные бума1 и

На сегодняшний день не только отсутствует зарубежный опыт функционирования государственного накопительного фонда, но и наша отечественная практика подтверждает печальную истину — вложение пенсионных средств в государственные ценные бумаги не сулит ничею хорошего

- будет продолжена практика финансирования бюджетного дефицита, которая однажды уже привела к дефолту (август 1998 г), доходность по государственным ценным бумагам сравнительно низка и не позволит перекрыть реальную инфляцию, которой будет подвержена накопительная часть пенсий В результате на личных счетах будущих пенсио неров могут оказаться виртуальные накопления, за которыми нет ничего реального Между тем инвестирование огромных по своим размерам пенсионных накоплений, заранее не просчитанное по своим последствиям, способно взорвать отечественный фондовый рынок,

- все пенсионеры, кроме государственных служащих и военных, вынуждены следовать только одной модели пенсионного страхования,

- они лишены права выбора, хотя последствия предложенной системы далеки от предсказуемости и прозрачности Не случайно государственные служащие высокого ранга предпочли заранее обезопасить себя от возможных неприятностей предлагаемой системы пенсионного страхова-

ния, отраженной в федеральном законе от 17 декабря 2001 г, и приняли 15 декабря 2001 г систему пенсионного обеспечения государственных служащих, построенную на других принципах

3. Негативные моменты, справедливо критикуемые оппонентами пенсионной реформы, ни в коей мере не должны игнорироваться органами исполнительной власти Наоборот, задача заключается в том, чтобы тщательно проанализировать критические высказывания и на этой основе выработать меры и механизмы, способные нейтрализовать отмеченные недостатки В частности, неплохим противовесом в механизме инвестирования пенсионных средств могла бы стать деятельность негосударственных пенсионных фондов

Негосударственные пенсионные фонды в условиях рыночной экономики предназначены для выплаты дополнительных пенсий, повышающих уровень материального благосостояния пенсионеров, достигаемый с помощью государственной пенсионной системы В негосударственных пенсионных фондах материализуются те средства, которые мобилизованы дополнительной системой пенсионного обеспечения Эта система пред-ставпена

- с одной стороны, профессиональными пенсионными системами отдельных отраслей экономики либо территорий,

- а с друюй — личным пенсионным страхованием граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или негосударственных пенсионных фондах

4. Важной формой социальной защиты российских граждан является социальное страхование Оно защищает экономически активное население от различных рисков, связанных с потерей работы, трудоспособности и доходов, причем система защиты строится на коллективной солидарности возмещаемого ущерба Вместе с тем в социальном страховании в известной мере используется принцип эквивалентности — существует определенная зависимость страховых выплат от величины трудового вклада и страхового стажа В системе социалоного страхования выделяют два его вида

- обязательное общее страхование и

- обязательное профессиональное страхование Первое распространяется на всех без исключения лиц, работающих по трудовому договору или контракту,

- второе — на лиц, занятых на работах, связанных с повышенным травматизмом, особо опасными и неблагоприятными условиями труда Оба вида социального страхования в Российской Федерации законодательно регулируются двумя федеральными законами — «Об основах обязательного социального страхования» (1999 г) и «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (2000 г )

Материализация денежных отношений по уплате страховых взносов и выплате различных видов пособий по обоим видам социального

страхования происходит путем формирования и использования Фонда социального страхования РФ Этот фонд обеспечивает государственные гарантии в области социальной защиты

- во-первых, всех трудоспособных граждан путем компенсации понесенных ими потерь вследствие невозможное ги выполнения своих основных производственно-трудовых обязанностей, а

- во-вторых, работников, занятых на вредных и особо опасных производствах, связанных с повышенным травматизмом и профессиональными заболеваниями С введением в действие федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» значительно возросла роль Фонда социального страхования РФ в общей системе социальной защиты трудоспособных граждан

5. Основные задачи, решаемые с помощью Фонда социального страхования РФ, сводятся к следующему

- обеспечение граждан государственными пособиями в период болезни, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей,

- участие в разработке и реализации государственных программ по охране здоровья работников и совершенствования системы социального страхования,

- осупцеетвпение мер. обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда социального страхования,

- организация работы по повышению квалификации специалистов для системы социального страхования,

- сотрудничество с аналогичными зарубежными фондами Решая перечисленные задачи. Фонд социального страхования РФ направляет средства

- на выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на ритуальные услуги,

- на санаторно-курортное течение и оздоровление работников и членов их семей, а также на другие цели предусмотренные законодательством (частичное содержание оздоровительных лагерей для детей лечебное питание, частичное финансирование мероприятий по внешкольному обслуживанию детей и др ),

- на создание финансового резерва для обеспечения устойчивости самого фонда на всех уровнях,

- на обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления проведение научно-исследовательских работ,

- на финансирование программ международного сотрудничества по вопросам социального страхования Для покрытия расходов используются средства, поступающие в Фонд в процессе его функционирования Формируется Фонд за счет следующих источников

- части единого социального налога (взноса), введенного в 2001 г вместо страховых обязательных взносов,

- доходов от инвестирования временно свободных средств Фонда в ликвидные государственные ценные бума! и и банковские вклады,

- добровольных взносов граждан и юридических лиц,

- ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) гражданам, пострадавшим вследствие аварии на Чернобыльской АЭС или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения,

- прочих доходов Наряду с разными формами социального страхования в Российской Федерации для социальной защиты граждан используются различные виды социальной помощи

6. Рыночная экономика, предоставляющая каждому гражданину неограниченные возможности в сфере предпринимательства и частной инициативы, одновременно порождает множество социальных проблем Одной из них, связанной с развитием частной собственности, является проблема расслоения общества и появления социального неравенства Эта проблема особенно болезненно воспринимается потому, что в российском обществе, где в советский период его жизни сильно укоренились тенденции к уравнительности, традиционно негативно воспринимаются процессы, приводящие к социальному неравенству Именно поэтому для государства социального типа, каким провозгласила себя Россия в принятой Конституции, особенно важна задача создания эффективной системы социальной помощи гражданам Она призвана предотвращать, а в условиях резкой дифференциации доходов — нивелировать диспропорции в материальном положении граждан

Создагь подобную систему социальной защиты в России необычайно трудно, поскольку на это влияет ряд отягчающих обстоятельств, не характерных для других сгран В России беспрецедентно высок уровень материального расслоения общества Это приводит к такой поляризации интересов различных слоев населения, что они приобретают порою взаимоисключающий характер, а потому добиться их компромисса чрезвычайно трудно В стране за годы рыночных преобразований сформировались большие группы бедных, относящиеся к экономически активному населению

- это не только безработные, но и работающие, получающие заработную плату ниже прожиточного минимума Введенная государством для работников бюджетных учреждений единая тарифная сетка, в рамках которой по всей стране устанавливаются должностные оклады, приумножает ряды бедных людей, так как ставки половины ее разрядов установлены на уровне ниже прожиточного минимума

Необычным дчя мировой практики является бедственное положение людей интеллектуального труда, вынужденных уезжать за пределы Родины в надежде обрести более достойное существование Решение задачи, стоящей сегодня перед Россией в области совершенствования механизмов социальной поддержки населения, требует осуществления целого комплекса мер, призванных

- с одной стороны, превратить во многом фрагментарный характер социальной помощи гражданам в стройную систему,

- а с другой — преобразовать старые и создать новые механизмы финансирования социальной защиты К числу этих мер относятся

- поддержание высокого уровня занятости населения путем реализации целевых программ переквалификации кадров, открытия новых рабочих мест, более разумного размещения производственного потенциала по территории страны, создания рынка жилья, способного стимулировать перетоки рабочей силы, и т п ,

- государственное регулирование доходов разных слоев населения, как путем активного использования налоговых рычагов так и с помощью прямого участия государства в разработке принципов построения тарифной сетки должностных окладов вместо ныне действующей единой тарифной сетки, применяемой по отношению к работникам бюджетных учреждений,

- разработка и реализация государственных целевых программ федерального и регионального значения по стабилизации, а затем и повышению уровня жизни населения,

- социальная поддержка малоимущих и бедных граждан, требующая, прежде всего серьезной концептуальной проработки самого понятия бедности, а за!ем уже — соответствующего правового оформления программ борьбы с бедностью при помощи различных мер социальной помощи гражданам,

- реформирование механизма бюджетного финансирования расходов, связанных с различного рода социальными выплатами пособиями и другими формами социальной поддержки населенья

В частности, очень важно разработать механизм взаимосвязи минимальной заработной платы и социальных выплат с прожиточным минимумом, определиться с начальными количественными ориентирами этого механизма, установить меры ответственности за его нарушение и т д Очень важно, чтобы при проведении реформ в сфере социальной поддержки населения и разработке новых механизмов финансирования строго соблюдался принцип адресности предоставления социальной помощи

7. Так, на социальное пособие по бедности могут претендовать только те семьи, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума Обезличенная форма социальной помощи должна быть ликвидирована, в связи, с чем заявительский (а не категориальный) принцип предоставления помощи должен стать повсеместным Переход к предоставлению правильно понимаемой адресной социальной помощи действительно нуждающимся семьям (что должно устанавливаться на основе проверок, осуществляемых непосредственно на местах) будет означать не только более полную реализацию принципа социальной справедливости, но и повышение эффективности самого финансового механизма

Ведь новые подходы к распределению социальных пособий непременно приведут к значительному увеличению доли средств, распределяе-

мых в пользу наименее обеспеченных граждан При этом особо следует подчеркнуть, что разработанные механизмы проверки фактической нуждаемости позволят решить поставленную перед ними задачу только в том случае, если они будут хорошо адаптированы к местным условиям При новых подходах к организации социальной защиты граждан у регионов и муниципальных образований появится реальная возможность сконцентрировать средства, прежде всего на защите наиболее уязвимых в социальном отношении групп населения, на поддержке тех, кто сам о себе позаботиться не может При этом важно подчеркнуть, что размеры финансирования на цели социальной помощи уменьшаться не будут, а значит объемы социальной помощи особо нуждающимся категориям населения реально увеличатся К особо нуждающимся категориям населения, на которых будет сосредоточена социальная помощь, относятся семьи с детьми, престарелые, инвалиды, безработные и работающие с доходом ниже прожиточного минимума

В первой главе «Теореретико-методологические проблемы нормативно-правового регулирования деятельности федеральных внебюджетных фондов» исследуется проблема сущности права важнейший вопрос общей теории права, центральное звено ее философско-мировоззренческой тематики и ее актуальность определяется в первую очередь значением самой правовой действительности в жизни государственно организованного общества Завершившийся XX век еше раз подтвердил историческую роль права в судьбах человеческой цивилизации, целых народов и каждого человека И это относится как к праву, действующему внутри страны, так и на международной арене

1.1 Познание сущности права Наше бурное, столетие показало вновь, что хотя законы и суд не всегда играли в истории положительную роль, но без права, законности и правосудия в государстве нельзя достигнуть социального прогресса, обеспечить нормальное функционирование материального производства и институтов политической демократии, защиту культурных завоеваний, управление и стимулировать всестороннее развитие личности Без права нельзя решать современные глобальные вопросы, нет возможности закрепить мир между народами, оградить людей от варварского истребления и обеспечить само будущее человечества

Вот почему в наше время более, чем когда либо в прошлом, есть потребность в философском осмысливании права, в диалектико-материалистическом восприятии и широком мировоззренческом понимании ценности юридической формы общественных отношении, в раскрытии гуманистического и нравственного потенциала права Без все^о этого трудно проникнуть в глубинную сущность права, которая на поверхности жизни способна проявляться в различных формах и в разном виде, развертываясь в целостную и структурированную правовую надстройку над экономическим базисом

Познание сущности права, в свою очередь, позволяет верно, определить место государственной деятельности в динамичных и сложных процессах право образования, а также право реализации, выявить объек-

тивные закономерности генезиса, развития и функционирования правовых общественных отношений, высветить реальную значимость законности и правопорядка в конкретных странах и в мировом масштабе, верно, определить возможности закона и суда в борьбе против правонарушаемо-сти, в социальном контроле над отклоняющимся поведением индивида в его ресоцитлизации

Только поняв суи(ность права, мы избавляемся от наносящего ботыной вред юридического нигилизма, как и от столь же опасных надежд на безграничные возможности государственно-правовой деятельности можем с достаточно научной достоверностью очертить пути и г рани-цы влияния юридической формы на экономические и иные отношения

Таким образом, надо потагать, что проникновение в сущность права имеет не только познавательный или идейный смысл, но и обладает практически-политической значимостью Тут следует оговорить что юридическая наука развертывает как прикладные, так и фундаментальные исследования

1.2. Анализ сущности права и соответственно формирование его общего понятия, выведение научных определений, целостное осмысление глубинных пластов функционирования юридической формы общественных отношений представляют собой область фундаментальных знаний Ес1ественно, что общетеоретические выводы философско-мировоззренческого уровня юриспруденции редко могут воплотиться в политико-юридическую практику, минуя отраслевые юридические дисциплины. К тому же технико-юридическое совершенствование нормативного материала мало и нуждается в подобном, косприятии права

Значение теоретико-философского освоения права в ином Основанное на диалектическом и историческом материализме оно в состоянии ставить кардинальные проблемы социального бытия права, вскрывать объективную необходимость существенных изменений юридической формы соответственно происшедшим сдвигам в общественных отношениях, намечать основные линии развития правовых систем, выявляя их устои и соответствующие силы, оказывающие на них решающее влияние, формулировать основополагающие идеи права

Опыт, практика подтверждают верность ленинского положения о том, что «кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы А натыкаться слепо на них в каждом частном случае значит обрекать свою политику на худшие шатания и беспринципность» Сказанное имеет отношение и к правовой политике государства Последнее обстоятельство и заставляет обращать внимание на развитие фундаментальных знаний о праве

Среди многочисленных сложностей, стоящих на пути социально-философского восприятия права, отметим лишь некоторые трудности, которые надо при этом преодолевать Прежде всего, приходится учитывать черты, свойственные, так сказать, юридическому мышлению, склонному к известной гиперболизации внешних форм проявления права и довольно

часто находящемуся в плену традиционно сложившихся юридических понятий Поскольку последние имеют подчас практическое значение, их нельзя просто игнорировать или с необдуманной легкостью изменять Категориальный аппарат юридической науки и внедрившиеся в юридическую практику определения важно при наличии на то реальной возможности сохранять, обогащая их смысл и содержание

Такой подход необходим и для того, чтобы сохранять, элемешы, преемственности в науке, и для того, чтобы максимально избегать ненужных терминологических споров и семантических недоразумений

13 Диалектический метод познания права Далее приходится иметь в виду, что в научно-познавательном плане раскрытие сущности права представляет начальный этап исследования, после чего начинается нелегкий путь восхождения от абстрактного к духовно-конкретному Лишь это дает достаточно полноценное теоретическое объяснение многообразных проявлений сущности права на поверхности общественной жизни в том числе и в законодательной деятельности, отправлении правосудия, государственной охране правопорядка, защите прав граждан и т п

Именно таким образом диалектико-материалистическая философия оказывается способной не только объяснить право, но и активно способствовав преобразованию его абстрактных и конкретных форм соответственно вскрытым объективным закономерностям генезиса, развития и функционирования юридической реальности Познание ради познания всегда грозит превратиться в бездушный сциентизм

1.4 Социальная ценность правопорядка Задача состоит в том чтобы вскрыть социальную ценность правопорядка и правовой культуры, определить положительный потенциал правового регулирования, позволяющий использовать юридические реалии в социальном преобразовании общества При подобном подходе проблема сущности права предполагает общетеоретический анализ всей правовой реальности, и ее действительным исходным пунктом оказываются не заранее сформулированные дефиниции, а только фактические общественные отношения, имеющие юридическую природу Наконец, сложность глубокого теоретического освоения сути и ценности права заключается, очевидно, в том, что наша страна находится в начале длительного исторического этапа совершенствования зрелого социального общества Отмеченное означает, что и право находится еще не на самой высшей ступени своего развития

Между тем научное освоение любых явлений, в том числе и права, относительно легче осуществить, имея перед собой их окончательно созревшие формы Это означает, что будет происходить усиление общих социальных функций государства, направленных на практическое решение задач, связанных с общими делами, вытекающими из природы всякого общества Например, последнее непременно отразится на характере законодательной и правоприменительной деятельности государства, да и уже в наше время начинает отражаться

Насколько успешно будет выполнять юридическая форма социальных отношений обще социальные функции зависит, разумеется, от многих обстоятельств и в том числе от того, в какои-степени окажутся научно обоснованными не только классово-волевая, но также социальная и экономическая основы права, его прогрессивный потенциал, способность обеспечивать равный и относительно справедливый масштаб свободы и ответственности Подчас относятся довольно скептически к относительно самостоятельной разработке философии права, не принимая во внимание того, что во всей современной науке происходит интенсивный интеграционный процесс, важнейшей чертой которого оказывается тенденция к синтезу философского и частного научного подходов к познанию природы и общества

Этот интеграционный процесс обусловлен как достигнутой ступенью развития теоретического знания, так и насущными потребностями общественно-исторической практики И если негативное отношение к философскому осмысливанию правовой действительности вызывается прежде всего, спекулятивным характером мировоззренческой концепции юридического феномена, то нельзя упускать из вида, что в науке речь идет о диалектико-материалистической философии права — стержневой структуре общей теория юридической надстройки над экономическим базисом общества

1.5. Интеграционный процесс Рассмотрено современное состояние российского законодательства, регулирующего социальные отношения, которое за последние пятнадцать лет, существенно обновилось Некоторые его подотрасли создаются заново Закон постепенно занимает ведущее положение в правовом регулировании сфер жизни государства и общества Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества породил ряд острых противоречий

Действующее законодательство России не является системным, оно хаотично Здесь не всегда согласованно действуют акты и бывшего СССР, и Российской Федерации, и международно-правовые По-прежнему "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства. министерств и ведомств При этом чрезмерно велико число ведомственных актов по важнейшим вопросам Среди принятых в постед-ние годы правовых актов имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами

Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов Не обеспечивается строгое соблюдение системы права, что ведет к нарушению внутренней "логики отраслей" законодательства Наличие большого числа противоречии, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет

1.6 Перемены в законодательстве Причинами серьезных изъянов законотворческого процесса нередко являются элементарная невнимательность и спешка при подготовке законопроектов Не удается изменить

такое негативное явление, как нестабильность законодательства Это обусловлено частыми изменениями в экономическом курсе и бесконечными перестройками госаппарата Сильно сказывается подчас воздействие отдельных социальных слоев и групп, заинтересованных в принятии или отмене конкретных актов Начавшийся с 1990 г процесс создания нового российского законодательства развивается под действием ряда объективных обстоятельств, которые с точки зрения характеристики законодательного массива сводятся к следующему

а) невозможность применения прежних норм права (республиканского или союзного) к новым или складывающимся отношениям,

б) "правовые пробелы" в связи с отсутствием ранее соответствующих отношений,

в) отсутствие норм республиканского законодательства при наличии норм бывшего Союза,

г) нежелание и неумение использовать имеющиеся нормы права в той или иной сфере

Перемены в законодательстве охватили многие его стороны и почти все отрасли Особенно интенсивно развивается конституционное, гражданское, трудовое, административное законодательство Это позволило по-новому решить вопросы статуса субъектов Федерации, правового положения государственных органов и местного самоуправления, прав и свобод граждан, а также всех хозяйствующих субъектов и иных юридических лиц В конституционной сфере в частности, ведущей является тенденция реализации положений Конституции в области федеративных отношений

1.7. Законодательное совершенствование межнациональных отношений должно быть направлено на достижение фактического равноправия и обеспечение социальных прав человека независимо от его "национальной принадлежности Развивалось законодательство, определяющее правовой статус высших государственных органов, в том числе Президента, Конституционного Суда в области социальных отношений Однако в целом блок федеральных и региональных законов об испопнительной ветви власти, судебной власти явно задержался В сфере финансового законодательства, например, сделаны лишь первые шаги Предстоит его широкая консолидация и увязка с нормами Конституции Российской федерации В социальной же сфере быстрее развивались акты и нормы о социальной защите граждан, медленнее - о здравоохранении

В связи с отсутствием систематизации законодательства, о социальной сфере не говоря о его кодификации, следует осуществить массовую его инкорпорацию, допуская при этом, что в переходный период ряд законов может иметь временное действие Наряду с ними предстоит готовить и принимать устойчивые базовые законы и, прежде всего кодексы Оценка современного состояния российского законодательства о внебюджетных фондах позволяет отметить его основные недостатки

а) неравномерно развиваются некоторые отрасли, подотрасли, институты, отстает например развитие финансового и кредитно-банковского законода гельства,

б) не всегда правильно выбирается объект правового регулирования, и поэтому законы нередко искусственно "привязываются" к сферам, отраслям, задачам, вопросам (общим или частным,

в) не преодолено превалирование подзаконных актов над законами, что приводит в итоге к поспешному преобразованию подзаконных и даже ведомственных актов в законодательные (например, в сфере налогового законодательства ряд законов о видах налогов "вырос" из ведомственных инструкций),

г) выявились "правовые вакуумы", когда крайне недостаточно развиты некоторые отрасли законодательства (например, в сфере информатизации и др ),

д) продолжается хаотическое, бессистемное развитие законодательства о социальной сфере, законы иногда принимаются без глубокой проработки проектов,

е) обнаружилось много внутренних противоречий в регу лировании целого ряда отношений в сфере собственности, ее акционирования и приватизации, местного самоуправления и т д ,

ж) нормы многих законов по-прежнему характеризуются декларативностью, без адресностью, что затрудняет их понимание и применение

1.8. Факторы, влияющие на развитие российского законодательства о федеральных внебюджетных фондах, анализ состояния и перспектив развития которого предполагает всесторонний учет факторов воздействующих на него Это могут быть временные и постоянные, положительные и негативные факторы Необходимо поэтому оценить, прежде всего, удельный вес и значение разных факторов, которые влияют, и будут влиять в дальнейшем на законодательный процесс на создание нормативно-правового массива Эти факторы неодинаковы по характеру и времени действия В частности, анализ причин и механизма законодательной деятельности позволяет сделать вывод о преобладающем пока значении факторов, связанных с оформлением институтов российской государственности и нового курса экономической и социальной политики

Среди них заметно воздействие таких факторов, как потребности проведения реформ в экономике, государственной сфере, но они явно ослабляются в свою очередь борьбой разных политических сил и общественным давлением В законодательстве ряда республик в составе Российской Федерации подчас доминирующим остается национальный фактор В законах некоторых областей встречаются игнорирование норм федеральных законов либо их дублирование Сказывается сильное влияние правовых стандартов бывшего Союза ССР, поскольку корни нынешней правовой системы во многом уходят в прошлое

Вместе с тем усилилось влияние принципов и норм международного права в области социальных отношений В меньшей степени удается пока следовать факторам постоянного действия, и среди них выявленным

и правильно оцененным потребностям законодательного регулирования Поэтому часть законов рождалась стихийно, по ситуации и по предметам компетенции органов исполнительной власти В программах социальных реформ не всегда получает четкое признание их законодательное обеспечение, часто оно либо отсутствует, либо отстает Далеко не в полной мере учитывается фактор сбалансированности социальных интересов В ближайшее время, например, произойдет, вероятно, переоценка характера втияния ряда факторов на развитие законодательства о внебюджетных фондах

В политической сфере стабилизация власти должна уменьшить воздействие отрицательных последствий, нарушений принципов единства государственной власти и разделения властей, сепаратизма и способствовать взаимодействию всех ветвей власти, углублению федеративных начал Российского государства и его целостности

1.9 Законодательное обеспечение государственных социальных реформ Необходимо последовательно принимать законы, учитывающие возможности поэтапного решения экономических задач В социальной сфере следует формировать стабильные законодательные основы отдельных отраслей, создавать надежное социальное обслуживание граждан В перспективе развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, как

а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью закона на основе научного анализа и прогнозов,

б) законодательное обеспечение государственных социальных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России в качестве их составного элемента,

в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов,

г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления,

д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями)

Направления развития российского законодательства о федеральных внебюджетных фондах С учетом отмеченных тенденций и положений Конституции Российской Федерации можно выделить следующие основные направления развития законодательства

- о нормативных правовых актах, о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В дальнейшем нужно готовить законы о системе государственного контроля, о процедуре заключения внутри федеральных договоров Особое место должны занимать законы, предусматривающие гарантии реализации конституционных прав и свобод граждан Нуждается в изменении Закон о бюджетной системе и бюджетном процессе.

1.0. Правовое обеспечения социальной защиты Важные задачи призвано решать законодательство в сфере трудовых отношений и социального развития Необходимы законы о порядке разрешения коллективных трудовых споров, о защите заработной платы, внесение изменений в Закон о коллективных договорах (соглашениях) Для обеспечения социальной защиты граждан необходимо принять пакет законов в соответствии со ст 7 Конституции Российской Федерации (о гарантированной зарплате, рассчитанной на основе минимальной оплаты труда, о защите интересов детей, о системе социальных служб и др )

Предстоит интенсивно обновлять законодатечьство о здравоохранении, опираясь на ранее принятые базовые акгы Постепенно должны сформироваться соответствующие отрасли законодательства Считывая широкий круг предметов совместного ведения по Конституции Российской Федерации в социальной сфере, можно готовить и модельные (примерные) акты для республик и других субъектов федерации Обновление и упорядочение структуры законодательства, динамичное развитие которого в социальной и друшх сферах государственной и общественной жизни не может происходить в отрыве от его "саморазвития"

И здесь возникает ряд принципиальных вопросов Они касаются всего нормативно-правового массива Будет ли он, расти только в количественном отношении, лишь путем офаслевой дифференциации'?

Такой вариант возможен, но его надо сбалансировать путем укрепления системы законодательства за счет общих комплексных институтов и комплексных актов Не уменьшится ли объем собственно федерального законодательства в сфере совместной компетенции'? И это возможно Представляется необходимым

а) обеспечение общесистемных свойств законодательства Оно достижимо

во-первых, благодаря развитию общей и отраслевых концепций законодательства как научной основы развития правовой системы,

во-вторых, с помощью правильного и последовательного применения общих понятий и терминов, сближающих законодательные решения по однородным вопросам (например, о видах государственных органов),

в-третьих, за счет 1ибкого применения и сочетания разных методов публично-правового и частноправового регулирования (дозволения стимулирования, предписаний, запретов и т д),

в-четвертых, путем интенсивного развития общеправовых институтов (ответственности и др),

в-пятых, посредством субординации отраслей, актов и правовых

норм,

б) подготовка Свода законов Российской Федерации, проведение подготовительных работ по его изданию,

в) ускоренное развитие базовых отраслей российского законодательства конституционного, гражданского, административного, финансового, трудового - и связанных с ними других отраслей законодательства,

г) интенсивное развитие новых отраслей законодательства на основе существующих подотраслей, нормативных комплексов - о здравоохранении. банковского, информационного, му ниципального законодательств Ряд подотраслей в перспективе может приобрести самостоятельное значение (о социальной сфере) Оправданно усиление процессуальных институтов внутри каждой отрасли законодатечьства (финансового, трудового и др ),

е) упорядоченное развитие внутри каждой отрасли законодательства путем издания базовых законов (кодексов), строгой нормативной и функциональной связи актов внутри отрасли (особенно между конституционными и иными законами),

ж) более согласованное развитие российского законодательства с международным правом путем "реагирования" на модельные акты Межпарламентской Ассамблеи, правильного сочетания их норм Нужны процедуры "включения" одобренных (ратифицированных) норм международного права в законодательство России (в социальной сфере и т д )

1.1. Совершенствование процесса подготовки и принятия законов и уровень законодательства во многом зависит от правильной организации законопроектной деятельности Пока в ней немало недостатков Снижают в частности, качество подготавливаемых проектов поспешность, слабость информационной базы, нехватка аналитических материалов и прогнозов, несогласованность между разными субъектами законодательной инициативы и разработчиками Для преодоления отмеченных недостатков целесообразно

а) перевести законодательную деятельность на рельсы долгосрочных и краткосрочных программ Государственная Дума можег утверждать ежегодные и перспективные программы законодательных работ, в соответствии с которыми целесообразно принять программу развития законодательства в 2007-2010гг В дальнейшем оправданно в рамках каждой федеральной целевой программы выделять раздел "Правовое обеспечение" с перечнем законов и иных актов,

б) ввести четкие, согласованные с Регламентами палат Федерального Собрания процедуры участия в закон о подготовительном процессе федеральных органов. Правительства, министерств и др Именно эти органы призваны готовить большую часть законопроектов Особое внимание следует уделить процедуре использования права законодательной инициативы ее субъектами Более целеустремленная работа Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности поможет решить эту задачу,

в) расширить информационную базу законодательной деятельности за счет подготовки аналитических, расчетных и прогнозных материалов к законопроектам, более полного испотьзования предложений научных институтов,

г) ввести систематическую независимую экспертизу законопроектов, включая привлечение иностранных специалистов и международных социальных организаций,

д) поддерживать законодательство в контрольном состоянии и своевременно отменять и изменять устаревшие акты,

е) сделать законодательство доступным для обозрения и использования Помогут в этом сборники законов, комментарии, пособия, иная правовая информация Предлагаемая общая концепция развития российского законодательства о федеральных внебюджетных фондах является попыткой дать комплексный анализ процессов, происходящих в данной сфере Ее предстоит развивать и совершенствовать В то же время общая концепция будет "питать" концепции развития отраслей законодательства и одновременно обогащаться ими

Во второй главе «Социально-экономические преобразования федерального внебюджетного фонда» раскрывается первоначальная цель образования денежных фондов в качестве внебюджетных и порядок отражения их движения на отдельных специальных счетах в финансово-кредитных учреждениях Увеличение государственных функций приводило к образованию новых обособленных фондов, предназначенных для денежного обеспечения конкретных мероприятий публичной в части

2 1. Социальное обеспечение в условиях рынка и глубинные качественные изменения, происходящие последние 10 лет в Российской Федерации в связи с переводом экономики на рыночные основы хозяйствования, затронули все сферы жизнедеятельности российского общества и государства, в том числе социальную сферу Сложившаяся здесь в прежние годы советская система удовлетворения социальных потребностей граждан основывалась на принципах полного государственного их обеспечения за счет общества без участия личных доходов трудящихся Государство взяло на себя функцию социального обслуживания всех граждан, причем, как правило, на одинаковом для всех уровне

Источники и методы финансового обеспечения социальных потребностей граждан вытекают непосредственно из самой системы, существующей в Советском Союзе, которая носила во многом формальный характер Средства бюджета социального страхования, образуемого в советское время, практически были слиты с государственным бюджетом, в состав которого они организационно входили с 1938 г, и представляли собой инструмент перераспределительной политики государства

Расходы на нужды застрахованных бьпи частью своеобразной государственной социальной помощи и выделялись по остаточному принципу, исходя из возможностей бюджета страны В свою очередь, заниженные страховые взносы предприятий и организаций не отражали в полной мере реальную величину стоимости рабочей силы, а следовательно, и совокупных затрат на нее

С переходом экономики России на рыночные основы хозяйствования, появлением различных организационно-правовых форм собственности, формированием рынка труда существенно изменились и прежние представления о механизме социальной защиты граждан

На первое место по значимости и сфере применения в области социального обеспечения вышел метод социального страхования, на основе

которого были образованы новые автономно функционирующие финансовые институты социальной защиты граждан — Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд занятости населения34

2.2. Принципах солидарной ответственности Основанные на принципах солидарной ответственности государства, предприятий и трудящихся, обособленные от государственного бюджета страны, они получили в соответствии с принятым в 90-е годы законодательством России строго целевую социальную направленность Наряду с ними часть обще-С1венно значимых социальных услуг — образовательных, медицинских и т п — государство продолжало финансировать через бюджет, предоставляя гражданам страны соответствующее социальное обслуживание бесплатно

2.3. Иная система социальных отношений Государство уже в первые годы проведения рыночных преобразований стремилось создать принципиально иную, чем прежде, систему социальных отношений, нацеленную на регулирование доходов населения, социальную поддержку бедных и малоимущих слоев населения, фрагменты которой хотя и имели место в прежние годы, тем не менее, не были выстроены в виде единой стройной системы Обеспечение стабильности финансирования социально значимых отраслей экономики (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и т п ) за счет бюджета, создание системы страховой защиты населения через государственные внебюджетные фонды социального назначения свидетельствуют об огромной роли государственных финансов в социальных преобразованиях в период рыночных реформ

К сожалению, проведенные в 90-е годы XX века в России социальные преобразования сопровождались рядом негативных последствий — сокращением продолжительности жизни граждан, снижением уровня ВВП на душу населения, появлением большого количества людей, живущих за чертой бедности, и тд Достаточно сказать, что в 1998 г Россия занимала 71-е место среди 162 стран мира по качеству жизни Правда, за два последующих года она передвинулась с 71-го на 55-е место в мире, но это улучшение ее рейтинга отнюдь не означало исчезновения тех отрицательных последствий, которые проявили себя в 90-е годы и которые сегодня обусловливают необходимость корректировки социальных процессов, идущих в стране Обоснованная корректировка потребовала, прежде всего, ответа на вопрос

- какой путь решения социальных проблем должна выбрать для себя Россия в третьем тысячелетии9 По какому из трех известных путей пойти

- сделать ли ставку на радикальную либерализацию всех отраслей народного хозяйства,

4 Справка (ант ) Фонд занятости населения с I января 2001 г консотидирован в федеральном бюджете Российской Федерации

- вернуться к дирижистскнм функциям государства времен административно-командной системы управления,

- продолжить модернизацию экономики на основе либеральных принципов хозяйствования при сохранении значительной роли государства в реализации базовых социальных функций9

Первый путь явно неприемлем для нашей страны, так как он предполагает уход государства практически из всех сфер деятельности, приватизацию большинства социальных функций Риск связанный с реализацией этого пути, неоправданно велик, он может привести к повторению шока начала 90-х годов, а потому не годится для России

Второй путь, заключающийся в расширении прямого участия государства во всех экономических и социальных процессах, не обеспечивает благоприятных условий для развития предпринимательской активности, противоречит рыночным принципам хозяйствования

Остается третий путь, основанный на стимулировании частной инициативы и одновременно усилении роли государства в социальных преобразованиях Этот третий путь, по сути своей, связан с созданием государства «субсидиарного» типа, обеспечивающего социальные гарантии населению в той степени, в какой общество не может этого сделать самостоятельно

Государство «субсидиарного» типа характеризуется совместной (субсидиарной) ответственностью самих граждан и общества за обеспечение достойного образа жизни на всех этапах жизни человека — в младенчестве, юности, трудоспособном возрасте, в старости, при насту тении болезни и т д

Именно такой путь развития сочетающий возможности самореа-чизации каждого гражданина с ролью государства в решении социальных проблем, избрала Россия в 2000 г, отразив его в «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года и Программе приоритетных направлений реализации упомянутой стратегии на период 2000-2004 гг »

Признание субсидиарной ответственности граждан и общества за решение социальных проблем означает, что государство в условиях рынка может гарантировать лишь минимальный перечень и объем жизнеобеспечивающих благ и услуг, а сверх него — граждане могу г получать блага и услуги на платной основе, в зависимости от материальных возможностей каждого члена общества В современных условиях исключительно важно установить этот минимум социальных гарантий, который предоставляется за счет финансовых ресурсов государства, а также выработать новые принципы, в соответствии с которыми конкретный гражданин может получить соответствующий уровень социального обслуживания При этом очень важной проблемой является определение величины минимальных государственных социальных стандартов, в пределах которых общество должно гарантировать гражданам минимум социальных услуг

2 4. Решение социальных пробпем теснейшим образом связано с состоянием финансовой системы страны, в том числе с уровнем развития.

состоянием и устойчивостью государственных финансов Именно они выступают, с одной стороны, источниками мобилизации денежных средств для функционирования и развития социальной сферы, а с другой — при умелом использовании могут активно способствовать решению социальных проблем Именно поэтому в «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года» выдвинута задача, состоящая в более активном, чем прежде, использовании финансово-бюджетных рычагов в целях обоснованной корректировки социальных процессов

2.5. Консолидация обособленных денежных фондов Изначально внебюджетные фонды носили временный характер

- после выполнения государством намеченной функции отпадала необходимость мобилизации денежных средств Тем самым целевые денежные фонды находились в постоянной динамике, однако суммарное их количество возрастало Большое количество разнообразных целевых денежных фондов, а также их финансовая автономность в процессе управления публичными финансами создавали определенные сложности

Доходы одних фондов оказывались недостаточными для финансирования запланированных функций Другие фонды, напротив, исполнялись с профицитом Наличие разрозненных денежных фондов влекло увеличение обслуживающего персонала, несогласованность их действий и, как следствие, почти полную невозможное^ осуществления финансового контроля над деятельностью этих структур

По мере централизации публичной власти в государстве происходит консолидация обособленных денежных фондов в единый централизованный фонд - бюджет Однако централизация денежных средств с помощью государства изменяет экономический статус денег, превращая их в финансы и влечёт смену правового режима образования и расходования этих финансов, что оказывается не всегда целесообразным Рассмотренные автором возможные пути экономического развития России после десятилетней шоковой терапии превратившей ее сырьевой придаток и опустившей до разряда слаборазвитых государств Волюнтаристское внедрение рынка отдалило население от собственности и продуктов своего труда, которые сконцентрировались среди узкого круга лиц, ориентированных на быстрое обогащение в ущерб интересам государства

2.6. Конструктивные подходы к корректировке реформаторского процесса Систематизируя все конструктивные подходы к корректировке реформаторского процесса, автор отмечает что, только очевидный крах либерального реформирования дал основание говорить о необходимости мобилизационной экономики, позволяющей обеспечить максимально полное использование имеющихся производственных ресурсов В денежной политике в частности - это централизованное регулирование денежных потоков для максимизации использования сбережений в качестве инвестиций в развитие производства Инструменты здесь могут быть самые разные от управления до контроля над естественными монополиями

Наличие в составе финансовой системы в качестве самостоятельного звена целевых внебюджетных фондов, а также выделение в бюджетной

системе цетевых бюджетных фондов обусловлены необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов Возможный рос г эффективности использования основных фондов и рабочей силы в России при этом оценивается в 4-5% ВВП Снижение доли бартера и «монетизация» экономики позволила повысить денежные доходы федерального бюджета с 11,8% ВВП (1999г) до 13% к 2002г Каждый процент снижения доли бартера увеличивает налоговые сборы на 0,1% ВВП

Предприятиям же рост обеспеченности принесет дополнительные доходы в размере 3-4% ВВП Дополнительные же инвестиции за счет федерального бюджета составят 1-2% ВВП Имеющийся потенциал расширения инвестиций, таким образом, составляет 13-18% ВВП, что в перспективе позволяет почти вдвое увеличить объем валовых накоплений Но реализовать этот потенциал можно только при условии создания эффективной системы государственного управления

2.7. Финансовое обеспечение государственных функций только через бюджет не всегда осуществляется согласно установленным планам, поскольку бюджетные доходы не закрепляются за конкретными расходами Значение целевых денежных фондов возрастает в условиях нестабильности экономических отношений, низкой собираемости бюджетных доходов, возрастания социальных расходов государства

Организационно-правовые формы управления социальной защитой граждан осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст 7), согласно которой в социальном государстве вся политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь свободное развитие человека В реализации упомянутой политики участвуют различные органы государственной власти, органы местного самоуправления В частности, общее руководство осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство, которое через федеральные министерства и внебюджетные фонды обеспечивает проведение единой государственной политики в области социального обеспечения

- поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан Первые целевые денежные фонды в финансовой системе Российского государства появились в 30-х гг , но особенно стремительное развитие получили в 90-х п XX века

2.8. Социальная защита населения В области пенсионного обеспечения и социапьной защиты населения, например, федеральное министерство, совместно с Пенсионным фондом Российской Федерации осуществляет методическое обеспечение работы по назначению, перерасчёту, выплате и доставке государственных пенсии и организует контроль за назначением и выплатой государственных пенсий целевым расходованием средств на пенсионное обеспечение Современные целевые фонды денежных средств несут большую финансовую нагрузку и в рамках государственной финансовой системы консолидируют значительные ресурсы Например, в 2001 году совокупные доходы Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и

Федерального фонда обязательного медицинского страхования составили 653 мчрд рублей, что равно половине всего федерального бюджета

На основе методологии по оценке вечичины природного капитала Всемирного банка Россия потенциально входит в число богатейших стран мира Как показывает мировой опыт, население России вправе рассчитывать на высокое качество, так как имеет возможность находиться на передовых рубежах научно-технического прогресса, по крайней мере, по пяти показателям современной конкурентно способной продукции Однако государственный долг в России продолжает оставаться серьезной проблемой и эффективное управление им может заменить все предполагаемые изменения в налоговой системе или способах расходования бюджетных средств Для этого необходима разумная стратегия управления государственным долгом и постепенной замены краткосрочных обязательств и дорогих долгов долгосрочными обязательствами и дешевыми Общим критерием, по которому оцениваются стратегические и тактические решения, должно стать ослабление социального напряжения

Исходным пунктом создания любой эффективной экономики является человек, следует учитывать приоритет интересов человека перед государством, поскольку государство - лишь орудие реализации интересов и воли народа Поэтому социальная защита населения, противодействие резкому расслоению общества на очень богатых и очень бедных, повышение уровня и качества жизни народа - вот те основные принципы, которыми следует руководствоваться при осуществлении экономических и политических реформ

В первую очередь, следовательно, необходимо определить и сформулировать социальные индикаторы реформы, се цели, а также границы и пределы, переход которых недопустим ни при каких обстоятельствах (гарантированный прожиточный минимум, порог занятости, доля расходов на здравоохранение пенсионное обеспечение, социальное страхование в составе ВНП и др)

2.9. Социальная политика государства в целом, должна быть наценена на закрепление наметившихся тенденций в росте отдельных показателей уровня жизни народа, создания прочной основы для его повышения по мере выхода экономики из кризисного состояния, сокращения масштабов бедности, оптимизацию ситуации на рынке труда Главным условием социально-политического реформирования России является, обеспечение социально-экономической стабильности В ее основе в разрезе нашего исследования должны быть следующие положения

- гарантии конституционного права на труд, обязательности выплаты заработной платы, пенсий и пособий, ежегодного предоставления оплачиваемого отпуска, социальной защиты от безработицы В общественном сознании и связанных с этим ожиданиях принципиально иной подход к реформам Подход, основанный на исконно российских, коллективистских, общинных традициях благого «общего дела», с учетом проявления

" Исправникова Н Р Реформирование отношений собственности как фактор активизации инвестиционного процесса Автореферат дис доктор экон наук М ,2000г С 41

экономических отношений в экономических интересах приобретающих характер движущих сил общественного развития, побудительных мотивов хозяйственной деятельности граждан Экономические интересы трудящихся состоят в том, чтобы добиваться

- более справедливого распределения доходов и потребительских благ между слоями и социальными группами,

- надежных социальных гарантий на случай болезни, старости, инвалидности, безработицы,

- более полного выражения своих интересов в законодательных органах и системе политической власти Сейчас же хотелось бы кратко проанализировать возможности финансирования долга системы социальных гарантий в нашей стране

2.10, Текущий объем государственного долга для России является небольшим - около 70% ВВП При этом львиная доля долга, более 60% ВВП. — внешний долг, а если принимать во внимание продолжающуюся девальвацию рубля и текущую практику правительства сокращать номинальную величину долга, то отношение долга к ВВП будет неуклонно снижаться Тем не менее, на сегодняшний день репутация России как заемщика остается на очень низком уровне Кредитный рейтинг по долгосрочным обязательствам, номинированным в иностранной валюте, находится на уровне «В», а все попытки правительства восстановить внутренний рынок государственного долга до сих пор были безуспешными Поэтому в ближайшее время при реформировании пенсионной системы в нашей стране финансирование выплат долга социальных гарантий через выпуск государственных ценных бума- будет весьма затруднено, и вся тяжесть переходного периода ляжет на плечи живущих поколений

Необходимо заметить, что нынешние пенсионеры из-за снижения пенсий в 90-е гг уже оплатили часть дотга системы социальных гарантий Учитывая низкую ожидаемую продолжитетьность жизни в России, можно предположить, что величина долга окажется незначительной, даже вопреки наличию в Советском Союзе развитой пенсионной системы Кроме того, величина дотга системы социальных гарантий является в большей степени произвольным параметром, зависящим от метода подсчета Если учесть, что во времена Советского Союза не существоваю налога в пенсионный фонд, впрочем, как и самого фонда, то сегодня трудно установить размер истинных отчислений работников в пенсионную систему страны В связи с этим установление "справедливого" размера пенсии сегодня — сложная и во многом спорная задача Поэтому установление размера пособий для ныне живущих пенсионеров, а значит и величины долга системы социальных гарантий зависит исключительно от самого Правительства Тем более что в 2003 году совокупный доход Пенсионного фонда Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования составил 828,2 мтрд рублей, что составило 34,2% от доходной части федерального бюджета

2.11. Конституционный принцип приоритета прав и интересов человека является определяющим для деятельности всех государственных

органов Ему должны следовать все субъекты права, связана ли их деятельность с экономической, социальной сферами жизни государства и общества Ориентация, приоритеты, мощное развитие систем жизнеобеспечения человека придают социальной сфере особый смысл, поскольку она непосредственно связана с человеком, с его потребностями и духовным миром Входящие в эту сферу отрасли здравоохранения и социального обеспечения объединены общей целью, содержанием и тенденциями развития Так, в финансовых системах субъектов Российской Федерации целевые фонды имеют большую наполняемость денежными средствами В бюджете города Москвы, например, целевые бюджетные фонды на 2003 год занимали 20% Целевые бюджетные и внебюджетные фонды входят в финансовые системы большинства зарубежных стран

Таким образом, взаимосвязь отраслей тесная настолько, что каждая в отдельности не может развиваться планомерно, гармоничность человека как цетостной личности служит их своеобразным интегратором Но специфика отраслей очевидна, и ее нельзя игнорировать А сейчас выделим то общее, что характерно для организации управления, как отдельными страстями, так и социальной сферой в целом Это

- непосредственная ориентация управления на обеспечение и реализацию конституционных прав граждан на медицинскую помощь, пенсионное и социальное обеспечение Обеспечение комплексного управления развития социальной сферы путем координирующих и интегрирующих функций государственных органов и применение широкого спектра средств общественных согласований, а также механизма взаимодействия всех участников социально-культурных отношений В названной программе развития бюджетного федерализма выявлена зависимость данной сферы и социальной сферы В связи с тем, что с бюджетной реформой непосредственно связаны реформы социальной сферы

Это. прежде всего, относится к системе социальной защиты насете-ния, которая не только достигает своих целей, но в настоящее время крайне негативно сказывается на состоянии бюджетов всех уровней Огромный груз социальных обязательств, не обеспеченный финансовыми ресурсами также препятствует проведению реформы общественного сектора При этом установленные федеральными законами обязательства по социальной защите населения выполняются лишь частично, а фактически предоставляемая помощь не попадает к наиболее нуждающимся - слоям населения Радикальное сокращение «не финансируемых федеральных мандатов», замена натуральных льгот денежными компенсациями (в т ч с использованием уже существующих форм адресной социальной поддержки населения, прежде всего адресных субсидий) одновременно означает резкий рост эффективности расходов на социальную защиту населения

Аналогичные механизмы могут быть задействованы также в здравоохранении Попытки их реформирования под административным нажимом «сверху» либо за счет централизации бюджетных ресурсов обречены на неудачу из-за пассивности региональных и местных властей, раз-

нообразия региональных и местных условий, отсутствия заинтересованности в оздоровлении региональных финансов и бюджетной сферы

Расширение самостоятельности учреждений, предоставляющих соответствующие бюджетные услуги, внедрение по-душевого финансирования, завершение перехода к страховой медицине (с обеспечением бюджетных платежей за неработающее население), использование оценок качества предоставляемых услуг и результативности бюджетных расходов, реструктуризация сложившейся и, как правило, неэффективной бюджетной сети требуют наделения органов власти субъектов и местного самоуправления реальными бюджетными расходными полномочиями и ответственностью за их использование Принятие решений разными субъектами отражают их включенность в процесс управления и регулирования

В конституциях и уставах указанная сфера имеет либо общую нормативную характеристику, либо расчленённую, сообразно с развивающимися в ее пределах отраслями В законах о правительствах их полномочия как бы суммарно группируются в рамках данной сферы, равно как и распределение обязанностей между заместителями председателя (премьера) правительства Например, Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единои государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социальною обеспечения, способс1вует развитию социального обеспечения и благотворительности, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья и т д Подобная нормативная характеристика социальной сферы позволяет видеть все ее контуры и общие горизонты Взгляд на одну из отраслей не дает полной картины К тому же их тесные связи между собой и известная однородность, включая и методы управленческого воздействия, позволяют за счет концентрации оценок, решений и действий лучше коррелировать данную сферу со сферой финансово-экономической и комплексно на нее воздействовать Это позволяет комплексно оценивать динамику социальной сферы и вырабатывает краткосрочный и долгосрочный курс социальной политики

2.12. Социальные преобразования в стране Как известно, начало крупных экономических и социальных преобразований совпало со сложной социальной обстановкой в стране В мае 1994 года Правительство утвердило Основные направления социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год Приоритетными были признаны предотвращение снижения реальных денежных доходов населения и обеспечения их устойчивости, реформирование отраслей социальной сферы, усиление воздействия государства на занятость населения и активизация работы по переподготовке кадров К сожалению, не все из намеченных в стране мероприятий удалось осуществить из-за неустойчивости в стране и депрессивных явлений в экономике Сама же финансовая деятельность государства является детальностью управленческой, где нормы, её регламентирующие, будучи нормами финансового права, относятся к государ-ствоведческим отраслям прав, обеспечивающим реальное осуществление публичной государственной власти как Федерации в целом, так и всех ее

субъектов По методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, полностью совпадает с административным правом

- тот же метод властных предписаний и неравенство субъектов правоотношений Однако административное право не регулирует финансовых отношений, а их специфика диктует необходимость применения финансово-правового метода Большая часть предписаний в таких случаях исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности, примером которых и являются внебюджетные фонды всех уровней Рассматривая зарубежный опыт, автор приходит к выводу

- управление в социальной сфере является комплексным, программным, функциональным, отраслевым Например, в составе федерального бюджета США целевые бюджетные фонды консолидируют 60% бюджетных доходов В структуре финансовой системы Японии большую финансовую нагрузку несут внебюджетные фонды Так, объем доходов инвестиционных внебюджетных фондов равен половине доходов государственного бюджета Финансовая политика Канады, напротив нацелена на сокращение обособленных денежных фондов

Организация управления здравоохранением исходит из гибкого сочетания начал централизации в решении вопросов, общих для всей отрасли, и децентрализации, допускающей гибкий учёт местных условий и особенности медицинского обслуживания населения Как и в других отраслях социальной сферы, построение и деятельность государственных органов определяется положениями Конституции Российской Федерации и ее субъектов уставами и особенно тематическими законами Важнейшими среди них являются Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в которых урегулированы как функциональные вопросы деятельности органов здравоохранения и других, причастных к этой области органов так и разграничение компетенции по вертикали Например, к их ведению относится

- установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением,

- разработка и утверждение базовой программы обязательною медицинского страхования граждан Российской Федерации,

- установление страхового тарифа взносов на обязательное медицинское страхование граждан Российской Федерации,

- установление льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении и т д

В третьей главе «Правовой статус федеральных внебюджетных фондов» исследуется история развития отечественной системы социального страхования, которая охватывает три основных этапа

- первый этап с 80-х до 1917 года (Германия, Австрия, Франция),

- второй этап с 1918 по 1933 год (Пражская конференция 1912 года),

- третий этап с 1933 года по 1990 годы - профсоюзы освободились от пенсий и все расходы принял на себя бюджет

3.1. Утрата страхового характера А бюджет социального страхования консолидировался с бюджетом государства (1937-1938 гг) Страховой характер был утрачен поступлением средств из союзного бюджета на цели государственного социального страхования, которое началось с 1956 года36 С 1975 года выплата осуществляется за счет дотаций из союзного бюджета

В финансово-правовой науке общепринято считать целевые внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы, а их включение в бюджетную систему страны методологически неверно Более того, внебюджетный фонд по своему правовому статусу обособлен от бюджета и это положение закреплено в правовых нормах Бюджетного кодекса Российской Федерации (стст 6, 13) Законодатель определяет, что «государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации» Поэтому система коллективной защиты требует точно определить методы социального страхования, которые можно изложить в предлагаемой дефиниции Например социальное страхование можно определить как систему правовых, экономических и организационных мер по компенсации и минимизации отдельных рисков

3.2. Юридическая личность федеральных внебюджетных фондов выводится на основе осуществления анализа отечественного законодательства37 и на его основе формируется понятие и основные элементы социального страхования Целевые денежные фонды можно понимать в трех аспектах

- материальном, юридическом и экономическом В понятие включено их содержание

- «Социальный риск», «Социальное страхование» и «Социальная защита»

- Исследуются международные нормы и принципы социального страхования

Целевые денежные фонды, таким образом, как финансово-правовая категория представляет звено финансовой или бюджетной системы, а также входят в систему органов, осуществляющих финансовую деятельность государства Именно как органы государства целевые денежные фонды рассматриваются в налоговом законодатетьстве Российской Федерации С этим статусом они участвуют в правоотношениях регулируемых налоговым кодексом Российской Федерации и наделены как государственные органы соответствующей компетенцией

16 Закон о государственных пенсиях Ведомости ВС СССР 14 07 1956 (ст 32 с 313)

37 КЗОТ, Постановление Правительства № 1094 от 26 охтября 1993 года «Вопросы фонда социального страхования Российской Федерации», положения о федеральном фонде обязательного медицинского страхования, положения о территориальных фондах медицинского страхования Положения о порядке уплаты страховых взносов медицинского страхования, положение О пенсионном Фонде Российской Федерации, О федеральной государственной счужбе занятости населения Российской Федерации, положение о государственном фонде занятости насечения о пенсионном фонде работников горнометаллургической промышленности

Целевые денежные фонды имеют свои источники формирования -целевые доходы и отчисления Доходы целевого назначения представляют денежные поступления, цели, привлечения которых соответствуют целям создания фонда Целевая направленность таких доходов объясняется их получением из той отрасли хозяйствования или сферы государственной деятельности, для материального обеспечения которой и предназначен бюджетный фонд

Целевая направленность доходов бюджетных фондов закреплена налоговым законодательством или специальными законами Рассматривая три этапа развития социального страхования, авгор указывает конкретные периоды Первый этап, в частности начинается - с 90-х годов XIX века и длится до 20-х годов XX века В этом периоде преобладает по мнению автора патерналистская модель, применяемая Бисмарком в Германии)

Кризис 30-х годов ознаменовал начало второго этапа, для которого характерен поворот стратегии правящих кругов в сторону сотрудничества и социального партнерства, так называемый кол/1ективно-договорный этап Наиболее ярко проявился в Дании (1891г.), Филадельфии (1944г ), Англии (1944-48гг )

Третий этап характерен для периода последних 30-40 лет Провозглашая декларируемые принципы прав человека, осуществлен анализ по 141 стране в динамике с 1940 по 1987 годы, в результате которого констатируется рост социальных программ и мероприятий Третий этап переходный, поскольку характеризует как бы двойное движение (кейнсиан-ская интерпретация, характеризуется наличием сбалансированности систем социального страхования и социального обеспечения) Стабилизируется уровень социальных расходов по отношению к ВВП, подтверждается анализом показателей по десяти странам, взятым в динамике с 1970 по 1984 годы

3 4 Порядок создания федеральных внебюджетных фондов Фи-нансово-правовои статус денежных фондов закрепляется в бюджетном кодексе В настоящее время правовой статус внебюджетного фонда сохранился только у Канадского пенсионного плана на пенсии по выслу! е лет, а цетевые бюджетные и внебюджетные фонды входят в финансовые системы большинства зарубежных стран Целевые денежные фонды можно понимать в экономическом, юридическом и материальном аспектах

Целевые фонды денежных средств играют важную роль в финансовой деятельности государства и возникли они намного раньше централизованных, те бюджетных Именно эта роль, отводимая государством, упомянутым фондам, обусловила реформирование правовой базы их деятельности Осуществляя сравнительный анализ отечественной и западной моделей социального страхования на основе изучения эволюции в частности, самой системы социального страхования в западных странах, следует отметить особенности функционирования их отдельных видов Например, история социального страхования

- в развитых странах отличается от развития отечественной системы социального страхования,

- страховые тарифы,

- генезис отечественной теории и практики также имеют свою интерпретацию Целевые денежные фонды в частности имеет организационную форму в виде учреждения, осуществляющего оперативное распоряжение средствами фонда, которые образуются за счет целевых отчислений от конкретных видов доходов, поступающих в бюджет Далее следует исследовать этапы развития национальных систем социального страхования

3.5. Ликвидация федерального внебюджетного фонда как юридического лица осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и положением об этом фонде Далее исследуются

- пути совершенствования отечественной системы социального страхования,

- рассматриваются трудности в реформировании отечественной системы социального страхования,

- важнейшие концептуальные подходы к проведению реформы социального страхования,

- выдвигаются предположения по совершенствованию страховой защиты на случай болезни

3.6. Приостановление деятельности федеральных внебюджетных фондов осуществляется только на основании и в соответствии с законом На Западе в этог период (1992г) существует три модели

- в первой - страховые начала не развиты,

- во второй - страхуемые и страхователи делают взносы,

- третья модель строится исходя из страхования социальных рисков Бюджет социального страхования зависит от ряда факторов

- в частности ог социальной структуры общества и т д

В четвертой главе «Право собственности внебюджетных фондов» указывается, что вся собственность внебюджетных фондов является государственной По мнению автора, правовое регулирование государственных доходов Российской Федерации ее субъектов, доходов местного самоуправ тения имеет важное значение для развития экономической реформы

4.1. Финансовые ресурсы формируются из средств бюджета, кредитных ресурсов, внебюджетных средств, валютных и некоторых других средств, в том числе поступающих в бюджет при приватизации государственного имущества

Государственные расходы состоят из бюджетных ассигновании в народное хозяйство, расходов на социально-культурные мероприятия, содержание органов государственной власти и управления, а также из инвестиций государственных предприятий и организаций Правовое регулирование указанных расходов имеет большое значение, хотя многие финансовые отношения в этой области регулируются правительственными и ведомственными актами

4.2. Развитие законодательства, регулирующего отношения собственности в федеральных внебюджетных фондах В перспективе возможно принятие закона о государственных доходах, который определит бы их источники, основные понятия, специфику правового регулирования

Основополагающие нормы правового регулирования государственных расходов субъектов Федерации, самоуправления и расходов местного самоуправления включены в акты по общим вопросам финансового законодательства, а также в законы об инвестиционной деятельности В перспективе более конкретное правовое регулирование порядка производства государственных расходов, например из федерального бюджета, возможно, осу ществить в основных положениях по финансированию из бюджета, утвержденных законом Российской Федерации В них можно включить также нормы о порядке контроля над целевым использованием бюджетных средств и ответственности за нарушение бюджетного законодательства

В дальнейшем, несомненно, возникнет необходимость в законодательном регулировании специфики правового режима финансирования капитальных вложений, расходов на содержание аппарата управления, а также отдельных отраслей народного хозяйства, социально-культурной сферы и правового регулирования организации финансов различных объединений, ассоциаций и др

4.3. Негосударственные пенсионные фонды Для дальнейшего анализа автор рассмотрен негосударственные пенсионные фонды, которые ранее исследовались С А Афанасьевым, Ю В Ворониным, В А Гридневым и др в контексте с реформированием системы пенсионного обеспечения, принятием законодательных актов, ведомственных правовых актов и документов Негосударственные пенсионные фонды исследуются в частности

- H M Полежаевой, В И Мудраковым, О M Гостевой, И П Згор-жельской M Ю Зурабовым, которые также рассматривали возможности осуществления пенсионной реформы

Автор предлагает уточнить социальные ориентиры и пенсионную модель и видит два пути повышения пенсий с разбивкой реформы на семь этапов, включающих в себя

- государственное обеспечение, обязательное страхование пенсий, дополнительное страхование пенсий госслужащих. В докладе Правления Объединенного фонда персонала ООН рассматриваются общие проблемы ООН

Предварительный вывод, к которому приходит автор, состоит в том, что государство, пользуясь монопольным правом в распределительном механизме, попросту использует денежные средства пенсионеров, предназначенных для выплаты пенсий из Пенсионного Фонда для обеспечения своих приоритетных целей Разумеется, при таких обстоятельствах администрация Минфина России может себе позволить изыскания по уменьшению социального налога даже по прогрессивной шкале Веб это

делается в обход официального контроля со стороны палат Федерального Собрания Российской Федерации, что подтверждается игнорированием мнения Счетной палаты Российской Федерации по этому вопросу

В пятой главе «Контроль и надзор за деятельностью федеральных внебюджетных фондов Роль Счетной палаты Российской Федерации в осуществлении контроля испопнения бюджетов внебюджетных фондов» рассматриваются

- источники формирования имущества федеральных внебюджетных фондов Они определены в законе Автор считает, что следует разработать специальные законодательные федеральные акты об основных положениях по финансированию из бюджетов и о бюджетных ссудах Необходимо также принять правительственные акты о порядке открытия бюджетных кредитов, о специальных средствах бюджетных учреждений В этой области действуют лишь ведомственные нормативные акты

5.1. Определение порядка открытия кредитов (например, какому органу), прав и обязанностей распорядителей бюджетных кредитов разных степеней (каких дотжностных лиц) по управлению бюджетными средствами имеет важное значение для сохранности государственных средств и средств местного самоуправления Но для дальнейшего анализа необходимо обратиться к опыту зарубежных стран Показателен например опыт Чили, избравшей наиболее радикальный путь пенсионной реформы

Для перехода к новой системе там были выпущены особые сертификаты — боны признания, отражающие обязательства государства перед пенсионерами Эти инструменты зачислялись в накопительные сиета работающим индивидам, пропорционально их вкладу в распределительную систему Боны признания размещались на персональных депозитах в частных пенсионных фондах, не подлежали продаже и оценивались исходя из фиксированного гарантированного дохода 4% годовых Погашение этих инструментов происходит уже при достижении индивидуумом пенсионного возраста

Таким способом государство оформило свои обязательства перед пенсионерами обеспечив период их погашения до 40 лет Суммарные обязательства чилийского правительства в связи с реализацией радикального перехода оцениваются в 80—100% ВВП [Edwards (1996), Michel, Barrett (1997)]

5.2. Чилийская реформа реализовывалась в чрезвычайно благоприятной ситуации, когда государство накопило значительный профицит бюджета, а благодаря либеральным реформам экономика вступила в период стабильного роста Жесткий авторитарный режим обеспечивал социально-политическую стабильность при обязательном участии всего работающего населения в новой системе (за исключением мелких предпринимателей, военных и представителей некоторых других групп)

Одновременно с пенсионной реформой происходила либерализация и совершенствование рынков капитала внутри страны Это дало мощный импульс развитию инфраструктуры, способствовало появлению новых

институтов финансового рынка и обеспечило высокую доходность инвестиционных портфелей Созданная в Чили к середине 80-х гг инфраструктура финансовых рынков уменьшила риски неисполнения контрактов и обеспечила необходимую прозрачность трансакций

5 3. Насаждение в России иностранного опыта С учетом этих обстоятельств счедует с бочьшой осторожностью относиться к идее воспроизводства аналогичной реформы в условиях России Кроме того, любой радикальный вариант реформы предполагает переложение финансовой нагрузки на довольно длительные периоды в будущем Время необходимое для выплаты государством всех обязательств, т е для полного завершения перехода к новой системе, оценивается для чилийской реформы в 40 лет Как показывает дальнейший анализ, России будет вполне достаточно 30—35 лет для полной реализации варианта постепенного перехода, если реформа начнется в начале следующего десятилетия При этом процесс трансформации можно будет организовать без бюджетных выплат, увеличивающих государственный долг

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами федерального казначейства Минфина России Вся деятельность фонда контролируется в порядке надзора Минфином России, а в качестве внешнего контроля - Федеральным Собранием Российской Федерации Непосредственное осуществление внешне! о контроля возложено на Счетную палату Российской Федерации (часть 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации)

5 4. Финансово-правовое регулирование инвестиционной деятель-кости внебюджетных фондов Внебюджетные фонды могут заниматься коммерческой деятельностью, прибыль от которой инвестируется в доходы соответствующего фонда Принимаются добровольные взносы физических и юридических лиц

5 5 Финансово-правовое регулирование доходов внебюджетных фондов Доходы внебюджетного фонда формируются за счет обязательных целевых платежей, установленных налоговым законодательством, привлеченных денежных средств, отчислений от бюджетных доходов

5 6. Финансово-правовое регулирование расходов внебюджетных фондов Денежные средства государственных внебюджетных фондов предназначены исключительно для целевого расходования на мероприятия, определенные законодательством

5.7. Цели внебюджетных фондов Цели направления внебюджетных расходов отражаются в названии самого фонда Материальное содержание расходов внебюджетного фонда определяется бюджетом фонда В шестой главе бюджетный процесс внебюджетного фонда» рассматриваются права федеральных внебюджетных фондов как собственников имущества Развитие законодательства Российской Федерации по вопросам экономики в 1993-1995 гг свидетельствует о качественных изменениях в правовых формах и в самом массиве нормативных актов Специальным федеральным законодательным актом целесообразно опре-

делить особенности правового статуса и перечень федеральных внебюджетных фондов

6.1. Общественные фонды В настоящее время действуют различные общественные фонды, не являющиеся внебюджетными фондами федерального уровня Как показывает анализ, до сих нор большая группа бюджетных правоотношений не урегулирована в законодательном порядке Это касается общих принципов и порядка финансирования из бюджетов, выдачи бюджетных ссуд, открытия бюджетных кредитов Предлагаемая модель характеризуется тем, насколько высока в ней роть накопительной системы и каковы гарантии государства в поддержании минимального уровня пенсионного обеспечения

6.2 Социально-политические преобразования и выбор модели в России в начале XXI века во многом зависит от расстановки политических сил, тогда как определение пути перехода — от объективных факторов, развития демографической ситуации и состояния государственных финансов Не всякий вариант перехода может быть реализован в условиях неэффективной налогово-бюджетной политики и кризиса государственного долга В первом приближении следует рассматривать два основных варианта пенсионной реформы, радикальный постепенный

6 3. Радикальный вариант перехода к накопитечьной системе Радикальный вариант предполагает переход к накопительной системе основной массы трудящихся в течение нескольких лет с начала реформы При этом все представители работающих поколений, участвующие в новой системе, должны начать отчислять средства на персональные накопительные счета Одновременно происходит резкое снижение текущих выплат в распределительную систему Их получателями остаются пенсионеры, внесшие вклад в распределительную систему, но не участвующие в накопительной системе, либо не имеющие достаточных средств на персональных счетах

Обязательства государства перед узкими группами обеспечиваются главным образом за счет поступлений из государственного бюджета В этой связи неизбежна значительная дополнительная эмиссия юсударст-венного долга и переложение основной налоговой нагрузки на будущие поколения

6.4. Целевые бюджетные фонды являются составной частью соответствующего бюджета, поэтому определение порядка их формирования и использования относится к бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Финансово-правовой статус оформляется отдельной сметой, разрабатываемой, утверждаемой и исполняемой в порядке общего бюджетнот о процесса

В седьмой главе «Особенности правового статуса внебюджетных фондов» рассматриваются денежные фонды, которые могут образовываться за счёт целевых отчислений от конкретных видов доходов, и которые поступают в бюджет и в определенной доле или процентном соот ношении отчисляются в целевой фонд

7.1. Особенность целевых отчислений Особенностью целевых отчислений от бюджетных доходов является их установление не налоговым или иным специальным законодательством, а законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год Именно эту особенность и не смогли увидеть все предыдущие исследователи природы внебюджетных фондов

- Н М Полежаева, В И Мудраков, О М Гостева, И П Згоржельская, М Ю Зурабов

7.2. Обязательность медицинского страхования Обязательное медицинское страхование в Российской Федерации рассматривается авторским коллективом Кузнецовой Т В Клиновой М А , под редакцией В В Гришина и В Ю Семенова на основе анализа законодательных и нормативных актов о федеральном фонде обязательного медицинского страхования Ю П Лисицин рассматривает проблемы здравоохранения и страхования здоровья в XX веке Указанные авторы не заметили, что юридическая сила ежегодных законов о бюджете не распространяется на введение обязательных платежей, поэтому собственные доходные источники целевых фондов заранее определяются и вводятся в действие налоговым законодательством или законодательством, содержащим нормы о неналоговых доходах государства

7.3. Направления привлеченных денежных средств Вместе с те и принимаемые ежегодно законы о бюджетах вправе определять направления привлеченных денежных средств, поэтому отчисления от доходов бюджета, передаваемые целевым денежным фондам, утверждаются в порядке общего бюджетного процесса, оптимизация правовыми методами которого и является целью настоящего исследования

7.4. Финансово-правовая характеристика целевого денежного фонда как звена финансовой системы выражается в том, что это финансовый план аккумулирования и распределения денежных средств, обособленных от соответствующего бюджета или выделенных в составе бюджета отдельными правовыми нормами, имеющими собственные доходные источники и предназначенные для материального обеспечения строго определенных публичных мероприятий Фонды денежных средств имеют семь юридических особенностей

3 ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВЫВОДЫ - переход экономики России на рыночные основы функционирования привел

- к появлению различных форм собственности, созданию разных организационно-правовых форм хозяйствования, формированию рынка труда, значительному усилению рискового характера деятельности экономических субъектов,

- все это существенно изменило не только общее представление о социальной защищенности граждан России, но и привело к коренному изменению механизмов их социальной защиты

- на первое месю в социальной защите выше а страховой метод формирования финансовых ресурсов и денежных фондов социального назначения

В настоящее время система социальной защиты российских граждан складывается из прямых и косвенных ее форм

- к первым относятся социальное страхование в широком смысле слова (включающее пенсионное, обязательное медицинское, общее и профессиональное социальное страхование) и социальная помощь,

- ко вторым — финансовое обеспечение социально значимых отраслей экономики со всеми видами социальных выплат, предосI авляемых малообеспеченным гражданам, многодетным семьям и т п ,

- действующая ныне система социальной защиты граждан России находится в стадии перманентного реформирования,

- его цель — обеспечить адекватность механизма социальной защиты рыночным условиям хозяйствования

РЕЗУЛЬТАТЫ указывается, что из страхового учреждения система превратилась в налоговое учреждение государства что обосновывается взиманием страховых взносов как налогов Они ье основаны на оценке рисков и представляют вид налога перераспределяемого государством для выплаты социальных пособий и пенсий через многофункциональные централизованные фонды (Пенсионный Фонд и Фонд Социального страхования), порядок сбора средств обеспечивается принудительно и делает неявной связь между страховыми случаями, взносов предприятий и получением застрахованными пособий и пенсий

Происходит отказ от принципов бесплатности социальных услут, их оплата становится нормой, платная медицина и социальное обеспечение увеличивают финансовую нагрузку предприятий, Возникает задача оптимизации страховых взносов по всем платежам

- в Пенсионный Фонд,

- Фонд социального страхования,

- Фонд медицинского страхования Выявлена тенденция к возрастанию страховых выплат финансовой направленности фондов требует создания целого ряда финансовых буферов и противовесов Требуется в частности, законодательное закрепление величин страховых взносов и

уровней социальной защиты, необходимо создать структуры при Правительстве и тд В ближайшее время России необходимо сделать окончательный выбор конечной модели новой пенсионной системы г пути перехода к ней

РЕКОМЕНДАЦИИ в целях накопления денежных ресурсов фонда предлагается

- создать социальный банк, способный аккумулировать денежные средства, поступающие от субъектов налогообложения по уплате единого социального налога, который должен поступать непосредственно в банк, минуя налогообложения,

- взносы должны поступать на добровольной основе в виде благотворительных взносов, с последующим уменьшением налогооблагаемой базы Учредителями такого банка могли бы стать Центробанк России, Союз предпринимателей, профессиональные союзы и тд Осуществленный анализ процесса трансформации пенсионной системы позволяет сделать следующие выводы

- во-первых, при рациональной финансовой организации переход к накопительной системе не потребует средств из государственного бюджета При этом государство будет в состоянии выполнить свои обязательства перед всеми пенсионерами, чей доход окажется ниже гарантированного уровня,

- во-вторых, необходимо определенное превышение доходности накопительной системы над заемным процентом, под который Пенсионный фонд будет привлекать денежные средства При разрыве процентных ставок от 2% до 5% (после 2011 г) переходный процесс завершается к 2022-2030 1г Если негосударственные фонды не смогут обеспечить такое превышение доходности, то процесс перехода потребует дополнительного финансирования из бюджетных источников,

- в-третьих, финансовые кризисы, сопровождаемые резкими снижениями доходности накопительной системы, не являются принципиальным препятствием для реализации предложенной в статье стратегии постепенной трансформации,

- спады доходности приведут к удлинению переходного процесса, но не нарушат условия финансовой сбалансированности в указанном периоде сохраняется высокая страховая ставка 28%

- в таком случае снижение страховой ставки до 0% может произойти в 2027 г., однако выплаты из распределительной системы продолжаю г-ся вплоть до 2050 г К этому времени ее задолженность составит 4% ВВП

БИБЛИОГРАФИЯ

1) Батанов Г Н «В 2007 году пенсии повысятся» // Радио «Маяк» / программа «Панорама» от 22 декабря 2006г,

2) Батанов Г Н «На вопросы читателей РГ-Неделя» отвечает Геннадий Батанов // Российская газета - НЕДЕЛЯ №50 // 2007 г ,

3) Батанов Г Н «Пенсия как рассчитать в свою пользу9» // Аргументы и Факты, 18 октября 2006 г ,

4) Батанов Г Н «Мы готовимся к удвоению пенсий к 2008 году» // Интервью главы ПФР «Российской газете», опубликовано 8 августа / Российская газета - 2006 г ,

5) Батанов Г Н «8 июня - день социального работника» // Газета «Достоинство», №23 (629) // 2007 г ,

6) Батанов Г Н «Народ и власть» / Радио Маяк интервью Геннадия Ба-танова // 2007 г ,

7) Батанов Г Н «Интервью РИА Новости» Ii Интервью с Председателем Правления Пенсионного фонда Российской Федерации Геннадием Бата-новым в связи с индексацией пенсий с 1 апреля 2006 г ,

8) Батанов Г Н «Инвестирование пенсионных накоплении опыт первых лет и задачи на будущее» // «Федеральный справочник - политика, экономика, управление» т 18 // учредители Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба государственной статистики Аппарат Государственной Думы Российской Федерации, Центр региональных исследований// 2007г,

9) Батанов Г Н «Пенсионные деньги должны работать» // Эксклюзивное интервью Председателя Пенсионного фонда РФ Геннадия Батанова // «Финансовый контроль» №1, /' - 2006 г,

10) Батанов Г Н «Пенсионная система будет совершенствоваться» // Председатель Правления Пенсионного фонда Российской Федерации Геннадий БАТАНОВ /7 Газе га «Красная звезда», от 29 сентября 2005 г ,

11) Батанов Г Н «Пенсионная реформа сегодня - крупнейший социальный проект» // Аналитический журнал «Пенсионные деньги» / №5-6 (15-16),-2005 г,

12) Батанов Г Н «10 лет системе персонифицированного учета в России» // «Финансовый контроль» № 9, / 2005 г ,

13) Батанов Г Н «Открытая студия» // Радио России интервью Геннадия Ватанова / 2007 г ,

14) Батанов Г Н «Интервью газете Известия» в связи с индексацией пенсии с 1 августа 2005 г // «Известия» / 2005г ,

15) Батанов Г Н «Интервью РИА Новости» // Интервью с Председателем Правления Пенсионного фонда РФ Геннадием Батановым в связи с индексацией пенсий граждан РФ с 1 августа 2005 г ,

16) Батанов Г Н «Краха пенсионной реформы в стране нет и не ожидается» // Газета «Достоинство» / 2007 г ,

17) Батанов Г Н «Россия идет в русле мирового опыта пенсионных реформ» // Профиль, 21 02 2005г,

18) Батанов Г Н «Конституционно-правовой статус аудитора Счетной палаты Российской Федерации» / Автореферат - рукопись кандидат юридических наук по специальности 12 00 02 - Конституционное право, муниципальное право - М НИИ СП, 2005 25 с ,

19) Батанов Г Н «Интервью газете Московский комсомолец» // Московский комсомолец, 10 12 2004 г

20) Батанов Г Н «Интервью газете Известия» // Известия, 06 12 2004 г ,

21) Батанов Г Н «Конституционно-правовой статус аудитора Счетной палаты Российской Федерации» / проект диссертации - рукопись кандидат юридических наук по специальности 12 00 02 - Конституционное право, муниципальное право - М НИИ СП. 2005 173 с ,

22) Батанов Г Н «ответы на вопросы читателей Российской газеты» // Российская газета, 28 10 2004г,

23) Батанов Г Н Выступление на 28-й сессии Генеральной ассамблеи MACO // Пекин, 12-18 октября 2004 г ,

24) Батанов Г Н «Г Н Батанов отвечает на вопросы будущих пенсионеров» // Российская газета, 20 08 2004 г ,

25) Батанов Г Н «Контроль государства как инструмент повышения эффективности системы пенсионного обеспечения Российской Федерации» / проект монографии - рукопись - М НИИ СП, 2005 173 с,

26) Батанов Г Н «Выступление на совещании в Белгороде» II 17 июля 2004 г,

27) Батанов Г Н «Встреча в редакции» газета «Труд» // 2004 г

28) Батанов Г Н «Стенограмма делового завтрака» // 6 июля 2004 г // Ведущий - Сергей Литовченко (исполнительный директор Ассоциации менеджеров),

29) Батанов Г Н «Беспечность сегодня - убогая старость завтра» !> Финансовый конгроль № 6(31) /2004г ,

30) Батанов Г Н «Пенсионная система, созданная за последние 5 лет иабогает хорошо» // РИА «Новости», 11 06 2004г,

31) Батанов Г Н «Надо расправить плечи» // Достоинство 3 // 16 05 2004 г

Приложение•

СЛОВАРЬ

Пенсионная система — часть общей системы защиты граждан в старости, в случае инвалидности и при потере кормильца

Пенсионный фонд: по экономической природе — внебюджетный денежный фонд социального назначения, формируемый в интересах своевременной и полной выплаты пенсий всем категориям российских граждан, имеющих на нее право, по организационно-правовому статусу — государственное учреждение, осуществляющее обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации

Пенсия — ежемесячная денежная выплата, назначаемая гражданину в связи с наступлением установленного возраста, потерей трудоспособности или по случаю потери кормильца, в целях компенсации заработка или иного дохода

Пособие — регулярная или единовременная денежная выплата, предоставляемая гражданам в целях оказания им материальной помощи в случаях постоянной или временной утраты трудоспособности, потери работы и др

Система социальной защиты граждан — совокупность финансовых мер, обеспечивающих проведение всех видов социального страхования граждан и предоставление им различных видов социальной помощи

Социальная сфера — совокупность отраслей экономики, функционирование которых направлено на удовлетворение социальных потребностей граждан (в образовании, медицинском обслуживании, оказании социальной помощи и т. п )

Социальное страхование — основная часть государственной системы социальной защиты граждан, включающая пенсионное страхование обязательное медицинское страхование, общее и профессиональное обязательное страхование

Страховой взнос — денежная сумма перечисляемая жономическим субъектом, гражданином и субъектом государственной власти в государственные внебюджетные фонды социального назначения

Фонд социального страхования по экономической природе — один из трех внебюджетных фондов социального назначения, по организационно-правовому статусу — самостоятельное государственное финансово-кредитное учреждение

Фонды обязательного медицинского страхования (федеральный и территориальные) — государственные внебюджетные денежные фонды социального назначения, формируемые в целях финансирования медицинских услуг, оказываемых медицинскими учреждениями гражданам России в соо|ветствии с законом РСФСР «Об обязательном медицинском страховании (раждан РСФСР»

Батанов Геннадий Николаевич

Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук

Подписано в печать 16 04 2007 г Формат 60x90,1/16 Объем 4,5 п л. Тираж 50 экз Заказ № 240

Отпечатано в ООО "Фирма Блок" 107140, г Москва, ул Краснопрудная, вл 13 т 264-30-73 www blokOl centre narod ru Изготовление брошюр, авторефератов, печать и переплет диссертаций