АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан»
На правах рукописи
Раззоков Баходур Хаетович
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН
Специальность: 12.00.14 — Административное право, административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
2 4 АПР 2014
Москва — 2014
005547560
005547560
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ Россинский Борис Вульфович
Официальные оппоненты: Дугенец Александр Сергеевич,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, федеральный научно-практический журнал «Административное право и процесс», главный редактор
Махина Светлана Николаевна, доктор юридических наук, профессор, ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет», профессор кафедры административного и муниципального права
Степаненко Юрий Викторович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, ФГКУ «ВНИИ МВД России», главный научный сотрудник
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российский
университет дружбы народов»
Защита состоится 18 сентября 2014 г. в 1400 на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, стр. 6, ауд. 306, зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Автореферат разослан 10 апреля 2014 г. Ученый секретарь диссертационного совета, .
кандидат юридических наук, доцент г/)С1г> и!) З.В.Каменева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. За годы конца XX — начала XXI в. накоплен такой опыт развития цивилизации, который совершенно в другом свете ставит многие проблемы функционирования исполнительной власти как наиболее динамичной ветви публичной власти, уровень организации и качество деятельности которой сохраняют силу определяющего фактора эффективно функционирующего государства. Модели последней с нормальной системой управления все более соответствует описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга. Управление современных обществ в век информации и передовых технологий возможно только на основе всесторонней модернизации исполнительной власти и четкой правовой регламентации ее структур. Тенденции глобализации и затянувшийся мировой финансовый кризис обусловливают усиление роли и места организующей деятельности государства в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы. В этих условиях природа исполнительной власти и организационно-правовые формы ее проявления наполняются новым содержанием, требующим современной оценки и осмысления.
В Республике Таджикистан начата целенаправленная работа по реформе системы государственного управления, приоритетное значение которой неизменно отмечается в ежегодных посланиях Президента Республики Таджикистан парламенту — Маджлиси Оли. Исторически значимым в этом контексте представляется послание от 16.04.2005, где было заявлено, что реформа государственного управления является «одним из важных направлений обеспечения развития страны»1. В политико-правовых документах основным препятствием на пути реформирования государственного управления признается недостаточная эффективность исполнительной власти, множественность ее полномочий и несоответствие качества их исполнения ожиданиям и потребностям общества.
С одной стороны, сложившаяся ситуация является следствием слабого научного обеспечения организационных управленческих преобразований, а с другой — результатом отсутствия глубоких теоретических разработок проблем исполнительной власти в отечественной юридической науке. В существующих доныне работах национальных специалистов и ученых органы исполнительной власти рассматривались фрагментарно, что являлось причиной отсутствия в них анализа организации и эффективности деятельности данных органов, а также обобщающих выводов и конкретных предложений, направленных на совершенствование их правового положения. До сих пор нет концептуальных обобщений, ясных и недвусмысленных ответов на вопросы, возникающие в повседневной управленческой практике. Проблемы организации исполнительной власти и функционирования одноименных органов лишь в определенной степени освещены в рамках национального конституционного права, что, безусловно, выдвигает необходимость завершения более углубленных исследований, в частности административно-правовых аспектов их деятельности.
1 См.: Президент Республики Таджикистан : сайт. URL: http://www.president.tj/ node/199 (дата обращения: 05.03.2014).
Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы устройства исполнительной власти затрудняет реформирование системы государственного управления и процесс модернизации органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. В этой связи важнейшая задача науки административного права на новом рубеже развития видится в комплексном исследовании организации исполнительной власти, выявлении ее ведущих и вспомогательных звеньев, осмыслении регулирования различных аспектов их деятельности, а также во внедрении в практику наиболее рациональных и продуктивных организационных структур, имманентно способных к управлению процессом развития. Потребность в научном исследовании исполнительной власти обусловлена не только важностью теоретического изучения и осмысления вопроса о том месте, которое она занимает в системе государственной власти, но в не меньшей степени необходимостью обобщения опыта функционирования звеньев ее системы и предложения конкретных мер, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном административно-правовом исследовании организации исполнительной власти Республики Таджикистан, выработке теоретических конструкций и практических предложений, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования ее звеньев в центре и на местах.
В соответствии с целью диссертационной работы поставлены следующие основные исследовательские задачи:
-рассмотреть теоретико-методологические основы организации исполнительной власти;
- раскрыть природу государственного управления на современном этапе развития страны;
- выявить функциональное соотношение исполнительной власти и государственного управления;
- провести анализ развития организационно-правовых форм управления в ретроспективном аспекте;
- исследовать основные черты модели исполнительной власти Таджикистана, возглавляемого Президентом Республики;
- осветить вопросы построения и функционирования органов исполнительной власти в центре и на местном уровне;
- уяснить степень интеграции и взаимодействия различных структур, вовлеченных в механизм реализации исполнительной власти;
- обосновать целесообразность и определить перспективы совершенствования органов исполнительной власти в свете реформы государственного управления;
- проанализировать сущность, состояние и тенденции развития органов исполнительной власти Республики Таджикистан;
- сформулировать конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организации исполнительной власти, повышение результативности деятельности ее органов, а также оптимизацию системы и структуры государственного управления.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления по поводу организации и деятельности органов исполнительной власти Республики Таджикистан.
Предмет диссертационного исследования составляют доктри-нальные положения теории конституционного и административного права в сфере исполнительной власти, этапы становления и развития организационно-правовых форм управления за годы независимости Таджикистана; правовое регулирование структурной организации, задачи и функции органов исполнительной власти, а также перспективы ее совершенствования: дальнейшее правовое обеспечение управленческой исполнительно-распорядительной деятельности.
Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что официальное закрепление института исполнительной власти как ветви государственной власти и ее введение в научный оборот в качестве самостоятельной политико-правовой категории вызвало заметный интерес к ней исследователей, занимающихся изучением истории, социологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий некоторые вопросы государственно-управленческой деятельности, характеризующие функционирование органов исполнительной власти.
Вопросы исполнительной власти в общетеоретическом, конституционном и административно-правовом аспекте, а также функционирование одноименных органов на различных уровнях управления затронуты в заслуживающих внимания диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук следующих авторов: К. В. Агалова, А. В. Акчуриной, Д. С. Ашаева, 3. В. Баликоева, Р. А. Ба-широва, О. С. Беркутовой, А. А. Бондаренко, Ю. П. Боровиковой, А. Н. Бы-кановой, И. С. Вагина, Л. П. Волковой, Д. С. Выголовского, Н. Г. Горшковой, А. В. Жеребцова, А. П. Жукова, Р. О. Зыкова, С. М. Зырянова, Е. В. Ильговой, Е. В. Ионовой, Л. А. Калининой, Н. Н. Калюжного, И. А. Косминой, С. А. Кулинич, Н. К. Лугуевой, И. Ю. Маньковского, Н. В. Машьянова, В. Н. Медведева, А. В. Морозова, В. И. Опрятова,
A. Н. Ошкина, Е. Е. Петрова, С. Г. Пилипенко, С. В. Плужникова, И. А. Полянского, И. Н. Сивковой, В. Ю. Синюгина, А. А. Смирновой, А. А. Старовойтова, Д. Л. Суркова, И. И. Урвачевой, А. И. Фахретдиновой, Т. А. Черного, А. Н. Черных, А. С. Чеснокова, В. Г. Чуракова, О. В. Шмалий,
B. В. Яскевич и др. Завершенные данными исследователями работы освещают различные аспекты организации и деятельности исполнительной власти применительно к российской действительности и, бесспорно, представляют научный интерес. В отечественной юридической школе вопросы функционирования исполнительной власти так или иначе были затронуты в работах ученых и государственных деятелей Таджикистана — 3. М. Али-зода, Д. Н. Джамшедова, А. М. Диноршоева, А. Д. Достиева, С. И. Ибрагимова, А. X. Маликовой, Р. Н. Марифхонова, Д. М. Муллоева, А. Р. Нематова, X. О. Ойева, Т. О. Орипова, А. А. Сайфиддинова и др. В работах национальных специалистов проблематика рассматривалась с общетеоретических позиций в контексте характеристики конституционного принципа разделения властей либо освещены отдельные стороны и направления деятельности исполнительных органов, что со всей очевидностью выдвигает на повестку проведения комплексного обобщения организации и деятельности исполнительной власти в Республике Таджикистан.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общетеоретические и специальные научные методы познания:
анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статический, системно-структурные методы, а также методы сравнительного правоведения, экспертных оценок и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные доминирующие тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использован междисциплинарный подход.
Теоретическую основу исследования составили научные труды таких видных российских и отечественных специалистов в области истории и теории государства и права, философии права, конституционного и административного права, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, А. М. Бар-нашов, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, И. Б. Бурцев, Н. В. Витрук, В. Ф. Волович, Б. Н. Габричидзе, Н. М. Добрынин, М. М. Журавлев, А. Б. Зеленцов, Д. М. Зоиров, А. И. Имомов, А. А. Кар-молицкий, Д. А. Керимов, М. И. Клеандров, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, П. И. Кононов, А. П. Коренев, И. А. Кравец, М. А. Краснов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, А. В. Малько, Л. С. Мамут, В. М. Манохин, М. Н. Марченко, В. С. Нерсесянц, А. Ф. Ноздрачев, Д. В. Овсянко, В. Д. Плесов-ских, И. А. Полянский, Л. Л. Попов, В. И. Радченко, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, Р. Ш. Сотиволдыев, Ю. Н. Старилов, Ф. Т. Тахиров, Ю. А. Тихомиров, А. Г. Халиков, Н. Ю. Хаманева,
A. К. Черненко, В. Е. Чиркин, В. М. Шафиров, В. А. Юсупов и др.
При выполнении диссертационной работы автор опирался также на труды ведущих казахстанских ученых — Г. С. Сапаргалиева, К. Б. Сафи-нова. Влияние на настоящее исследование оказали работы дореволю-цонных русских ученых-государствоведов А. А. Александрова, С. А. Александрова, Б. Н. Градовского, правоведов и философов более позднего времени — И. А. Ильина, П. А. Сорокина, европейских ученых— Г. Брэбана, Г. Елинека, Н. Смелзера, А. Шайо, Л. Штейна. При обосновании позиции автор опирался на труды представителей таджикской, российской и американской экономических школ: Дж. Гэлбрейта,
B. Г. Игнатова, Н. К. Каюмова, В. И. Кнорринга, Д. Рэйни, Д. Стиглица, X. У. Умарова.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Таджикистана, Конституция РФ, отдельные правовые позиции Конституционного Суда РФ, конституционные законы и законы Таджикистана и России, указы Президента Республики Таджикистан и Президента РФ, постановления Правительства Таджикистана, распоряжения министерств и ведомств, постановления государственных комитетов, постановления председателей областей, городов и районов, законодательство Таджикской ССР и СССР. Проанализированы проекты отдельных законопроектов, ежегодные послания Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, национальные стратегические акты развития Таджикистана.
Диссертация выполнена на нормативно-правовом и практическом материале Республики Таджикистан по состоянию на 25 мая 2013 г.
Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале. Исследованы архивные документы, хранящиеся в центральном аппарате
Министерства юстиции Республики Таджикистан. Использованы материалы социологических исследований (опроса и анкетирования), проведенных соискателем среди государственных служащих органов исполнительной власти. Проанализирована информация, содержащаяся в рекомендациях национальных и зарубежных экспертов, на официальных интернет-сайтах ряда государственных органов и учреждений, записях интервьюирования на интернет-сайтах средств массовой информации, в информационно-справочных порталах. Использованы также отдельные законодательные акты Соединенных Штатов Америки, а также Исламской Республики Иран, где соискатель при партнерстве Тегеранского университета в инициативном порядке выполнил проект по изучению административного законодательства Ирана.
Научная новизна диссертационного исследования. Работа является первым в юридической науке Республики Таджикистан комплексным исследованием института государственной исполнительной власти. В ней на монографическом уровне освещены: теоретические основы конституционной модели исполнительной власти Республики Таджикистан и исторические этапы развития организационно-правовых форм управления периода государственной независимости; административно-правовые аспекты образования и деятельности органов исполнительной власти как в центре, так и на местах, их взаимодействия между собой и соотношения с органами государственного управления, иными приданными им структурами; тенденции развития и перспективы повышения эффективности функционирования звеньев исполнительной власти. Осуществлено системное по характеру и концептуальное по содержанию исследование проблем организации исполнительной власти, что позволило диссертанту выдвинуть ряд самостоятельных предложений, направленных на совершенствование государственного управления, оптимизацию его структур и рациональную организацию исполнительной власти. С опорой на достижения современной юридической мысли в административно-правовую науку привнесены принципиально новые обобщения и выводы, касающиеся механизма реализации исполнительной власти и природы государственного управления на современном этапе.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны и отражающие авторское понимание содержания исполнительной власти, сущности государственного управления и административно-правовой природы одноименных органов:
1. Обосновано, что конструкция исполнительной власти, нашедшей закрепление в Конституции Республики Таджикистан, является качественно новой. Она проявляет схожесть с американской моделью, но это не полное совпадение. В ней обнаруживаются отдельные черты европейской модели (например, наличие Правительства Республики как самостоятельного конституционного органа) либо французской модели (например, наличие поста премьер-министра), что являет собой гибкий и разумный учет реалий государственно-правовой жизни, прошлых уроков истории, особенностей страны и выводов из богатого мирового опыта.
2. Аргументировано, что таджикская модель исполнительной власти, основанная на доминирующей роли президента как главы государства и правительства, позволяет мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ, что
детерминируется условиями трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации.
3. Доказано, что в уяснении современной природы государственного управления ключевой остается публичная власть, которая, сохраняя в своей основе силовую составляющую, применительно к исполнительной власти с учетом уровня развития гражданского общества, все более выступает средством мобилизации человеческого потенциала, консолидации социальных сил, регулирования общественных отношений, важнейшим фактором обеспечения порядка и процветания, реализуемым посредством механизмов управления. В новых сложившихся условиях управленческая, организующая деятельность государства основывается на мотивационно-стимулирующих составляющих мобилизации ресурсов на достижения поставленных целей, а его характер и глубина предопределяются уровнем самоорганизации общества.
4. Подтверждено, что устойчивость публичной власти обеспечивается не только механизмом сдержек и противовесов, но и формами и методами сотрудничества, взаимодействия и взаимодополнения ветвей власти. В этой связи представляется некорректным часто используемое сочетание «разделение властей», так как оно разрушает функциональную общность законодательной, исполнительной и судебной власти и создает ложное представление разобщенной деятельности их носителей. Целостность государства предопределяет заимствование несколько иного понятия, а именно «разделения власти», что прямо отражает родовое единство ветвей власти, где каждая их них в определенном объеме и присущих ей формах участвует в выполнении задач и функции государства. Концепция разделения власти направлена не на буквальное разделение самой государственной власти, а на разграничение функций по осуществлению власти между одноименными государственными органами.
5. Обосновано, что содержание исполнительной власти Республики Таджикистан и традиционные патерналистические тенденции, свойственные восточным цивилизациям, обусловливают определенную жесткость государственного управления, предполагающего строгое исполнение норм законов, повышенную ответственность государственных служащих, активную деятельность государства в распределении и перераспределении доходов, недопущение им чрезмерной имущественной дифференциации социальных слоев, что выступает залогом спокойствия и созидания в обществе, стабильного развития страны, обеспечения прав человека и справедливости.
6. Доказано, что исполнительная власть Республики Таджикистан характеризуется как первичная, так как ее глава имеет непосредственно мандат народа. При этом старшинство законодательной ветви, определяемое верховенством закона и его местом в жизни общества в правовом государстве, позволяет ей привлекать на партнерских началах к правотворческой деятельности, не подлежащей субделегированию, носителей исполнительной власти, что служит качественным критерием их селекции в многообразном оркестре исполнительно-распорядительных органов государства.
7. Обосновано, что государственное управление предполагает наличие четко налаженного механизма реализации исполнительной власти в общегосударственном масштабе. При этом организация исполнитель-
ной власти должна строиться не по комиссарскому типу, а на партнерских началах: с одной стороны, путем наслаивания полномочий центральных органов исполнительной власти на полномочия одноименных либо однородных местных органов исполнительной власти, а с другой — путем внедрения ингрессионнных механизмов взаимодействия управленческих структур, что, кратно усилив совокупный синергетический потенциал, создает логически завершенную систему субъектов исполнительной власти с учетом не только государственного устройства, но и административно-территориального деления страны.
8. Аргументировано, что самостоятельность исполнительной власти отнюдь не исключает подотчетность, ответственность и транспарентность деятельности ее носителей. Это коррелируется с важностью переориентации исполнительной власти на решение задач, связанных с ее сущностным предназначением в обществе, а именно — с организацией исполнения законов. Однако решение по этой проблеме в условиях нынешнего состояния Таджикистана в силу непоследовательного утверждения принципа разделения власти остается сложным и неординарным. Доминирующее положение исполнительной власти позволяет ей не только дублировать иные ветви, но и подменять содержание законодательных установлений ведомственными актами либо административным усмотрением, граничащим порой с произволом. При этом противозаконные действия официальных исполнительных структур, остающиеся без правовой оценки, обозначены как «административные аномалии». В этой связи обосновывается необходимость формирования механизма эффективного контроля публичной администрации, определяющими составляющими которого могут выступить следующие предложения:
-приступить к формированию палаты Маджлиси Оли Республики Таджикистан — Маджлиси милли на профессиональной основе и началах организационного обособления от носителей исполнительной власти;
- внедрить в деятельность палат парламента институты «парламентское слушание», «парламентский час» для членов правительства, а также «парламентское расследование» и выражение парламентом недоверия отдельным руководителям министерств и государственных комитетов.
9. Подтверждено, что сила администрации определяется не градусом давления на общество, а дееспособностью, которая проявляется в действенном управлении политическими, социальными, экономическими и иными процессами. Эффективность управления заключается в интеграционных возможностях и способности администрации координировать, отслеживать и своевременно реагировать на процессы во всех сферах общественной жизни. При этом она не предполагает жесткой регламентации всех сторон жизни, а заключается в способности управленческих структур к принятию качественных продуктов, т. е. оптимальных и адекватных решений и их неуклонному исполнению. Иными словами, традиционная позиция, связывающая управленческую деятельность с активностью управляющей стороны, более не может восприниматься как единственно приемлемый постулат.
10. Аргументировано, что носители исполнительной власти нацелены на созидательную деятельность по управлению и регулированию общественных отношений и процессов, отслеживанию, выявлению, локализации и устранению внешне раздражающих негативных факторов. Возложенная на органы исполнительной власти правоохранительная
функция и функции непосредственного управления и обслуживания осуществляются ими опосредованно через развитую сеть публичных структур (служб). Предлагаемая конфигурация, принятию которой способствуют посылки в национальном законодательстве, позволяет выделить основные субъекты исполнительной власти в Таджикистане, каковыми выступают Президент и Правительство Республики, министерства и государственные комитеты, представители Президента на местах — председатели областей, городов и районов.
11. Обосновано, что выбор организационно-правовых форм управления не является произвольным актом, а зависит от целого ряда взаимосвязанных факторов. При образовании, реорганизации, ликвидации органов управления полномочный субъект не обладает абсолютной свободой формирования национальной администрации, его воздействие на реорганизацию существующих структур центрального и местного управления обусловлено объективными потребностями экономического, социального и политического развития, особенностями исторической обстановки, конкретной задачей, вытекающей из нее. Ретроспективный анализ позволил выявить характерные признаки ряда организационно-правовых форм управления, которые предлагается закрепить путем принятия закона Республики Таджикистан «Об органах государственного управления».
Принятию данного нормативного правового акта должна предшествовать разработка законодателем концепции развития одноименных органов. В документе следует закрепить ясное и недвусмысленное определение каждой организационной формы управления — министерство, государственный комитет, комитет, агентство, служба, инспекция, департамент (управление), отдел и т. д.; четко и прозрачно определить основания и критерии их образования, место в иерархии государственного управления. При этом исключительно важно, проявив дифференцированный подход, произвести селекцию органов исполнительной власти как ведущих звеньев национальной администрации.
12. Доказано, что Президент Таджикистана как глава исполнительной власти и Председатель Правительства Республики, по сути, является ключевой фигурой государственной администрации. Ему предоставлены широкие полномочия, создающие благоприятные организационно-правовые условия для мобилизации административного ресурса на реализацию масштабных реформ во всех сферах общественной жизни. Вместе с тем полноценному и эффективному функционированию конституционной модели исполнительной власти препятствует ряд правовых и организационных пробелов, которые предлагается устранить следующими мерами:
- ст. 7 Конституционного закона Республики Таджикистан от 12.05.2001 № 28 «О Правительстве Республики Таджикистан»1 изложить в следующей редакции: «В состав Правительства Республики Таджикистан входят Председатель Правительства — Президент Республики Таджикистан, Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов»;
- произвести радикальное структурное преобразование исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан, существенными элементами которого выступают возложение руководства настоящим органом на Премьер-министра либо одного из его заместителей, построе-
1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. № 4. Ст. 215.
ние его структурных подразделений по функциональному принципу, а также освобождение государственных советников Президента Республики Таджикистан от не свойственной им функции руководства профильными подразделениями исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан, что превращает их в настоящее время по характеру выполняемых функциональных обязанностей в помощников Президента Республики. Внедрение предлагаемой конструкции с учетом устранения многочисленных случаев дублирования превратит исполнительный аппарат Президента Республики Таджикистан в единый системный институт с функциональной дифференциацией структур, обеспечивающих, с одной стороны, деятельность Президента Республики, а с другой — возглавляемого им Правительства;
- в предполагаемом законе «Об органах государственного управления» закрепить норму о том, что образование министерств и государственных комитетов осуществляется Президентом Республики Таджикистан в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на содержание органов исполнительной власти, а в Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан» внести норму о том, что структура Правительства Республики Таджикистан, а также образование новых министерств и государственных комитетов вносятся Президентом на утверждение парламента страны.
13. Подтверждено, что Правительство Республики Таджикистан выступает ведущим органом исполнительной власти Таджикистана, возглавляющее систему органов государственного управления и обладающее собственным кругом самостоятельно осуществляемых полномочий. Правительство Таджикистана выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли. В то же время проблема согласованных действий Президента и Правительства Республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена, что часто находит выражение в необоснованном принижении положения Правительства Республики. В этой связи для практического разграничения функции исполнительной власти между Президентом и Правительством страны, предполагающее самостоятельное осуществление ими своих полномочий, в практике организационных преобразований предлагается придерживаться следующих правил:
- впредь не констатировать в президентских указах создание тех или иных приправительственных ведомств, а поручать правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции, чем обеспечивается простор организационному творчеству Правительства Республики Таджикистан;
- воздержаться от создания обособленных припрезидентских органов как фактора, снижающего роль и значение основных правительственных органов — министерств и государственных комитетов. Статус и полномочия Правительства Республики Таджикистан предопределяют сосредоточение при нем всех самостоятельных исполнительных управленческих структур.
14. На базе обстоятельного анализа процесса организационных реформ констатировано наличие в государственном управлении Таджикистана двух тенденций. Первая связана с закреплением национальным законодательством международных стандартов правовой регламентации публично-служебных отношений (внедрение конкурсов, контрактного порядка
трудовой деятельности). Вторая предопределена все увеличивающимся разрывом между сложностью решаемых государством задач и уровнем квалификации государственных служащих на всех уровнях управления. Несмотря на предпринимаемые организационные и правовые усилия, в качественном составе государственных служащих не наблюдается заметного улучшения. Для исправления ситуации предлагается изменить порядок организации и проведения конкурса, преобразовав его в автономный институт, дистанцированный от влияния корпоративно-ведомственных начал. Проведение конкурсов, а в дальнейшем и аттестации административных государственных служащих предлагается вменить в обязанность отдельной учебной структуры — Академии государственного управления, формируемой на базе объединения всех ведомственных учебных заведений, имеющих, как правило, низкий коэффициент полезной научной и учебно-методической деятельности.
15. Внесен ряд предложений, направленных на совершенствование структуры Правительства Республики Таджикистан, правового статуса членов Правительства — министров и председателей государственных комитетов и возглавляемых ими структур как головных органов исполнительной власти в определенной сфере деятельности. Структурные преобразования выдержаны в развитии конституционных принципов организации исполнительной власти и позволят приступить к компактному функционированию на ее центральном звене десяти министерств и четырех государственных комитетов, где руководство головной структурой в каждом из традиционных блоков прерогатив Правительства — экономика и социальное развитие — возлагается на заместителей Премьер-министра. При этом целесообразно скорректировать положения Реестра государственных должностей Республики Таджикистан, утвержденного Указом Президента Республики Таджикистан от 02.08.2008 № 503 «О Реестре государственных должностей Республики Таджикистан», с учетом степени ответственности членов Правительства страны в целостном механизме управления и иерархии государственных должностей.
16. Доказано, что осуществляемая в Республике Таджикистан реформа государственного управления в силу слабой научной обоснованности подходов к решению заявленных управленческих проблем имеет во многом фрагментарный характер, прослеживается затягивание реализации ряда заявленных определяющих мер. Матрица Стратегии реформирования системы государственного управления предусматривала во второй фазе (2008—2009 гг.) завершение двух знаковых организационных шагов: 1) проведение нового разделения ответственности между министерствами и контролируемыми ими организациями; 2) выполнение планов по отделению министерств от государственных предприятий и проведение приватизации на пилотной основе некоторых подведомственных министерствам некоммерческих организаций. К настоящему времени удалось лишь определиться с выбором пилотных министерств, что является следствием неверного методологического подхода к последовательности реализации мер и сроков их реализации. В этой связи в целях освобождения центральных органов государственного управления от избыточных функций и наделения достаточными полномочиями местных звеньев для эффективного управления социально-экономи-ческими процессами обосновывается необходимость выработки и реализации нового подхода к критериям образования административно-территориальных единиц и территориальной
базы местного самоуправления, что создаст материально-пространственную основу оптимизации функции и обеспечения их субсидиарности.
17. Сделан обобщающий вывод о том, что на местном уровне управления отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности по формам организации управленческих структур характеризуются как не сложившиеся, не получившие окончательного юридического оформления. Доказывается наличие негативных тенденций, поощряемых организационно-правовыми мерами, препятствующих формированию эффективной системы местного управления, усилению положения и упрочению взаимодействия исполнительных органов на местах. Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического положения ряда публичных управленческих структур на местах затрудняют взаимодействие между ними и не согласуются с конституционными нормами, закрепляющими единство системы местных исполнительных органов во главе с представителем Президента — председателем области, города, района. Для решения комплекса проблем на местном уровне организации исполнительной власти путем внесения поправок в Конституционный закон Республики Таджикистан от 17.05.2004 № 28 «О местных органах государственной власти»1 предлагаются следующие меры:
- закрепить организационно-правовую форму обозначения круга местных исполнительных органов, где предпочтительным представляется термин «садорат»;
- назначение председателей областей, городов и районов оформлять распоряжениями Президента Республики Таджикистан после предварительного согласования с местным представительным органом государственной власти, что снимет политическую «оболочку» указанных должностных лиц и способствует дальнейшему их преобразованию в ключевые административно-хозяйственные (менеджерские) фигуры на местах.
- закрепить в гл. 3 правовое положение всех местных управленческих структур, в том числе входящих в систему центральных органов государственного управления, и привести в соответствие с ним нормы административного законодательства в части организационно-струк-турного построения;
- в ст. 8 внести норму об утверждении Маджлисом народных депутатов соответствующего уровня по представлению председателя области, города и района Схемы местного управления.
18. Внесены ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование организации и модернизации исполнительной власти Республики Таджикистан. В частности, обосновывается необходимость создания внутриорганизационного механизма мотивации к достижению высокопродуктивного управленческого труда путем закрепления за первыми руководителями органов исполнительной власти полномочий по утверждению структуры центрального аппарата и предоставления им права сокращения до заранее определенного уровня штатного персонала для направления высвобождающихся средств на стимулирование служащих. Управленческому органу устанавливаются фонд оплаты труда, предельная численность государственных служащих и показатели эффективности деятельности на определенный период. Такие требования могут быть сформулированы
1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. № 5. Ст. 339.
в предлагаемом к принятию типовом регламенте организации и деятельности центральных и местных органов исполнительной власти, утверждаемом Правительством Республики Таджикистан.
Как промежуточный вариант предлагается законодательно определил. статус экспериментальной административной единицы (ЭАЕ) для создания внутриорганизационных предпосылок достижения гибкой и компактной структуры управления, нацеленной на формирование модели плавающей администрации. Сформулированы предложения по законодательному закреплению статуса ЭАЕ, а также разработана ее концепция.
19. Обосновано, что эффективность и качество государственного управления достигается не столько благодаря созданию и внедрению жестко иерархических административных композиций, сколько путем правильного и научно обоснованного правового обеспечения функционального единства, организационной взаимосвязанности структур, со-подчиненности и скоординированности действий органов исполнительной власти по всей управленческой вертикали, где доминантами построения высокоэффективной системы исполнительной власти и адаптации ее к динамично изменяющимся условиям выступают деконцен-трация полномочий, децентрализация управления, делегирование прав и действенные каналы обратных связей.
20. Аргументировано, что описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга позволяет выстроить оптимальную пропорцию объема доходов и расходов государственного бюджета к ВВП на уровне 40 %. Данный показатель может служить индикатором оценки здорового государства, что позволяет легко диагностировать организацию управления: при снижении соотношения можно говорить о патологии в сторону гипотрофии и, наоборот, при увеличении — о гипертрофии. При этом определяющими критериями оценки качества системы управления могут служить ВВП на душу населения и Индекс человеческого развития (ИЧР) как универсальные международно-признанные показатели.
21. Доказано, что решающее значение в жизни страны имеет не та или иная структура управления, а отлаженная и научно обоснованная система руководства, образующая политический фундамент демократических процессов. Жизнедеятельность страны зависит не от того, как ранжируются государственные чины, а от наличия просвещенной политической элиты, обладающей национальным самосознанием и пониманием ее высших интересов. Усвоение новых ценностей государственности и их разумное использование, сколь бы прогрессивными и притягательными они ни были, зависит от уровня зрелости общества, готовности нации к адекватному их восприятию.
Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования вопросов исполнительной власти и государственного управления Республики Таджикистан, организации и деятельности органов исполнительной власти, а равно совершенствования правовой регламентации и практики их функционирования в современных условиях и на перспективу, обеспечения эффективности осуществления поставленных перед ними целей и задач. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отраже-
ния в действующих нормативных правовых актах Республики Таджикистан и в практике деятельности органов государственного управления. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методических материалов по курсу конституционного и административного права, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Республики Таджикистан» и «Административное право Таджикистана» в образовательных учреждениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:
-в процессе занятий в Таджикском государственном университете коммерции, на введенных по инициативе соискателя в учебные программы спецкурсов «Исполнительная власть Республики Таджикистан» и «Правовые проблемы государственного управления», проведения цикла занятий по тематике «Центральные и местные органы исполнительной власти» со слушателями Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан по специальности «магистр государственного управления»;
- при обсуждении диссертации на кафедрах административного и финансового права РПА Минюста России, теории и истории государства и права, административного права Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета, коммерческого права Таджикского государственного университета коммерции;
- при подготовке публикации и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук), в выступлениях на серии международных, всероссийских, республиканских, межвузовских научных и научно-практических конференций, а также на круглых столах.
Научные результаты апробированы также при обсуждении законопроекта «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан». В парламент — Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан направлены предложения, которые учтены при внесении изменений и дополнений в конституционные законы «О Правительстве Республики Таджикистан» и «О местных органах государственной власти», совершенствовании текущего административного законодательства страны.
Концепция ЭАЕ одобрена и принята к реализации Комитетом по делам молодежи, спорта и туризма при Правительстве Республики Таджикистан.
По теме диссертационного исследования опубликовано 75 научных работ общим объемом 137 п. л., в том числе четыре монографии, три научно-методических и учебно-методических пособия, один раздел в учебнике, 21 статья в журналах, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий. На монографические и научно-методические работы имеются положительные рецензии в республиканских периодических изданиях, а также отзывы государственных деятелей, признанных ученых — юристов Таджикистана.
Структура исследования подчинена целям, задачам и логике научного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 13 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются цели и задачи работы, объект и предмет исследования, дается общая характеристика степени ее разработанности, раскрываются теоретическая и методологическая основы работы, обосновывается ее научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, указана теоретическая и практическая значимость исследования, отмечается обоснованность и достоверность полученных результатов и приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава — «Сущность исполнительной власти Республики Таджикистан» — состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан» внимание акцентируется на политической и практической важности научного переосмысления компонентов государственного управления как сложного и многоаспектного социального феномена. Автор поддерживает позицию ученых, призывающих к обновлению парадигмы управления с учетом современного уровня развития общества. Рассматривая различные научные трактовки и не умаляя их значимость, в работе обращается внимание на конструктивный потенциал кибернетического подхода к трактовке управления. Признавая последний универсальным, предлагается «духовное» насыщение его содержания посредством конституционно-правовых ценностей, возводящих человека, его права и свободы в ранг высшей ценности. Конституционные нормы в данном случае могут служить методологическим ориентиром выработки нового режима взаимодействия в субъектно-объектных отношениях, опирающегося на признание за объектом управления огромного созидательного и креативного потенциала, позволяющего скорректировать распространенное представление об управлении как «воздействие на сознание» в сторону «влияния на поведение, деятельность» объекта.
Для более полного уяснения элементов государственного управления применительно к Таджикистану в работе проводится экскурсный анализ экономической основы общества, его социальной структуры, духовно-идеологических ценностей, внутренней и внешней ситуации, доминантами чего выступают выход страны из состояния вооруженного гражданского противостояния, реинтеграция военных подразделений Объединенной таджикской оппозиции (ОТО) в правительственные силовые структуры и заметное снижение градуса военнизированности общества. Это позволило приступить к практическому решению комплекса созидательных задач. Анализируя общественно-политическую природу государственного управления в Таджикистане, соискатель придерживается мнения о полезности большей жесткости исполнительно-распорядительной деятельности в отличие от западных режимов, что обосновывается фундаментальными устоями жизни общества, успешным опытом ряда азиатских стран и патерналистическим характером восточных цивилизаций.
Второй параграф «Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан» посвящен месту исполнительной власти в системе государственной власти Республики Таджикистан. Отмечается, что из всех государственно-правовых проявлений именно она наиболее приближена к механизму реальной власти, что предопределило ведущее место ее проблем в научных исследованиях на всем постсовет-
ском пространстве и в странах дальнего зарубежья. Соискатель полемизирует с мнением отдельных ученых, исторически характеризующих исполнительную власть с олицетворением неограниченного диктата одного лица или узкой группы лиц1. Между тем исполнительная власть — детище теории разделения власти. Она нацелена исключительно на конструирование государственной власти на концептуально новых началах и отрицает единовластие. В первую очередь, смысл ее состоит в недопущении средоточия всей власти в одной из ветвей, установления единовластия, иначе говоря, диктатуры. Посему неограниченный диктат представляет собой явление равноудаленное от исполнительной власти.
Анализ признаков и свойств исполнительной власти позволил соискателю сформулировать ее определение как самостоятельной ветви государственной власти, представляющей собой подзаконную, организационно-распорядительную деятельность, направленную на организацию исполнения законов и реализацию иных государственных установлений в процессе управления экономическим, социальным и административно-политическим развитием страны.
В третьем параграфе «Функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти» отмечается, что в последние годы, заметно активизировав работу, юридическая мысль выявила многие важные аспекты, связанные с соотношением и местом рассматриваемых понятий в государственном механизме. Обобщение различных точек зрения приводит соискателя к выводу, что исполнительная власть, по сути, составляет содержание деятельности по государственному управлению. Иными словами, проблема их соотношения, вопросы о системе этих близких, но далеко не тождественных понятий более продуктивно может быть решена в плоскости выявления функции, с одной стороны, государственного управления как вида государственной деятельности, а с другой — исполнительной власти как относительно самостоятельной ветви государственной власти, а также их структурного анализа. Постановка вопроса в изложенном ракурсе оправдана также и тем, что профилирующими учеными функциональная неопределенность рассматривается как основная причина нестабильности и неупорядоченности структуры органов исполнительной власти, организационной неразберихи .
В работе обобщен целый ряд заслуживающих внимания рассуждений, высказанных в юридической литературе, относительно классификации функций исполнительной власти. Разброс мнений относительно выполняемых исполнительной властью функций приводит соискателя к выводу, что истинное предназначение исполнительной власти в обществе и ее место в конфигурации разделения государственной власти все еще глубоко не осознаны. Функции исполнительной власти в известной степени характеризуют ее сущность, которая выявляется посредством анализа результатов, достигающихся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, имеющей творческое, организующее содержание. Опираясь на мнение С. С. Алексеева, характеризовавшего
'См.: Куриц С. Я., Воробьеве. П. Болезни государства. Диагностика патологий системы государственного управления и права. М., 2009. С. 317.
2 См.: Ноздрачгв А. Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления / Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 116.
применение права как «подлинную управленческую деятельность»1, соискатель в качестве основополагающего направления, определяющего смысл и содержание исполнительной власти, выделяет функцию правоприменения, направленную на исполнение Конституции и законов, иных установлений законодательной и судебной ветвей власти. К ней тесно примыкают две дополнительные функции: правоустановительная (собственно нормотворческая) и охранительная (юрисдикционная). К их выполнению исполнительная власть привлекается на партнерских началах по мере дозволения законодательной власти, где возможность правотворческой деятельности служит качественным критерием, характеризующим исполнительную ветвь государственной власти.
Соотношение государственного управления и исполнительной власти через призму их функциональной характеристики позволяет прийти к общему знаменателю об их корневом родстве, что находит наглядное подтверждение во второй главе «Развитие организационно-правовых форм управления в Таджикистане на рубеже веков».
В данной главе развитие организационных форм управления в Таджикистане рассматривается с начала 90-х гг. XX в. с обретением государственной независимости и процессами, предшествующими ей, где в административно-правовом аспекте выделяются три тесно связанных этапа: преддверие обретения независимости (конец 80-х — 1990 гг.), укрепление основ государственной независимости (с 1991 по 1994 г.), после принятия Конституции независимого Таджикистана (с 1994 г.).
В первом параграфе «Развитие организационно-правовых форм управления в преддверии государственной независимости» внимание акцентируется на реформах, вызванных обновлением советской политической системы и провозглашением политики перестройки, предопределивших новое видение роли и назначения управленческих структур. Анализируя содержание положений конкретных центральных органов управления, соискатель приходит к выводу, что организационные преобразования рассматриваемого периода и их нормативно-правовое обеспечение страдали административным романтизмом. С управленческой точки зрения переориентация централизованной экономики на рыночные начала требовала выработки специальной системы руководства организационными преобразованиями, создания целевой системы формирования и реализации дифференцированной политики как в общегосударственном, так и на отраслевом и региональном уровнях. Данная актуальная задача системы государственного управления народным хозяйством не была практически решена. Это привело к потере контроля в ключевых отраслях промышленности, управляемости социально-экономических процессов, резкому падению объемов производства и разрыву межрегиональных связей.
Во втором параграфе «Развитие организационно-правовых форм управления в начале обретения государственной независимости» отмечается, что рассматриваемый этап характеризуется окончательным определением стратегии по переходу к рыночной экономике, предполагающей кардинальную перестройку как системы, так и идеологии управления, что предопределяло содержание всех последующих действий по формированию и упразднению организационных форм управле-
1 См.: Алексеев С. С. Теория государства и права: учебник. М., 2005. С. 201.
ния. Предметному анализу в работе подвергнуты организационные процессы, развернувшиеся после вынужденной отставки Президента Республики, проведения в г. Худжанде в ноябре 1992 г. XVI сессии Верховного Совета и последовавшим в соответствии с его решениями упразднением должности президента и соответствующей формы правления. Оценивая настоящие вердикты законодательного органа как своевременные и предпринятые во благо обеспечения национального согласия, мира и спокойствия на многострадальной таджикской земле, соискатель вместе с тем критически оценивает ряд принятых на нем решений по структуре вновь сформированного правительства — Совета министров Таджикистана и последовавшие за ней организационные преобразования.
В третьем параграфе «Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции независимого Таджикистана» анализируются новые тенденции в государственно-правовом развитии страны. Рассматриваемый период соискатель условно разделяет на три взаимосвязанных и одновременно относительно раздельных подэтапа: 1) с 1994 по 1999 г.; 2) с 2000 по 2005 г.; 3) с 2006 г. — по настоящее время, каждый из которых связан с существенной корректировкой в административной политике по отношению к формированию организационно-правовых форм управления.
Ретроспективный анализ приводит к обобщающему выводу, что авторы организационных преобразований часто замыкались в прокрустово ложе схем устаревших понятий и представлений. Над ними довлела инерция старого мышления. Следовательно, они воспринимали сугубо иерархические композиции управления. Организационные структуры управления от таковых реформ мало несли продуктивного для развития отрасли, а чаще просто тормозили ее прогресс, создавали искусственные административные барьеры и, по сути, занимались имитацией бурной деятельности, некой игрой из «пустого в порожнее». В ходе реформ проявилась некая однобокая и безапелляционная линия по жесткому внутриотраслевому упорядочению как преимущественная задача укрепления государственной структуры управления в рамках поддержанного Всемирным банком проекта институционального построения 1ВТА. Вся программа развития и реформирования отраслей свелась в основном к упрощенной схеме — ускоренной приватизации объектов государственной собственности без разумной политики постприватизационной поддержки, что резко снизило эффект внедрения управленческих новелл.
Третья глава работы «Система исполнительной власти Республики Таджикистан» охватывает четыре параграфа. В первом параграфе «Понятие и классификация органов исполнительной власти» анализируются такие понятия, как «орган государственной власти», «орган исполнительной власти», «орган государственного управления», «административный орган». Комплекс поднятых и рассмотренных проблем, а также обобщение мнения известных ученых, анализ состояния и перспектив развития национального административного законодательства, учет зарубежного (в частности, российского и американского) опыта позволили сформулировать следующее определение органа исполнительной власти: это самостоятельная институция государства, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях организации исполнения законов в процессе государственного управления экономической, социальной и административно-политической сферами
жизни общества и получившая правоустановительные (нормотворче-ские) прерогативы в порядке особой легитимации. На базе сформулированного понятийного аппарата органа исполнительной власти соискатель обосновывает собственную концепцию их разграничения от органов государственного управления.
Проведя классификацию субъектов государственного управления по различным основаниям, соискатель обращает внимание на то, что именно за счет многочисленности органов государственного управления, их сложности носителям исполнительной власти удается решать поставленные задачи, ибо многочисленность и многообразие органов управления обусловлены многосторонностью исполнительно-распорядительной деятельности государства. В целях комплексного охвата однородных общественных отношений предлагается принятие отдельного законодательного акта «Об органах государственного управления Республики Таджикистан», где важно выделить следующие управленческие иерархии: а) высшее звено исполнительной власти: Президент и Правительство Таджикистана; б) центральное звено исполнительной власти: министерства и государственные комитеты; в) местное звено исполнительной власти: представители Президента — председатели областей, городов, районов; г) органы государственного управления: агентства, службы, комитеты, комиссии, департаменты, главные управления, управления, отделы.
Во втором параграфе «Президент Республики Таджикистан — глава исполнительной власти» отмечается, что положение Президента Республики в системе разделения властей и его роль в реализации исполнительной власти относятся к важнейшим аспектам государственно-правовой жизни современного Таджикистана. В настоящее время назрели все предпосылки, позволяющие превратить институт президента в эффективный инструмент организации разумного управления, обеспечения национального единства и социального согласия в Таджикистане.
В работе отмечается, что универсальность круга полномочий Президента Республики Таджикистан приводит порой национальных ученых к достаточно спорным выводам. В отечественной юридической литературе выдвигается положение о том, что в системе государственной власти он является «всенародным арбитром»1. С таким положением трудно согласиться, так как в Таджикистане произведено классическое разделение власти, где Президент непосредственно возглавляет и представляет одну из ее ветвей — исполнительную власть. При такой конфигурации, естественно, он не может выступить беспристрастным институтом, что свойственно арбитру. Президент Таджикистана выступает центром государственного механизма и имеет в распоряжении широкий арсенал методов и средств обеспечения баланса ветвей власти.
Для уяснения особенностей правового положения Президента Таджикистана в качестве главы исполнительной власти и имеющихся организационных проблем соискатель апеллирует к двум моделям президентства — американской и иранской, и приходит к выводу, что по широте прав, слабо увязанных ограничениями, таджикский институт президентства резко контрастирует им. Для исправления ситуации
1 См.: Тафсири илмию оммавии Констшугсияи (Сарконуни) Чумхурии Точикистон (Научно-популярное толкование Консплуции Республики Таджикистан). Душанбе, 2009. С. 319.
сформулированы предложения по усилению роли парламента в процессе организационно-управленческих преобразований и влияния на содержательную деятельность национальной администрации.
В контексте непосредственного руководства Президентом Республики Таджикистан Правительством в качестве Председателя Правительства в работе анализируется правовое положение настоящего органа в системе исполнительной власти. Отмечается, что совокупность закрепленных в законодательстве по отношению к Правительству Республики Таджикистан полномочий, выражая широту его компетенции в сфере государственного управления, позволяют Правительству страны проявлять себя как ведущий орган исполнительной власти, рассматривать и решать основные вопросы социально-экономического развития современного общества. Между тем в управленческой практике, с одной стороны, довлеют тенденции все большего сосредоточения внимания Правительства Республики на малозначительных вопросах, увлечения кадровыми перестановками и мелочной опекой нижестоящих структур, а с другой, имеют место случаи неоправданного принижения его роли и места в системе государственного управления. Для дополнительной аргументации соискатель ссылается на Закон Республики Таджикистан от 16.04.2012 № 828 «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан»1, где в первоначальном варианте авторы расположили Правительство после Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан (далее — Аппарат Президента), что создавало впечатление подчиненного положения ему Правительства.
В работе анализируются высказывания отдельных экспертных кругов относительно организационного отделении должностей Президента и Председателя Правительства либо введения процедуры назначение Премьер-министра и иных членов Правительства после получения Президентом согласия парламента. Полемизируя с изложенными точками зрения, соискатель выдвигает два возражения практического плана. Во-первых, в условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации, модель «президент — глава правительства» как нельзя востребована, ибо широкие полномочия позволяют главе государства мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ во всех сферах общественной жизни. Во-вторых, введение процедуры предварительного согласования фактически приведет к дистанцированию Правительства от Президента и расстроит управленческую вертикаль, что уже было в отечественной истории. Смешанная форма правления при неразвитости политической системы, нарушая механизм сдержек и противовесов, создает организационную почву возможной конфронтации ветвей власти и может вызвать серьезные угрозы для государства.
Сегодня более важно создать благоприятный организационно-правовой механизм эффективному функционированию конституционно установленной модели исполнительной власти. В работе сформулированы комплекс предложений по реструктуризации Аппарата Президента и организации его работы на базе дифференциации подразделений, обеспечивающих деятельность Президента республики и возглавляемого им Правительства с учетом их функций и полномочий, внесению
1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2012. № 4. Ст. 278.
редакции в ряд законодательных актов. Внедрение предлагаемой модели и ее логичное организационное развитие, заложив конструкцию качественно новой организации государственной администрации, способствует повышению уровня ответственности и результативности работы государственного аппарата.
Третий параграф «Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан» посвящен анализу правового положения министерств, государственных комитетов, а также припрезидентских и приправительственных органов. В работе анализируются легитимные трактовки последних, восходящие к Указу Президента Республики Таджикистан от 04.07.2002 № 853 «О системе центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан». Отмечается, что определения данные в актах административного нормотворчества, в отличие от традиционных представлений, характеризовавших компетенцию, например, министерств с отраслевым управлением, увязывает их деятельность с новой категорией — сфера деятельности. Именно эти обстоятельства предопределяют современный административный облик министерств, характеризующихся органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в определенной сфере деятельности.
Для однозначного определения характера осуществляемой министерствами и государственными комитетами в настоящее время управленческой деятельности в работе предпринята попытка изучения содержания административно-правовых актов, закрепляющих их современное правовое положение, что проводит к следующим выводам. Во-первых, обновленные положения центральных органов исполнительной власти обнаруживают единую структуру изложения: общие положения; полномочия; организация деятельности. Во-вторых, при характеристике как министерств, так и государственных комитетов их деятельность, как правило, связывается с осуществлением функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования. Тем самым обновленные положения воздерживаются от прямого использования традиционно связанного с деятельностью органов исполнительной власти понятия «государственное управление», что скорее отражает эволюцию видения их новой роли и назначения.
В результате сопоставительных анализов соискатель приходит к выводу, что в организационном строительстве Таджикистана проявилось стремление к заимствованию административного опыта РФ, где министерства организационно и функционально отделены от осуществления контрольно-надзорных полномочий. Однако, буквально имплантируя управленческие стандарты зарубежной практики организационного строительства, следовало заблаговременно позаботиться о создании надлежащих организационно-правовых условий. Остаются неясными принципы взаимоотношений министерств и государственных комитетов с созданными в их системе надзорными службами, организационно не обеспечено управление государственным имуществом, формально отделенное от ряда министерств, не проведена инвентаризация отраслевого законодательства в русле нововведений. Отсутствие симметричности в положениях центральных органов исполнительной власти отчасти является результатом слепого копирования зарубежного опыта без учета требований национального законодательства.
На базе рассмотрения всего комплекса вопросов, связанных с организацией центрального звена исполнительной власти, в работе сформулированы следующие выводы. Во-первых, в действующем законодательстве фактически не выработаны критерии отнесения организационных структур управления к органам исполнительной власти. Во-вторых, отнесение того или иного органа к министерствам либо государственным комитетам чаще всего произвольно и не отражает характера его компетенции. В-третьих, правовое обеспечение организации исполнительной власти на ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативными правовыми актами, а декларируемые официальные административные концепции (например, организационное обособление контрольных и исполнительских функций) не имеют последовательного правового воплощения. В-четвертых, не выдержана в приемлемом юридическом варианте терминология на государственном языке, используемая в нормативных правовых актах, для обозначения управленческих категорий.
В четвертом параграфе «Органы исполнительной власти в областях, городах и районах Республики Таджикистан» рассматривается модель организации местного управления. Особо отмечается, что ключевым компонентом местного звена исполнительной власти является фигура председателя области, города, района (далее — председатель). В работе рассматривается компетенция председателя, выраженная через его полномочия. Соискатель считает не вполне обоснованной все усиливающуюся тенденцию постепенного расширения круга удаленных от организационного влияния председателя местных исполнительных органов и изъятия из сфер его ответственности. Во-первых, конституционные нормы характеризуют председателя в качестве субъекта, осуществляющего исполнительную власть на местах. Во-вторых, подобная практика формирует у одних местных руководителей комплекс неполноценности, а другую часть настраивает на служебный фанаберизм.
В поправках нуждается также устоявшийся порядок назначения и освобождения председателей, когда указы Президентом Республики представляются на утверждение соответствующего местного Маджлиса народных депутатов. На взгляд соискателя, сложившийся порядок невольно являет прецедент, нарушающий баланс правовых актов. Для его устранения предлагается ряд организационно-правовых мер. Во-первых, внести в законодательство о местной власти норму о назначении председателей распоряжениями Президента Таджикистана, что никоим образом не противоречит Конституции. Во-вторых, в ходе очередных конституционных поправок предусмотреть порядок предварительного согласования кандидатуры руководителя местной государственной администрации с местным представительным органом. В-третьих, определить субъектом представления кандидатур на указанные должности применительно к областям и г. Душанбе (включая города и районы республиканского подчинения) Правительство Республики, а применительно к городам и районам областного подчинения и столицы вышестоящих глав администрации. В-четвертых, освободить указанное должностное лицо от титула «представитель Президента» и бремени руко-водства местным представительным органом. Принятие изложенных предложений позволит также скорректировать название должности, ведь если апеллировать к строгим терминологическим обозначениям, то понятие «председатель» указывает скорее на выборное должностное лицо. Исторически сложившимся представлениям населения о местной
власти и его носителях более соответствует обозначение руководителя местной администрации названием «сарвар» либо «садр» (глава).
В работе критически оценивается содержание постановления Правительства Республики Таджикистан от 03.03.2011 №115 «Об утверждении типовой структуры аппарата председателя и местных исполнительных органов государственной власти»1, которым утверждены типовые структуры как аппарата председателя, так и местных исполнительных органов государственной власти. По мнению соискателя, Правительству Республики следовало ограничиться лишь утверждением лимита предельной численности государственных служащих всех местных исполнительных органов. Административно-правовое закрепление организации местного управления все еще далеко от совершенства и не является полностью соответствующим конституционно установленной конструкции.
Четвертая глава работы «Концепция развития исполнительной власти Таджикистана в свете реформы системы государственного управления» включает три параграфа. В первом параграфе «Реформа государственного управления - приоритет стратегии национального развития» отмечается, что в условиях глобализации государство как социальный институт обязано быть на высоте новых требований и вызовов, вырабатывать эффективные управленческие продукты — адекватные решения и качественные услуги и одновременно укреплять собственную «иммунную систему». Иначе говоря, реформы управления превратились в явление, охватившее как экономически сильные государства, так и те страны, которые недавно встали на путь самостоятельного развития.
После утверждения Президентом страны Стратегии реформирования системы государственного управления (СРСГУ) 28 июня 2007 г. Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан утвердил более объемный программный документ — Национальную стратегию развития Республики Таджикистан на период до 2015 г. (далее — НСР)2. В рамках последней выделены три национальных приоритета: реформа государственного управления; развитие частного сектора и привлечение инвестиций; развитие человеческого потенциала. Первый национальный приоритет направлен на формирование в стране системы национального развития, главной особенностью которой являются прозрачность и подотчетность в борьбе с коррупцией.
Особо примечательно, что в НСР впервые выявлены критерии оценки преобразований, направленных на достижение заявленных целей и приоритетов национального развития. Так, установлено, что мониторинг реализаций НСР будет осуществляться через финальные отчеты выполнения Стратегии сокращения бедности (ССБ), данные которой послужат базой для проведения оценки достигаемых результатов и подготовки предложений по ее корректировке. В этом контексте соискатель поддерживает предложения ученых об оценке качества системы управления показателями, отслеживаемыми международными организациями: ВВП на душу населения, исчисляемый критериями Всемирного банка, и Индекс человеческого развития (ИЧР), определяемый структурами ООН. При этом, развивая организмически подход, где важным показателем оценки здорового человека выступают пропорции роста и массы
1 Единый государственный Реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2011. № 3. С. 212.
2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. № 6. Ст. 530.
тела, предлагается применить настоящую медицинскую формулу к исследованию государственно-управленческих проблем и выстроить оптимальную пропорцию объема доходов и расходов, заложенных в государственном бюджете, на уровне 40 % к ВВП.
Для успешного завершения намеченных преобразований и поиска новых путей развития большое значение имеет изучение огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и менее развитых стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития. Соискатель считает, что поучительными для Таджикистана представляются опыт Китая по поэтапному сокращению административного аппарата, Канады и Новой Зеландии по экономии и целевому расходованию бюджетных средств, Чили и Южной Кореи по оптимизации и децентрализации функции управления, Польши по расширению правовой базы и укреплению финансово-материальных основ функционирования органов местного самоуправления, Ирана по созданию механизм постоянного совершенствования системы государственного управления.
Во втором параграфе «Анализ реализации Стратегии реформирования системы государственного управления Таджикистана» отмечается, что принятие СРСГУ знаменует собой начало нового этапа преобразований, носящих в отличие от предыдущих более широкомасштабный характер, включающий совокупность мер, обращенных на долгосрочную перспективу. Меры по реализации СРСГУ разделены по срокам на три этапа: краткосрочные (до конца 2006 г.), среднесрочные (2007-2008 гг.), долгосрочные (2009-2015 гг.) и сгруппированы в соответствии с поставленными задачами. В настоящее время СРГСУ находится на третьей фазе реализации, и за истекший период выполнен ряд мер, предусмотренных на первом и втором ее этапах. К СРСГУ приложена Матрица мер по реализации Стратегии реформирования системы государственного управления в Республике Таджикистан (далее — Матрица), в которой отражены организационные шаги по решению типичных проблем в сфере управления.
Вместе с тем сопоставительный анализ предусмотренных в Матрице мер и управленческой практики приводит к выводу, что, несмотря на проделанную определенную работу, преобразования страдают половинчатостью, по ряду направлений отстают от намеченных сроков, а темпы оставляют желать лучшего. Соискатель усматривает несколько причин подобной ситуации: 1) неразработанность критериев оценки структурной эффективности и реорганизации; 2) выпадение из формируемого механизма согласования приоритетов развития на общенациональном, отраслевом и территориальном уровнях местных органов государственной власти; 3) серьезное отставание от запросов и нужд общества бюджетной реформы; 4) отсутствие стратегии подготовки высококвалифицированных преподавателей и остепененных научных кадров по специальности «Государственное управление»; 5) несоответствие темпам развития и запросам общества информационно-технологического потенциала государственной администрации; изначально неверный методологически подход к последовательности реализации мер по реструктуризации министерств и оптимизации функции по управленческой вертикали; 6) непоследовательное и половинчатое закрепление в законно-дательных и иных нормативных правовых актах новых прогрессивных институтов.
В работе рассматривается появление как в системе министерств и государственных комитетов, так и в ранге приправительственных и припрезидентских органов специальных структур с контрольно-надзорными функциями, именуемых, как правило, службами. Соискатель приходит к выводу, что деятельность надзорных служб все еще далека от совершенства, а административный надзор, являясь способом обеспечения законности и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности. На их деятельности сказывается также вялое осуществление прокурорского надзора и неразвитость института административной юстиции, что связано, как полагает соискатель, с неудовлетворительным механизмом обеспечения законности в Республике Таджикистан.
Касаясь примеров нарушений законов и участившихся случаев произвольных действий, остающихся без правовой оценки, именуемых административными аномалиями, отмечается, что они связаны с тем, что не удается практически переориентировать исполнительную власть на выполнение ее истинного предназначения в обществе — организацию исполнения законов. Слабая ориентация органов исполнительной власти всех уровней на повседневную реализацию положений Конституции и законов, по мнению соискателя, является прямым следствием отступления и непоследовательной реализации положений конституционных норм о разделении власти и отсутствием действенного механизма контроля над носителями исполнительной власти. Для убедительности позиции внимание акцентируется на сложившейся практике формирования одной из палат парламента — Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан преимущественно за счет представителей исполнительной власти.
В третьем параграфе «Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане» отмечается, что проблемы функционирования института исполнительной власти бывают двух видов: первые связаны с ее организацией как ветви государственной власти, которая включает собственно внутреннее строение, т. е. рациональное распределение властного потенциала по горизонтали и вертикали; вторые относятся к ее деятельности, т. е. к выбору и использованию адекватных форм и методов при практической реализации управленческих задач и функции. С учетом изложенной конфигурации проблематики в работе предложены дальнейшие наиболее значимые направления совершенствования исполнительной ветви государственной власти Таджикистана.
Прежде всего затрагиваются вопросы рационализации организационной структуры исполнительной власти. В работе обосновывается необходимость коренного обновления национальной административной системы на базе формирования гибкой, оптимальной и компактной структуры центрального звена исполнительной власти, что обеспечит эффективное управление государственными делами, устойчивое развитие страны и последовательность процесса экономических и социальных преобразований, находящихся все еще под воздействием затянувшегося мирового финансового кризиса. Предлагаемые организационные новеллы характеризуются следующими особенностями: 1) возложение организации работы Правительства и руководство аппаратом Президента Республики Таджикистан на Премьер-министра либо его заместителя; 2) освобождение государственных советников Президента Республики Таджикистан от функции руководства профильными структурными подразделе-
ниями аппарата Президента, не свойственной природе занимаемой ими должности; 3) пересмотр концепции дальнейшего функционирования органов при Президенте, что сориентирует главу исполнительной власти к деятельности преимущественно путем руководства Правительством Республики и использования его властного потенциала; 4) наделение заместителей Премьер-министра прерогативой одновременного замещения головного блочного министерства либо государственного комитета.
Следующее магистральное направление в совершенствовании организации исполнительной власти связывается с правовым закреплением организационно-правовых форм управления и определением четких критериев их создания. Отмечается, что фиксация той или иной организационно-правовой формы связана с установлением и разграничением компетенции органов государственного управления, осуществляющих государственно-властную исполнительно-распорядительную деятельность. По мнению соискателя, при решении обозначенной задачи важны учет как зарубежной управленческой практики, так и накопленного национального опыта организационного строительства. С учетом изложенного в работе сформулированы предложения по правовому закреплению различных организационных форм управления.
Одним из определяющих факторов повышения качества государственного управления признается создание слаженного механизма эффективного функционирования носителей исполнительной власти, что со всей очевидностью предполагает модернизацию административного аппарата в соответствии с новыми ценностями, требованиями и ожиданиями общества. Наиболее значимыми и востребованными его направлениями в свете официального восприятия Таджикистаном концепции хорошего управления выступают стандартизация выполнения управленческих функций и повышения качества публичных услуг, упрощения административных процедур, развитие договорных начал в управленческой деятельности, внедрение информационно-коммуникативных технологий и рейтинговой оценки управленческих структур, передача выполнения функций в органы местного самоуправления, саморегулируемым организациям, негосударственный сектор и т. д. При этом ключевым фактором, прямо влияющим на показатели в повседневной публичной управленческой деятельности, названы уровень профессионализма на государственной службе и мотивационные стимулы поддержания его постоянного роста.
В работе отмечается, что, несмотря на предпринимаемые организационные и правовые усилия, качественный состав государственных служащих в Таджикистане оставляет желать лучшего. По оценкам специалистов, профессионализм на государственной службе оказался намного ниже не только уровня современных требований, но и по некоторым решающим параметрам по сравнению с советским периодом развития. Соискатель обращает внимание на то, что вялое состояние национальной экономики является следствием в числе прочего ошибок, допущенных в подборе административной команды и других руководящих кадров. Посему следует признать, что в Республике существует проблема не с кадрами, а с их подбором и расстановкой, о чем свидетельствуют итоги социологических опросов, проведенных соискателем среди административных государственных служащих (август 2008 г.; февраль 2013 г.), и сопоставление их результатов.
Важным направлением совершенствования исполнительной власти в работе признается создание на государственной службе механизма мотивации к высокоэффективной публичной управленческой деятельности. Так, в теории управления разработаны и предложены различные модели мотивации людей и поведения. Однако они слабо вплетены в публично-правовые отношения, так как в организационном сознании все еще превалирует устаревшее представление о том, что служащие государства непосредственно материальных благ не производят. Подобное утверждение не соответствует современному пониманию общественного производства, которое включает в себя не только материальное производство, но и нематериальную сферу — производство нематериальных благ и услуг. Новая посылка значима в двух аспектах: во-первых, она позволяет отнести управленческие решения и действия к категории продукции и услуг; во-вторых, создает благоприятную почву для определения величины экономического вклада от деятельности государственного аппарата. В результате возникает возможность более объективно оценивать труд государственных служащих (управленцев), привязав его к конечным (для потребителя) результатам управленческой деятельности.
Как показывают результаты социологического опроса, проблема мотивационных стимулов остается слабым звеном системы государственного управления Таджикистана. Так, выяснилось, что более половины респондентов не удовлетворены своей работой. При этом если в 2008 г. 30 % причину таковой усмотрели в отсутствии системы стимулов за эффективную деятельность, то в 2013 г. на ту же причину указали уже 46 % опрошенных. Соискатель приходит к выводу, что государство остается малоэффективным работодателем на рынке труда, а служба в нем — непривлекательной сферой для приложения умственного и творческого потенциала граждан.
Для исправления ситуации предлагается создать внутриорганиза-ционный механизм мотивации, отличительными признаками которого могут выступить фонд оплаты труда, предельная численность государственных служащих и показатели деятельности на определенный период. Иллюстрируемая модель основывается на действенных стимулах и позволит существенно поднять материальное содержание служащих, сохранить профессиональный костяк, рационально распределить объем функциональной нагрузки. В промежуточном варианте можно было бы на базе определенных управленческих структур апробировать сформулированную идею, определив им статус ЭАЕ.
Перспективным направлением совершенствования исполнительной власти признается внедрение новых технологий общения с потребителями и получения ими информации в электронном виде. В ходе анализа организационно-правовых мер, предпринятых в этой сфере в Республике Таджикистан, выяснилось, что мероприятия и темпы их реализации не соответствуют запросам и ожиданиям общества, тенденциям развития в глобализирующем мире. Соискатель обращает внимание на нидерландский опыт по созданию службы «Почтовый ящик-51» и, воспользовавшись им, предлагает в ближайшей перспективе открыть службу «Почта-09», реанимировав и функционально преобразовав некогда действующую справочную линию связи.
В работе отмечается важность расширения объема и возможностей получения государственных услуг. Речь идет не только о введении
системы единого окна, но и определении перечня платных и бесплатных государственных услуг, внедрении новых технологий их оказания при обслуживании граждан. Положительно оценивая ряд предпринятых мер по установлению сети платных терминалов выдачи заработной платы, пенсий и пособий, внедрению системы банковских пластиковых карт, вместе с тем отмечается, что государственное управление в Таджикистане характеризуется крайне низким уровнем правового обеспечения оказания услуг гражданам. Сам термин «государственные услуги» не воспринят законодательством страны.
Соискатель указывает на полезную практику ряда зарубежных стран (Австралия, Сингапур, Казахстан) и по аналогии с российским опытом предлагает принять отдельный законодательный акт в рассматриваемой сфере. При этом, ссылаясь на справедливое предостережение И. Н. Барциц относительно проявления разумного подхода к применению богатого зарубежного опыта административных преобразований на национальную почву и в общем контексте ситуации, сформировавшейся в процессе исторического развития1, с учетом нынешнего потенциала государственного управления, предпочтительным признается заимствование российского опыта по поэтапному переходу к электронным формам общения. При этом по аналогии с казахским опытом ей должно предшествовать четкое определение перечня государственных услуг, дифференцированное закрепление их бесплатной и платной разновидностей.
Весь ход административной реформы в конечном счете нацелен на то, чтобы выявить оптимальные пределы властного государственного присутствия в различных сферах. Государство лишь в том случае может оказаться на высоте требования дня, если сможет вовлечь в механизм реализации исполнительной власти общественные сегменты. В этой связи передача выполнения ряда функций в органы местного управления и самоуправления, саморегулируемые организации, негосударственный сектор признается важным магистральным направлением совершенствования исполнительной власти. Тенденции децентрализации могут оказать благотворное влияние на качество государственного управления при наличии правовых и организационных условий, стимулирующих тенденции деконцентрации публичной власти.
Обобщение нормативно-правового массива приводит к выводу, что законодательные нормы носят противоречивый характер. Наличие туманных формулировок не позволяет даже Правительству Республики Таджикистан как ведущему звену системы исполнительной власти воспользоваться законодательно предоставленной возможностью по делегированию полномочий. В государственном управлении Таджикистана скорее превалируют обратные тенденции по централизации и концентрации, что приводит к мелочной опеке, загруженности центральных органов исполнительной власти незначительными, второстепенными вопросами, их уходу от разработки и решения стратегических задач развития во вверенной сфере деятельности. В тенденциях чрезмерной концентрации кроется еще одна опасность: способствуя наращиванию бюрократического ресурса, они вовлекают государство во вмешательство
1 См.: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 58.
в сферы, традиционно относящиеся к гражданскому обществу и нерациональному использованию его организационного потенциала.
В работе следующий этап общественного насыщения исполнительной власти резонно усматривается в вовлечении в ее реализацию человеческого фактора посредством ингрессионных форм, стимулирующих новую управленческую среду. В отличие от аутсорсинга при ингрессии в механизм деятельности официальных структур привлекаются граждане, их профессиональные объединения, иные заинтересованные инициативные сообщества. Ингрессионные элементы, усилив цепную связь организуемых механизмов государства и гражданского общества, могут создать прочный каркас сотрудничества в различных обоюдно значимых сферах в интересах повышения эффективности и продуктивности публичного управления. В контексте интеграционных процессов и формирования механизма глобального административного пространства дальнейшей модернизации национальной системы управления может способствовать также прививка технологии ингрессии в межгосударственные отношения.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, обобщены выводы и предложения.
В приложениях приведены разработанная соискателем концепция ЭАЕ, а также итоги социологического опроса и интервьюирования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих публикациях автора:
Монографии
1. Государственное управление в Республике Таджикистан: правовые проблемы теории и практики (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков. — Душанбе : Ирфон, 2007. — 14,5 п. л.
2. Президент Республики Таджикистан — глава исполнительной власти (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков. — Душанбе : Ирфон, 2010. — 22,5 п. л.
3. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития / Б. X. Раззоков. — Душанбе : Ирфон, 2011.-14,0 п. л.
4. Исполнительная власть Таджикистана: правовые проблемы институционального реформирования. Душанбе : Ирфон, 2013. — 15,5 п. л.
Научно-методические пособия, учебно-методические комплексы, раздел в учебнике
5. Основы административного права Таджикистана (в соавторстве) // Основы государства и права Республики Таджикистан / Б. X Раззоков ; под ред. О. У. Усмонова (на тадж яз.). Душанбе: Маориф, 1999.—0,6 п. л.
6. Исполнительная власть Республики Таджикистан : науч.-метод. пособие (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков. — Душанбе: Ирфон, 2006. — 8,0 п. л.
7. Административное право Республики Таджикистан : учеб.-метод. комплекс (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков. — Душанбе : Таджикский государственный университет коммерции, 2008. — 10,0 п. л.
8. Административная ответственность (в соавторстве) : учеб.-метод. комплекс (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков. — Душанбе : Таджикский государственный университет коммерции, 2011. — 8,0 п. л.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
9. Союз ССР, Таджикистан и некоторые проблемы государственно-правового развития / Б. X. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. — 2006. — № 2. — 0,7 п. л.
10. Правовые проблемы организации исполнительной власти Таджикистана на современном этапе / Б. X. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. — 2006. — № 3. — 0,8 п. л.
11. Местное звено исполнительной власти: некоторые организационно-правовые проблемы деятельности (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. — 2007. — № 4. — 0,6 п. л.
12. Органы исполнительной власти: правовая характеристика и основания классификации (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. — 2007. — № 3-4. — 0,8 п. л.
13. Развитие организационно-правовых форм управления в преддверии независимости Таджикистана / Б. X. Раззоков // Вестник Таджикского национального университета. — 2010. — № 4. — 0,4 п. л.
14. Правовое положение джамоатов поселка и села в системе государственного управления (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. — 2010. — № 4. — 0,3 п. л.
15. Некоторые концептуальные положения обновленного закона о государственной службе / Б. X. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. — 2010. — № 2. — 0,6 п. л.
16. Некоторые правовые вопросы организационной структуры государственного управления в Таджикистане / Б. X. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. — 2011. — № 1. — 0,4 п. л.
17. Некоторые тенденции развития института исполнительной власти в Таджикистане / Б. X. Раззоков // Вестник Томского государственного университета. — 2012. — № 354. — 0,4 п. л.
18.0 соотношении понятий «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» / Б. X. Раззоков // Вестник Таджикского национального университета. — 2012. —• № 3 (2). — 0,5 п. л.
19. Реформа государственного управления — первый приоритет национального развития / Б. X. Раззоков // Вестник «Таджикистан и современный мир». — 2012. — № 3 (32). — 0,5 п. л.
20. О модернизации механизма организации исполнительной власти в Таджикистане / Б. X. Раззоков // Вестник Таджикского госуниверситета права, бизнеса и политики. — 2012. — № 4. — 0,6 п. л.
21. Место исполнительной власти в системе государственной власти / Б. X. Раззоков // Ученые записки Худжандского госуниверситета им. академика Б. Г. Гафурова. — 2012. — № 3 (31). — 0,5 п. л.
22. Тенденции развития государственной администрации в свете решений XVI сессий Верховного Совета Таджикистана / Б. X. Раззоков // Вестник «Таджикистан и современный мир». — 2012. — № 5 (34). — 0,5 п. л.
23. Некоторые проблемы в правовом положении председателя области, города, района / Б. X. Раззоков II Вестник Таджикского национального университета. — 2012. —■ № 3/7. — 0,6 п. л.
24. О реорганизациях в системе центральных органов исполнительной власти Таджикистана / Б. X. Раззоков // Вестник Таджикского госуниверситета права, бизнеса и политики. — 2013. — № 2 (52). — 0,5 п. л.
25. К вопросу о классификации органов исполнительной власти / Б. X. Раззоков // Вестник Таджикского национального университета. — 2013. — № 3/5 (118). — 0,5 п. л.
26. Рационализация институционального строения исполнительной власти Таджикистана / Б. X. Раззоков //Вестник Таджикского национального университета. — 2013. — № 3/6 (121). — 0,4 п. л.
27. О сущности исполнительной ветви государственной власти / Б. X. Раззоков // Ученые записки Худжандского государственного университета им. академика Б. Г. Гафурова. — 2013. —-№ 4 (37). — 0,5 п. л.
28. Природа государственного управления: в поисках новой парадигмы / Б. X. Раззоков // Вестник Таджикского госуниверситета права, бизнеса и политики. — 2014. — № 1 (57) — 0,6 п. л.
29.0 некоторых актуальных проблемах в организации исполнительной власти Таджикистана / Б. X. Раззоков // Вестник Центра стратегических исследований при Президенте Республики Таджикистан «Таджикистан и современный мир». — 2014. — № 1. — 0,5 п. л.
Статьи в других научных журналах
30. Исполнительная власть: постановка вопроса, сущность и основные свойства (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Давлат ва хукук (Гос-во и право). — 1999. — № 4. — 0,4 п. л.
31. Модель исполнительной власти Таджикистана (правовые проблемы организации) / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2006, — №2, — 0,9 п. л.
32. Конституция Республики Таджикистан и организация исполнительной власти (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2007. — № 1. — 0,5 п. л.
33. Правовое положение Президента Республики Таджикистан как главы исполнительной власти (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2007. — №2. — 0,7 п. л.
34. Некоторые правовые проблемы организации исполнительных органов на местах (на тадж. яз.) 7 Б. X. Раззоков // Давлат ва хукук (Государство и право). — 2007. — № 3. — 0,6 п. л.
35. Правовое положение Правительства Республики Таджикистан (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2008. — № 1. — 0,6 п. л.
36. Судебно-экспертные учреждения в механизме реализации исполнительной власти (организационно-правовой аспект проблемы) / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2008. — № 1. — 0,4 п. л.
37. Административно-правовое положение центральных органов исполнительной власти в свете Конституции Республики Таджикистан (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2009. — №2.—0,5 п. л.
38. Развитие института президента в мировой практике (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2010. — № 2. — 0,9 п. л.
39. Конституционные основы учреждения исполнительной власти в Республике Таджикистан (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Вестник Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан. — 2011. — № 2. — 0,5 п. л.
40. Развитие организационно-правовых форм управления в первые годы независимости Таджикистана // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2011. —№ 1.-0,5 п. л.
41. Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции Республики Таджикистан 1994 г. / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2011. — № 4. — 0,9 п. л.
42. Проблемы организационно-правового обеспечения органов исполнительной власти в Республике Таджикистан / Б. X. Раззоков // Вестник Таджикского государственного университета коммерции. — 2011,—№ 1.-0,4 п. л.
43. Некоторые правовые вопросы государственного управления экономикой / Б. X. Раззоков // Вестник Таджикского государственного университета коммерции. — 2011. — № 1. — 0,4 п. л. (в соавторстве).
44. XVI сессия Верховного Совета Таджикистана и значимые уроки для государственного управления / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2012. — № 2. — 0,6 п. л.
45. Исполнительная власть — ключевой компонент реформирования государственного управления / Б. X. Раззоков // Вестник Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан. — 2012. — № 4. — 0,6 п. л.
46. Министерства и государственные комитеты в системе исполнительной власти Республики Таджикистан / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2013. —№ 1. — 0,8 п. л.
47. Некоторые правовые вопросы реформирования центральных органов исполнительной власти (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). — 2013. — № 2. — 0,7 п. л.
Работы, опубликованные в иных изданиях
48. К вопросу о природе административных договоров / Б. X. Раззоков // Власть. Управление. Правопорядок : сб. науч. ст. — Вып. 1. — Душанбе, 1995. — 0,3 п. л.
49. Правовое обеспечение реформ в сфере управления / Б. X. Раззоков // Сборник научных трудов преподавателей Таджикского государственного университета коммерции. — Душанбе, 2005. — 0,2 п. л.
50. Исполнительная власть: развитие организационно-правовых структур / Б. X. Раззоков // Сборник научных трудов преподавателей Таджикского государственного университета коммерции. — Душанбе, 2005. — 0,2 п. л.
51. Система исполнительной власти Таджикистана / Б. X. Раззоков // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сб. ст. — Томск : Изд-во Том. ун-та, 2006. — 0,6 п. л.
52. К вопросу о природе государственного управления / Б. X. Раззоков // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сб. ст. — Томск: Изд-во Том. ун-та, 2006. — 0,4 п. л.
53. Совершенствование публичной администрации — фактор противодействия коррупции (организационно-правовой аспект проблемы) / Б. X. Раззоков // Сборник научных трудов преподавателей, посвященный 20-летию Таджикского государственного университета коммерции. — Душанбе, 2007. — 0,3 п. л.
54. Правовые проблемы взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества в свете развития информационных технологий / Б. X. Раззоков // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сб. ст. — Томск: Изд-во Том. ун-та, 2007. — 0,2 п. л.
55. Правовые проблемы организации исполнительной власти в Таджикистане (теория и практика) / Б. X. Раззоков // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сб. ст. — Томск : Изд-во Том. ун-та, 2008. — 0,4 п. л.
56. Роль государственного управления в формировании правовой экономики (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Сборник научных трудов препод, состава Таджикского гос. ун-та коммерции. — Душанбе, 2009. — 0,6 п. л.
57. Место института президентства в административной системе Республики Таджикистан (на таджикском языке) / Б. X. Раззоков // Сборник научных трудов препод, состава Таджикского гос. ун-та коммерции. — Душанбе, 2010. — 0,5 п. л.
58. Правовое обеспечение реформ в сфере государственного управления (по материалам Таджикистана) / Б. X. Раззоков //Правовые проблемы укрепления российской государственности : сб. ст. — Томск : Изд-во Том. ун-та, 2011. — 0,2 п. л.
59.0 доминанте модернизации государственного управления (теоретический и административно-правовой аспекты) / Б. X. Раззоков // Проблемы теории права: личность, общество, государство : сб. науч. ст. — Красноярск : Красноярский гос. ун-т, 2011. — 0,5 п. л.
60. Основные направления совершенствования исполнительной власти Таджикистана / Б. X. Раззоков // Правовые проблемы укрепления рос. государственности: сб. ст. — Томск: Изд-во Том. ун-та, 2012.—0,2 п. л.
61. Исполнительная власть: правовая природа и сущность / Б. X. Раззоков // Конституционное развитие Таджикистана и США : материалы Междунар. науч. семинара. — Душанбе : Ура-тюбе, 1996. — 0,4 п. л.
62. Правовые проблемы государственного управления в условиях глобализаций / Б. X. Раззоков // Материалы Междунар. конф. «Национальные правовые системы стран СНГ в условиях глобализации и региональной интеграции» (19-20 ноября 2007 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2007. — 0,8 п. л.
63. Эффективная исполнительная власть — составляющая правовой экономики: организационно-правовой аспект проблемы / Б. X. Раззоков // Сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф. «Конституция Республики Таджикистан и проблемы формирования правовой экономики» (25-26 сентября 2009 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2009. — 0,8 п. л.
64. Правовые вопросы формирования профессионального подхода в государственном управлении (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф. «Конституция Республики Таджикистан и проблемы формирования правовой экономики» (25-26 сентября 2009 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2009. — 0,7 п. л.
65. Правовые проблемы утверждения профессионализма в государственном управлении Таджикистана / Б. X. Раззоков // Материалы I Душанбинской Междунар. науч.-практ. конф. «Актуальные проблемы государственного управления и государственной службы» (15-16 октября 2009 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2010. — 0,7 п. л.
66. Теоретико-правовые вопросы утверждения конституционных терминов в административном законодательстве (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Сб. ст. Республ. науч.-практ. конф. «Язык и качество закона» (22 июня 2010 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2010. — 0,7 п. л.
67. Учреждение института президента в Таджикистане: значение и уроки для развития государственности (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Материалы Республ. науч.-практ. конф. «Президент Республики Таджикистан — гарант Конституции и законов» (25 ноября 2010 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2010. — 0,7 п. л.
68. Правовое положение Президента Республики Таджикистан в системе исполнительной власти (на тадж. яз.) / Б. X. Раззоков // Материалы Республ. науч.-практ. конф. «Президент Республики Таджикистан — гарант Конституции и законов» (25 ноября 2010 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2010. — 0,7 п. л.
69. Ингрессия национальных систем управления — фактор региональной безопасности / Б. X. Раззоков // Материалы Междунар. науч. конф. «Политико-правовые аспекты обеспечения безопасности в Центральной Азии» (25-26 октября 2010 г., Душанбе, Таджикистан). —Душанбе, 2010. — 0,5 п. л.
70. Органы исполнительной власти в Республике Таджикистан (теоретический и организационно-правовой аспекты) / Б. X. Раззоков // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. «Актуальные проблемы современной юридической науки» (18 декабря 2010 г., Новосибирск, Россия). — Новосибирск : Изд-во СибУПК, 2010. — 0,4 п. л.
71. Организационно-правовые вопросы совершенствования местного управления (на таджикском языке) / Б. X. Раззоков // Материалы II Душанбинской Междунар. науч.-практ. конф. «Реформа государственного управления как важный фактор социально-экономического развития страны» (23-24 сентября 2010 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2011. — 0,5 п. л.
72. Правовое обеспечение реформ государственного управления в Таджикистане: состояние, проблемы, перспективы / Б. X. Раззоков // Материалы III Душанбинской Междунар. науч.-практич. конф. «Государственное управление и государственная служба в Таджикистане: теория, практика и инновация» (10-11 ноября 2011 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2012. — 0,4 п. л.
73. К вопросу о современной миссии государственного управления: некоторые концептуальные подходы / Б. X. Раззоков // Материалы Всеросс. науч.-практ. конф. «Модернизация права, экономики и управления в современной России и ее регионах: проблемы теории и практики» (март 2012 г., Тюмень, Россия). — Тюмень : Тюменская областная Дума, ООО «Вектор Бук», 2012. — 0,4 п. л. [электронный ресурс].
74. Управленческие реформы за годы независимости Таджикистана: ретроспективный анализ / Б. X. Раззоков // Материалы IV Душанбинской Междунар. науч.-практ. конф. «Государственное управление и местное самоуправление в Республике Таджикистан» (20-21 сентября 2012 г., Душанбе, Таджикистан). — Душанбе, 2013. — 0,4 п. л.
75. Поселковые и сельские джамоаты в системы государственного управления Республики Таджикистан / Б. X. Раззоков // Материалы междунар. науч.-практ. конф. «Развитие местного самоуправления в Таджикистане: проблемы и перспективы» (22-23 ноября 2013 г., Душанбе, Таджикистан). —Душанбе, 2013. — 0,3 п. л.
Подписано в печать 04.04.2014. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 2,25. Тираж 100 экз. Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
На правах рукописи
05201451309
Раззоков Баходур Хаётович
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН
12.00.14 - Административное право, административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант-Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Россинский Борис Вульфович
Москва -2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 4-27
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН 28 -100
1.1. Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан 28-60
1.2.Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан 61 - 83
1.3.Функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти 83-100
ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ В ТАДЖИКИСТАНЕ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ 101-166
2.1. Развитие организационно-правовых форм управления в преддверии государственной независимости 101 -115
2.2. Развитие организационно-правовых форм управления в начале обретения государственной независимости 115-144
2.3. Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции независимого Таджикистана 144 -166
ГЛАВА 3. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН 167 - 284
3.1. Понятие и классификация органов исполнительной власти в Республике Таджикистан 167-194
3.2. Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти 194 - 229
3.3. Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан 230 - 253
3.4. Органы исполнительной власти в областях, городах и районах Республики Таджикистан 253- 283
ГЛАВА 4. КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ТАДЖИКИСТАНА В СВЕТЕ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 284 -370
4.1. Реформа государственного управления - приоритет стратегии национального развития 284 - 298
4.2. Анализ реализации Стратегии реформирования системы государственного управления Таджикистана 298 -324
4.3. Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане 325-370
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 371 - 382
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 383 - 442
Приложения
443 - 459
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. За годы конца XX и начала XXI века накоплен такой опыт развития цивилизации, который совершенно в другом свете ставит многие проблемы функционирования исполнительной власти как наиболее динамичную ветвь публичной власти, уровень организации и качество деятельности, которой сохраняют силу определяющего фактора эффективно функционирующего государства. Модели последней с нормальной системой управления все более соответствует описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга. Управление современных обществ в век информации и передовых технологии возможно только на основе всесторонней модернизации исполнительной власти и четкой правовой регламентации ее структур. Тенденции глобализации и затянувшийся мировой финансовый кризис обуславливают усиление роли и места организующей деятельности государства в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы. Лишь компетентная, экономная и оперативно действующая публичная администрация может осилить новую миссию и выполнить эти поистине ответственные задачи. В этих условиях природа исполнительной власти и организационно-правовые формы ее проявления наполняются новым содержанием, требующим современной оценки и осмысления.
В Республике Таджикистан начата целенаправленная работа по реформе системы государственного управления, приоритетное значение которой неизменно отмечается в ежегодных посланиях Президента Республики Таджикистан парламенту - Маджлиси Оли. Исторически значимым в этом контексте представляется послание за 2005 г., где было заявлено, что реформа государственного управления является «одним из важных направлений обеспечения развития страны»1. В этом послании Глава государства определил общие контуры дальнейших преобразований в
' Режим доступа: http://prezident.tj/node/199
рассматриваемой сфере: «упорядочение государственного управления, совершенствование должностей и структуры министерств в зависимости от условий рыночной экономики, устранение дублирующих функций, прозрачность и эффективность деятельности государственных структур и служащих». В политико-правовых документах основным препятствием на пути реформирования государственного управления признается недостаточная эффективность исполнительной власти, множественность ее полномочий и несоответствие качества их исполнения ожиданиям и потребностям общества.
В настоящее время в организационной деятельности государства сложилась парадоксальная ситуация. Казалось бы, на началах строгой вертикальной субординации структурирована исполнительная ветвь государственной власти, укреплены правовые основы ее деятельности, расширена самостоятельность ее звеньев, тем не менее, приходится констатировать слабую эффективность (скорее, неэффективность) государственного управления, низкую результативность деятельности органов исполнительной власти. Перманентно предпринимаемые меры по созданию, реорганизации либо перестройке деятельности тех или иных организационных форм управления, перераспределению их функции, к сожалению, не сделали исполнительную власть и ее структуры более компактными. Предпринятое в соответствии с Указом Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г.№9] значительное сокращение численности центральных органов исполнительной власти, в последующем вновь привело к их увеличению, причем по ряду позиций она превзошла дореформенные показатели. Деятельность системы управления всех уровней все еще формируется эмпирически, пресловутым методом «проб и ошибок» и характеризуется низким уровнем административной регламентации.
Сложившаяся ситуация, с одной стороны, является следствием слабого научного обеспечения организационных управленческих преобразований, а с
1 См.: Садои мардум. 2006. 2 дек.
другой, - результат отсутствия глубоких теоретических разработок проблем исполнительной власти в отечественной юридической науке. В существующих до ныне работах национальных специалистов и ученых органы исполнительной власти рассматривались фрагментарно, что являлось причиной отсутствия в них анализа организации и эффективности деятельности данных органов, а также обобщающих выводов и конкретных предложений, направленных на совершенствование их правового положения. До сих пор нет концептуальных обобщений, ясных и недвусмысленных ответов на вопросы, возникающие в повседневной управленческой практике. Проблемы организации исполнительной власти и функционирования одноименных органов лишь в определенной степени освещены в рамках национального конституционного права, что, безусловно, выдвигает необходимость завершения более углубленных исследований, в частности, административно-правовых аспектов их деятельности.
Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы устройства исполнительной власти затрудняет реформирование системы государственного управления и процесс модернизации органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. В этой связи важнейшая задача науки административного права на новом рубеже развития видится в комплексном исследовании организации исполнительной власти, выявлении ее ведущих и вспомогательных звеньев, осмыслении регулирования различных аспектов их деятельности, а также внедрении в практику наиболее рациональных и продуктивных организационных структур, имманентно способных к управлению процессом развития. Потребность в научном исследовании исполнительной власти обусловлена не только важностью теоретического изучения и осмысления вопроса о том месте, которое она занимает в системе государственной власти, но в неменьшей степени - необходимостью обобщения опыта функционирования звеньев ее системы и предложения конкретных мер, направленных на
повышение эффективности административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти.
Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что официальное закрепление института исполнительной власти как ветви государственной власти и ее введение в научный оборот в качестве самостоятельной политико-правовой категории, вызвали заметный интерес к ней исследователей, занимающихся изучением истории, социологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий некоторые вопросы государственно-управленческой деятельности, характеризующие функционирование органов исполнительной власти.
Возрастающая значимость публичной администрации в обеспечении безопасности человека, общества и государства, устойчивого экономического и социального развития, предупреждении глобальных вызовов и угроз предопределили пристальное внимание, как научных кругов, так и международных структур и общественных формирований к изучению и анализу природы исполнительной власти. Сравнительные исследования исполнительной власти в основном ведутся Лондонской Школой экономики и политики, Университетом Ааргус, институтом «Открытое общество» Фонда Сороса, а также аналитическими подразделениями Всемирного банка. Большую работу в раскрытии и осмыслении современной миссии исполнительной власти провели ученые Института государства и права Российской Академии наук (РАН), последовательно издавшие серию коллективных монографических работ1.
Вопросы исполнительной власти в общетеоретическом, конституционном и административно-правовом аспекте, а также
1 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие /Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития /Отв. ред. И. Л. Бачило. М.,1998; История становления и современное состояние исполнительной власти в России /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004 и т.д.
функционирования одноименных органов на различных уровнях управления затронуты в заслуживающих внимания диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук следующих авторов: К.В.Агалова, А.В.Акчуриной, Д.С.Ашаева, З.В.Баликоева, Р.А.Баширова, О.С.Беркутовой, А.А.Бондаренко, Ю.П.Боровиковой, А.Н.Быкановой, И.С.Вагина, Л.П.Волковой, Д.С.Выголовского, Н.Г.Горшковой, А.В.Жеребцова, А.П.Жукова, Р.О.Зыкова, С.М.Зырянова, Е.В.Ильговой, Е.В.Ионовой, Л.А.Калининой, Н.Н.Калюжного, И.А.Косминой, С.А.Кулинич, Н.К.Лугуевой, И.Ю.Маньковского, Н.В.Машьянова, В.Н.Медведева, А.В.Морозова, В.И.Опрятова, А.Н.Ошкина, Е.Е.Петрова, С.Г.Пилипенко, С.В.Плужникова, И.А.Полянского, И.Н.Сивковой, В.Ю.Синюгина, А.А.Смирновой, Д.Л.Суркова, А.А.Старовойтова, И.И.Урвачевой,
A.И.Фахретдиновой, Т.А.Черного, А.Н.Черных, А.С.Чеснокова,
B.Г.Чуракова, О.В.Шмалий, В.В.Яскевич и др. Завершенные данными исследователями работы освещают различные аспекты организации и деятельности исполнительной власти применительно к российской действительности и, бесспорно, представляют научный интерес. В отечественной юридической школе вопросы функционирования исполнительной власти, так или иначе, были затронуты в работах ученых и государственных деятелей Таджикистана - З.М.Ализода, Д.Н.Джамшедова, А.М.Диноршоева, А.Д.Достиева, С.И.Ибрагимова, А.Х.Маликовой, Н.Р. Марифхонова, Д.М.Муллоева, А.Р.Нематова, Х.О.Ойева, Т.О.Орипова, А.А.Сайфиддинова и др. В работах национальных специалистов проблематика рассматривалась с общетеоретических позиции в контексте характеристики конституционного принципа разделения властей либо освещены отдельные стороны и направления деятельности исполнительных органов, что со всей очевидностью выдвигает на повестку проведения комплексного обобщения организации и деятельности исполнительной власти в Республике Таджикистан.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном административно-правовом исследовании организации исполнительной власти Республики Таджикистан, выработке теоретических конструкций и практических предложений, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования ее звеньев в центре и на местах.
В соответствии с целью диссертационной работы поставлены следующие основные исследовательские задачи:
- рассмотреть теоретико-методологические основы организации исполнительной власти;
- раскрыть природу государственного управления на современном этапе развития страны;
- выявить функциональное соотношение исполнительной власти и государственного управления;
- провести анализ развития организационно-правовых форм управления в ретроспективном аспекте;
- исследовать основные черты модели исполнительной власти Таджикистана, возглавляемого Президентом республики;
- осветить вопросы построения и функционирования органов исполнительной власти в центре и на местном уровне;
- уяснить степень интеграции и взаимодействия различных структур, вовлеченных в механизм реализации исполнительной власти;
-обосновать целесообразность и определить перспективы совершенствования органов исполнительной власти в свете реформы государственного управления;
-проанализировать сущность, состояние и тенденции развития органов исполнительной власти Республики Таджикистан;
-сформулировать конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организации исполнительной власти, повышение результативности деятельности ее органов, а также оптимизацию системы и структуры государственного управления.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления по поводу организации и деятельности органов исполнительной власти Республики Таджикистан.
Предмет диссертационного исследования составляют доктринальные положения теории конституционного и административного права в сфере исполнительной власти, этапы становления и развития организационно-правовых форм управления за годы независимости Таджикистана; правовое регулирование структурной организации, задач и функции органов исполнительной власти, а также перспективы ее совершенствования: дальнейшее правовое обеспечение управленческой исполнительно-распорядительной деятельности.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статический, системно-структурные методы, а также методы сравнительного правоведения, экспертных оценок и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные доминирующие тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использован междисциплинарный подход.
Теоретическую основу исследования составили научные труды таких видных российских и отечественных специалистов в области истории и теории государства и права, философии права, конституционного и административного права, как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, С.С.Алексеев,
A.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, А.М.Барнашов, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Бельский, И.Б.Буриев, Н.В.Витрук,
B.Ф.Волович, Б.Н.Габричидзе, М.М.Журавлев, А.Б.Зеленцов, Д.М.Зоиров, А.И.Имомов, А.А.Кармолицкий, Д.А.Керимов, М.И.Клеандров, Ю.М.Козлов, Н.М.Конин, П.И.Кононов, А.П.Коренев, И.А.Кравец, М.А.Краснов,
Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, А.В.Малько, Л.С.Мамут, В.М.Манохин, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянц, А.Ф.Ноздрачев, Д.В.Овсянко, В.Д.Плесовских, И.А.Полянский, Л.Л.Попов, В.И.Радченко, Б.В.Россинский, Н.Г.Салищева, В.Е.Севрюгин, Р.Ш.Сотиволдыев, Ю.Н.Старилов, Ф.Т.Тахиров, Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманева, А.Г.Халиков, А.К.Черненко,
B.Е.Чиркин, В.М.Шафиров, В.А.Юсупов и др.
При выполнении диссертационной работы автор опирался также на труды ведущих профильных казахстанских ученых - Г.С.Сапаргалиева, К.Б.Сафинова. Влияние на настоящее исследование оказали работы дореволюционных русских ученых-государствоведов А.А.Александрова,
C.А.Александрова, Б.Н.Градовского, правоведов и философов более позднего времени - И.А. Ильина, П.А. Сорокина, европейских ученых - Г.Брэбана, Г.Елинека, Н.Смелзера, А.Шайо, Л.Штейна. При обосновании позиции автор опирался на труды представителей таджикской, российской и
