АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Программно-целевое планирование предупреждения преступлений на региональном уровне»
Бабенко Александр Витальевич
Программно-целевое планирование предупреждения преступлении на региональном уровне (на материалах Российской Федерации и Республики Казахстан)
Специальность 12.00.08 -уголовное право и криминология, уголовно-исполнительное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2007
003055530
Диссертация выполнена на кафедре уголовно-правовых дисциплин Московского института права
Научный руководитель - Заслуженный юрист России,
доктор юридических наук, профессор Гладких Виктор Иванович
Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор
Магомедов Асбск Ахмсднабисвич
Заслуженный юрист России кандидат юридических наук, доцент Борбат Андрей Владимирович
Ведущая организация — Всероссийский научно-исследовательский
институт МВД России
Защита диссертации состоится «- ГУ » 1/7 2007 г. в часов на заседании диссертационного совета К 203.022.02 при Академии экономической безоиасносш МВД России но адресу: 129329, г. Москва, ул. Кольская, 2.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии экономической безопасности МВД России.
Автореферат разослан «___»_2006 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук Р.Н. Шумов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Большинством криминологов преступность понимается как социальное явление, представляющее собой одну из многих характеристик социума, то есть общества, из него следует вывод о том, что пути преодоления преступности лежат в плоскости коренных преобразований в обществе, в первую очередь, в сфере экономики, социальной жизни, идеологии, воспитании человека.
К настоящему времени не без влияния криминологической науки существенно трансформировалось понятие целей борьбы с преступностью и правонарушениями - öl признания «необходимое™ искоренения правонарушений из жизни нашего общества»1 до ограничения решаемых в ее процессе задач «нейтрализации или ослабления действия ряда криминологических детерминант»/ Последнее обстоятельство обусловлено складывающимся в настоящее время в социологии и криминологии более реалистичным и трезвым взглядом на преступность как на явление, не поддающееся в обозримом будущем полной ликвидации и искоренению.
Не вызывает сомнения и тот факт, что предупреждение преступности -задача многоплановая, комплексная и решаться она должна совокупными усилиями всего общества, всех звеньев его социального организма.
Преступность как система, обладающая разноуровневыми подсистемами и детерминированная факторами социального, социально-психологического и индивидуально-психологического порядка, требует для своего изучения комплексного подхода. Естественно и борьба с этим социальным явлением должна носить комплексный характер. Наиболее распространенным и положительно себя зарекомендовавшим способом обеспечения комплексности в борьбе с преступностью является разработка и реализация федеральных и региональных программ. -
В СССР, впоследствии в Российской Федерации, а также в Республике Казахстан, за последние без малого двадцать пять лег накоплен досгаючно большой опыт программно-целевого планирования предупреждения преступности как на федеральном, так и региональном уровнях.
Вопросам предупреждения преступности на основе целевого и комплексного планирования уделялось достаточно много внимания в трудах известных криминологов: Г. А. Аванесова, А.И. Алексеева, A.B. Борбата, C.B. Бородина, С.И. Герасимова, В.И. Гладких, А.И. Долговой, А.Э. Жалинского, Н.П. Косо-плечева, Н.Ф. Кузнецовой, Г.М. Миньковского, Э.Э. Раски, В.П. Ревина, А.Ф. Токарева, B.C. Устинова, В.Е. Эминова и многих других.
Вместе с тем, как правило, эти вопросы затрагивались в связи с освещением достаточно широкого круга проблем, связанных с криминологической профилактикой и предупреждением преступности в целом. Работы, специально
1 Текяргп А С. Комплексное планирование профилактики правонарушений в крупном городе Дис. канд юр. наук М„ 1979. С.31
2 |!шг.!чнологм Учебное пособие под ред Н.Ф.Кузнецовой М,1996 С 64.
посвященные программно-целевому планированию предупреждения преступности, в значительной части относятся к так называемому советскому периоду.
Недостаточно внимания уделялось и так называемой технологии программно-целевого планирования, то есть формам, способам и методам разработки комплексных программ борьбы с преступностью.
Между тем, практика программно-целевого планирования за последние годы выработала широкий арсенал методических и методологических приемов сбора, обработки, анализа статистического и эмпирического материала, лежащего в основе разработки комплексных программ борьбы с преступностью, которые нуждаются в осмыслении, обобщении и внедрении их в правоохранительную деятельность.
К тому же, претерпела существенные изменения система мер предупреждения преступности, обусловленная трансформацией преступности, ее видов, форм и способов совершения преступлений. В обществе появились и укрепились такие понятия, как коррупционная преступность, преступления террористического характера, политический, национальный и религиозный экефе-мизм и т.п., отсутствовавшие раньше в криминологическом лексиконе и нуждающиеся в адекватном противодействии указанным явлениям.
В связи с радикальными преобразованиями в системе государственного управления, как Российской Федерации, так и Республики Казахстан, проводимыми в рамках административной реформы, изменилась система субъектов криминологической профилактики, их взаимоотношений между собой как по вертикали, так и горизонтали.
Значительно обновилась нормативно-правовая база, регламентирующая систему мер борьбы с преступностью, в том числе уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство.
Все отмеченное позволяет с полной уверенностью утверждать об актуальности намеченного исследования теории и практики программно-целевого планирования предупреждения преступности на региональном уровне, в частности на примере Российской Федерации и Республики Казахстан.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере вырабожи комплексной сисгемы мер противодействия преступности на региональном уровне.
Предмет исследования - разработка методологических и методических основ комплексного программно-целевого планирования мер предупреждения преступности на региональном уровне (на материалах Российской Федерации и Республики Казахстан).
Основной целью диссертационного исследования является теоретический анализ системы форм и способов программно-целевого планирования мер предупреждения преступности на региональном уровне и разработка практических предложений и рекомендаций по повышению их эффективности при составлении и реализации конкретных программ борьбы с преступностью в условиях современной криминологической ситуации.
Для достижения поставленной цели предполагается последовательно решить ряд научно-исследовательских задач:
1) теоретически обосновать необходимость программно-целевого планирования как организационной основы системы мер предупреждения преступности на региональном уровне;
2) разработать методику сбора, обработки и использования правовой, социально-экономической, демографической и другой необходимой информации для комплексного многофакторного анализа криминальной ситуации в регионе в целом и территориальном разрезе;
3) разработать методику криминологического прогнозирования преступности в регионе как основы долгосрочного планирования мер предупреждения преступности;
4) на основе анализа состояния и тенденций развития криминальной ситуации в регионе выработать методику выявления устойчивых закономерностей в состоянии и характере преступности;
5) осуществить структурно-логическое обоснование планирования системы мер.противодействия преступности с учетом их приоритетности, ожидаемого эффекта и затратности при реализации;
6) разработать типовую Модель комплексной программы борьбы с преступностью в регионе.
Методологию и методику исследования составили фундаментальные теоретические положения отечественной и зарубежной криминологии по наиболее актуальным проблемам предупреждения преступности, методологические принципы юридических отраслей знания, главным образом наук криминального цикла (уголовного права, уголовного процесса, криминалистики, уголовно-исполнительного права), теоретические и практические разработки в области философии, социологии, психологии, экономике, демографии, статистике, прогностике, управлении и других наук.
Методической основой исследования явились такие конкретные методы, как формально-юридический, структурно-логический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический и др.
Эмпирическую базу исследования, помимо данных уголовной статистики, составили результаты опросов сотрудников ведущих служб правоохранительных органов, населения, экспертный опрос, изучение ряда целевых и комплексных программ борьбы с преступностью в Российской Федерации, Республике Казахстан за последние десять лет, аналитические материалы правоохранительных органов, обобщающие практику планирования мер борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области, Центральном федеральном округе России, Павлодарской, Семипалатинской и Карагандинской областях Республики Казахстан.
Нормативной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Казахстан, Уголовные, Уголовно-процессуальные и Уголовно-исполнительные кодексы Российской Федерации и Республики Казахстан, законы России и Республики Казахстан, регламентирующие деятельность правоохранительных органов по профилактике правонарушений, другие нормативно-правовые акты по вопросам борьбы с преступностью.
Научная новизна исследования определяется тем, что это первое диссертационное исследование проблем программно-целевого планирования в предупреждении преступлений на региональном уровне, осуществленное за последние двадцать пять лет (последнее такое исследование осуществлялось в 1982 году). В работе на монографическом уровне теоретически обоснована необходимость использования программно-целевого планирования как организационной основы системы мер предупреждения преступности на региональном уровне; определены место и роль программно-целевого планирования в системе общего и специального предупреждения преступности; обобщена и адаптирована к нуждам правоприменительной практики методика анализа состояния, динамики и тенденций развития преступности в регионе; разработаны основы криминологического прогнозирования преступности на региональном уровне, а также методологические основы разработки комплексных программ борьбы с преступностью в регионе.
На основе отечественного и зарубежного опыта подготовки комплексных программ борьбы с преступностью, в частности в Российской Федерации и Республике Казахстан, разработана типовая Модель борьбы с преступностью в субъекте Республики Казахстан, содержащая не только общеметодологические требования к подобного рода документам, но и перечень рекомендательных мероприятий, объединенных в разделы и подразделы по направлениям предупредительной деятельности правоохранительных и иных ведомств.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Преступность как система, обладающая разноуровневыми подсистемами и детерминированная факторами социального, социально-психологического и индивидуально-психологического порядка, требует для своего изучения комплексного подхода. Естественно и борьба с этим социальным явлением должна носить комплексный характер. Наиболее распространенным и положительно себя зарекомендовавшим способом обеспечения комплексности в борьбе с преступностью является разработка и реализация федеральных и региональных программ борьбы с преступностью.
2. В теории криминологии и практике борьбы с преступностью до сих пор не выработан единообразный взгляд на криминологическое планирование в целом и программно-целевое планирование как его разновидность, обладающее своими специфическими содержательными признаками и методологическими особенностями разработки, реализации и контроля.
По мнению автора, программно-целевое планирование мер борьбы с преступностью, в отличие от планов, содержащих по большей части перечень не согласованных и не объединенных внутренней логикой мероприятий (как правило, внутриведомственных или в лучшем случае - трех-четырех ведомств), особый, самостоятельный метод планирования, характеризующийся комплексностью как подлежащих обязательному выполнению научно обоснованных мероприятий, так и широким охватом всех субъектов профилактики, согласованностью их действий, сосредоточением гшимания на приоритетных на-
правлениях борьбы с преступностью, финансовой, ресурсной и кадровой обеспеченностью, законодательной определенностью, наличием системы контроля за его реализацией.
3. Планирование (программирование) позволяет осуществлять согласованные мероприятия социально-экономического, воспитательного, организационного, профилактического, государственно-правового характера. Оно нацеливает на более правильную расстановку сил в борьбе с правонарушениями, обеспечивает дифференцированный подход к организации предупредительных мероприятий применительно к зонам с различной степенью распространенности преступлений, к разным социальным группам населения.
4. Нормативно-правовая база программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью, как в Российской Федерации, так и Республике Казахстан, лежит в русле более широкого понятия правовой основы предупреждения преступности, или криминологической профилактики. Эта основа, к сожалению, не выражается в наличии одного или нескольких базовых законов о предупреждении преступности, а рассредоточена по различным нормативно-правовым актам начиная с Конституции РФ и заканчивая отдельными законодательными актами, регулирующими определенную часть общественных отношений, связанных с профилактикой преступлений и правонарушений.
Организационно-правовые основы собственно планирования предупреждения преступности (особенно на региональном уровне) ограничиваются наличием ежегодно принимаемых органами исполнительной власти федеральных (государственных) программ борьбы с преступностью, а также аналогичными модельными программами, аккумулирующими в себе положительный отечественный и зарубежный опыт их разработки и реализации.
Ввиду отсутствия в России и Казахстане единой законодательной базы, регулирующей вопросы предупреждения преступности, существует необходимость определения на уровне федерального законодательства субъектов профилактической деятельности, которые на законной правовой основе могли бы и должны участвовать в реализации комплекса мер по предупреждению правонарушений на региональном уровне.
Требуют также законодательного регламентирования вопросы о пределах возможного и должного профилактического воздействия на круг общественных отношений, прямо или опосредованно влияющих на состояние преступности в стране и отдельных региональных образованиях.
Указанные вопросы могут быть разрешены только в федеральном законе о профилактике преступлений и правонарушений.
6. Теория и практика предупреждения преступности накопила достаточно широкий арсенал средств проведения глубокого и всестороннего анализа всех элементов криминологической характеристики как преступности в целом, так и отдельных ее составляющих. Вместе с тем, в полном объеме указанные методы при осуществлении криминологического планирования не применяются.
Практика борьбы с преступностью на региональном уровне требует разработки адаптированных к ее нуждам методик по осуществлению криминологического прогнозирования, проведения специальных обучающих занятий в
системе профессиональной подготовки с сотрудниками аналитических подразделений ГУВД (УВД), а также горрайлинорганов внутренних дел, направленных на выработку у них навыков научно обоснованного анализа состояния криминальной обстановки в регионе, в том числе криминологического прогнозирования как составной части программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью.
7. Структурно-логическое построение программ борьбы с преступностью на региональном уровне должно охватывать такие вопросы, как ее цель и задачи, сформулированные на основе всестороннего анализа криминальной ситуации в регионе, с учетом ее специфики и особенностей проявления, исполнители и соисполнители, сроки исполнения, ожидаемый эффект от реализации программы, приоритетные направления профилактического воздействия, основные программные блоки, ресурсное обеспечение, скоординированность действий исполнителей, контроль за ходом реализации.
8. Практика разработки и реализации комплексных программ борьбы с преступностью б Российской Федерации и Республике Казахстан позволяет обобщить опыт подготовки таких программ и разработать концептуальные документы, примерами которых могут быть Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте ЦФО Российской Федерации и Правила разработки и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан.
9. На основе имеющегося опыта разработки комплексных региональных программ борьбы с преступностью в России и Казахстане автором подготовлена и предлагается к практическому использованию Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте Республики Казахстан (прилагается).
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных наукой и практикой методов и методик, соблюдением теоретических и методологических принципов криминологии, проведением репрезентативной выборки, тщательньм отбором эмпирического материала и обобщением практического опыта. Определенную роль сыграла и апробация автором результатов исследования при подготовке рекомендаций для практики.
Эмпирическая база исследования опирается на обширный теоретический и практический материал, собранный на различных этапах исследования с 1995 по 2006 годы.
Автором изучено более 30 комплексных и целевых программ борьбы с преступностью в различных регионах России и Казахстана, в том числе Москвы и Московской области, Владимирской, Иркутской, Свердловской, Нижегородской, Кировской областей, Республики Саха (Якутия), а также Павлодарской, Семипалатинской, Северо-Казахстанской, Карагандинской областей Республики Казахстан, проанализировано около 200 аналитических материалов о состоянии преступности в различных регионах России и Казахстана, изучено более 150 нормативно-правовых документов по вопросам программно-целевого планирования.
Автор также проанализировал собственный практический опыт и личное участие в разрешении рассматриваемых в диссертации проблем, связанных с разработкой нормативных документов по планированию борьбы с преступностью, а также разработке комплексных и целевых программ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется анализом теоретических и прикладных проблем программно-целевого планирования как основы предупреждения преступности на региональном уровне.
- Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем криминологической профилактики, разработки научных основ предупреждения преступности на федеральном и региональном уровнях.
Полученные в ходе исследования результаты, в частности Модель типовой программы, могут быть использованы при комплексном, научно обоснованном анализе криминальной ситуации в регионе и разработке конкретных региональных среднесрочных и долгосрочных программ борьбы с преступностью.
Разработанные в диссертации основы программно-целевого планирования преступности на региональном уровне могут быть применимы в практической деятельности правбохранительных и других заинтересованных ведомств, ведущих работу по предупреждению преступности, а также в учебном процессе юридических образовательных учреждений при изучении курса «Криминологии».
Результаты исследования также могут быть использованы при разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы предупреждения преступности на основе программно-целевого планирования.
Апробация н практическая реализация результатов исследования осуществлялась в следующих направлениях.
Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических и научно-практических конференциях и семинарах, проводимых в различных научно-исследовахельскпх и образовательных учреждениях, в частности, Академии МВД Республики Казахстан (Алматы - 2002 год), Юридическом институте МВД Республики Казахстан (Караганда - 2003 х од), УВД Павлодарской области (Павлодар -2004 год), ВНИИ МВД России (Москва - 2005 год), Московском институте права (2006 год).
Диссертант принимал участие в подготовке предложений и рекомендаций для АлматЫ, Астаны',' Павлодарской области по проблемам повышения эффективности профилактической работы в регионах путем разработки комплексных и целевых программ борьбы с преступностью.
Автором сделаны предложения в администрацию Павлодарской области по разработке концепции и методических основ подготовки программ борьбы с преступностью в регионе.
Разработанная автором Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте Республики Казахстан представлена для использования в Правительство Республики Казахстан.
По проблематике диссертации опубликованы четыре научные работы объемом более 3 п.л., в которых автор осветил основные положения проведенного диссертационного исследования.
Структура работы определена задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируются его цель и основные задачи, приводятся сведения о методологии и методике исследования, определяются научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, изложены данные об апробации результатов исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Первая глава диссертации - «Теоретические и исторические предпосылки программно-целевого планирования как основы предупреждения преступности на региональном уровне» - включает в себя три параграфа.
В первом параграфе освещается история становления практики комплексного планирования мер борьбы с преступностью в Российской Федерации и Республике Казахстан.
О роли планирования в управлении преступностью криминологи по настоящему всерьез заговорили еще в начале семидесятых годов прошлого столетия.
Вместе с тем, решение вопросов планирования борьбы с преступностью рассматривалось как процесс внутриведомственный, в лучшем случае замкнутый на правоохранительные органы, не встроенный в общую систему социального развития общества, хотя отдельные исследователи указывали на взаимосвязь планирования преступности и социального планирования.
В целях устранения подобного подхода в начале 80-х годов предпринимались попытки методического обеспечения разработки планов профилактики правонарушений как составной части комплексного плана экономического и социального развития.
Однако данное положение практического воплощения в последующие годы не нашло, хотя отдельные попытки такого подхода к разработке комплексных планов профилактики правонарушений в ряде регионов страны предпринимались и даже находили свое теоретическое обоснование, например, в Ленинграде, Эстонской ССР.
Определершый поворот в сторону комплексного подхода к организации борьбы с преступностью в стране произошел в конце 80-х годов, явившихся рубежом и точкой отсчета начавшихся в СССР перестроечных процессов, затронувших все сферы общественно-политической и социально-экономической жизни.
В это время наметился поворот от использования понятия планирования к комплексному программно-целевому планированию мер борьбы с преступностью.
Вместе с тем, даже на уровне общетеоретических подходов существовала и еще существует разноголосица в понимании простого планирования и программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью.
Между тем, по мнению автора, между этими понятиями существуют более принципиальные различия, касающиеся не столько технической, сколько содержательной их части.
Одним из первых опытов создания региональной комплексной программы борьбы с преступностью была разработка на базе г. Москвы программы под условным названием «Прогресс-95». Она разрабатывалась в рамках комплексной территориально-отраслевой программы интенсификации социально-экономического развития Москвы «Прогресс-95», то есть как подпрограмма более глобальной программы социального развития столичного региона.
К сожалению, в связи с целым рядом известных общественно-политических и экономических событий, произошедших в стране начиная с 1991 года, программа «Прогресс-95» была реализована лишь частично,
Однако она явилась прообразом региональных программ борьбы с преступностью, как комплексных, так и целевых.
Опыт ее создания учитывался при разработке аналогичных, более поздних программ борьбы с преступностью в г. Москве, Московской, Владимирской, Тверской, Иркутской, Свердловской, Нижегородской и других областях, Республике Саха (Якутия), городах Дзержинске, Магнитогорске и др., а также в Карагандинской, Павлодарской, Костанайской, Восточно-Казахстанской и других областях Республики Казахстан,
Накопленный опыт разработки комплексных региональных программ борьбы с преступностью позволил ВНИИ МВД России совместно с Межрегиональным институтом ООН по проблемам преступности и правосудия в рамках совместного исследовательского проекта «Предупреждение преступности в городах» создать в 1993 году Модель программы предупреждения преступности в г. Москве.
Несколько более позже - в 2002 году - ВНИИ МВД России совместно с Главным управлением МВД России по Центральному федеральному округу была разработана Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъектах Центрального федерального округа Российской Федерации на 20032005 годы.
В Республике Казахстан в 2002 году Указом Президента была утверждена Концепция правовой политики Республики Казахстан, а также принята Программа профилактики правонарушений и борьбы с преступностью в Республике Казахстан на 2002 - 2004 годы, утвержденная Постановлением Правительства РК от 29 декабря 2002 года, в которой указывается на необходимость формирования системы профилактики правонарушений, укрепления общественного порядка и общественной безопасности, вовлечения в эту деятельность всех государственных органов, общественных формирований и населения, по-
вышения роли и ответственности местных исполнительных органов в обеспечении профилактики правонарушений и борьбы с преступностью.
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 мая 2000 года были утверждены Правила разработки пр01рамм в Республике Казахстан (с изменениями, внесенными постановлением Правительства РК от 12 апреля 2002 года).
26 февраля 2004 года было принято Постановление Правительства РК «О правилах разработки и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан», которые заложили методологическую основу для программно-целевого планирования борьбы с преступностью на региональном уровне.
Таким образом, можно сделать выводы о том, что проблема выработки мер противодействия преступности возникла вместе с началом осознания теорией криминологии и практикой правоохранительной деятельности необходимости комплексного системного подхода к планированию мер предупреждения преступлении как составной части социального развития страны (региона).
На первых этапах развития основ криминологической профилактики еще не делалось достаточно четких различий между планированием мер борьбы с преступностью и программно-целевым подходом как наиболее эффективной формой реализации задач предупреждения преступности.
Практика программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью шла по пути интуитивного выбора наиболее эффективных форм ее воплощения, нашедшая отражение в конкретных региональных программах предупреждения преступности в целом или отдельных ее видов, а также в разработке методических основ программно-целевого планирования (методических рекомендаций, типовых моделей программ и т.п.)
Параграф второй раскрывает место и роль программно-целевого планирования в системе общего и специального предупреждения преступности.
По мнению автора, планирование профилактики преступлений состоит в определении на основе достижений науки и практики анализа криминологической обс1ановки и ее иро1Но^а имеющихся сил, средств и достигнутых результатов, конкретных задач и основных направлений целенаправленной деятельности на определенный период, а также комплекса мероприятий, выполнение которых должно обеспечить решение поставленных задач.
Планирование упорядочивает профилактическую деятельность, делает ее целенаправленной, обеспечивает комплексный подход к решению задачи выявления и устранения (блокирования, нейтрализации, уменьшения силы действия) причин и условий преступности. Планирование позволяет учитывать в работе не только нынешнее состояние системы, но и ее тенденции, оно тесным образом связано с криминологическим прогнозированием.
Планирование позволяет осуществлять согласованные мероприятия социально-экономического, воспитательного, организационного, профилактического, государственно-правового характера. Оно нацеливает на более правильную расстановку сил в борьбе с правонарушениями, обеспечивает диффе-
ренцированный подход к организации предупредительных мероприятий применительно к зонам с различной степенью распространенности преступлений, к разным социальным группам и т.д. Планирование - это одновременно и организационная форма эффективной координации деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью, усиления их связи с общественными организациями и трудовыми коллективами.
Вместе с тем, до недавнего времени среди ученых и практиков не было четкого представления о том, что такое план и что такое программа.
С одной стороны, авторы их ставят в один ряд, с другой, план представляется как конкретизированная часть более широкой формы планирования -прогр ¿ммы.
В конце 90-х годов делаются попытки дать определение программы борьбы с преступностью с точки зрения технологии ее разработки.
Вместе с тем, в таком подходе не прослеживается связь программ и в целом процесса программирования с их родовым понятием криминологического планирования.
Единственное, что позволяло как-то разграничить эти два понятия, - это указание практически большинства исследователей на комплексный характер планирования мер борьбы с преступностью, являющийся непременным требованием при разработке планов, а в дальнейшем - программ предупреждения преступности.
На наш взгляд, помимо комплексности, республиканские, краевые, областные, городские, районные программы все больше ориентируются на решение узловых и долгосрочных задач по предупреждению преступности, на решение вопросов, являющихся актуальными в складывающейся ситуации с преступностью в регионе. Такой подход основан на сравнительных региональных методах изучения преступности, которые позволяют фиксировать не только общие закономерности, но и специфику движения причин и условий данного явления, особенность его местного проявления, а также на понимании территориально-пространственной целостности преступности.
Аналогичные взгляды на роль комплексного планирования мер борьбы с преступностью высказывают и ведущие ученые Республики Казахстан.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
Всеми исследователями форм и методов криминологической профилактики отмечается особое место в этой деятельности криминологического планирования как составной части экономического и социального развития регионов.
Практически все криминологи единодушны во мнении о том, что криминологическое планирование имеет наибольшую эффективность в том случае, если в его основу положен метод программно-целевого подхода к планированию мер предупреждения преступности, как на общесоциальном, так и специально-криминологическом уровнях.
До сих пор в теории криминологии и практике борьбы с преступностью не выработан единообразный взгляд на криминологическое планирование в целом и программно-целевое планирование как его разновидность, обладаю-
щее своими специфическими содержательными признаками и методологическими особенностями разработки, реализации и контроля.
По мнению автора, программно-целевое планирование мер борьбы с преступностью, в отличие от планов, содержащих по большей части перечень не согласованных и не объединенных внутренней логикой мероприятий (как правило, внутриведомственных или в лучшем случае - трех-четырех ведомств), особый, самостоятельный метод планирования, характеризующийся комплексностью как подлежащих обязательному выполнению научно обоснованных мероприятий, так и широким охватом всех субъектов профилактики, согласованностью их действий, сосредоточением внимания на приоритетных направлениях борьбы с преступностью, финансовой, ресурсной и кадровой обеспеченностью, законодательной определенностью, наличием системы контроля за его реализацией.
Третий параграф посвящен анализу нормативно-правовой базы про-граммна-целевого планирования мер предупреждения преступности в России и Республике Казахстан.
В силу того, что программно-целевое планирование мер предупреждения преступности является одним из элементов общей системы предупреждения преступности, правовая база планирования неотделима от нормативно-правовых основ предупреждения преступности в целом.
Это, однако, не исключает необходимости проведения исследований правовых основ программирования профилактики преступлений, целью которого является: а) установление допустимости и юридической обязательности применения программно-целевого подхода в профилактическом планировании; б) определение отдельных норм, регламентирующих порядок осуществления программирования предупредительной деятельности; в) выявление путей совершенствования норм, обеспечивающих эффективность и реальность программно-целевого подхода.
В настоящее время, несмотря на наличие в законодательстве общих норм, дозволяющих программирование, а также норм, регламентрфующих права и обязанности отдельных субъектов профилактики, правовое регулирование этих вопросов нуждается в существенном развитии и совершенствовании. В частности, необходимо правовое регулирование процедуры участия разных государственных органов и общественных организаций в программировании профилактики преступлений, осуществления контроля за реализацией программ, порядка принятия локальных правовых актов в связи с программированием профилактики. Все эти вопросы могли бы найти наилучшее отражение в Законе о предупреждении преступлений или ином подобном акте.
К сожалению, приходится констатировать, что существенных сдвигов в разработке правовых основ предупреждения преступлений, в том числе и его планирования, за последние годы не произошло.
Еще в середине 90-х годов прошлого века был разработан и прошел оживленное обсуждение проект Федерального Закона Российской Федерации «О профилактике правонарушений».
Главной целью законопроекта являлось создание правовой базы для эффективной деятельности субъектов профилактики правонарушений по выявлению и устранению причин и условий их совершения, осуществлению профилактического воздействия на лип, склонных к совершению правонарушений.
Однако данный закон в силу ряда причин объективного и субъективного характера не был принят. В результате вся правовая база профилактики правонарушений и преступлений оказалась рассредоточенной по ряду отдельных нормативно-правовых актов, касающихся как общих вопросов предупреждения преступности, так и отдельных ее проявлений.
Традиционно следует отметить, что правовую основу деятельности субъектов предупреждения преступлений составляет Конституция Российской Федерации, а также Конституция Республики Казахстан, другие законы и иные нормативные правовые акты России и Казахстана, их субъектов, органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие осуществляемую ими профилактическую деятельность, в том числе и планирование мер предупреждения преступности.
Важные положения об охране прав личности содержатся в ряде международных правовых актов, признанных Россией и Республикой Казахстан, а также - Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и аналогичные нормативные акты Республики Казахстан.
Следует отметить большое внимание к формированию и развитию правовых основ криминологической профилактики на региональном уровне. Правовой базой мер предупреждения преступности в субъектах Российской Федерации и Республики Казахстан служат их конституционно-правовые акты, а также акты органов местного самоуправления.
Однако практически не существует нормативно-правовых документов, специально регулирующих вопросы, связанные с программно-целевым планированием мер борьбы с преступностью как на государственном, так и региональном уровнях.
С определенной долей условностью к ним можно отнести регулярно разрабатываемые в России и Казахстане сроком на год или два Федеральные (государственные) комплексные или целевые программы борьбы с преступностью, которые являются точкой отсчета (в содержательном, организационно-управленческом, методическом аспектах) для разработки аналогичных программ на региональном уровне.
Определенную роль в методологическом плане играют Модели программ борьбы с преступностью, определенный опыт создания которых накоплен в Российской Федерации и, прежде всего, в столичном регионе.
В Республике Казахстан, пожалуй, впервые на постсоветском пространстве была предпринята попытка урегулировать правила программно-целевого планирования на уровне президента и правительства республики.
В этих целях Постановлением правительства Республики Казахстан от 26 февраля 2004 года утверждено постановление «О Правилах разработки и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан».
Общие положения Правил гласят, что они разработаны в целях обеспечения единого подхода к разработке и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан и определяют понятия, организационно-методические основы, общие принципы формирования проектов программ, порядок их разработки, согласования и утверждения, а также осуществления контроля за их реализацией.
Программы разраоатываются центральными, месимыми исполнительными органами Республики Казахстан и консультативно-совещательными органами при Правительстве Республики Казахстан для решения важных проблем экономической, социальной и других сфер жизни в соответствии со стратегическими и индикативными планами.
Подводя итоги сказанному, слсдуст отмстить следующее.
Нормативно-правовая база программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью, как в Российской Федерации, так и Республике Казахстан, лежит в русле более широкого понятия правовой основы предупреждения преступности, или криминологической профилактики. Эта основа, к сожалению, не выражается в наличии одного или нескольких базовых законов о предупреждении преступности, а рассредоточена по различным нормативио-правовым актам начиная с Конституции РФ и заканчивая отдельными законодательными актами, регулирующими определенную часть общественных отношений, связанных с профилактикой преступлений и правонарушений.
Организационно-правовые основы собственно планирования предупреждения преступности (особенно на региональном уровне) ограничиваются наличием ежегодно принимаемых органами исполнительной власти федеральных (государственных) программ борьбы с преступностью, а также аналогичными модельными программами, аккумулирующими в ссбс положительный отечественный и зарубежный опыт их разработки и реализации.
В Республике Казахстан в последние годы на президентском и правительственном уровнях приняты Правила разработки и реализации государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ, которые являются организационной и методологической основой для разработки соответствующих комплексных и целевых программ борьбы с преступностью на государственном и региональном уровнях.
Вторая глава диссертации - «Теоретические и методические основы комплексного программно-целевого планирования предупреждения преступности на региональном уровне» включает в себя три параграфа.
В первом параграфе представлена методика анализа состояния, динамики и тенденций развития преступности в регионе.
Отмечается, что процесс предупреждения преступности, в том числе и путем его программно-целевого планирования, немыслим без проведения глубо-
кого, всестороннего анализа всех элементов криминологической характеристики как преступности в целом, так и отдельных ее составляющих.
Применительно к теме данного исследования особо следует сказать о территориальной распространенности (географии) преступности.
Изучение территориальных закономерностей преступности имеет большое практическое значение, их учет в деятельности органов внутренних дел необходим и обусловлен неравномерным распределением преступности как в целом в масштабах страны, отдельных регионов, республик, краев, областей, так и применительно к менее крупным территориальным образованиям - городам, районам, микрорайонам.
Территориальные различия мрешушюсш позволяю'! иыделшь устойчивую систему количественных и качественных характеристик, встречающихся в регионах с различными административно-территориальными, социально-экономическими и социально-культурными, географическими и этническими параметрами.
1С сожалению, следует констатировать тот факт, что в полном объеме указанные методы при осуществлении криминологического анализа, предшествующего составлению криминологического прогноза, а также криминологического планирования, практически не применяются. Причинами тому, на наш взгляд, являются, во-первых, отсутствие навыков и умения у практических, а нередко и даже у научных сотрудников, осуществлять подобные процедуры; во-вторых, определенные объективные трудности их осуществления, связанные с отсутствием исходной статистической информации, лежащей в основе любого криминологического исследования.
В результате, как правило, типичный криминологический анализ содержит в лучшем случае общую оценку состояния преступности, ее отдельных групп или видов, структуру по наиболее значимым показателям, темпы роста или снижения базовых показателей, реже - уровень (интенсивность) преступности относительно численности проживающего в регионе населения, территориальная распространенность преступности и практически хшкогда — анализ статистических связей признаков социальных явлений.
Последнее, к сожалению, по-прежнему является уделом специальных узко ориентированных криминологических исследований, проводимых отдельными учеными или авторскими коллективами в рамках инициативных или плановых исследований научных или научно-педагогических подразделений системы МВД, прокуратуры и других правоохранительных органов.
В этом отношении можно отметить отдельные попытки осуществления более системного (многомерного), углубленного анализа криминологической обстановки в рамках программно-целевого планирования мер предупреждения преступлений.
Автором освещается методика анализа криминальной ситуации, сделанная на базе субъектов Российской Федерации и Республики Казахстан.
К сожалению, подобная методика практически не была использована в последующих разработках программ борьбы с преступностью, разрабатываемых для других регионов. Это объяснялось в первую очередь ее методолош-
ческой сложностью, предполагающей умение работать с использованием специально разработанных и адаптированных под конкретные цели автоматических программ, а также необходимостью сбора и обработки чрезвычайно большого количества исходной социально-экономической, демографической и правовой информации.
Кроме того, методика не получила достаточно широкого освещения в научной литературе и ведомственных изданиях.
Между тем, отдельные элементы криминологической типологизации (правда, в упрощенном виде) использовались при проведении криминологического анализа, предшествовавшего планированию мер борьбы с преступностью при разработке ряда комплексных и целевых программ в России и Республике Казахстан.
В целом следует отметить:
1. Процесс предупреждения преступности, в том числе и путем его программно-целевого планирования, немыслим без проведения глубокого, всестороннего йНиШизз вссх элементов криминологической характеристики кяк преступности в целом, так и отдельных ее составляющих.
2. Современный уровень криминологической науки позволяет рассматривать преступность как сложное социально обусловленное явление - процесс, обладающий относительной самостоятельностью и характеризующийся системой определенных свойств и параметров (то есть тех свойств, которые могут быть выражены количественно).
3. Преступность выявляется в виде статистической совокупности конкретных преступлений, ограниченной определенными пространственно-временными рамками И включающей как данные о самих преступлениях, так и о лицах, их совершивших.
4. Статистические показатели преступности делятся на абсолютные и относительные, количественные и качественные.
5. В полном объеме указанные методы при осуществлении криминологического анализа, предшествующего составлению криминологического прогноза, а также криминологического планирования, практически не применяются. Причинами тому, на взгляд автора, являются, во-первых, отсутствие навыков и умения у практических, а нередко и научных сотрудников, осуществлять подобные процедуры; во-вторых, определенные объективные трудности их осуществления, связанные с отсутствием исходной статистической информации, лежащей в основе любого криминологического исследования.
6. Можно отметить отдельные попытки осуществления более системного (многомерного), углубленного анализа криминологической обстановки в рамках программно-целевого планирования мер предупреждения преступлений, например, использованная в рамках разработки программы «Прогресс-95» методика математической обработки статистической информации, явившейся эмпирической базой для типологизации административных районов г. Москвы.
7. Одним из опытов выявления различий в криминологической характеристике районов (городов) Московской области и разработки их криминологиче-
ской классификации (типологии) был предпринят в 1994 году ВНИИ МВД России, состоящий в том, что с помощью многоэтапной процедуры был произведен отбор исходных показателей, которые целесообразно использовать в процессе создания криминологической классификации районов Московской области.
8. В более поздний период на базе ВНИИ МВД России была разработана оригинальная методика оценки территориальных различий преступности в федеральных округах Российской Федерации.
Согласно этой методике задача по интерпретации территориальных различий сводится к установлению правил отнесения объекта (область, край, республика) к той или иной категории, то ссть построению определенного числа групп, в каждую из которых входят однородные по составу объекты. Отграничение качественно однотипных в существенном отношении групп изучаемого явления - одно из непременных условий научного применения в криминологических исследованиях метода обобщающих криминологических показателей.
9. В силу достаточной сложности описанных выше методик в практике анализа криминальной ситуации в целом в стране, а также в ее субъектах, в том числе и при программно-целевом планировании, по-прежнему применяются такие традиционные методы статистического анализа, как расчет уровня преступности (а также ее отдельных видов и групп) в стране и регионах на 100 тыс. населения; структура (доля, удельный вес) отдельных видов преступлений в общем количестве выявленных и зарегистрированных преступлений; характер преступности (доля тяжких и особо тяжких видов преступлений в общем объеме преступности); динамика преступности в целом и ее отдельных видов (насильственной, корыстной и т.п.); динамика индексной преступности; динамика уровня (коэффициента) преступности в целом и по регионам; темпы роста (прироста) преступности в целом и ее отдельных видов; аналогичные процедуры анализа в разрезе лиц, совершивших преступления, и т.п.
10. Итогом криминологического анализа, имеющего своей целью выработку комплекса конструктивных мер противодействия негативному криминальному влиянию на защищаемые правовыми институтами общественные отношения (в нашем случае разработка комплексных и целевых программ борьбы с преступностью), является анализ факторов (факторных комплексов, детерминант) преступности.
Во втором параграфе освещены основы криминологического прогнозирования преступности на региональном уровне.
К настоящему времени в теории криминологии достаточно устоялось мнение о том, что успех любой деятельности во многом определяется надежностью прогноза будущих событий, с которыми она связана. Прогностические выводы дают возможность заблаговременно подготовиться к этим событиям, рационально распределить свои силы и средства, принять оптимальное решение, спланировать свою деятельность и, в конечном счете, обеспечить выпол-
нение поставленных задач. В этом плане следует рассматривать и появление криминологического прогнозирования.'
Под криминологическим прогнозированием понимается научное предсказание основных изменений (тенденций, закономерностей) развития преступности или вероятности совершения преступления конкретными лицами в обозримом будущем.
Цели криминологического прогнозирования - указание тех условий (социальных явлений, процессов, направленности уголовной политики и т.п.), при которых стали бы возможными позитивные изменения состояния преступности. В то же время криминологическое прогнозирование позволяет своевременно пеитрилизовшь или дсисизис ряди кримиии! синых де~
терминант, принять наиболее эффективные профилактические или иные меры воздействия на преступность с учетом возможной опасности ее последствий в будущем (своеобразное «упреждение»).
Криминологическое прогнозирование дает возможность оценить сегодняшнее состояние преступности и касущкыс проблемы с точки зрения будущего, рассмотреть принимаемые сегодня решения с позиций его последствий в более или менее отдаленной перспективе. Криминологическое прогнозирование ориентирует на выбор реалистических направлений в деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью, то есть позволяет сосредоточить их усилия на таких вопросах, для решения которых имеются реальные возможности. С помощью криминологического прогнозирования определяется, какие проблемы являются перспективными и в какой последовательности их надо решать. Наконец, прогнозирование определяет направление возможного развития самих этих органов, позволяет непрерывно совершенствовать их деятельность, перестраивать работу на основе новейших достижений науки.2
Представляется, что в целях решения основных задач настоящего исследования, связанных с программно-целевым планированием мер борьбы с преступностью на региональном уровне, важно показать не столько значение криминологического прогнозирования в управлении силами и средствами противодействия преступности (этот вопрос достаточно освещен в криминологической литературе), а осветить методологию и методику осуществления прогнозирования преступности при разработке программ борьбы с преступностью.
Одним из примеров разработки криминологического прогноза может служить прогноз криминогенной ситуации на 2001 год и укрупненные показатели преступности до 2003 года, а также последующие аналогичные исследования.
1 См.: Криминология. Учебник. Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В В. Лунеева. 2-е изд. М., 2004. С. 220.
2 См.: Аванесов Г.А. Криминология. Прогностика Управление. Горький. 1975. С.165.
3 См.: Криминогенная ситуация в Российской Федерации в начале XXI века Под общей ред. проф. Кикотя В.Я. М., 2001; Прогноз криминальной ситуации на территории Российской Федерации в среднесрочной перспективе. Под общей ред. Гирько С.И. М., ВНИИ МВД России. 2005.
В последующем приведенная методика применялась при прогнозировании преступности на более длительную перспективу, в частности на период до 2006 года.
Полученные прогнозные характеристики основываются на принципах системного подхода, который реализован в форме специально разработанной социально-экономической модели тенденций развития преступности на территории Российской Федерации. Модель включает в себя совокупность многофакторных методик, обеспеченных средствами математической экстраполяции, экспертных процедур и эмпирических расчетов.
Модель ожидаемых тенденций развития криминальной ситуации в Российской Федерации, разработанной ВНИИ МВД России и Инеш1ушм социально-политических исследований (ИСПИ) РАН, базируется на устойчивой зависимости между статистическими характеристиками преступности и складывающейся социально-экономической обстановкой в стране.1 Наиболее значимыми факторами этой модели, применительно к 2004 г. и к последующей среднесрочной перспективе, выступают сложные социальные, экономические и политические процессы, которые выходят на передний план динамического развития современного российского общества.
По утверждению разработчиков прогноза, новое криминологическое содержание в модели ожидаемых тенденций развития криминальной ситуации на территории Российской Федерации связано, во-первых, с объявленной Министерством экономического развития торговли уточненными основными показателями прогноза социально-экономического развития страны до 2006 года, а, во-вторых, - с реальными тенденциями и текущими изменениями оперативной обстановки в сфере борьбы с преступностью.2
С учетом наиболее вероятного развития обстановки ожидаемые тенденции развития криминальной ситуации определяются исходя из конкретных возможных вариантов социально-экономического развития страны и реальных перспектив развития оперативной обстановки в сфере борьбы с преступностью (первый вариант - умеренный, второй - благоприятный, третий - желаемый, исходящий из объективных требований, предъявляемых руководством страны к планируемому вектору развития российской экономики на ближайшие годы).
Исследования, проведенные ВНИИ МВД России, показали, что макроэкономические показатели являются не единственными факторами, влияющими на развитие криминальной ситуации в стране. Эффективность общегосударственных мер в сфере борьбы с криминализацией общества находится в
1 Подробное описание модели содержится в заключительном отчете о НИР 1.1./1.1 «Криминологический анализ и прогноз состояния преступности в России» (1999-2003 г.г.) ВНИИ МВД России.
2 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года № 1163-р « Об утверждении Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)» Российская газета. 2003. 2 сентября, № 173; Состояние преступности в России за январь-декабрь 2003 года. М.: ГИЦ МВД России, 2004.
прямой зависимости от бюджетного, организационно—финансового, кадрового и технического обеспечения деятельности правоохранительных органов.
Применительно к теме настоящего исследования особенно актуально звучат слова о том, что принципиальное значение для снижения криминальной напряженности в стране имеет строгое исполнение федеральных целевых программ, предусматривающих комплекс мер по усилению охраны правопорядка.
Как уже отмечалось, разработка криминологических прогнозов не является самоцелью, а определяется практикой борьбы с правонарушениями. Известно, что социальная практика располагает возможностями изменения, регулирования процессов общественного развития. Криминологический прогноз становится для практики руководством к действию. Поэтому если состояние преступности в результате целенаправленных предупредительных мер окажется более благоприятным, нежели это ожидалось по прогнозу, не следует ставить под сомнение объективность самого прогноза. Прогноз может быть верным, на практика опровергла его целеустремленной профилактической работой.
Сказанное, на наш взгляд, достаточно убедительно свидетельствует в пользу необходимости осуществления криминологического прогнозирования в процессе программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью. Криминологический прогноз должен стать неотъемлемой составной частью любой комплексной или целевой программы борьбы с преступностью. К сожалению, на практике криминологический прогноз нередко остается «за кадром» всего многоступенчатого процесса программно-целевого планирования или в лучшем случае осуществляется по упрощенной схеме, на уровне экспертных оценок или экстраполяции динамических рядов на ближайшие три-пять лет.
В большинстве разработанных в конце 90-х прошедшего века - начале нынешнего тысячелетия при участии правоохранительных органов, в том числе ВНИИ МВД России, программах борьбы с преступностью делаются лишь робкие попытки включения прогнозов преступное г и в аналитические части этих программ.
Пожалуй, более предпочтительно в этом плане смотрится Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте Центрального Федерального округа Российской Федерации на 2003-2005 годы, разработанная Главным управлением по Центральному Федеральному округу Российской Федерации при участии ВНИИ МВД России.
Модель содержит раздел «Прогноз развития криминальной ситуации в регионе на 2003-2005 годы», которому предшествует детальный анализ криминальной ситуации в ЦФО России.
Подводя итоги данного раздела, можно отметить следующее.
1. Криминологическое прогнозирование является разновидностью социального предвидения и отраслью юридического прогнозирования, являясь в то же время самостоятельной отраслью прогнозирования.
2. Криминологический прогноз, представляя собой итог прогнозирования, является исходной базой для принятия соответствующих практических реше-
ний по планированию (программированию) борьбы с прогнозируемыми преступными и общественно вредными проявлениями.
3. Криминологическое прогнозирование дает возможность оценить сегодняшнее состояние преступности и насущные проблемы с точки зрения будущего, рассмотреть принимаемые сегодня решения с позиций его последствий в более или менее отдаленной перспективе, ориентирует на выбор реалистических направлений в деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью.
4. Основная цель криминологического прогнозирования заключается не в получении точных количественных и иных показателей, а в выявлении возможных тенденций и закономерностей развития преступности, поведения конкретных лиц или насхупления иных криминолог ически значимых процессов.
5. Криминологической наукой выработано достаточное количество методов криминологического прогнозирования (моделирования, экспертных оценок, экстраполяции), которые детально описаны в специальной криминологической литературе и использованы при реальном криминологическом прогнозировании преступности на федеральном уровне.
Вместе с тем, в программно-целевом планировании мер борьбы с преступностью на региональном уровне, как в Российской Федерации, так и Республике Казахстан, криминологическое прогнозирование практически не используется или осуществляется на недостаточно высоком методическом уровне, что существенно снижает эффективность разрабатываемых программ.
7. Практика борьбы с преступностью на региональном уровне требует разработки адаптированных к нуждам практики методических разработок по осуществлению криминологического прогнозирования, проведения специальных обучающих занятий в системе профессиональной подготовки с сотрудниками аналитических подразделений ГУВД (УВД), а также горрайлинорганов внутренних дел, направленных на выработку у них навыков научно обоснованного анализа состояния криминальной обстановки в регионе, в том числе криминологического прогнозирования как составной части программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью.
В третьем параграфе даны методологические основы разработки комплексных программ борьбы с преступностью в регионе
Криминологический план (особенно перспективный) всегда есть система решений (в некоторых случаях - стратегия), имеющая целью управление в сфере борьбы с преступностью при осуществлении мероприятий от момента начального (первичного) мероприятия, обозначенного планом, к достижению конечной плановой цели. План борьбы с преступностью всегда должен предусматривать определенные средства для достижения целей самого плана (программы). Любой криминологический план должен исходить из конкретных целей и в соответствии с ними намечать мероприятия. Для определения этих целей необходимо всесторонне и глубоко изучить объект планирования с точки зрения его прошлого, настоящего и будущего, а также явления и процессы (факторы), влияющие на данный объект.
В данном случае нас в большей степени интересует не столько методика криминологических исследований (хотя она имеет самое непосредственное
отношение к программно-целевому планированию мер борьбы с преступностью), сколько технология разработки комплексных программ предупреждения преступности и других социальных негативных проявлений.
Иными словами, важно уяснить, как исследование'общекриминологических проблем находит конкретизацию на уровне реального выстраивания системы мер предупредительного воздействия на преступность в ее конкретных проявлениях на уровне соответствующего региона.
Деятельность по программно-целевому планированию предполагает сочетание правовых, криминологических знаний и профессиональных познаний специалистов в области социологии, управления, информатики, математики и других областей, разумеется, при ведущей роли научных знаний, отражающих качественную специфику профилактики и профилактического планирования.
Внутренние и внешние элементы программно-целевого планирования -это: собственно процесс разработки программ (деятельность); организационные структуры, обеспечивающие эту деятельность; ресурсная база, в частности, информация и средства ее обработки; нормативные акты; оргструктура реализации программ.
Основные выводы по данному разделу диссертационного исследования.
1. Криминологическое планирование (программирование) выступает как средство направления борьбы с преступностью к определенным целям. В процессе планирования учитываются объективные возможности достижения поставленных целей, вероятность которого зависит от степени правильности учета как этих возможностей, так и ограничений развития борьбы с преступностью
2. Криминологический план (особенно перспективный) всегда есть система решений (в некоторых случаях - стратегия), имеющая целью управление в сфере борьбы с преступностью при осуществлении мероприятий от момента начального (первичного) мероприятия, обозначенного планом, к достижению конечной плановой цели.
3. Планирование (программирование) позволяет осуществлять согласованные мероприятия социально-экономического, воспитательного, организационного, профилактического, государственно-правового характера. Оно нацеливает на более правильную расстановку сил в борьбе с правонарушениями, обеспечивает дифференцированный подход к организации предупредительных мероприятий применительно к зонам с различной степенью распространенности преступлений, к разным социальным группам населения.
4. Для полноты и системности освещения вопроса о методологических и методических основах программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью на региональном уровне необходимо решить ряд следующих вопросов.
Во-первых, требуется уточнить перечень субъектов программно-целевого планирования, то есть потенциальных участников этой деятельности, которые в той или иной мере могут быть или должны быть задействованы в процессе планирования.
Во-вторых, нуждается в конкретизации перечень тех объектов, на которые будет направлено профилактическое воздействие субъектов планирования.
В-третьих, требует уяснения вопрос о структурно-логическом построении комплексных программ борьбы с преступностью, в частности, соотношении аналитической и собственно мероприятийной частей программы, последовательности (приоритетности) расположения разделов программы и т.п.
В-четвертых, нуждаются в строгой определенности и согласованности со всеми участниками разработки программ и их исполнителями вопросы ресурсного обеспечения программ борьбы с преступностью.
В-пятых, при разработке комплексных программ необходимо выработать механизм координации действий всех участников программ по их реализации и контролю за исполнением всех запланированных программных мероприятий.
5. Ввиду отсутствия федерального Закона о профилактике в законодательстве, регулирующем вопросы предупреждения преступности, существует необходимость определении на уровне федеральною законода1ельС1ва субьекюв профилактической деятельности, которые на законной правовой основе могли бы и должны участвовать в реализации комплекса мер по предупреждению правонарушений на региональном уровне.
6. Требуют законодательного регламентирования вопросы о пределах возможного и должного профилактического воздействия на круг общественных отношений, прямо или опосредованно влияющих на состояние преступности в стране и отдельных региональных образованиях.
7. Структурно-логическое построение программ борьбы с преступностью на региональном уровне должно охватывать такие вопросы, как ее цель и задачи, сформулированные на основе всестороннего анализа криминальной ситуации в регионе, с учетом ее специфики и особенное гей проявления, исполнители и соисполнители, сроки исполнения, ожидаемый эффект от реализации программы, приоритетные направления профилактического воздействия, основные профаммные блоки, ресурсное обеспечение, скоординированное ¡ь действий исполнителей, контроль за ходом реализации.
8. Практика разработки и реализации комплексных программ: борьбы с преступностью в Российской Федерации и Республике Казахстан позволяет обобщить опыт подготовки таких программ и разработать концептуальные документы, примерами которых могут быть Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте ЦФО Российской Федерации и Правила разработки и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан.
9. На основе имеющегося опыта разработки комплексных региональных программ борьбы с преступностью в России и Казахстане автором подготовлена Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте Республики Казахстан (прилагается).
В заключении изложены основные теоретические выводы, вытекающие из результатов исследования, а также практические рекомендации по совершенствованию законодательства и предупреждению преступности.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
1. Бабенко A.B. Основы криминологического прогнозирования преступности на региональном уровне. Современное российское право: применение, проблемы, развитие. Сб. научных статей. Московский институт права. М., 2005 - 0, 7 п.л.
2. Бабенко A.B. Место и роль программно-целевого планирования в системе общего и специального предупреждения преступности. Российский следователь. 2005, № 5 - 0,8 п.л.
3. Бабенко A.B. Теоретические и исторические предпосылки программно-целевого планирования как основы предупреждения преступности на региональном уровне (на материалах Российской Федерации и Республики Казахстан). Российский следователь. 2005, № 6 - 0,5 п.л.
4 Бабенко A.B. Методологические основы разработки комплексных программ борьбы с преступностью в регионе. Пособие. М.. КОПМ-ЦЕКТР. 2006 — 1 п.л.
КОПИ-ЦЕНТР св. 7:07. 10429 Тираж 100 экз. Тел. 185-79-54 г. Москва, ул. Енисейская р. 36
