АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Производство по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке России»
На правах рукописи
$
<Г
ПЕШЕХОНОВ АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ
ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ НА ПОТРЕБИТЕЛЬСКОМ РЫНКЕ РОССИИ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 5 м<04 2009
Воронеж-2009
003474210
Работа выполнена в Воронежском государственном университете
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Денисенко Виктор Васильевич
кандидат юридических наук Корнилевская Наталья Александровна
Ведущая организация:
ГОУ ВПО «Саратовская государственная
академия права»
Защита состоится 27 июня 2009 года в 17 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-А, корпус 9, ауд. 809 (конференц-зал).
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан «26» мая 2009 года
Ученый секретарь
диссертационного совета
В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В ходе коренных экономических преобразований, произошедших в России в конце XX века, стала активно развиваться сфера потребительского рынка. Условия для его развития не были благоприятными: наблюдался кризис и спад в сфере производства товаров, выполнения работ и оказания услуг, высокий темп инфляции. Становление и функционирование потребительского рынка в стране происходило в условиях медленного и противоречивого формирования нормативной правовой основы, обеспечивающей и регламентирующей взаимоотношения участников рыночных отношений (в том числе продавца и покупателя). В настоящее время российское законодательство, несмотря на высокий уровень правового регулирования отношений в области функционирования потребительского рынка, характеризуется противоречивостью и известной декларативностью отдельных положений действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов. Детальный анализ административного и административно-процессуального законодательства позволяет констатировать не только актуальность темы диссертационной работы, но и необходимость совершенствования административно-правовых норм, определяющих как порядок и позитивные административные процедуры на потребительском рынке страны, так и административно-юрисдикционные, правоохранительные отношения, применение мер административного принуждения.
Развитие предпринимательской деятельности повлекло за собой значительное число совершаемых противоправных деяний, среди которых особую роль стали занимать административные правонарушения. В 2008 году на территории Воронежской области было совершено 19945 административных правонарушений в сфере потребительского рынка, из них 14097 правонарушений совершены в г. Воронеже. Значительную долю этих правонарушений составили следующие: осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) - 8226 правонарушений (ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее Ко-АП РФ); продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг не-
надлежащего качества или с нарушением санитарных правил - 4500 правонарушений (ст. 14.4 КоАП РФ). За четыре месяца 2009 года на территории Воронежской области в сфере потребительского рынка было совершено 6181 правонарушение, из них 4053 правонарушения совершено в г. Воронеже; при этом число правонарушений, которые квалифицировались по ст. 14.1 КоАП РФ, составило 2024, а по ст. 14.4 КоАП РФ - 1763. Сравнивая данные показатели за 2005-2009 годы, легко убедиться в том, что появилась тенденция к увеличению количества совершаемых административных правонарушений на потребительском рынке.
Значительное число выявленных правонарушений по ст. 14.1 и 14.4 КоАП РФ объясняется несколькими факторами, главенствующими из которых выступают «простота» юридических составов указанных правонарушений, «ясность» диспозиции и несложное производство по делам о таких правонарушениях. Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, существенные затруднения в производстве по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке обусловлены тем, что значительная часть административно-правовых норм, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений, является бланкетной. В связи с этим привлечение лиц к административной ответственности по большинству составов административных правонарушений, предусмотренных главой 14 КоАП РФ, сопряжено со сложностями, которые обусловлены особенностями установления в ходе производства по делу всех обстоятельств совершенного правонарушения, а также оценочными положениями диспозиций статей КоАП РФ.
Актуальность рассматриваемым вопросам придает также проводимая в стране административная реформа, цели которой заключаются, с одной стороны, в необходимости улучшении государственного и муниципального управления, повышения ответственности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц правоохранительных органов. С другой стороны, административное реформирование задумывалось также и для ликвидации в области мелкого и среднего предпринимательства «излишних» административных барьеров, «избыточного» административного регулирования, государственного и муниципального контроля, административного надзора, в том числе осуществляемого на потребитель-
ском рынке. На практике такая политика сводится к ограничению количества проверок предприятий малого и среднего бизнеса и определению общих условий их проведения (в настоящее время федеральными органами исполнительной власти могут проводиться контрольно-надзорные мероприятия по 45 направлениям деятельности). Таким образом, в сфере правоотношений на потребительском рынке действуют административно-правовые нормы, устанавливающие контрольно-надзорные процедуры и механизмы, а также нормы административно-деликтного законодательства, регламентирующие порядок применения мер административного принуждения, проведения административного расследования и привлечения лиц к административной ответственности.
Основные положения производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке, закреплены в КоАП РФ. Однако отдельные положения содержатся и в иных нормативных правовых актах, например: постановление Правительства РФ от 4 марта 2003 г. № 140 «О порядке и размерах возмещения расходов некоторых участников производства по делам об административных нарушениях и оплате их труда»; постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека». В связи с этим приобретает актуальность анализ действующего российского законодательства, устанавливающего систему государственного контроля и административного надзора на потребительском рынке, а также так называемые позитивные и контрольно-надзорные административные процедуры, используемые в данной сфере правоотношений. Всё это будет способствовать проведению систематизации административного законодательства, своевременной разработке организационных и правовых мер, направленных на повышение эффективности производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке.
Состояние научной разработанности темы исследования. Применение уполномоченными органами, должностными лицами, судьями административной ответственности (в том числе и в порядке административного судопроизводства) к физическим и юридическим лицам, совершающим административные правонару-
шения на потребительском рынке, исследовалось как учеными-административистами, так и представителями других отраслевых юридических наук. Однако научных трудов, посвященных комплексному изучению производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке, до настоящего времени опубликовано не было. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, были сформулированы с опорой на заключения научных трудов таких ученых-административистов России, как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, В.М. Безденежных, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, A.B. Воронков, И.А. Галаган, A.A. Дёмин, В.В. Денисенко, Ю.А. Дмитриев, В.В. Дорохин, A.C. Дугенец, O.K. Застрожная, О.С. Захарова, А.Б. Зеленцов, A.A. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, A.B. Леженин, Д.А. Липинский, А.Е. Лунев, Е.Б. Лупарев, В.И. Майоров, И.В. Максимов, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, Н.П. Мышляев, Д.М. Овсянко, Е.С. Павлова, И.В. Панова, Н.П. Парыгин, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, В.А. Ржевский, В.Г. Розенфельд, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, В.В. Скитович, А.К. Соловьев, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Ста-рилов, А.И. Стахов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Д.М. Чечот, А.П. Шер-гин, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов. Перечисленные ученые рассматривали производство по делам об административных правонарушениях в целом; некоторые авторы исследовали общие принципы регулирования потребительского рынка (А.Н. Резина, Л.Е. Чапкевич, Ф.Н. Зейналов, Е.В. Ким); М.А. Катыс исследовал проблемы применения административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей; в трудах Г.Б. Царевой, О.В. Панковой анализировалась деятельность субъектов административного производства по отдельным группам правонарушений на потребительском рынке.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке, условия формирования и функционирования потреби-
тельского рынка, практическая деятельность субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке, а также комплекс нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений.
Целью исследования является разработка теоретических основ совершения административно-процессуальных действий в производстве по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке, а также изучение особенностей данного производства, обоснование предложений и рекомендаций для повышения эффективности реализации административно-деликтной политики в области предпринимательской деятельности.
Достижение поставленных целей обусловило постановку и решение следующих задач:
определить понятие, сущность и структуру потребительского рынка России;
- дать административно-правовые характеристики правонарушений на потребительском рынке;
- выявить особенности и тенденции развития механизма совершения правонарушений на потребительском рынке;
- рассмотреть административно-процессуальный статус участников и стадии производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке;
- проанализировать особенности административного расследования и рассмотрения дел об административных правонарушениях на потребительском рынке;
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию административно-процессуального статуса уполномоченных должностных лиц, осуществляющих процессуальные действия в производстве по делам об административных правонарушениях.
Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и частнонаучные (метод сравнительного правоведения, формально-
логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Использование этих методов позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические выводы и рекомендации о необходимости совершенствования действующего российского административного процессуального законодательства, регламентирующего отношения в процессе применения административного принуждения к участникам потребительского рынка.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; федеральные законы, регламентирующие порядок государственного управления отношениями на потребительском рынке; указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты, принимаемые МВД России.
Эмпирическая база исследования представлена: анализом деятельности органов исполнительной власти в сфере производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке страны; материалами аналитических, статистических данных (таблица «Сведения об административных правонарушениях по гл. 14 и 15 КоАП РФ за 2004 - 2009 годы»), отражающих количественные и качественные показатели эффективности административного производства в области изучаемых правоотношений; данными, полученными автором в ходе проведенного им анкетирования 150 сотрудников специализированных подразделений по борьбе с административными правонарушениями на потребительском рынке; анализом законодательства, действующего как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ (например, в Воронежской области). Определенную помощь в проведении исследования оказал личный опыт работы соискателя в подразделениях милиции общественной безопасности органов внутренних дел, одной из важнейших задач которой является борьба с административными правонарушениями на потребительском рынке.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором предпринята попытка комплексного анализа особенностей производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке России. В
диссертации дана классификация административных правонарушений на потребительском рынке, а также всесторонне исследован административно-процессуальный статус участников данных правоотношений, которые складываются в современных условиях проведения административной реформы и совершенствования административно-деликтного права.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Административные правонарушения в сфере потребительского рынка можно разделить на следующие группы:
• правонарушения, посягающие на установленный порядок деятельности хозяйствующих субъектов в сфере потребительского рынка;
• нарушение правил торговли;
• правонарушения в финансово-экономической деятельности;
• правонарушения, посягающие на жизнь, здоровье и безопасность потребителей;
• правонарушения в области защиты авторских и смежных прав.
Данная классификация административных правонарушений, совершаемых на
потребительском рынке, позволяет разрабатывать основные направления государственной политики в сфере обеспечения защиты прав потребителей и эффективного регулирования потребительского рынка.
2. В условиях современного состояния экономики в России и отчасти ввиду мирового финансового кризиса необходимо выделить следующие области потребительского рынка, в которых количество административных правонарушений будет увеличиваться:
• производство и оборот товаров и услуг;
• информационные технологии (например, нарушения законодательства о рекламе, о товарных знаках; интеллектуальное «пиратство»);
• санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (в частности, нарушение правил хранения и продажи продуктов питания; нарушение санитарно-эпидемиологических норм и требований);
• торговля (совершение правонарушений с целью монополизации определенных сфер рынка; ограничения свободы торговли);
• финансово-экономическая деятельность (легализация денежных средств; уклонение от уплаты налогов, сокрытие прибыли).
3. Для установления государственных гарантий реализации норм админист-рагивно-деликтного законодательства предлагается наделить должностных лиц специализированных подразделений органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями (в том числе и преступлениями) в сфере потребительского рынка полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Данное предложение позволит осуществлять эффективную правоохранительную деятельность и будет направлено на усиление действия принципов законности и неотвратимости наказания в производстве по делам об административных правонарушениях. Оно обусловливается и аргументируется складывающейся в настоящее время противоречивой административной практикой, масштабностью и сложностью совершаемых на потребительском рынке правонарушений, особенностями отдельных составов административных правонарушений (например, ст. 14.14, 14.27 КоАП РФ), а также сложностью выявления и расследования правонарушений, совершаемых в финансово-экономической области. В диссертации обосновывается вывод о несвоевременности, противоречивости и в некоторой степени популизме внесенных Федеральным законом от 26 декабря 2008 № 293 ФЗ изменениях в п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции», ограничивших права милиции в части выявления административных правонарушений в сфере потребительского рынка. Эти законодательные новеллы, появившиеся в процессе реализации идеи преодоления так называемого «избыточного» административного контроля и надзора в отношении мелкого и среднего предпринимательства, не имеют ничего общего с обеспечением публичных интересов, защитой прав населения и самих предпринимателей. На практике фактически не происходит разграничения между мероприятиями по борьбе с административными правонарушениями и преступлениями в данной сфере правоотношений. Поэтому целенаправленная и эффективная борьба с административными правонарушениями на потребительском рынке
может стать правовым средством по предупреждению (профилактике) и пресечению уголовно-наказуемых деяний.
4. Внести изменения в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ (рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов), установив в ней положение, согласно которому судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных только частями 2-4 статьи 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии))». Данная правовая новелла позволит устранить имеющиеся противоречия между нормами КоАП РФ. В настоящее время судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1 КоАП РФ, совершенными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Однако дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ может возбуждаться только в отношении физических лиц. Вместе с тем судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.
5. Изложить ч. 3 ст. 32.4 КоАП РФ в новой редакции: «Конфискованные экземпляры произведений и фонограмм, материалы и оборудование, используемые для их воспроизведения, и иные орудия совершения административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.12, статьи 14.10 настоящего Кодекса, подлежат уничтожению, за исключением случаев передачи конфискованных экземпляров произведений или фонограмм обладателю авторских прав или смежных прав по его просьбе. Если указанные орудия или предметы были изъяты в соответствии со статьей 27.10 настоящего Кодекса или арестованы в соответствии со статьей 27.14 настоящего Кодекса, то их уничтожение или передача производится судьей или по его поручению органом, должностное лицо которого произвело изъятие или арест». Предлагаемые изменения предусматривают включение в ч. 3 ст. 32.4 КоАП РФ указания на ст. 14.10 КоАП РФ («Незаконное использование товарного знака») в целях обеспечения возможности уничтожения конфискованных объектов.
6. В ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ заменить формулировку «фактические данные» на «любые сведения», изложив данную часть указанной статьи в следующей редакции: «Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые сведения, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела». Данное предложение основывается на том, что «фактические данные» предполагают истинность данных сведений и безоговорочное принятие указанных данных как реально существующих, что не всегда этому соответствует. Обращаясь к анализу норм других отраслей права (уголовно-процессуального и гражданско-процессуального), необходимо отметить, что институт доказательств определяется не как фактические данные, а как любые сведения или сведения о фактах, что выглядит более рационально.
7. Внести изменения в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ «Административное расследование», установив в ней, что основанием для производства административного расследования является не выявление административного правонарушения, а наличие достаточных данных, указывающих на его совершение (на наличие события административного правонарушения).
Указанная позиция обосновывается тем, что существующая правоприменительная практика преследует следующую (иногда не совсем корректную) цель административного расследования - установление всех обстоятельств совершенного административного правонарушения. Исходя из этой формулировки нормы закона, следует, что органы административной юрисдикции в ходе административного расследования должны выяснить все обстоятельства совершения административного правонарушения; ведь предполагается, что правонарушение уже совершено; между тем, это не всегда соответствует действительности.
8. Сделан вывод о необходимости законодательной регламентации порядка предоставления услуг дистанционным способом и формирования российского административного законодательства, устанавливающего правовые нормы по обеспечению применения мер административного воздействия к лицам, совершающим
правонарушения в данной области деятельности. Как известно, стремительное развитие глобальной сети Интернет, где появилось большое количество Интернет — магазинов, оказывающих различные услуги дистанционным способом, повлекло и многочисленные правонарушения в сфере потребления услуг. Законодательство РФ (Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2007 года № 612) содержит нормы, регулирующие только порядок и условия дистанционной торговли товарами, то есть порядок и условия предоставления услуг дистанционным способом остались вне сферы правовой регламентации. Таким образом, из сферы дистанционной торговли фактически выведены услуги, что является ограничением прав граждан на свободное перемещение услуг. Вместе с тем в средствах массовой информации идет постоянная реклама организаций, предлагающих воспользоваться их услугами по загрузке музыки, игр на мобильные телефоны и пр.
9. Предлагается внести изменения в примечание к ст. 14.32 КоАП РФ, которое в настоящее время устанавливает, что если лицо, добровольно заявившее в федеральный антимонопольный орган о заключении им ограничивающего конкуренцию и недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, отказалось от участия (или дальнейшего участия) в таком соглашении и предоставило имеющиеся у него сведения (информацию) в целях установления факта такого соглашения, то оно освобождается от административной ответственности за предусмотренное указанной статьей правонарушение. Противоречивость и спорность данной правовой нормы объясняется тем, что вопрос об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и о прекращении производства по делу об административном правонарушении по данному основанию разрешается в условиях отсутствия ясности и полноты сведений о получении участниками данного соглашения прибыли и его негативном воздействии на потребителей. Ведь нарушение правовых условий по заключению соглашения, которое ограничивает конкуренцию, является оконченным с момента его заключения.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что её положения развивают и конкретизируют содержание производства по делам об административных правонарушениях,
совершаемых на потребительском рынке, а также позволяют выявить противоречия действующего законодательства об административных правонарушениях.
Практическая значимость исследования заключается в необходимости разработки методических рекомендаций по повышению эффективности производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке, а также по усилению мер превенции в данной сфере правоприменительной деятельности.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы: в процессе правотворчества, при разработке и совершенствовании законодательства по вопросам повышения эффективности деятельности органов, уполномоченных должностных лиц, судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке; в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебного курса «Административное право», специальных учебных курсов «Административная ответственность», «Административный процесс», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также в ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий и практикумов.
Апробация результатов исследования. Основные положения данного исследования были проанализированы и обсуждены на заседаниях кафедры административного и муниципального права юридического факультета ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет», на организованных в Воронежской области совещаниях руководителей подразделений по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке, в работе «круглых столов», проводимых с участием представителей образовательных учреждений и органов исполнительной власти.
Разработанные на основе исследования организационно-методические рекомендации внедрены в практическую деятельность исполнительных органов, в полномочия которых входит производство по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке, а также в учебный процесс образовательных учреждений системы МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи проведенного исследования, излагаются его методологические основы и эмпирическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов работы.
Первая глава - «Сущность, тенденции и особенности совершения правонарушений на потребительском рынке России» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Понятие, сущность и структура потребительского рынка России» - уделяется внимание историческому аспекту формирования понятия «потребительский рынок», рассматриваются три основных подхода, определяющих понятие и сущность потребительского рынка. Так, представители первого подхода раскрывают указанное понятие как совокупность хозяйствующих субъектов, участвующих в перераспределении товаров, выполнении работ и оказании услуг. Сторонники второго подхода рассматривают сущность понятия «потребительский рынок» через систему общественных отношений, которые возникают при потреблении товаров и услуг различными участниками рынка, при этом обращается внимание на тот факт, что юридические лица, вовлеченные в оборот товаров, услуг и работ, также являются участниками потребительского рынка. Наконец, представители третьего подхода при раскрытии понятия «потребительский рынок» акцентируют внимание на административно-правовое регулирование общественных отношений, складывающихся на потребительском рынке.
При толковании понятия «потребительский рынок» необходимо указать на то, что, хотя под потребителем и подразумевается физическое лицо, это вовсе не означает, что потребительский рынок ограничен отношениями физического лица с иными участниками рынка (продавцом, исполнителем, производителем и др.). На данное обстоятельство, в частности, указывает ст. 39 ФЗ «О защите прав потребителей», которая определяет, что при оказании различного вида услуг и выполнения работ, по своему характеру не подпадающих под действие норм главы 3 ука-
занного Закона, следует применять нормы Гражданского кодекса и иные федеральное законы. Более того, на наш взгляд, потребителем может выступить и иной хозяйствующий субъект (юридические лица, общественные объединения, индивидуальные предприниматели и др.), которые вовлечены в данную сферу.
Современный потребительский рынок имеет сложную инфраструктуру, основной целью которой является обеспечение взаимосвязи между различными, входящими в его состав, элементами для бесперебойного функционирования сферы конечного потребления. Следует отметить, что в упрощенном виде структура потребительского рынка включает в себя потребителя (покупателя), производителя (продавца) и складывающиеся между ними рыночные отношения; сюда же следует отнести и управленческие функции, осуществляемые уполномоченными органами исполнительной власти по регулированию отношений на потребительском рынке. Объектами правоотношений выступают товары, работы, услуги, приобретаемые как потребителями для личного пользования, так и покупателями для иных целей (перепродажи, использования в производстве и др.).
Во втором параграфе - «Административно-правовая характеристика правонарушений на потребительском рынке России» - акцент сделан на двух методах регулирования потребительского рынка - экономическом и административно-правовом, изучение которых позволяет сделать вывод о том, что в России преобладает смешанный тип рынка, при этом особенностью административно-правового регулирования рынка является не только регулирование общественных отношений, возникающих при реализации государством исполнительной власти, но и регулирование общественных отношений между гражданином и органами исполнительной власти с целью защиты прав и интересов личности.
Изучение мер ответственности за нарушение административного законодательства предопределило освещение сущности состава административного правонарушения и рассмотрения его структуры применительно к отдельным нормам КоАП РФ. Анализ административных правонарушений в сфере потребительского рынка позволил сделать вывод о том, что нарушение прав потребителей является родовым объектом и образует совокупность общественных отношений, связанных с защитой прав потребителей при их взаимодействии с иными участниками потре-
бительского рынка (изготовителями, продавцами, исполнителями), осуществляющими предпринимательскую деятельность. Как правило, административные правонарушения в сфере потребительского рынка совершаются с прямым умыслом, по своей конструкции большая часть составов правонарушений являются формальными.
Обосновывается целесообразность наделения подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка полномочиями осуществления оперативно-розыскной деятельности и необходимость законодательного регулирования порядка и условий предоставления услуг дистанционным способом (например, загрузка игр, мелодий на мобильные телефоны). Анализ юридических составов административных правонарушений в сфере потребительского рынка позволил автору выделить и подробно рассмотреть следующие их группы: правонарушения, посягающие на установленный порядок деятельности хозяйствующих субъектов в сфере потребительского рынка; нарушение правил торговли; правонарушения в финансово-экономической деятельности; правонарушения, посягающие на жизнь, здоровье и безопасность потребителей; правонарушения в области защиты авторских и смежных прав.
В третьем параграфе - «Особенности и тенденции совершения правонарушений на потребительском рынке России» — рассматриваются особенности и тенденции совершения административных правонарушений в сфере потребительского рынка на современном этапе. Среди условий, влияющих на количество совершаемых правонарушений, следует отметить огромную дифференциацию доходов различных слоев населения и практически полное отсутствие среднего класса, слабое развитие культуры потребления населением товаров и их правовая неграмотность, отсутствие развитой конкуренции между производителями и продавцами товаров, бурный рост неорганизованной и неучтенной реализации товаров, масштаб которой, по оценке Росстата РФ, равен примерно 30 % валового внутреннего продукта, развитие российского сегмента глобальной сети Интернет. Наибольшую опасность вызывают административные правонарушения, совершаемые при производстве и перераспределении некачественных, контрафактных и фальсифицированных товаров, что наносит ущерб экономике государства путем укло-
нения лиц от уплаты налогов и непоступления иных платежей в бюджеты государства и внебюджетные фонды; ущерб владельцам интеллектуальной собственности, авторских прав и прав на товарные знаки; ущерб здоровью и безопасности потребителей, которые покупают контрафактную и фальсифицированную продукцию. Нарушения в области интеллектуальной собственности, по мнению многих аналитиков, могут вообще погубить кинопроизводство, поскольку выпуск кинофильмов становится нерентабельным из-за огромных объемов контрафактной продукции. Среди наиболее пораженных сегментов рынка можно назвать рынок продовольственных товаров (в настоящее время наиболее пораженными являются также сегменты рынка молочных и мясных консервов, сыров, цельномолочной продукции, растительного, сливочного и топленого масла, маргарина, майонеза, детского питания и ряда других товарных групп), алкогольной и пиротехнической продукции, автозапчастей, одежды. Немалую тревогу вызывают правонарушения в области глобальной сети Интернет, к числу которых можно отнести захват доменных имен, оказание некачественных услуг, незаконный оборот программного обеспечения.
Вторая глава - «Организационно-правовые основы и особенности производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке России» - содержит четыре параграфа.
В первом параграфе - «Участники производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке России» - раскрывается институт участников данного процесса. Отдельное внимание в параграфе уделено сравнительному анализу порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка судьями судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Среди основных отличий установлены следующие: различные понятия и определения одних и тех же правовых явлений в данной сфере административной деликтологии; отличия в порядке определения подсудности рассмотрения дел об административных правонарушениях; специфика характеристик участников судебного процесса. Кроме того анализировались и коллизии действующего законодательства. Так, в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ закреплено, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях в
сфере потребительского рынка, предусмотренных ст. 14.1, 14.10 - 14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17, ст. 14.18, 14.23, 14.27, 14.31 - 14.33, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. Однако, например, ответственность по ст. 14.1 КоАП РФ несут только лишь физические лица, что вступает в противоречие с действующими нормами КоАП РФ. На основании проведенного анализа сделан вывод о необходимости приведения этой нормы в соответствие с установленными принципами осуществления судопроизводства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в КоАП РФ.
Предлагается следующая классификация участников производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке:
1. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, т. е. субъекты административной юрисдикции.
2. Должностные лица органов исполнительной власти, в обязанности которых входят предупреждение, выявление и пресечение административных правонарушений в сфере потребительского рынка.
3. Участники со стороны обвинения (например, прокурор).
4. Участники со стороны защиты: защитник, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
5. Лица, оказывающие содействие в производстве по делу об административном правонарушении (понятой, свидетель, специалист, эксперт, переводчик).
Во втором параграфе - «Стадии производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке России» - проводится анализ стадий административного производства в сфере потребительского рынка, по результатам которого в зависимости от сложности и объема процесса производства по делу об административном правонарушении выделяются три вида производств:
- упрощенное производство, суть которого сводится к тому, что если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, то протокол об административном правонарушении не составляется, а
уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения оформляется предупреждение либо налагается административный штраф. При этом можно говорить о том, что все стадии производства об административных правонарушениях в данном случае фактически превращаются в одну, которая заключается в выявлении административного правонарушения, составлении на месте совершения правонарушения процессуального документа о привлечении лица к данному виду ответственности и безотлагательное исполнение принятого решения на месте;
- обычное производство подразумевает выявление административного правонарушения, составление протокола о совершении административного правонарушения, рассмотрение административного дела по существу и исполнение принятого решения;
- особое производство имеет место в тех случаях, когда в силу сложности и большого объема проводимых процессуальных действий осуществляется административное расследование, как правило, сопряженное с производством экспертиз. К особому производству следует отнести также те случаи, когда дело об административном правонарушении рассматривается по существу в судах общей юрисдикции либо в арбитражных судах.
В данном параграфе также затронут порядок исполнения отдельных видов административных наказаний. Так, в соответствии со ст. 32.4 КоАП РФ конфискованные экземпляры произведений и фонограмм, материалы и оборудование, используемые для их воспроизведения, и иные орудия совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.12 Кодекса, подлежат уничтожению, за исключением случаев передачи конфискованных экземпляров произведений или фонограмм обладателю авторских прав или смежных прав по его просьбе. При этом в КоАП РФ не закреплены положения, определяющие дальнейшую судьбу конфискованных предметов в соответствии со ст. 14.10 КоАП РФ, содержащих незаконное воспроизведение товарного знака, знака обслуживания и наименования места происхождения товара, что нередко приводит к серьезным нарушениям интересов правообладателей. Данный недостаток, на наш взгляд, должен быть устранен путем внесения изменений в ст. 32.4 КоАП РФ.
В третьем параграфе - «Особенности выявления, расследования и рассмотрения дел об административных правонарушениях на потребительском рынке России» - сделан вывод о том, что проверка хозяйствующих субъектов может быть осуществлена не только на основании постановления начальника ОВД или специализированных подразделений милиции по борьбе с правонарушениями и преступлениями на потребительском рынке. Так, на основании п. 1 ст. 10 Закона РФ «О милиции» в обязанности сотрудников милиции входят выявление и пресечение административных правонарушений, в том числе экономической направленности. При этом не требуется постановления начальника органа внутренних дел на проведение проверки предприятия торговли (например, по ч. 1 ст. 14.1 Ко-АП РФ). Отсюда следует, что на месте совершения правонарушения любым сотрудником милиции может быть составлен первичный материал проверки (рапорт, объяснения правонарушителя, понятых и др.), либо в соответствии с ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ осуществляется доставление правонарушителя в дежурную часть органа внутренних дел, где уполномоченное лицо в соответствии с Приказом МВД РФ от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» составляет протокол об административном правонарушении.
В данном параграфе обосновано также положение о внесении изменений в ст. 26.2 КоАП РФ «Доказательства», путем замены формулировки «фактические данные» на «любые сведения». Данная позиция автора исходит из анализа норм других отраслей права (уголовно-процессуального и гражданско-процессуального), где институт доказательств определяется не как фактические данные, а как сведения о фактах или любые сведения. Понятие «фактические данные» подразумевает наличие в них свойства истинности, что не всегда этому соответствует, следовательно, действующая формулировка нормы требует уточнения и новой редакции.
При рассмотрении института административного расследования был выявлен следующий недостаток: в ст. 28.7 КоАП РФ «Административное расследование» определено условие проведения административного расследования - «в случаях, если после выявления административного правонарушения...». Из позиции зако-
нодателя, следует, что органы административной юрисдикции в ходе административного расследования должны выяснить все обстоятельства совершения административного правонарушения и предполагается, что правонарушение уже совершено. (Для сравнения: в ряде зарубежных стран необходимость проведения административного расследования связана с отсутствием всей необходимой информации для привлечения лица к административной ответственности.)
На основании изложенного предлагается внести соответствующие поправки в КоАП РФ и считать основанием для производства административного расследования не вьмвление административного правонарушения, а наличие достаточных данных, указывающих на его совершение.
В четвертом параграфе - «Проблемы правоприменения в ходе производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке России» - рассматривается невозможность применения норм права в связи с реорганизацией клубов с игровыми автоматами в «Интернет-кафе», суть которой сводится к тому, что владельцы «Интернет-кафе» в настоящее время выступают в качестве посредников «Интернет-казино». С точки зрения права, данное кафе предоставляет пользователям услуги - выход в Интернет, но истинная цель такого заведения совсем иная. Однако соответствующие должностные лица пока не имеют необходимых полномочий для пресечения такого вида деятельности.
В связи с увеличением конфликтов между банком и населением в части потребительского кредитования акцентируется внимание на правоприменительной практике органов Роспотрсбнадзора в указанной сфере, причем в качестве основного недостатка отмечается отсутствие возможности проведения административного расследования по данной категории дел, что вызывает значительные трудности. Изученные дела об административных правонарушениях свидетельствуют, о том, что немало вопросов у правоприменителей вызывает факт отсутствия при производстве по делу об административном правонарушении самого лица, в отношении которого ведется производство по делу.
Анализ судебной практики показал, что в подавляющем большинстве случаев протоколы о привлечении к административной ответственности государственными органами составляются по недостаточно выясненным обстоятельствам совер-
шенного правонарушения, с ненадлежащим образом оформленными процессуальными документами, а также с неправильной квалификацией правонарушения. Значительное количество заявлений о привлечении к административной ответственности поступают в суд по истечении срока давности привлечения к административной ответственности.
Дискуссионным в настоящий момент является вопрос о применении мер административной ответственности в отношении участников соглашений и согласованных действий (ст. 14.32 КоАП РФ). Учитывая, что целью органов Федеральной антимонопольной службы РФ и функцией антимонопольного законодательства является восстановление условий хозяйствования на рынке, на практике часто наблюдается факт освобождения от административной ответственности ввиду заключения мировых соглашений антимонопольных органов с хозяйствующими субъектами по итогам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, что, по нашему мнению, является неверным. Проведенный в данном исследовании анализ позволяет говорить о необходимости применения мер административной ответственности в отношении нарушителей антимонопольного законодательства, однако при этом целесообразно рассматривать и вопрос о возможности смягчения меры административной ответственности.
Стремительное развитие компьютерных технологий и терминалов по приему платежей за пользование услугами сотовой связи, коммунальными услугами и другими вызвало различное толкование законодательных норм субъектами административной юрисдикции различных субъектов РФ. В работе рассмотрены основные подходы правоприменителей в данной сфере, а также региональная судебная практика, что позволило сделать вывод о необходимости согласования действий всех участников административного процесса в данной сфере отношений.
В заключении кратко формулируются основные выводы, сделанные в ходе исследования, а также рекомендации по изменению и дополнению административно-правовых норм, направленных на совершенствование института производства по делам об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Пешехонов A.B. Административно-правовая характеристика правонарушений на потребительском рынке / A.B. Пешехонов // Вестник. Воронеж, гос. ун-та. Серия право. - 2009. - № 1. - С. 149-158 (0,6 пл.).
2. Пешехонов A.B. Особенности ответственности юридических лиц за административные правонарушения в сфере потребительского рынка / A.B. Пешехонов // Вестник Моск. ун-та МВД РФ. - 2007. -№2.-С. 112 (0,2 пл.).
Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях:
3. Пешехонов A.B. Общая характеристика правонарушений в сфере потребительского рынка / A.B. Пешехонов // Вестник ВИ МВД РФ. - Воронеж, 2005. - № 5 (24).-С. 148-154 (0,4 пл.).
4. Пешехонов A.B. Организация деятельности участковых уполномоченных милиции: Хрестоматия / A.B. Пешехонов. - М.: ЦОКР МВД России, 2006. - С. 219-247 (2 пл.).
5. Пешехонов A.B. Проблемы правового регулирования деятельности органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями в области предпринимательской деятельности / A.B. Пешехонов. - Воронеж: Воронежский институт МВД РФ, 2008.-94 с. (6 пл.).
6. Пешехонов A.B. Методические рекомендации по реализации Приказа МВД РФ от 2 июня 2005 г. № 444 «О должностных лицах системы ОВД, полномочных осуществлять административное задержание, составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях» / A.B. Пешехонов. - Воронеж: Воронежский институт МВД РФ, 2008. -24 с. (1,5 пл.).
Формат 60x84/16. Бумага ВХИ 80 гр. Объем 1.5 усл.пл. Тираж 150 экз. Заказ А005840. Изготовлено в полном соответствии с качеством предоставленных заказчиком оригиналов в типографии ИП Полевой Н.Ю., 394016, Воронеж, переулок Ученический, дом 5. Тел. (4732) 75-55-44.
