Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджетатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета»

На правах рукописи

Насонов Юрий Генрихович

Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета

Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский иадюр, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Работа выполнена в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации

Научный руководитель:

А.Х.Казарина, кандидат юридических наук, доцент Официальные оппоненты:

Ястребов В.Б., доктор юридических наук, профессор Ермаков A.B., кандидат юридических наук

Ведущая организация: Генеральная прокуратура Российской Федерации

диссертационного совета 170.001.01 Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.

Защита

на заседании

Ученый секретарь диссертационного совета

Б.А. Маркина

«

2005-4 8197

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Государственная казна составляет основу существования общества, развития российской государственности, экономической независимости, безопасности страны.

Реформирование экономики России, наделенное на переход к рыночным отношениям, обусловливает возрастание роли налогов и их воздействие на различные стороны жизнедеятельности общества и государства. Налоги являются решающим фактором в создании финансовой базы, необходимой для выполнения социально-экономических и других задач государства, в том числе обеспечения обороноспособности и безопасности страны, материальной гарантированности прав человека и гражданина. В экономической политике заложены возможности использования налогов и доходов от государственного имущества в целях развития и совершенствования федеративных отношений, а также местного самоуправления, что относится к числу первостепенных задач, стоящих перед российским государством. Поскольку механизм формирования казны приводится в действие с помощью законодательных и иных нормативных актов, перечисленные выше обстоятельства предопределяют приоритет прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на формирование доходной части бюджета, перед другими видами надзорной деятельности.

На основании анализа исследовательских материалов можно сделать вывод о том, что до сих пор доходная часть бюджетных заданий не обеспечивает в полной мере решение социально-экономических и других задач государства. Это происходит по разным причинам, в том числе из-за слабой собираемости всех видов налогов и сборов, неполного поступления средств от аренды государственного имущества, его приватизации, дивидендов от принадлежащих государству акций в уставных фондах предприятий, а также неперечисления государственными унитарными предприятиями части прибыли. Сложившаяся ситуация объясняется как объективными, так и субъективными факторами. Главной причиной непоступления платежей является обострившееся социально-экономическое положение в стране, когда спад производства охватил практически все отрасли государственного хозяйства, в

)Г

результате чего кризисное состояние распространилось и на финансово-кредитную систему.

К числу субъективных факторов следует отнести массовое уклонение от уплаты налогов, что обусловлено усилением правового нигилизма, несовершенством нормативной базы, неэффективной деятельностью налоговых органов и органов федерального казначейства, недостатками в работе правоохранительных органов.

Многочисленные нарушения налогового законодательства привели к ослаблению бюджетной системы страны, несвоевременной выплате заработной платы, созданию в обществе очагов социального напряжения.

Конституция Российской Федерации закрепила равное положение частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Их защита должна осуществляться равным образом.

Однако в начале экономических реформ государственное имущество оказалось без собственника. Расчет на саморегуляцию экономики, вступившей на путь рыночных отношений, предопределил в 1991-1995 гг. пассивность исполнительной власти в выявлении и пресечении нарушений законодательства о предпринимательстве, низкий уровень результативности деятельности контролирующих органов, призванных в первую очередь бороться с правонарушениями в сфере экономики.

Доходы от государственного имущества являются важным источником пополнения бюджета страны. Эффективность таких доходов зависш от строгого соблюдения законодательства, регулирующего отношения по управлению собственностью, права и обязанности уполномоченных органов.

Условия переходного периода показали, что дальнейшее позитивное развитие экономики не может происходить без государственного регулирования. Одной из его форм является деятельность прокуратуры по защите интересов государства и общества, в частности при поступлении доходов в казну. Прокурорский надзор, направляя свои усилия на укрепление законности в стране, присущими ему средствами в состоянии оказать мощное стабилизирующее влияние на экономику, включая упрочение финансовой сферы.

Защита прокурором интересов государства при формировании доходной части бюджета обеспечивается осуществлением надзора за

исполнением целого ряда федеральных законов. Это бюджетное, налоговое законодательство, законы, регулирующие контроль за использованием государственного имущества.

Прокурорский надзор за исполнением названных законов обладает несомненной спецификой и, как показывает практика, нуждается в совершенствовании. Поскольку вопрос об обеспечении законности в бюджетной сфере возник сравнительно недавно, монографические исследования проблем прокурорского надзора за исполнением законов о доходах государства ранее не проводились.

Так, Кречетовым Д.В. защищена кандидатская диссертация, посвященная прокурорскому надзору за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансовых средствах. Автор предпринял попытку рассмотреть проблему прокурорского надзора за исполнением законодательства о финансовой деятельности государства и муниципальных образований, комплексно, под углом зрения налогового, бюджетного, валютного законодательства, что, несомненно, обогатило теорию и практику прокурорского надзора. Представляется, что углубленное изучение проблем исполнения законодательства о доходообразующих источниках обеспечения социальных, экономических задач, а также задач оборонного значения является насущной потребностью государства. Современная ситуация все настойчивее требует глубокого изучения важнейших аспектов теории прокурорского надзора за исполнением законодательства в рассматриваемой правовой сфере.

Все вышеизложенное обусловливает актуальность выбранной темы исследования.. Основное внимание сосредоточено па базовых источниках пополнения бюджета (за исключением таможенных платежей). Поводом для такого подхода послужили общность принципов формирования доходной части бюджета, единый подход законодателя к регулированию финансов государства, а также кодифицированные требования законодательства по ключевым позициям, определяющим сущность бюджетного процесса.

Объект исследования - отношения, возникающие при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о 'формировании доходной части бюджета за счет налогов и платежей за пользованием государственным имуществом.

Предмет исследования - изучение закономерностей, определяющих основные тенденции развития экономических отношений на современном этапе, особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности, в том числе вопросы организации прокурорских проверок, способы выявления нарушений законодательства, реагирования прокурора на нарушения законодательства.

Цели исследования • разработка теоретической основы и комплекса рекомендаций, необходимых для осуществления надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджета, подготовка предложений по совершенствованию механизма реализации законодательства Российской Федерации о налогообложении и собственности, разработка частной методики осуществления прокурорского надзора. Задачи исследования:

определение роли прокурора в процессе становления новых экономических отношений в рассматриваемой сфере;

определение понятия и содержания установленного законом государственного и общественного (публичного) интереса как объекта прокурорской защиты, в части полного и своевременного поступления доходов в бюджетную систему;

определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета;

определение задач и содержания работы прокурора по надзору за исполнением законов о налогообложении и собственности;

конкретизация основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогообложении и собственности;

разработка методических основ прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогообложении и собственности с учетом специфики применения прокурором правовых средств выявления правонарушений.

Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу исследования составили приемы сравнительного правоведения и общефилософские способы исследования - диалектический, исторический, логический, системный.

Теоретическую базу исследования составили труды ведущих специалистов в области прокурорского надзора: В.И. Баскова, С.Г. Березовской,

А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, Гаврилова, Б.А. Галкина, В.Г. Даева, В.В. Долежала, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, В.В.Клочкова, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, JI.A. Николаевой, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова.

Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области права, истории, философии, экономики: Т.А. Алексеевой, М.И. Брагинского, A.B. Венедиктова, Г.В. Вернадского, Л.И. Дембо, Н.Д. Егорова, Ю.С. Завьялова, A.M. Калападзе, И.И. Кучерова, О.Э. Лейста, В.К. Мамутова, Ю.Л. Мареева, Н.И. Матузова, B.C.. Нерсесянца, В.П. Пашкова, Г.В. Петровой, Е.А. Суханова, А.Д. Радыгина, Э.С. Саваса, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Н. Топорнина, Т.М. Тимошиной, С.Д. Цыпкина, Д.Г. Чернина, H.A. Шайкенова, Р.В. Шагеевой, Г.Ф. Шершневича, C.B. Юшкова, B.C. Якушева и др.

Правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации; Гражданский кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации; Уголовный кодекс Российской Федерации, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", Федеральные законы "О приватизации государственного и муниципального имущества" (2001г.), "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (1997г.), "Об акционерных обществах", "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Закон РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" 1991г., иные законы, подзаконные и нормативные правовые акты, включая приказы Генерального прокурора Российской Федерации.

Диссертантом использован многолетний опыт работы в качестве старшего прокурора отдела по надзору за исполнением налогового законодательства, а также управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации,

где занимался вопросами организации прокурорского надзора за исполнением законов о собственности и приватизации.

В работе использованы все материалы проверок за период 1991-1999 г.г., проведенных автором в МНС и Минимуществе России, Российском фонде федерального имущества.

Обобщены материалы выездов для проверок надзорной деятельности прокуроров субъектов Российской Федерации, в том числе результаты изучения организации прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в Удмуртской Республике.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены изучением генеральной совокупности материалов проверок исполнения бюджетного законодательства, проведенных Генеральной прокуратурой РФ с 1991г., выборочного анализа имеющихся в Генеральной прокуратуре РФ справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования по результатам надзора за исполнением законов в бюджетной сфере органами прокуратуры Российской Федерации, проведенного с применением современной методологии и методики научного анализа.

Научная новизна и теоретическая значимость исследования. Работа представляет собой впервые проведенное комплексное исследование круга вопросов, охватывающих теорию и практическую деятельность органов прокуратуры по защите государственных интересов при исполнении законода(ельства, регулирующего формирование доходной части бюджета. На основе анализа практики правоприменительной деятельности государственных органов в области налогообложения, распределения регулирующих налогов, управления собственностью во взаимосвязи с другими государственными органами и службами, осуществляющими государственный контроль в сфере экономики сформулирована совокупность рекомендаций по осуществлению надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджета.

Диссертация является первой попыткой комплексного рассмотрения единого спектра вопросов, определяющих теоретическую базу и содержание работы прокурора по надзору за исполнением законов, регулирующих формирование доходной части бюджета, место прокурора в этом процессе и эффективность его деятельности.

Положения, выносимые на защиту.

1. Определение понятия и содержания государственного и общественного (публичного) интереса как объекта прокурорской защиты, в части полного и своевременного поступления доходов в бюджетную систему.

Защита прокурором нарушенного публичного права либо общего дозволения (в смысле реакции на правонарушение, которая преследует цель восстановления права) по существу означает защиту связанных с этим правом интересов. Проявление имущественного интереса физического лица, группы лиц, юридического лица, объединения предприятий, которое противоречит объективным интересам общества при общедозволенном типе правового регулирования может рассмагриваться как нарушение, влекущее применение мер ответственности, основанием для признания сделок недействительными.

Совершение должностными лицами государственных органов действий, например, установление в отдельной области дополнительных налогов и сборов, в сущности, является незаконным проявлением их региональных интересов. При этом защита интересов как государства, так и налогоплательщиков области реализуется прокурором при осуществлении надзора за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Эта цель прокурорского надзора нашла свое выражение в полномочиях прокурора по участию в арбитражном процессе.

2. Определение предмета, задач и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета.

По мнению диссертанта, предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной собственности, приватизации, налогообложении следует рассматривать в двух аспектах. Во-первых, предметом надзора за исполнением названного законодательства всеми федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В предмет надзора также входит соответствие

законодательству о государственной собственности, приватизации налогообложении правовых актов, издаваемых всеми перечисленными выше органами и должностными лицами.

Во-вторых, предметом надзора за исполнением законодательства о государственной собственности, приватизации, налогообложении является исполнение законодательства специально уполномоченными (контролирующими) органами. Статьей 6 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что Правительство Российской Федерации вправе наделять федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества. В настоящее время в Российской Федерации органами управления государственным имуществом является Министерство имущественных отношений РФ (Минимущества России) и его территориальные агентства. Минимущества также уполномочен законом и подзаконными актами организовывать приватизацию государственного имущества.

На основе теории и практики прокурорского надзора в бюджетной сфере выделены самостоятельные направления прокурорского надзора. В надзорной деятельное ги это помогает не упустить при планировании актуальные вопросы законности, правильно распределить силы и средства прокурорских, работников ввести специализацию и даже разграничить обязанности сотрудников.

Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета, диссертантом разделены по предметному принципу: перечень направленной (подотраслей), касающихся вопросов налогообложения и ряд направления, связанных с использованием государственной собственности, приватизацией.

3. Систематизация негативных проявлений в деятельности налоговых органов, снижающих эффективность функционирования налоговой системы.

Как показывает практика прокурорского надзора, наиболее распространенными способами совершения налоговых правонарушений являются: сокрытие выручки от реализации продукции; завышение себестоимости продукции; занижение объема реализованной продукции и ее реализация по ценам ниже себестоимости; совершение финансово-

хозяйственных операций с оплатой денежной наличностью; использование счетов партнеров; создание дополнительных вертикальных структур, финансовых компаний и т.д.

Налоговые органы, несмотря на возрастающие масштабы правонарушений в налоговой сфере, массовый характер сокрытия доходов от налогообложения, не в полной мере используют предоставленные налоговым кодексом Российской Федерации и Законом РФ от 21.03.91 № 943 «О налоговых органах Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 08.07.99) полномочия, в результате чего эффективность налогового контроля остается неадсквагной социально-экономической ситуации в стране. Автор считает, что систематизация недоработок, упущений налоговых органов и одновременно невыполнение ими предусмотренных законом обязанностей позволит прокурору более эффективно провести проверку в налоговом органе, окажет помощь в обнаружении фактов нарушения законодательства.

4. Разработка и обоснование основных элементов структуры частной методики прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета. В их числе:

особенности привлечения специалистов при организации и проведении проверок исполнения законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета;

основные элементы предмета прокурорских проверок; классификация основных (типичных) видов нарушений законов, регулирующих формирование доходной части бюджета;

способы выявления типичных нарушений законов, регулирующих формирование доходной части бюджета.

основные направления повышения эффективности надзорных действий прокурора.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно создает основу для использования конкретных рекомендаций по повышению эффективности прокурорского надзора, способствует интересам государственного регулирования отношений собственности, межбюджетных отношений и налогообложения. Материалы исследования могут быть использованы в профилактической деятельности правоохранительных органов, в процессе преподавания учебной дисциплины

"Прокурорский надзор" в высших учебных заведениях и при обучении прокурорских работников в системе повышения квалификации.

Апробация результатов исследования. Ряд теоретических положений и выводов исследования изложены автором в предложениях к концепции но реформированию и совершенствованию прокурорского надзора, разрабатывавшейся в августе-октябре 2000 г. Генеральной прокуратурой РФ совместно с НИИ проблем укрепления законности и правопорядка.

Методические основы деятельности прокурора по осуществлению прокурорского надзора за исполнением налогового и приватизационного законодательства освещались в изданных с участием автора пособиях, научных статьях, в выступлениях на научно-практических конференциях и в процессе обучения прокурорских работников в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Содержание работы

Во введении охарактеризована актуальность темы диссертации; определены цели и задачи диссертационного исследования; объект и предмет исследования; показаны его методологическая и теоретичекая основа; раскрывается новизна результатов исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, освещены георетичекая и практическая значимость работы.

В первой главе "Реформирование экономических отношений в СССР и России в переходный период" рассмотрены вопросы, связанные со становлением и развитием экономических отношений в СССР и РСФСР в переходный период, системы налогообложения в России, дана характеристика действующего налогового законодательства, определена роль прокурора в обеспечении законности в период реформирования экономических отношений.

При выборе направлений исследования, автор исходил из того, что прокурор в силу своего статуса в государственном механизме власти является защитником интересов граждан и государства, а прокурорская деятельность по защите интересов государства в бюджетной и налоговой сфере неразрывно

связана с экономическими отношениями и законами, призванными их регулировать.

В этой связи диссертант полагает, что дня исследования предмета и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов, регулирующих формирование доходной части бюджетов всех уровней, необходимо рассмотреть их в контексте процесса реформирования экономических отношений СССР и РСФСР в переходный период, раскрыть роль прокуратуры с тем, чтобы не преувеличить, но и не умалить позитивное влияние прокурорского надзора на складывающийся экономический правопорядок.

Первый и второй параграфы "Экономические и социальные предпосылки реформирования отношений собственности" и "Суирюсть, значение и итоги приватизации; создание многоукладной экономики" посвящены исследованию становления и развития новых экономических отношений в России и их правовому регулированию.

Автор исходит из того, что разгосударствление и приватизация явились одними из основных «составляющих» экономической реформы.

Принятый в 1986 г. Закон СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности», по сути, стал первым актом начального периода преобразований, так или иначе легализовавшим предпринимательскую деятельность, связанную с извлечением дохода, с фактическим использованием частной собственности.

Широкое развитие приобрела деятельность кооперативов. С принятием Закона СССР «О кооперации в СССР» началось мощное развитие этого негосударственного сектора экономики. Однако ожидаемого социально-экономического эффекта - конкуренции государственному сектору - эта форма собственности, равно как и легализация индивидуальной трудовой деятельности, не дала.

В 1990 г. был принят ряд документов, по которым предусматривалась постепенная демонополизация, децентрализация и разгосударствление собственности. На этом этапе экономическая политика союзного правительства отличалась крайней непоследовательностью и нерешительностью, что отрицательно сказывалось на экономике, усиливало структурный дисбаланс народнохозяйственного комплекса. К тому же почти все принимаемые

документы на местах не работали, поскольку номенклатура усматривала в этих нововведениях угрозу своему существованию и в итоге началось противостояние центра и периферии. Осенью 1991 г. положение в экономике СССР приблизилось к катастрофическому.

Автор делает вывод о том, что процесс распада Союза ССР, вызванный больше коньюнктурными интересами лидеров союзных республик, крайне отрицательно сказался на экономике, породил "войну законов", а вместе с ним неуправляемость единого народнохозяйственного комплекса, где кооперационные связи доходили до 80%. Имеющаяся законодательная база не регулировала экономические отношения в той мере, в какой она призвана это делать, а, следовательно, не могли работать созданные до этого механизмы контроля.

Отмечается, что приватизация в условиях российской правовой и экономической действительности была, прежде всего, политическим решением, от которого зависело осуществление последующих преобразований.

В диссертации приватизация рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле приватизация представляет собой один из аспектов общей политики регулирования экономики, означающий замедление темпов развития или даже сокращение государственного сектора, что ведет к увеличению вклада частного сектора в хозяйственное развитие.

В узком смысле приватизация означает полную или частичную передачу права собственности на капитал определенного государственного предприятия акционерному обществу или частному лицу.

Весь процесс разгосударствления диссертант условно разделяет на два этапа. На первом этапе (1992-1994 гг.) завершилась малая приватизация (разгосударствление предприятий торговли, быта и общественного питания) с применением в качестве платежного средства приватизационных чеков (ваучеров).

Второй этап приватизации в Российской Федерации начался после завершения программы массовой приватизации, в результате проведения которой произошло перераспределение собственное™ образован корпоративный сектор экономики и начались становление рынка ценных бумаг. Основным способом приватизации после завершения действия приватизационных чеков стала продажа акций акционерных обществ,

созданных в результате преобразования государственных (муниципальных) предприятий, причем приоритет был отдан инвестиционным конкурсам и специализированным денежным аукционам.

Диссертант делает вывод о том, что выходящим за пределы приватизационного законодательства способом приватизации было кредитование Правительства Российской Федерации под залог акций, находящихся в федеральной собственности. По мнению автора, основанному на изучении материалов прокурорской практики, залоговые аукционы следует рассматривать как один из вариантов концентрации финансового капитала в определенных кругах, впоследствии получивших название олигархов. Прокурорские проверки показали, что залог акций заранее планировался таким образом, чтобы акции остались в частной собственности. Генеральной прокуратурой Российской Федерации были вскрыты также многочисленные нарушения порядка передачи акций в залог.

На основе анализа материалов прокурорского надзора диссертант выделяет основные нарушения при проведении аукционов (отступление от установленного порядка определения подлинности представленных заявителем документов; несоответствия банковской гарантии требованиям законодательства и др.).

Автором прослеживается связь между проведением масштабной приватизации и возникновением множества отрицательных социально-экономических явлений, к числу которых относятся: значительное падение производства во многих отраслях, безработица, резкое снижение жизненного уровня населения, высокая инфляция, кризис взаимных неплатежей, обесценивание денежных накоплений, неконтролируемый вывоз стратегического сырья за границу и др.

Сделан вывод о том, что фактически приватизация не дала бюджету быстрых доходов от продаж, а поступления в бюджет от хозяйс геенной деятельности приватизированных предприятий были ничтожно малы.

В третьем параграфе "Формирование новой системы налогообложения в России" автор прослеживает процесс становления и развития налоговой системы в стране и роль прокуратуры на различных этапах ее развития.

Подчеркивается, чго главным источником формирования денежных средств государства являются налоги. Для налогов характерна связь с государством, что определяет публичный характер этих платежей. Они появились вместе с государством как основной источник средств для материального обеспечения деятельности органов государственной власти.

Послевоенный период в СССР характеризовался постепенным сворачиванием налогообложения и заменой налогов иными доходными источниками. Основным же налоговым платежом того времени являлся налог с оборота.

На основе проведенного исследования автор делает вывод о том, что в 60-е годы налоговая сфера полностью выпадала из поля зрения прокурора, и определяет основные причины этого явления. В частности, такое положение объяснялось тем, чго в то время в стране большую популярность получила идея безналогового общества, отрицание налогов стало составной частью государственной экономической политики.

Отмечается, что проблема учета реальных доходов и сбора налогов обострилась с принятием в 1986 г. Закона СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности», который в определенной степени позволял реализовать частную инициативу в хозяйственной деятельности.

Новый этап в развитии обязательных платежей государственных предприятий в бюджет и приближении их к налоговой форме связан с принятием Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)», направленного на углубление централизованных начал в развитии народного хозяйства при сохранении централизованного планового руководства народного хозяйства закон ориентирован на хозяйственную самостоятельность государственных предприятий, переход на самофинансирование. Подобного рода изменения в с га гусе предприятия обусловили ориентирование на налоговую форму платежей государственных предприятий во взаимоотношениях с бюджетом.

Закон СССР «О подоходном налоге с граждан СССР, иностранных граждан и лиц без гражданства» положил начало реформе налогообложения населения. Закон РСФСР «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» создал правовую основу для проведения налоговой реформы в России и установил в целом новую систему налогообложения, исходящую из

задач перехода к рыночной экономике. Вскоре в него и законодательные акты, относящиеся к конкретным налоговым платежам в отдельности, стали вноситься многочисленные изменения и дополнения, обусловленные сложностью финансового положения в стране и необходимостью решения разнообразных экономических задач.

Налоговое законодательство было настолько усложнено, что в нем путались сами налоговые органы, не говоря уже о гражданах. Все это требовало перестройки в системе налогообложения, приведения ее в соответствие с новыми условиями и перспективами хозяйствования.

Прокурорский надзор в период 1991-1993 гг. призван был содействовать обеспечению законности в ходе проведения налоговой реформы, защите государственных интересов в период становления, развития и реформирования налоговой системы в России. Прокурорам необходимо было направлять усилия на своевременное выявление нарушений быстро меняющегося законодательства о деятельное ги налоговых органов и налогоплательщиков, препятствовать изданию незаконных нормативно-правовых актов в сфере налогообложения, предоставляющих необоснованные льготы и преимущества при взимании налогов.

Однако на основе изучения материалов прокурорской практики сделан вывод о том, что организация работы органов прокуратуры по надзору за исполнением налогового законодательства, в частности соблюдением законности в деятельности налоговых органов, не отвечала реалиям того времени.

Массовые нарушения налогового законодательства привели к дестабилизации бюджетной системы, созданию в обществе очагов социального напряжения.

В четвертом параграфе "Роль прокурорского надзора в обеспечении законности в процессе реформирования экономических отношений" автор прослеживает изменения роли прокуратуры в процессе реформирования экономических отношений.

До распада СССР (до 1991 г.) перед орунами прокуратуры союзного государства стояла задача укрепления социалистической системы хозяйства. Прокурорами осуществлялся надзор за исполнением законодательства об ответственности за выпуск недоброкачественной, нестандартной или

некомплектной продукции, за невыполнение планов и заданий по поставкам продукции, за приписки и другие искажения отчетности о выполнении планов

Переход к новым экономическим условиям потребовал пересмотра задач, предмета деятельности прокуратуры, совершенствования ее форм и методов.

По мнению диссертанта, при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере экономики, прокуратура, как одно из звеньев государственного аппарата, должна противостоять незаконным ограничениям и запретам для предпринимательства, своевременно пресекать попытки противоправного разгосударствления имущества, охранять права собственников и государства.

Исходя из того, что двумя основными составляющими финансовых средств государства являются доходы, получаемые от государственного имущества, и налоги, диссертант исследует роль прокурорского надзора в эффективном осуществлении процесса их поступления государству. В частности, комплексно анализируется практика деятельности прокуратуры в обеспечении законности в деятельности органов, призванных обеспечивать поступление доходов, получаемых от государственного имущества, и налогов, в числе которых органы управления и распоряжения государственной собственностью (Госкомимущество России), Российский фонда федерального имущества (РФФИ), налоговые органы и др.

На конкретных примерах автором показывается неудовлетворительная работа Госкомимущества России и его территориальных агентств при осуществлении законодательно закрепленных функций по реализации процесса приватизации, нарушения и преступления, совершаемые должное гными лицами комитета, акцентировано внимание на роли прокуроров в предотвращении и выявлении нарушений.

Систематизируются нарушения, допускаемые Госкомимуществом России при разработке нормативной базы приватизации. В ходе прокурорских проверок, проводимых в названный период, выявлялись многочисленные факты, когда общенормативные акты, издаваемые Госкомимуществом России, не проходили государственную регистрацию в Минюсте России и, следовательно, не имели правовой силы. Несмотря на это. указанные документы направлялись для руководства в территориальные комитеты, публиковались в ведомственных и других изданиях.

Анализ материалов прокурорской практики позволяет автору говорить о том, что неблагополучным было положение дел в системе предприятий оборонных отраслей промышленности, где незаконная приватизация причинила непоправимый вред интересам общества. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации на 1992 г. запрещала разгосударствление ряда стратегически значимых объектов. Однако их приватизация в 1992 г. проходила весьма активно при непосредственном участии Госкомимущества.

Допускались факты приватизации объектов в обход действующего законодательства путем прямого выкупа имущества государственных и муниципальных предприятий по остаточной балансовой стоимости или передачи с баланса на баланс частными предприятиями, чем государству причинялся значительный материальный ущерб, допускались также и иные нарушения в процессе приватизации. На основе этого автор делает вывод о том, что уполномоченные органы Госкомимущества России не реализовали в полной мере возложенные на них задачи, не обеспечили получения государственным бюджетом полагающихся от приватизации средств, действия их должностных лиц не отвечали ожиданиям общества.

При анализе другой составляющей финапсовых средств государственного бюджета - налогов, диссертант исходит из того, что основная роль в реализации налогового законодательства, в формировании государственной и муниципальной казны принадлежит налоговым органам и банкам. Если первые контролируют поступление налоговых платежей и принимают меры к их взысканию, то банки являются теми каналами, через которые эти средства перечисляются в бюджеты соответствующих уровней.

На основе анализа материалов надзорной практики сделан вывод о том. что налоговые органы, несмотря на массовость и масштабность случаев уклонения от уплаты налогов, не в полной мере используют предоставленные им законодательством права и несут обязанности в деле обеспечения своевременного и полного поступления налогов в бюджет, выявления и пресечения налоговых правонарушений. Налоговые органы допускают многочисленные факты отступления от требований законодательства, неисполнения возложенных на них обязанностей.

Автор систематизирует негативные тенденции в деятельности налоговых органов, которые снижают эффективность функционирования налоговой системы, в их числе: нарушения требований законодательства об учете налогоплательщиков; низкое качество проводимых проверок; неприменение к нарушителям финансовых санкций в необходимых случаях; ненадлежащее информирование органов налоговой полиции о фактах сокрытия доходов (прибыли) в крупных и особо крупных размерах и др.

В диссертации делается вывод о том, что в последние годы со взятием курса на укрепление федеральных основ государства бюджетное регулирование между центром и субъектами Федерации приобрело еще более важное значение для Российской Федерации, а исполнение законов, регулирующих формирование доходной части бюджета, выходит на первый план в деятельности органов прокуратуры.

Во второй главе «Предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджета" рассматривается специфика прокурорского надзора в данной области, рассматриваются вопросы защиты публичного интереса средствами прокурорского надзора, определяются предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной собственности, приватизации, налогообложении, полномочия прокурора, особенности надзора за соответствием законодательству актов налоговых и уполномоченных органов по управлению государственным имуществом.

В первом параграфе "Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной собственности, приватизации, налогообложении. Защита прокурором интересов государства при формировании доходов бюджета" определена специфика предмета и задач прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.

По мнению диссертанта, предмет прокурорского надзора следует разграничить на две составляющих.

Во-первых законодательство как материально-правовая основа деятельности прокурора, то есть те нормативные предписания, за исполнением которых должен осуществлять надзор прокурор. Исходя из положений ст.21 Федерального закона «О прокуратуре российской Федерации» следует говорить о контроле за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением

законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствии законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами в рассматриваемой сфере правовых отношений.

Автор считает, что прокурор должен осуществлять надзор за исполнением регулирующих формирование доходной части бюджета подзаконных актов, если они раскрывают механизм реализации законов.

В предмет надзора также входит контроль за соответствием законодательству о государственной собственности, приватизации налогообложении правовых актов, издаваемых всеми перечисленными выше органами и должностными лицами. Диссертантом специально сделан акцент па том, что предметом прокурорского надзора является исполнение названного законодательства всеми министерствами и иными указанными органами. Например, Миисельхоз России прямого отношения к налогообложению не имеет, однако выделяет квоты на закупки этилового спирта, что существенно влияет на поступление в бюджет акцизов.

Во-вторых особенностью предмета надзора за исполнением законов при формировании доходной части госбюджета является исполнение соответствующего законодательства специшгьно уполномоченными (контролирующими) органами - Министерством имущественных отношений РФ и его территориальными агентствами, органами налогового администрирования (финансовые, налоговые, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов), а также продавцами государственного имущества -Российским фондом федерального имущества (РФФИ).

Диссертант отмечает нетипичность задач прокурора по надзору за исполнением законодательства о государственной собственности, приватизации. К их числу относится: выявление нарушений законодательства, а также оценка с позиций требований закона деятельности Минимущества России и комитетов по управлению государственным имуществом по ведению реестра государственного имущества; выявление нарушений законодательства

при создании государственных предприятий и учреждений, наделении их имуществом, а также при внесении имущественных вкладов, принадлежащих государству, в уставные фонды хозяйственных организаций; выявление и устранение нарушений при распределении денежных средств, полученных в результате приватизации государственного имущества, а также полученных от сдачи государственных объектов в аренду.

На основе проделанного анализа автор приходит к выводу о том, что к настоящему времени надзор за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета в качестве самостоятельного направления прокурорского надзора в рамках общего надзора, в полной мере еще не обозначился.

Во втором параграфе "Полномочия и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о государственной собственности, приватизации и налогах" исследуется специфика деятельности прокурора в рассматриваемой сфере.

С учетом особенностей содержания права собственности выделены следующие обстоятельства, при которых прокурору целесообразно привлекать к прокурорским проверкам соответствующих специалистов. Во-первых, проверки по вопросам законности приватизации государственных предприятий, где без специальных познаний невозможно надлежащим образом проконтролировать полноту и правильность оценки приватизированного имущества государственного предприятия, обоснованность определения величины уставного капитала акционерного общества, стоимости акций. Во-вторых, проверки в органах федерального казначейства, где следует привлекать специалистов с целью изучения отчетов, первичных, в том числе финансовых, бухгалтерских документов, их сравнения. В-третьих, проверки исполнения налогового законодательства. Самьм сложным в этой части для прокурора является дача правовой оценки актам и решениям по выездным и камеральным налоговым проверкам, поскольку более 50 % обращений, поступающих ежегодно в Министерство по налогам и сборам, составляют жалобы на нарушения при проведении проверок налоговыми органами, а также заявления, в которых оспариваются результаты этих проверок.

Автор делает вывод о том, что требование от руководителей проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям,

ревизии деятельности подконтрольных им организаций является формой использования специальных познаний при решении задач повышенной сложности и с большими временными затратами, связанных с производством специальных исследований.

На основе анализа практики возбуждения прокурорами административного производства по ст. 17.7 КоАП РФ в отношении должностных лиц поднадзорных органов систематизируются типичные ошибки и недостатки, допускаемые прокурорами: небрежность постановлений о возбуждении производств об административных правонарушениях; нарушение прокурорами сроков возбуждения административных производств; отсутствие объективной оценки прокурорами причин неисполнения их требований в возбужденных административных производствах; необоснованное

возбуждение прокурорами производства об административных правонарушениях по фактам неисполнения их требований.

Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета, диссертантом классифицируются по предметным признакам, касающимся вопросов налогообложения, использования государственного имущества, приватизации. В числе основных выделяются следующие направления надзора: исполнение требований закона при организации учета и ведении реестра налогоплательщиков; соблюдение установленного законом порядка проведения налоговых проверок в целях охраны прав и законных интересов налогоплагелыциков; обеспечение налоговыми органами исполнения обязанностей по уплате налогов, применения процедур принудительного взыскания недоимки, мер ответственности за допущенные нарушения; исполнение требований Бюджетного кодекса РФ в части формирования доходов бюджетов; соблюдение установленного законом порядка поступления в бюджетную систему денежных средств от приватизации, арендной платы и дивидендов по акциям, принадлежащим государству и др.

В третьем параграфе "Особенности прокурорского надзора за соответствием законодательству актов уполномоченных органов по управлению государственным имуществом и налоговых органов" дан подробный анализ специфики прокурорского надзора за законностью издаваемых правовых актов (как нормативного, так и индивидуального

характера) Минимуществом России (Госкомимуществом), Российским фондом федерального имущества (РФФИ), Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и их территориальными органами.

В начале экономических реформ в нашей стране главной проблемой прокурорского надзора являлось качество действовавшего законодательства и иной нормативной базы. Правовое регулирование приватизации не отвечало провозглашенным целям и потребностям роста производительных сил страны и их дальнейшего развития. Нормативные акты не предусматривали возможности учета в процессе приватизации интеллектуальной собственности, современных высоких технологий, наукоемкости их производств, ноу-хау (авиационная промышленность, судостроение, ракетно-космическая и т.п.). Не были разработаны нормативные акты и механизмы управления государственной собственностью. Собственными нормативными актами Госкомимущество России, а также другие органы намеривались устранить пробелы, образовавшиеся в нормативном обеспечении приватизации и управлении государственной собс твенностью.

Диссертант определяет основные нарушения и упущения в сфере нормотворчества, допущенные Госкомимуществом России, РФФИ, и в настоящее время сохраняющие свое значение в деятельности Минимущества и МПС России, обосновывает выводы обобщением практической работы. Так. Генеральной прокуратурой вскрыты факты превышения Госкомимуществом России своих полномочий, нарушений принципа коллегиальности и гласности при принятии наиболее ответственных решений, а также издания РФФИ нормативных межведомственных актов, не прошедших обязательную 1 осударственную регистрацию и др.

Анализ нормативных правовых актов налоговой службы показал, что Министерством по налогам и сборам, а ранее Госналогслужбой России, право издания инструкций по применению налогового законодательства нередко используется для изменения содержания положений закона.

В работе выделены типичные нарушения законодательства, допускаемые Минимуществом и МНС России при издании и направлении нижестоящим органам нормативных правовых актов: превышение министерством своих полномочий; нарушение порядка издания актов; установление ограничений на предоставление документов по прокурорским

запросам под предлогом соблюдения различных тайн, в том числе палоговой.

По мнению диссертанта, в практике прокурорского надзора за соответствием законодательству актов МНС России имеется существенная особенность, значительно влияющая на решения прокуроров. Если проанализировать незаконные акты, изданные министерством, то практически все они преследуют цель увеличения налоговых поступлений в бюджет, но одновременно они ущемляют интересы налогоплательщиков и не соответствуют закону. К числу таких автор относит следующие нормативные акты: отменяющие или ограничивающие категории налогоплательщиков, пользующихся теми или иными льготами; увеличивающие размеры объектов налогообложения, и напротив, уменьшающие ту часть доходов (стоимость реализованных товаров), которая законом исключается из налогооблагаемой базы; увеличивающие сроки выездной налоговой проверки с целью избежать ограничения, предусмотренные НК РФ.

Законодательные неточности либо коллизии трактуются в актах МНС России всегда не в пользу налогоплательщика. Такими актами ущемляются права какой-либо группы налогоплательщиков, в то же время прямо либо опосредованно выигрывают бюджетные интересы государства.

В третьей главе "Методические основы прокурорского надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджетов всех уровней" исследуются вопросы организации и проведения прокурорских проверок исполнения законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета, реагирования прокурора на выявленные нарушения законодательства.

В диссертации отмечено, что выбор тактики прокурорского надзора зависит от многих факторов: опыта прокурора, сроков проверки, наличия аналитического материала. Однако, по мнению автора, в первую очередь тактика надзорных действий определяется исходной информацией.

В первом параграфе "Организация прокурорских проверок" выделятся вопрос о получении необходимой информации для организации прокурорских проверок. К основным источникам информации относятся: заявления и жалобы граждан; обращения налогоплательщиков (юридических лиц) о неправомерных действиях налоговых ор1-анов; заявления покупателей (юридических и физических лиц) государственного и муниципального имущества, арендаторов

государегвенной и муниципальной собственности; правовые акты органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований и др.

На основе изучения прокурорской практики автор приходит к выводу о том, что для эффективного осуществления надзорных полномочий из многообразия источников о допущенных нарушениях в поле зрения прокурора должны находится те, которые непосредственно влияют на результаты проверки. С учетом этого проводится систематизация источников информации и органов, располагающих необходимой информацией, касающейся проверок но следующим направлениям: о ходе поступления налогов и сборов по уровням *

бюджетной системы; о проведенных мероприятиях по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах; о принятых мерах по выявленным нарушениям. Источниками информации являются многообразные формы налоговой отчетности. Среди них основными для прокурора являются те, которые содержат данные, отражающие качество работы налогового органа по выявлению и устранению правонарушений в налоговой сфере за проверяемый период. Прокурор должен акцентировать внимание на отчетах о контрольной работе налоговых органов, которые, в свою очередь, нуждаются в сопоставлении этих документов с другими источниками, что поможет установить "нестыковки" взаимоувязанных фактов, а, следовательно, выявить неблагополучие в деятельности палоговых органов.

Для соблюдения законодательно установленного порядка учета налогоплательщиков необходимо ознакомиться с информацией, поступающей из различных источников: органов исполнительной власти (о регистрации или перерегистрации юридических лиц, а также физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица); органов, осуществляющих регистрацию физических лиц по месту жительства либо регистрацию актов гражданского состояния (о »

фактах регистрации либо о фактах рождения и смерти физических лиц); опеки и попечительства, иных органов, которые в соответствии с федеральным

1

законодательством осуществляют опеку, попечительство или управление имуществом подопечного; комитетов по земельным ресурсам и землеустройству - сведения о плательщиках земельного налога и арендной платы и ряда других органов.

В числе основных источников информации о нарушениях, допускаемых оргапами федерального казначейства (ОФК), выделяются материалы проверок управлений федерального казначейства (УФК) в городских и районных ОФК; данные о проведенных взаимозачетах, предоставленных отсрочках и рассрочках уплаты налогов; результаты проверки банков и других кредитных организаций; результаты исковой работы УФК (ОФК).

О нарушениях законодательства о приватизации информацию можно получить путем анализа: статистических данных о ходе приватизации, содержащихся в отчетах комитетов по управлению имуществом; актов представительных и исполнительных органов власти, в том числе отчеты об исполнении доходной части бюджетов соответствующих уровней: решений и распоряжений комитетов по управлению государственным имуществом, фондов имущества, книги регистрации заявок на приватизацию и др.

На основе системного анализа специальной юридической литературы дается иптерпретация видов надзорных проверок. При этом акцент делается на текущие проверки, проводимые по конкретным обращениям гражданина или организации о свершенном правонарушении и ущемлении интересов государства как основном виде проверок в рассматриваемой сфере, преобладающих в деятельности прокурора. Результаты таких проверок служат основой для обобщения, аналитической работы прокурора, постановки задач и определения приоритетов в надзорной деятельности.

Во втором параграфе "Способы выявления прокурором нарушений законодательства" приводится классификация типичных нарушений законодательства, допускаемых в исследуемой сфере, которые обусловливают способы выявления прокурорами нарушений налогового законодательства, законов о государственной собственности и приватизации.

Основные нарушения классифицированы в следующие группы.

1. Нарушения, допускаемые налоговыми органами (в числе которых такие, как: отсутствие должного учета налогоплательщиков; нарушения порядка проведения и оформления налоговых проверок, нарушения порядка оформления и направления требований налогоплательщикам; неиспользование законодательно установленных полномочий, в том числе, непринятие мер к принудительному исполнению обязанности по уплате налога путем обращения взыскания на денежные средства налогоплательщиков на счетах в банках,

нарушения законодательства при привлечении налогоплательщиков к административной ответственности и др.).

2. Нарушения, допускаемые уполномоченными государственными органами в процессе приватизации (незаконная передача государственного имущества на баланс коммерческих структур, либо в их уставные фонды; приватизация объектов социальной сферы, исключенных из этого процесса законодательством; приватизация в обход действующего законодательства путем выкупа государственного имущества по остаточной балансовой стоимости без проведения аукционов и др.).

3. Нарушения порядка использования и распоряжения государственным имуществом на государственных унитарных предприятиях по субъектам, их совершающим, условно разделены на две подгруппы.

3.1. Нарушения, допускаемые непосредственно руководителями предприятий (распоряжение государственным имуществом без согласия собственника; совершение иных сделок вопреки назначению государственного имущества; совершение сделок по отчуждению государственного имущества без обязательных в таких случаях конкурсов и аукционов и др.).

3.2 Нарушения, допускаемые должностными уполномоченными лицами комитетов по управлению государственным имуществом (уклонение от выполпепия обязанностей по контролю за целевым использованием и сохранностью федерального имущества, переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным предприятиям и учреждениям; превышение компетенции при делегировании полномочий по управлению федеральным имуществом районным комитетам по управлению государственным имуществом; непринятие мер по выявленным фактам несохранности федерального имущества, игнорирование обязанности по предъявлению исков в суд в интересах государства и др.).

В рамках основных выделенных направлений классификации типичных нарушений приведены конкретные нарушения, способы их совершения, а также методика их выявления.

Методика проведения проверок предполагает определение и систематизацию устанавливаемых вопросов по следующим основаниям, связанным с объектом проверки: в органах Федерального казначейства; в налоговых органах; в органах по управлению государственным имуществом; в

финансовых органах (органах федерального казначейства).

По каждому из названных объектов определен детальный перечень вопросов и разработаны приемы и методы их выяснения.

В третьем параграфе "Реагирование прокурора на выявленные нарушения законодательства"- рассмотрена специфика реагирования прокурора на выявляемые в рассматриваемой сфере нарушения. Приведены особенности участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве по делам, связанным с нарушениями законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета.

В четвертом параграфе "Пути повышения эффективности надзорных мероприятий" автор обосновывает рекомендации, способствующие повышению качества надзорной работы прокуроров в исследуемой области. Анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета опровергает позицию отдельных ученых о том, что надзор должен осуществляться только в форме реагирования на жалобы, заявления, иные сообщения о нарушениях закона. В данном случае этого недостаточно, поскольку в органы прокуратуры поступают в основном жалобы на действия контролирующих органов. Не бывает заявлений граждан и организаций о том, что налоговые органы, папример, нарушают периодичность проверок налогоплательщиков, а органы федерального казначейства не принимают мер к правильному распределению регулирующих налогов, что комитеты по управлению имуществом сдают в аренду государственное имущество по бросовым ценам.

В качестве основных направлений повышения эффективности надзорных действий автор выделяег следующие:

совершенствование приемов и способов выявления нарушений законов; улучшение координации, взаимодействия управлений и отделов прокуратур республик, краев и областей. Подчеркивается, что прокурорский надзор един, деление его на отрасли и основные направления деятельности прокуроров ноет условный характер, в большинстве прокуратур городов и районов нет деления надзора по отраслям. Чтобы надзор прокуроров был единым и целенаправленным, требуется обеспечить тесное взаимодействие в работе всех органов и подразделений прокуратуры. Только при этом условии может быть обеспечена четкая, слаженная работа прокуратуры в целом;

совершенствование практики использования прокурором предоставленных ему полномочий:

более эффективное использование возможностей привлечения специалистов;

усовершенствование критериев оценки работы подчиненных прокуроров и следователей. По мнению автора, следует исходить не только из количественной стороны их деятельности, числа расследованных уголовных дел, количества внесенных протестов и представлений, выступлений в суде и т.д., но также из конечных результатов - состоянию законности и правопорядка.

В Заключении работы в кратком виде излагаются основные результаты диссертационного исследования, высказываются соображения о необходимости скорейшего принятия Федерального закона «О государственном предприятии», формирования более четкой политики приватизации государственного имущества с учетом возможности получения доходов в наукоемких отраслях, энергетическом комплексе. Говорится о том, что в дальнейшем исследовании и уточнении нуждаются вопросы организации прокурорского надзора, в том числе целесообразности выделения двух взаимоувязанных направлений: надзора за исполнением законов государственной и муниципальной собственности и налогового законодательства.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Методические рекомендации по проверке исполнения законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий (в соавторстве). М., 1993.-8 п.л.

2. Методические рекомендации по организации надзора за исполнением законодательства о приватизации жилищного фонда (в соавторстве). М., 1994.-10 пл.

3. Защита прав трудовых коллективов в процессе приватизации (в соавторстве). М.: Законность, 1994, №9 -2,5 п.л.

4. Законность способов приватизации предприятий. М.: Законность, 1994, №3-3 п.л.

5. О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о приватизации (в соавторстве). Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1998, №158 - 2 п.л.

6. Прокурорская проверка исполнения законов о доходообразующих источниках бюджета. М., Уголовное право, 2002., № 4 - 2 п.л.

i

«

i t

1

1

i

( 1

'i

I

! »

m

if

i

I î f 1 í

РНБ Русский фонд

2005j4 8197

Ьнпек, I

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Насонов, Юрий Генрихович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Реформирование экономических отношений в СССР и России в переходный период.

Параграф 1. Экономические и социальные предпосылки реформирования отношений собственности.

Щ- Параграф 2. Сущность, значение и итоги приватизации; создание многоукладной экономики.

Параграф 3. Формирование новой системы налогообложения в России.

Параграф 4. Роль прокурорского надзора в обеспечении законности в процессе реформирования экономических отношений.

Глава II. Предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджетов всех уровней.

Параграф 1. Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной собственности, приватизации, налогообложении. Защита прокурором интересов государства при формировании доходов бюджета.

Параграф 2. Полномочия и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о государственной собственности, приватизации и налогах.

Параграф 3. Особенности прокурорского надзора за соответствием законодательству актов уполномоченных органов по управлению государственным имуществом и налоговых органов.:.

Глава III. Методические основы прокурорского надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджетов всех уровней.

Параграф 1. Организация прокурорских проверок.

Параграф 2. Способы выявления прокурором нарушений законодательства.

Параграф 3. Реагирование прокурора на выявленные нарушения законодательства.

Параграф 4. Пути повышения эффективности надзорных мероприятий.i.

Заключени е.;.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета"

Настоящее диссертационное исследование посвящено разработке теоре тических основ и комплекса рекомендаций, направленных на осуществление эффективной защиты прокурором государственных интересов при исполнении законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета.

Государственная казна составляет основу жизнедеятельности государства и общества в целом, развития российской государственности, экономической независимости, безопасности страны. Реализация заложенного в Конституции России принципа социально ориентированной экономики осуществляется посредством бюджетной системы.

В 2001 г. из 1115 млрд. руб. доходов бюджета поступления от налогов и сборов составили 1030 млрд. руб. (94,6 %). Доходы от имущества, находящегося в государственной собственности превысили 40 млрд. рублей1. В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год"1 налоговая составляющая федерального бюджета значительно возросла и должна быть в сумме 1726 млрд. рублей. В федеральный бюджет от имущества, находящегося в государственной собственности должно поступить 50,4 млрд. руб., в том числе от дивидендов по акциям - 7,5 млрд. рублей.

Реформирование экономики России, нацеленное на переход к рыночным отношениям, обусловливает возрастание роли налогов и их воздействие на различные стороны жизнедеятельности общества и государства. Налоги являются решающим фактором в создании финансовой базы, необходимой для выполнения социально-экономических и других задач государства, в том числе обеспечения обороноспособности и безопасности страны, материальной гарантированное™ прав человека и гражданина. В экономической политике заложены возможности использования налогов и доходов от государственного имущества в целях развития и совершенствования федеративных отношений, а Отчет об исполнении федерального бюджета на 2001 год. \ "Гарант-Парк" Интернет (www.minfin.ru) также местного самоуправления, что относится к числу первостепенных задач, стоящих перед российским государством. Поскольку механизм формирования казны приводится в действие с помощью законодательных и иных нормативных актов, перечисленные выше обстоятельства предопределяют приоритет прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на формирование доходной части бюджета перед другими видами надзорной деятельности.

Из сказанного следует, что основная задача состоит в том, чтобы налоги, средства от приватизации и средства от использования государственного имущества работали на общество в целом, а обеспечить единство трех составляющих доходной базы государства возможно в том числе и за счет целенаправленной деятельности органов прокуратуры.

Анализ имеющихся материалов и поступающей информации с мест показал, что продолжает иметь место недовыполнение бюджетных заданий в большей степени из-за слабой собираемости всех видов налогов и сборов и недостаточного поступления средств от аренды государственного имущества, дивидендов на принадлежащие государству акции и пр. Этому способствуют как объективные, так и субъективные факторы. Главной причиной непоступления платежей является обострившееся социально-экономическое положение в стране, когда спад производства охватил практически все отрасли хозяйства. Кризисное состояние распространилось на финансово-кредитную систему. Например, в Республике Дагестан только 40 % налогоплательщиков вносит в бюджет какие-либо налоги. Производственные мощности заводов Воронежской области используются на 30-40 %, что сокращает налогооблагаемую базу плательщиков. Подобное положение наблюдается и в других регионах страны.

К числу субъективных факторов следует отнести массовое уклонение от уплаты налогов, что обусловлено несовершенством нормативной базы, усиле

1 Собрание законодательства РФ 2001 №53 ст.5030 i нием правового нигилизма, неэффективной деятельностью налоговых органов и органов федерального казначейства, недостатками в работе правоохранительных органов. Борьба с нарушениями законов в сфере формирования доходов бюджета носит разобщенный характер и не оказывает реального влияния на пополнение казны. Органы по управлению государственным имуществом, налоговые, правоохранительные органы не в полной мере используют предоставленные им полномочия по выявлению, пресечению фактов сокрытия доходов от налогообложения, наложению штрафных санкций, привлечению виновных к административной и уголовной ответственности.

На всех уровнях власти и управления распространены факты местничества, незаконного предоставления льгот, лоббирования интересов различных коммерческих организаций, злоупотребления служебным положением в интересах правонарушителей. Отмечается и активное противодействие государственным органам, в том числе и правоохранительным со стороны организованной преступности, взявшей под свой контроль наиболее прибыльные сферы вложения капитала.

Многочисленные нарушения налогового законодательства привели к ослаблению бюджетной системы, несвоевременной выплате заработной платы, созданию в обществе очагов социального напряжения. О крайне неудовлетворительной ситуации свидетельствует и то, что одна треть налогоплательщиков не представляет отчетность, не платит налоги, а еще одна треть имеет хроническую задолженность по платежам в бюджет.

Конституция Российской Федерации (ст. 8) закрепила равное положение частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Их защита должна осуществляться равным образом.

Однако в начале реформ государственное имущество оказалось без собственника. Расчет на саморегуляцию экономики, вступившей на путь рыночных отношений, предопределил в 1991-1995 гг. пассивность исполнительной власти в выявлении и пресечении нарушений законодательства о йредпринимательской деятельности, низкий уровень результативности контролирующих органов, призванных в первую очередь бороться с правонарушениями в сфере экономики.

Государством и поныне не обеспечивается надлежащий контроль за сохранностью и правомерным использованием федерального имущества, закрепленного за государственными предприятиями. Уставы государственных предприятий зачастую не соответствуют законодательству.

Руководители государственных предприятий повсеместно^ передают государственное имущество в аренду, в залог, и в уставные капиталы коммерческих структур как с согласия, так и без ведома уполномоченных представителей собственника. Единый учет имущества, переданного в аренду и залог, а также государственных акций и паев в коммерческих структурах на территории страны не ведется. Контроль за правомерным использованием этого имущества и за поступлением доходов в федеральный бюджет не осуществляется, что наносит непоправимый ущерб государственным интересам, создает условия для злоупотреблений.

Условия переходного периода показали, что дальнейшее позитивное развитие экономики не может происходить без государственного регулирования. Одной из его форм является деятельность прокуратуры по защите интересов государства и общества, в частности, при поступлении доходов в казну. Прокурорский надзор, направляя свои усилия на укрепление законности в стране, присущими ему средствами в состоянии оказать мощное стабилизирующее влияние на экономику, включая упрочение финансовой сферы.

Защита прокурором интересов государства при формировании доходной части бюджета обеспечивается осуществлением надзора за исполнением целого ряда федеральных законов. Это бюджетное, налоговое законодательство, законы, регулирующие контроль за использованием государственного имущества.

Прокурорский надзор за исполнением названных законов обладает неi } сомненной спецификой и, как показывает практика нуждается в совершенствовании. Поскольку вопрос обеспечения законности в бюджетной сфере возник сравнительно недавно, монографические исследования проблем прокурорского надзора за исполнением законов о доходах государства в современной России ранее не проводились. Кречетовым Д.В. защищена кандидатская диссертация, посвященная прокурорскому надзору за исполнением законодательства о государственных и муниципальных средствах. Автор предпринял попытку рассмотреть обозначенную проблему комплексно под углом зрения налогового, бюджетного;, валютного законодательства, что, несомненно обогатило теорию и практику прокурорского надзора1. Представляется, что углубленное изучение проблем 1 исполнения законодательства о доходообразующих источниках обеспечения социальных, экономических, оборонных задач государства та!кже является насущной потребностью России. Современная ситуация все более настойчиво заявляет о потребности проведения глубокого изучения важнейших аспектов i теории прокурорского надзора за исполнением законодательства в обозна-ченнойИрнкжввйшфарюбражения обусловили выбор темы и основные направления исследования. При этом было признано необходимым сосредоточить внимание на главных (за исключением таможенных платежей) источниках пополнения бюджета. Основанием для такого подхода послужили общность принципов формирования доходной части бюджета, единый подход законодателя к регулированию финансов государства, а также кодифицированные в основном требования закона по ключевым позициям, определяющим сущность бюджетного процесса.

Представляется, что на современном этапе исследования важно прежде всего определить общие, основные положения, которые определяют сущность и содержание прокурорского надзора за исполнением названного законодательства. Кречетов Д.В. "Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской

За рамками настоящего исследования остался прокурорский надзор за исполнением таможенного законодательства, имеющий важное самостоятель1 ное значение.

В диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Соколовой И.А. осуществлены исследования отдельных проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муни ципального имущества. Автором исследованы проблемы прокурорского надзора за законностью правоприменительной практики органов по управлению государственной собственностью и защиты прокурором имущественных интересов государства.

В настоящем исследовании проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной собственности и приватизации рассматриваются в ином контексте. Доходы от государственного имущества являются одним из источников пополнения бюджета. Эффективность таких доходов зависит от строгого соблюдения законодательства, регулирующего отношения по управлению собственностью, права и обязанности 1уполномочен-ных органов.

Приказом Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 №30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и сво бод человека и гражданина" определены основные задачи в надзорной деятельности органов прокуратуры. Приоритетными определены задачи, связанные с собственностью и налогами, к числу основных направлений прокурорской деятельности в области экономики отнесен надзор за исполнением законов о собственности, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского законодательства. В представленной работе автор объединяет собственность и налоги с тем, чтобы оптимизировать деятельность органов прокуратуры, то есть совершенствовать их работу, изменить подходы к ор

Федерации". Дисс. на соискание уч. степени канд.юр.наук, Москва, 2002. ганизации надзора. Это позволяет по-иному сгруппировать допускаемые нарушения, дать рекомендации по их выявлению, применению мер прокурорского воздействия.

Цели и задачи исследования. Основными целями диссертационного исследования являлись: разработка теоретической основы и комплекса рекомендаций, необходимых для осуществления надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджета, подготовка предложений по совершенствованию механизма реализации законодательства Российской Федерации о налогообложении и собственности, разработка частной методики осуществления прокурорского надзора.

Задачами исследования выступали:

- изучение процессов становления новых экономических отношений в России, роли прокурора в них;

- определение понятия и содержания государственного и общественного (публичного) интереса как объекта прокурорской защиты, в части полного и своевременного поступления доходов в бюджетную систему;

- определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета;

- определение задач и содержания работы прокурора по надзору за исполнением законов о налогообложении и собственности;

- конкретизация основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогообложении и собственности;

- разработка методических основ прокурорского надзора ;за исполнением законодательства о налогообложении и собственности с учетом специфики применения прокурором правовых средств выявления правонарушений.

Объект исследования составляют основанные на законе процессы, происходящие при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета за счет налогов и платежей, за использование государственного имущества.

Предметом исследования выступило изучение закономерностей, определяющих основные тенденции развития экономических отношений на современном этапе, особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности, в том числе вопросы организации 'прокурорских проверок, способы выявления нарушений законодательства, реагирование проI курора на нарушение законодательства.

Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу исследования составили приемы сравнительного правове дения и общефилософские способы исследования - диалектический, исторический, логический, системный.

Теоретическую базу исследования составили труды ведущих специалистов в области прокурорского надзора: В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, Гаврилова, Б.А. Галкина, В.Г. Даева, В.В. Долежана, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, В.В.Клочкова, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршунов'а, В.Г. Мелку-мова, JI.A. Николаевой, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова.

Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области права, истории, философии, экономики: Т.А. Алексеевой, М.И. Брагинского, А.В. Бенедиктова, Г.В. Вернадского, Л.И. Дембо, Н.Д. Егорова, Ю.С. Завьялова, A.M. Каланадзе, И.И. Кучерова, О.Э. Лейста, В.К. Мамутова, Ю.Л. Мареева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.П. Пашкова, Г.В. Петровой, Е.А. Суханова, А.Д. Радыгина, Э.С. Саваса, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Н. Топорнина, Т.М. Тимошиной, С.Д. Цыпкина, Д.Г. Чернина, Н.А. Шайкенова, Р.В. Шагеевой, Г.Ф. Шершневича, С.В. Юшкова, B.C. Якушева и др.

Правовую базу исследования составили Конституция Российской Федеt рации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации^ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, ФЗ

О прокуратуре Российской Федерации", ФЗ "О приватизации государственно! го и муниципального имущества" от 21.12.2001г., ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущеi ства в Российской Федерации", Закон РСФСР "О приватизации! государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", ФЗ "Об акционерных обществах", ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", иные важные законы, подзаконные и ведомственные нормативные акты, приказы Генерального прокурора Российской Федерации.

С начала реформ в экономике России по настоящее время законодательная база приватизации, налоговых и бюджетных отношений претерпевала значительные изменения. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" является третьим законодательным актом, регулирующим отношения приватизации государственного и муниципального имущества. ;

До принятия Налогового кодекса РФ действовал Закон Рф "Об основах налоговой системы в Российской федерации" от 27.12.91, отраслевые законы, регулирующие уплату отдельных налогов, например, Закон РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций" от 27.12.91.

Автором исследования в значительной степени использован собственный опыт работы в качестве старшего прокурора отдела по надзору за исполнением налогового законодательства центрального аппарата Генеральной проI куратуры РФ. С 1991 по 1998 гг. диссертант работал в управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, где занимался вопросами организации надзора за исполнением законов о собственности и приватизации.

Использованы многочисленные материалы проверок, проведенных автором в Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, Минимуществе России, Российском фонде федерального имущества.

Обобщены материалы выездов для проверок надзорной деятельности прокуроров субъектов Российской Федерации, в том числе результаты изучения организации надзора за исполнением бюджетного законодательства в Удмуртской Республике.

Научная новизна и теоретическая значимость исследования.

К настоящему времени надзор за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета в качестве самостоятельного направления прокурорского надзора в рамках общего надзора, в полной мере еще не обозначился. Однако экономическая ситуация в стране, анализ динамики правонарушений и преступных проявлений свидетельствует о крайне неблагополучной тенденции в бюджетно-финансовой сфере, вопросах управления и распоряжения государственным имуществом, что потребовало концентрации прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего общественные отношения в этих сферах.

Работа представляет собой комплексное исследование круга вопросов, охватывающих теоретические основы и содержание деятельности органов прокуратуры по защите государственных интересов при исполнении законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета. В диссертации анализируется практика государственных органов, осуществляющих правоприменительную деятельность в области налогообложения, распределения регулирующих налогов, управления собственностью во взаимосвязи с другими государственными органами и службами, осуществляющими государственный контроль в сфере экономической деятельности. Диссертация является первой попыткой комплексного рассмотрения единого спектра вопросов, определяющих теоретическую базу и содержание работы прокурора по надзору за исполi нением законов, регулирующих формирование доходной части бюджета, места прокурора в этом процессе и эффективности его деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что на его основе могут быть разработаны конкретные рекомендации по повышению эффективности прокурорского надзора и в целом 'по государственному регулированию отношений собственности, межбюджетных отношений и налогообложения. Материалы исследования могут быть использованы в профилактической деятельности правоохранительных органов, в (процессе преподавания учебной дисциплины "Прокурорский надзор" в высших учебных заведениях и в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации.

Апробация результатов исследования. Ряд теоретических положений и выводов исследования изложены автором в предложениях к концепции по реформированию и совершенствованию прокурорского надзора, разрабатывавшейся в августе-октябре 2000 г. Генеральной прокуратурой совместно с НИИ проблем укрепления законности и правопорядка.

Методические основы деятельности прокурора по осуществлению прокурорского надзора за исполнением налогового и приватизационного законодательства освещались в изданных с участием автора в пособиях, научных статьях, в выступлениях на научно-практических конференциях и в процессе обучения прокурорских работников в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры. j

Цели и задачи исследования обусловили структуру работы, которая со/ стоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Насонов, Юрий Генрихович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе исследования проблемы защиты прокурором государственных интересов автор приходит к следующим выводам.

Объективно существующие интересы государства, общества общезначимые (публичные), интересы групп, категорий граждан не находят должной конституционной охраны. Представляется, что глава первая Конституции РФ должна быть дополнена положением о защите государственного интереса и соответствующих правомочиях государства, представляющего народ (носитель суверенитета).

Из Конституции Российской Федерации вытекает, что в сферу исключительных интересов государства входит его обороноспособность, безопасность, в том числе экономическая, бюджетные и имущественные интересы, механизмы обеспечения государственных функций и конституционных обязанностей. Конституционное определение института интересов государства, общества потребует издания федеральных конституционных законов, определяющих права и обязанности государственных органов, призванных обеспечивать защиту этих интересов. В них, как представляется, должно быть определены виды имущества, находящегося исключительно в государственной собственности, доля участия государства в определенных сферах обеспечения жизнедеятельности общества.

Современные реалии обусловливают необходимость ужесточения надзора за соблюдением законности и обеспечением защиты прав и свобод граждан, интересов государства и в целом экономической безопасности. В этих условиях нуждаются в развитии правовой статус и надзорные функции прокуратуры России. Прокуратура имела ранее и обладает в настоящее время эффективным механизмом для выявления и пресечения нарушений законодательства. В ней заложен значительный потенциал для защиты интересов государства и общества.

За прошедшие 10 лет изменения в российском обществе, его организационной формы, коснулись и института прокуратуры. Прокуратура обрела свое место в системе государственной власти. Назрел вопрос об определении полномочий Генерального прокурора Российской Федерации. При этом следует говорить о реальном расширении полномочий прокуроров всех уровней. Показателем являются материалы прокурорских проверок, статистические данные, возрастающее с каждым годом количество обращений в органы прокуратуры. При этом только в 2001 г. в органы прокуратуры поступило около 10 тыс. заявлений по вопросам, неподведомственным прокуратуре, и свидетельствует о том, что именно в органах прокуратуры граждане видят реального гаранта защиты своих нарушенных прав.

Реальная ситуация в экономике, продолжающийся рост и массовый характер нарушений и экономических преступлений вызывают потребность не только сохранения, но и усиления так называемого «общенадзорного» блока полномочий прокуратуры. Система государственного контроля России претерпевает постоянные изменения, ее законодательная база далека от совершенства. В действиях многочисленных на сегодняшний день контролирующих органов много дублирования, эффективность реагирования на выявленные нарушения остается достаточно низкой, нередко носит формальный характер.

Получившие широкое распространение в последнее десятилетие местнические тенденции отдельных субъектов Российской Федерации создают порой серьезные проблемы в деле укрепления российского федерализма и государственности в целом. Тормозом проводимых в стране преобразований нередко становятся законодательные и иные нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, не соответствующие федеральному законодательству.

Многочисленны случаи издания федеральными органами исполнительной власти правовых актов, не отвечающих требованиям федеральных законов. В этой ситуации силами только Минюста России и судебного контроля не обеспечить единое правовое пространство на всей территории Российской Федерации. Результаты исследования показывают, что весомую роль на этом участке играют прокуроры, используя полномочия по опротестованию незаконных нормативных правовых актов, а также обращению с заявлением в соответствующий суд о признании их недействующими. В целях повышения результативности этих мер прокурорского реагирования целесообразно предусмотреть механизм приостановления незаконного нормативного правовою акта, опротестованного в суд прокурором. Аналогом может служить правовой механизм, закрепленный в части 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации, касающийся полномочий Президента РФ по приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации до соответствующего решения судом. Как начальный шаг возможно наделение таким правом Генерального прокурора, его заместителей и прокуроров субъектов Федерации. Необходимость предлагаемого расширения полномочий прокуроров продиктована тем, что сфера судебного контроля за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству все же связана инициативой извне (необходимо соответствующее заявление гражданина, прокурора), а в поле зрения правовой экспертизы органов юстиции практически не попадают правовые акты органов местного самоуправления (п.п. 3 и п.6 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 02.08.99 № 954 в редакции от 08.06.2000 № 1080).

Логическим продолжением обозначенного круга полномочий прокуратуры должно быть конституционное предоставление Генеральному прокурору права законодательной инициативы. В отдельных регионах такое право предоставлено прокурорам субъектов Федерации, но оно в полном объеме не реализуется, поскольку отсутствует законодательная основа этому на федеральном уровне.

Нуждается в совершенствовании координационная деятельность прокуратуры. На сегодняшнем этапе недостаточно координации усилий только правоохранительных органов в борьбе с преступностью, необходима единая координация не только «силового» блока, но и всей системы органов контроля, причем акцент должен быть сделан на предупреждение правонарушений, на совместную работу по совершенствованию законодательства и т.д. Учитывая весь комплекс надзорных и следственных функции прокуратуры представляется возможным возложить координацию по этим вопросам на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров, соответственно законодательно урегулировав эти вопросы, внеся изменения в статью 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Практика прокурорской работы показала правильность решения о создании в Генеральной прокуратуре и в прокуратурах субъектов Российской Федерации специализированных подразделений по надзору за исполнением налогового законодательства. Концентрация надзора за исполнением законов в налоговой сфере в рамках одного подразделения позволила объединить и усилить надзорную и координационную деятельность на всех участках налогового процесса, начиная с момента совершения правонарушения до принятия по нему окончательного решения органами налоговой полиции, налоговыми и судебными органами. В настоящее время к этим подразделениям присоединен и надзор за исполнением таможенного законодательства. В результате обозначились контуры специальных подразделений, осуществляющих надзор за исполнением законов, регулирующих поступление доходов в бюджетную систему.

В дальнейшем, на наш взгляд, с учетом продолжающейся криминализации налоговой, банковской, бюджетно-финансовой и внешнеэкономической сфер следовало бы объединить надзор на всех этих направлениях в одном управлении. Соединение перечисленных надзорных функций обусловлено взаимосвязанностью этих правонарушений и преступлений, единством умысла и механизма их совершения. Практически начальным звеном большинства налоговых преступлений являются незаконная предпринимательская или банковская деятельность, продолжением - незаконная внешнеэкономическая деятельность и вся цепочка преступных действий осуществляется с использованием незаконных банковских и валютных операций.

Особую значимость приобретают проблемы, связанные с возвращением в страну незаконно вывезенных капиталов, борьбы с отмыванием «грязных» денег, правовой оценкой таких нарушений, которые представляют серьезную угрозу финансовой системе государства. Обеспечение законности в этой сфере также требует определенной специализации и концентрации надзора в данном подразделении.

Правонарушения и преступления в перечисленных сферах экономики неразрывно связаны с должностными преступлениями, совершаемыми сотрудниками налоговых органов и органов налоговой полиции, причиняющими колоссальный ущерб экономическим интересам государства. Учитывая эти обстоятельства, а также наметившуюся тенденцию увеличения количества этих преступлений представляется оправданным передача рассматриваемому подразделению и функций по организации расследования и надзора по уголовным делам о преступлениях, совершаемых должностными лицами налоговых и таможенных органов, следователями и должностными лицами органов налоговой полиции.

Объединение перечисленных надзорных направлений возможно осуществить поэтапно.

Представляется, что эта работа требует дальнейшего теоретического исследования, которое должно пойти по следующим направлениям.

1. Продолжение разработки теории защиты прокурором государственных интересов при исполнении законодательства, регулирующего доходную часть бюджета, включая таможенные платежи.

2. Подготовка методических рекомендаций осуществления прокурорского надзора за исполнением всего блока законодательных актов, регулирующих поступление основных налогов и сборов в бюджетную систему.

210

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета»

1. Законодательные источники

2. Конституция Российской Федерации М., 1993.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации М., 1999.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (части 1 и 2) М., 2000.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (части 1 и 2) М, 1996.

6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации с изменениями и дополнениями от 04.01.99. Ведомости Верховного Совета РСФСР 1964 - №24 - ст. 407,

7. Собрание законодательства Российской Федерации 1999 №1 - ст. 5.

8. Арбитражный процессуальный кодекс Собрание законодательства Российской Федерации - 1995 - №19 - ст. 1709.

9. Уголовный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации 1996 -№. 25. ст.2954

10. Закон СССР "О собственности в СССР" Ведомости Верховного Совета СССР, 1990 № 11 ст. 164.

11. Закон СССР "О государственном предприятии" (объединении)" -Ведомости Верховного Совета СССР, 1987 № 26 ст. 385.

12. Закон СССР "О налогах с предприятий, объединений", 1990 № 27 ст. 522.

13. Закон СССР "О подоходном налоге с граждан СССР". Ведомости Верховного Совета СССР, 1990 № 19 ст. 320.

14. Закон СССР "Об основах экономических отношений Союза СССР, союзных и автономных республик" Ведомости Верховного Совета СССР. 1990 № 16 ст. 270.

15. Закон СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР исубъектами Федерации. 1990 № 19 ст. 329.

16. Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.06.92. Ведомости Съезда народных 'депутатов РСФСР и Верховного Сонета РСФСР 1990, - №30 - ст. 416. 1992 - №34. - ст. 1966.

17. Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Ведомости Верховного Совета РСФСРи Верховного Совета РСФСР 1991 №27 ст. 927 1992. № 28 ст. 1624, №34-ст. 1966.

18. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества". Собрание законодательства Российской Федерации. 2002, №4.

19. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»с изменениями и дополнениями от 10.02.99.- Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. - № 8. -ст. 366; 1995. - №47. ст. 4472; - 1999. - № 7.-ст.878.

20. Закон РФ "О налоге на добавленную стоимость". Ведомости Верховного Совета РФ, 1991, №52, ст. 1871.

21. Закон РФ "Об акцизах" Ведомости Верховного Совета РФ, 1991, №52, ст. 1872.

22. Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 11, ст. 527.

23. Закон РФ "О налоговых органах". Ведомости Верховного Совета РФ". 1991 №3 ст. 118.

24. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Собрание законодательства Российской Федерации 1997 - № 30 - ст. 3593.

25. Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в

26. Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации -1997 №30 -ст. 3595.

27. Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации.1998 №31 ст. 3813.

28. Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (ред.02.01.2000). Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999 - № 9. - ст. 109; Парламентская газета. 06.01.2000 - №3.

29. Указ Президента Российской Федерации от 290192 № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РФ . 1992. - № 7. - ст.312.

30. Указ Президента Российской Федерации от 01.07 92 № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий в акционерные общества». Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992 № 1, ст. 3, 1993 № 2, ст. 102

31. Указ Президента Российской Федерации от 14.10.92 № 1231

32. Указ Президента Российской Федерации от 17.12.93 № 2173 "Вопросы Российского Фонда Федерального имущества. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993 № 51. ст. 4937.

33. Указ Президента Российской Федерации от 23.05.96 № 763

34. О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22 ст. 2663.

35. Указ Президента Российской Федерации от 23.12.98 № 1635

36. О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам". Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 № 52 ст. 6393.

37. Постановление Правительства Российской Федерации

38. Об утверждении типового устава казённого завода (казенной фабрики, казенного федерального государственного предприятия)» от 12.08.94 № 908, Собрание законодательства РФ, -1994. -№17, ст. 1982

39. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казённых хозяйств)» от 06.10.94 № 1138. Собрание законодательства Российской Федерации 1994. №28. ст. 2989.

40. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12. 97 №1644 «Вопросы Министерства государственного имущества»в редакции от 12,08.98).// Собрание законодательства Российской Федерации 1948- №1- ст. 144.

41. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.02.98 № 202 «О государственном органе по делам о банкротствеи финансовому оздоровлению». Собрание законодательства РФ 1998.-№8 ст. 955.

42. Постановление Правительства Российской Федерации от 01,06.98537 «О федеральной службе России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению», Собрание законодательства РФ, Собрание законодательства РФ . - 1998. - № 23. ст. 2546.

43. Постановления Правительства Российской Федерации от 03.07.98 №696 «Об организации учета федерального имущества и ведении реестра государственного имущества». Собрание законодательства РФ . 1998.- №28.- ст. 3354

44. Постановление Правительства Российской Федерации от 06.01.98 № 6 «О Федеральном долговом Центре при Правительстве Российской Федерации» ( ред. от 10.07.98), Собрание законодательства РФ1998- .№2-ст. 267.

45. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.03.98 №356 «Об утверждении Положения о продаже на аукционе государственного и муниципального имущества». -законодательства РФ . 1998.- №14.- ст. 1590.

46. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.02.99 254 "Вопросы Министерства Российской Федерации по налогами сборам. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999 №11. ст. 1299.

47. Постановление Правительства Российской Федерации от 06.12.99 № 1348 "О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения". Собрание законодательства РФ. 1999 № 50 ст. 6230.

48. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.12.99 № 1366 "О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации". Собрание законодательства РФ. 1999 № 50 ст. 6237.

49. Постановление Правительства Российской Федерации от 04.04.2000 № 301 "Об утверждении положения о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству". Собрание законодательства РФ. 2000 № 15 ст. 1597.

50. Распоряжение Мингосимущества России от 19.04.99 № 564-р "Об утверждении рекомендаций по проведению процедуры учета федерального имущества".

51. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 24.10.96 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочийв арбитражном процессе". Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М. 1999.

52. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 05.01.97 № 1 "Об участии прокурора в гражданском процессе". Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М. 1999.

53. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 03.08.98 № 51 "О мерах по усилению прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства". Сборник основных приказови указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М. 1999.

54. Информационное письмо от 17.01.97 № 7/3-1-27-97 "О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства.

55. Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 22.01.937/9-1-97-93.

56. Информационное письмо Генеральной прокуратуры от 08.02.99 №7/3-1-1991-98.

57. Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 26.03.2000 № 37-7/3-2000.

58. Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 07.07.2000 № 37-7/3-2000.1. Научные труды статьи

59. Ахмедуев А. Разгосударствление и развитие форм собственности. Вопросы экономики". 1991 № 4.

60. Басков В.И. Прокурорский надзор. М. 1996.

61. Белецкий В.М. Прокурорский надзор за исполнением законов, регулирующих предпринимательскую деятельность. Диссертация, на соискание, ученой степ. канд. юр. наук. М. 1996.

62. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М. 1954.

63. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в СССР. М. 1966

64. Березовская С.Г. Правовые средства прокурорского надзора § 2 гл. П. Прокурорский надзор в СССР. Под ред. Галкина Б.А. М. 1982.

65. Берензон А.Д. "Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры". Дисс. на соискание уч. степени доктора юр. наук. М., 1977.

66. Берензон А.Д., Мелкумов В.Г. Р Работа прокурора по общему надзору М. 1974.

67. Бессарабов В.Г. Приватизация, прокурорский надзор.

68. Итоги и перспективы. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью № 158. состояние законности в экономической и социальной сферах. М. 1998. см. 81-91.

69. Бойков АД Проблемы государственно-правовой политики борьбыс преступностью. В Кн. Преступность и реформы в России. М., 1998.

70. Бойков А.Д., Скворцов К.Ф., Рябцев В.П. Проблемы развития статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода), -М. 1998.

71. Бойков А.Д. Третья власть в России М. 1997.

72. Бровин Г.И. "Прокурорский надзор за исполнением законности в исправительно-трудовых колониях и его роль в повышении эффективности деятельности колоний". Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юр. наук. Свердловск., 1967. С.8.

73. Бут Н.Д., Викторов И.С., Паламарчук А.В., Пухов А.В., Звягинцев Д.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о лицензионной деятельности в сфере экономики. М. 2001

74. Викторов И. С. Исполнение законов и борьба с экономической преступностью // Законность. 1998. - № 11., С. 4-10,

75. Викторов B.C.; Власова Н.П, Бут Н.Д, и др. Прокурорский надзор за исполнением законов органами контроля в сфере экономики. Методические рекомендации. М., 1999.

76. Викторов И.С., Власова Н.П, Насонов Ю.Г. «О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о приватизации». Научная информация по вопросам борьбы с преступностью, № 158,- М. 1998.-С.51.

77. Виноградова JI.K., Казарина А.Х. и др. Организация борьбы органов прокуратуры с хищениями в условиях области, методическое пособие. М. 1986.

78. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебное пособие М. 2001.

79. Викторов И.С. Ответственность за неисполнение законных требований прокурора "Законность" 1999 № 9.

80. Долежан В.В. "Проблемы компетенции прокуратуры". Дисс. на соискание уч. степени доктора юр. наук. М., 1991. С.6.

81. Иоффе О.С., Мусин В.А. Основы римского гражданского права Ленинград. 1974.

82. Информация Счетной палаты Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации от 21.03.96 № 01-123/04.

83. Казарина А.Х., Рыжкова Т.А. Некоторые проблемы укрепления законности средствами прокурорского надзора в сфере приватизации. Сб. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью150. М. 1994. с. 41.

84. Казарина А.Х., Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране государственного, муниципального имущества в процессе хозяйственного использования. Методические рекомендации для прокуроров. М. 1996.

85. Казарина А.Х. Публичный интерес в экономике, как объект прокурорской защиты. Законность. 1996. № 2 с. 15-19.

86. Казарина А.Х. Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник / Под ред. А.Чувилева М. 1999.

87. Карлин А.Б. Проблемы участия прокурора в арбитражном процессе. М. 1997

88. Карлин А.Б. Участие прокурора в арбитражном процессе. Учебное пособие. М. 1997.

89. Карлин А.Б., Прокудина Л.А. Прокурор в арбитражном процессе, "Прокурорская и следственная практика. 1997. № 1

90. Кобринская JI. Групповой портрет акционерных обществ. "Журнал акционеров" 1996. № 11

91. Казакевич Г., Острейко С. К Конвенцииприватизации государственной собственности. "Вопросы экономики" 1991 №4.

92. Клочков В.В. "Методика как раздел науки прокурорского права" \\"Вопросы теории законности и прокурорского надзора". Сб. научных трудов. М., 1994.

93. Козлов А.Ф. "О сущности прокурорского надзора в СССР" // "Вопросы теории и практики прокурорского надзора". Свердловск., 1979, С.14

94. Копнин П.В. "Гносеологические и логические основы науки". М., 1974.

95. Коробейников Б.В. "Методика, тактика и организация общего надзора" \\ "Социалистическая законность". М., 1987.

96. Краткий словарь иностранных слов. М., 1995.

97. Кречетов Д.В. "Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации" Дисс. на соискание ученой степени канд. юр. наук. М., 2002.

98. Курбатов А .Я. "Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности". М., 2001.

99. Кучеров И.И. Налоговое право России. Курс лекций М. 2001.

100. Мельников А.Т Плюсы и минусы "общего надзора" "Законность". 1999 №6.

101. Мел кумов В.Г. "Советская прокуратура и проблемы прокурорского надзора". Душанбе, Ирфон. 1970., С.113.

102. Методические рекомендации по организации прокурорского надзора за соблюдением законности территориальными органами федерального казначейства. М., 1999.

103. Методические рекомендации по организации прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства территориальными налоговыми органами. М., 2000.

104. Методические рекомендации по проверке исполнения законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий. М., 1997.

105. Народное хозяйство в СССР в 1989 году. "Финансы и статистика". М. 1990.

106. Ольсевич Ю. Экономический кризис: причина или следствие перестройки" "Вопросы экономики" 1992 № 4-6.

107. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. 1989.

108. Основы марксистско-ленинской философии. Учебник М. 1982.

109. Паламарчук А.В. Задачи прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере экономики. Сборник статей "Актуальные проблемы прокурорского надзора". М., 2000.

110. Пособие по истории России для поступающих в ВУЗы М. 2001.

111. Петрова Г.В. Налоговое право, Учебник для ВУЗов М. 2000.

112. Радыгин А.Д. "Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее" М. 1994.

113. Рябцев В.П. "Понятие, виды и структура методики прокурорского надзора" \\ "Вопросы теории законности и прокурорского надзора". Сб. научных трудов. М., 1994.

114. Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку М. 1992.

115. Скуратов Ю.И. Комментарий к федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М. 1996.

116. Скуратов Ю.И. Роль прокурора в укреплении законности и правопорядка "Законность". 1996 № 12.

117. Смирнов А.Ф. "Прокуратура и проблемы управления". М., 1997.

118. Соколин Б.М. Кризисная экономика России: рубеж тысячелетий. С.-Петербург. 1997.

119. Тимошина Т.М. Экономическая история России. М., 2001.

120. Тихомиров Ю.А. "Публичное право". М., 1995.

121. Черник Д.Г. налоги и сборы в Российской Федерации. М. 2000.

122. Энгельс Ф. происхождение семьи, частной собственности и государства М. 1976.

123. Энциклопедический социологический словарь. М., 1995.

124. Якобович Н.А. "Теоретические основы предварительного следствия". М., 1971.