АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
Для служебного пользования
Экз. №
РЯБОВ Владимир Николаевич
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРИМИНАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ
12.00.09 - уголовный процесс; криминалистика; теория оперативно-розыскной деятельности
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1999
Диссертация подготовлена на кафедре управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России.
Научный руководитель -
Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор МИХАЙЛОВ Виктор Александрович
Научный консультант -
Заслуженный юрист Российской Федерации кандидат юридических наук, профессор ТОКАРЕВ Евгений Васильевич
Официальные оппоненты -
Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор ЧУВИЛЕВ Александр Александрович; доктор юридических наук, профессор КВАША Юрий Федорович
Ведущая организация -
Управление по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Защита диссертации состоится 3 июня __1999 г.
в 14 час. 30 мин. на заседании диссертационного совета К-052.01.03 Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д.8, аул\-JQtU, МИТЬС^
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан 29 апреля 1999 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук доцент В.И. Старков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Кризис в экономике и политике, снижение жизненного уровня населения, потеря нравственных ориентиров в обществе и другие негативные факторы привели к усложнению криминогенной обстановки в России, росту организованной преступности, тяжких и особо тяжких преступлений. Ежегодно значительное количество преступлений остаются не раскрытыми, велика доля латентной преступности. Организованная преступность, тяжкие и особо тяжкие преступления создают прямую угрозу национальной и общественной безопасности, существенным образом препятствуют обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. В этой связи как никогда актуальны стабилизация и сокращение преступности, установление надлежащего контроля за нею, активное и эффективное предупреждение, пресечение, выявление и раскрытие тяжких, особо тяжких и организованных форм преступлений.
Существенная роль в решении данных задач отводится криминальной милиции, которая, профессионально осуществляя оперативно-розыскную деятельность, во взаимодействии с другими правоохранительными органами и службами обязана предупреждать, пресекать, выявлять и раскрывать основную массу тяжких и особо тяжких преступлений, эффективно разыскивать обвиняемых, контролировать и сдерживать организованную преступность. Определенные достижения в борьбе с преступностью имеются. В 1998 году криминальной милицией и другими правоохранительными органами установлены виновные в совершении 1,8 млн. преступных посягательств, что почти на 10 процентов больше, чем в 1997 году. Повысилась результативность усилий в борьбе с убийствами и похищениями людей, с коррупцией и по вытеснению криминальных структур из экономики. В 1998 году пресечена деятельность 16 тыс. лидеров и активных участников организованных преступных групп, изобличенных в совершении 29 тыс. преступлений. Наращиваются усилия в борьбе с незаконным оборотом оружия и наркотиков.
И все же в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и взаимодействующих с нею правоохранительных органов и служб немало нерешенных проблем, наличие которых препятствует комплексному использованию сил и средств органов внутренних дел и других правоохранительных органов в эффективном предупреждении, пресечении, выявлении и раскрытии тяжких, особо тяжких и организованных форм преступлений, розыске преступников и в конечном счете наряду с другими причинами не позволяет коренным образом оптимизировать оперативно-розыскную деятельность криминальной милиции по борьбе с преступностью.
Исследуя проблему оптимизации роли криминальной милиции в борьбе с преступностью, автор диссертации приходит к выводу, что решение этой проблемы во многом зависит от надлежащего урегулирования правовой основы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и от надлежащего методического, организационного и ресурсного обеспечения этого надзора.
Основное содержание прокурорского надзора в Российской Федерации, провозглашенной Конституцией РФ правовым демократическим государством, состоит в обеспечении органами прокуратуры верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуратура призвана осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, принимать меры правового характера, направленные на предупреждение, пресечение, выявление и устранение нарушений законов и привлечение виновных к ответственности. Надзор за точным и единообразным исполнением законов является важнейшим предназначением органов прокуратуры.
Надзор за законностью в оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов специально законодателем впервые предусмотрен Законом Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" в главе "Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие". Положения
статей 29 и 30 данной главы в определенной мере распространяются и на прокурорский надзор за исполнением законов криминальной милицией, наделенной полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милицией еще не стал, но со временем должен стать важнейшей правовой формой обеспечения эффективной борьбы с организованной преступной деятельностью, тяжкими и особо тяжкими преступлениями, укрепления правопорядка в России и режима законности. Осуществляя надзор за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции, органы прокуратуры должны, с одной стороны, способствовать криминальной милиции в эффективном выполнении стоящих перед нею задач по борьбе с организованной преступностью, тяжкими и особо тяжкими преступлениями и по розыску преступников, а с другой стороны, путем прокурорского надзора обеспечивать защиту охраняемых Конституцией РФ и отраслевым законодательством прав и свобод человека и гражданина, попадающих в орбиту оперативно-розыскной деятельности. При этом прокуроры не должны противопоставлять защиту криминальной милицией прав и свобод отдельного человека и гражданина защите криминальной милицией интересов российского государства и общества. Охраняя права и свободы человека и гражданина, создавая реальные возможности для реализации ими своих прав и свобод, прокуратура и криминальная милиция одновременно должны обеспечивать защиту от преступных посягательств общественных и государственных интересов.
В настоящее время на территории России применяется Закон РФ "Об оперативно-розыскной деятельности", который в пределах допустимого открыто регулирует совсем недавно практически тайную работу криминальной милиции и других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Правовую основу оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции составляют Конституция РФ, выиеуказанный Закон РФ и Закон РСФСР "О милиции", УПК РСФСР и УК РФ, а также некоторые другие федеральные законы и принятые в соответствии с ними ведомственные нормативно-правовые акты МВД Российской Федерации. В России издавна
существует и безусловно подлежит соблюдению правило: где действуют законы, должна осуществляться надзорная деятельность прокуроров за их исполнением. Именно с учетом данного общего правила законодатель и устанавливает надзор прокуроров за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции.
Несмотря на его актуальность, прокурорский надзор за исполнением законов криминальной милицией и другими органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, еще не стал приоритетным направлением в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Между тем, некоторые представители прокуратуры и отдельные ученые (В.А. Михайлов, А.А. Чувилев, К.Ф. Кваша, Е.В. Токарев) неоднократно обращали внимание на необходимость тщательного законодательного урегулирования, усиления и укрепления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, в том числе осуществляемой криминальной милицией, чтобы законодательное требование об обеспечении законности всеми без исключения субъектами правоприменения неукоснительно соблюдалось при любых условиях, в том числе и в процессе реализации оперативно-розыскных функций криминальной милицией и другими правоохранительными органами и их соответствующими службами. В современных условиях обвального роста преступности прокуратуре следует организовать надзор таким образом, чтобы и сама прокуратура, и поднадзорные прокуратуре криминальная милиция и другие органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, предупреждали и решительно пресекали, выявляли и умело раскрывали прежде всего тяжкие, особо тяжкие преступления и особенно организованные формы преступной деятельности.
В связи с тем, что прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции относительно недавно предусмотрен федеральным законодательством, а проблемы данного направления прокурорского надзора на монографическом уровне учеными пока не исследованы, возникла необходимость в научно-практическом обосновании и конкретизации сущности, задач, предмета и пределов, а также правовых форм, мето-
дов и средств прокурорского надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции, а также вопросов организации, методики и тактики прокурорского надзора, которые еще не в полной мере сложились и требуют своего развития и совершенствования. Данные обстоятельства легли в основу выбора темы данного диссертационного исследования, показывают актуальность, теоретическую и практическую значимость ее научной разработки.
Объектом исследования являются урегулированные и неурегулированные правом (фактические) общественные отношения, которые складываются в процессе прокурорского надзора за исполнением законов криминальной милицией, осуществляющей оперативно-розыскную деятельность, а также система норм федерального законодательства и ведомственных нормативно-правовых актов, материалы практики, статистические данные, научная и учебная литература по теме диссертации.
Предмет исследования составляют: закономерности правового регулирования и практики прокурорского надзора за исполнением законов криминальной милицией, осуществляющей оперативно-розыскную деятельность; научно-теоретические и научно-практические проблемы применения федерального законодательства и подзаконных актов, определяющих основы прокурорского надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции; правовая теория, изучающая данные проблемы.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования состоят в разработке с учетом задач судебно-правовой реформы основных вопросов теории и законодательного регулирования прокурорского надзора за исполнением законов криминальной милицией, осуществляющей оперативно-розыскную деятельность. Достижение данных целей связано с решением теоретических и научно-практических задач. В их числе: определение сущности, задач, предмета, пределов, правовых форм, методов и средств прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции; разработка предложений по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего конкретные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов криминаль-
ной милицией, осуществляющей оперативно-розыскную деятельности; разработка предложений по совершенствованию практики правоприменения, методики и организации прокурорского надзора.
Методологические основы и методика исследования. Обоснованность и достоверность результатов и выводов. Методологической основой настоящего исследования является диалектика как общенаучный метод познания. Использованы и частные методы научного исследования: сравнительно-правовой, системный анализ, исторический, формально-логический, статистический, социологический.
В процессе исследования диссертант руководствовался положениями Конституции Российской Федераций, использовал различные законодательные акты: о прокуратуре Российской Федерации, о прокуратуре и прокурорском надзоре в СССР, об оперативно-розыскной деятельности, о милиции, УПК РСФСР, УК РФ, международно-правовые акты. Были изучены проекты УПК РФ, постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, ведомственные нормативно-правовые акты Генеральной прокуратуры РФ и Прокуратуры СССР, МВД РФ и МВД СССР и других правоохранительных министерств и ведомств.
При подготовке диссертации автор учитывал теоретические положения и практические выводы, разработанные ведущими учеными-юристами в области прокурорского надзора, оперативно-розысной деятельности, уголовного процесса и других отраслей права.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по прокурорскому надзору, теории оперативно-розыскной деятельности и уголовному процессу следующих отечественных ученых: В.И. Баскова, А.Д. Бойкова, С.Г. Березовской, В.П. Божьева, А.П. Гуляева, В.В. Гаврилова, К.К Горяинова, В.Г. Даева, А.И. Долговой, В.И. Зажицкого, В.К. Звирбуля, Ю.Ф. Кваши, В.В. Клочкова, A.C. Кобликова, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, А.И. Михайлова, В.А. Михайлова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, Г.И. Скаредова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Д. Сухарева, B.C. Тадевосяна, Е.В. Токарева, Н.С. Трубина, В.Я. Чека-
нова, A.A. Чувилева, А.Ю. Шумилова, С.П. Щербы, Н.АЛкубович, В.Б. Ястребова и других.
Достоверность и обоснованность положений, выводов и предложений, полученных и сформулированных в результате работы над диссертацией, подтверждаются эмпирической базой исследования. Было проведено анкетирование по специально разработанной анкете, которая включала в себя вопросы, касающиеся правовых и методических аспектов осуществления и организации прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции. Всего анализу подвергнуты суждения 42 опрошенных прокуроров, заместителей и помощников прокуроров, 153 оперуполномоченных и руководителей криминальной милиции. Кроме этого изучено 90 дел оперативного учета, в материалах которых отражены данные о прокурорском надзоре за исполнением законов криминальной милицией, осуществляющей оперативно-розыскную деятельность в Хабаровском крае. Также проанализированы материалы прокурорского надзора, представленные прокуратурой Хабаровского края, районными, городскими и транспортными прокуратурами данного региона. В диссертации использовались статистические данные Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры и УВД Хабаровского края, отражающие практику прокурорского надзора за исполнением законов криминальной милицией, осуществлявшей оперативно-розыскную деятельность в 1997-1999 годах. В диссертации нашел отражение и личный двенадцатилетний опыт работы автора диссертации в органах прокуратуры. В должности прокурора района города Хабаровска три года он непосредственно осуществлял надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции районного органа внутренних дел. Помимо этого автор диссертации многократно обсуждал основные положения своего диссертационного исследования с практическими работниками правоохранительных органов и на научно-практических конференциях и по результатам таких обсуждений им систематизированы, проанализированы и в окончательном варианте диссертации учтены суждения и критические замечания, высказанные участниками обсуждений.
Новизна, теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Диссертация является первой монографической работой, в которой с позиций Конституции Российской Федерации, теории права, прокурорского надзора, оперативно-розыскной деятельности и уголовного процесса комплексно разработаны актуальные теоретические, правовые и практические проблемы сущности прокурорского надзора за исполнением законов криминальной милицией при осуществлении ею оперативно-розыскной деятельности, его понятия, задач, предмета, правовых форм, средств и методов осуществления; в диссертации помимо этого обоснованы практически значимые предложения по вопросам методики, организации и правового регулирования данного направления прокурорской деятельности. Многие из данных проблем ранее не подвергались самостоятельному изучению или относятся к недостаточно разработанным, или требуют переосмысления применительно к особенностям функционирования органов прокуратуры и криминальной милиции в условиях реформирования российской правовой системы и правоохранительных органов. В диссертации разработаны правовая характеристика прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении криминальной милицией оперативно-розыскной деятельности и предложения по повышению эффективности данного надзора. Научная и практическая значимость результатов диссертационного исследования определяется актуальностью и относительной новизной рассматриваемых вопросов. Теоретические положения и фактический материал, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейших исследованиях по данной проблематике, в практике прокурорского надзора и учебном процессе при подготовке специалистов в учебных заведениях юридического профиля МВД России. Сформулированные в диссертации положения, рекомендации и предложения могут быть использованы прокурорами в практической деятельности по реализации возложенных на них задач по надзору за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в нормотворческом процессе для развития и совершенствования федерального законодательства о прокурор-
ском надзоре и оптимизации ведомственных нормативно-правовых актов Генеральной прокуратуры РФ по вопросам организации и методики надзора.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту
1. Содержание концептуальных положений по вопросам сущности, понятия, задач, предмета, правовых форм, средств и методов прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции; содержание полномочий прокурора по надзору.
2. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции является составной частью такой самостоятельной отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Актуально урегулирование данной надзорной деятельности прокуроров Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора. Актуально урегулирование в Законе РСФСР "О милиции" прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции.
3. Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции призван обеспечивать точное и неуклонное исполнение Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, способствовать выполнению задач оперативно-розыскной деятельности по предупреждению, пресечению, выявлению и раскрытию тяжких, особо тяжких преступлений и организованных форм преступной деятельности, по розыску лиц, скрывающихся от органов расследования и правосудия, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших граждан.
4. Оперативно-розыскные мероприятия не исчерпывают всего содержания оперативно-розыскной деятельности, поэтому в предмет прокурорского надзора необходимо включать исполнение законов,
регулирующих проведение не только этих мероприятий, но и всей оперативно-розыскной деятельности, что и следует в порядке уточнения и конкретизации предмета прокурорского надзора закрепить в ст. 29 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности". В этой связи формулировка предмета прокурорского надзора могла бы иметь следующую редакцию: "Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка выполнения оперативно-розыскной деятельности, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность".
К предмету прокурорского надзора следует относить и соблюдение норм права, регулирующих вопросы привлечения граждан и должностных лиц к сотрудничеству с криминальной милицией в соответствии со статьями 17 и 18 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".
5. Органы расследования, осуществляющие уголовно-процессуальные функции, и криминальная милиция, обеспечивающая эти функции, образуют относительно единую систему государственных органов, осуществляющих выявление, раскрытие, расследование, предупреждение и пресечение преступлений, в связи с чем наблюдение прокуроров за исполнением законов в их соответственно уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности предопределяет использование относительно одинаковых методов прокурорского надзора, основным из которых является метод прокурорского руководства.
6. Наблюдение прокуроров за исполнением законов в процессе управления криминальной милицией, ее службами и подразделениями осуществляется в рамках общего надзора, а не надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции.
7. Характеристика системы правовых форм, средств и методов, используемых прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции в целях выявления, предупреждения и устранения нарушений законов.
8. Предложения о дополнении законодательных актов, регулирующих вопросы надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и других правоохранительных органов:
8.1. Урегулировать в полном объеме полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и других правоохранительных органов (внести в этой связи соответствующие дополнения в Закон РСФСР "О милиции", в Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" и в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»),
8.2. О наделении прокурора дополнительными полномочиями: отменять незаконные и необоснованные постановления руководителей криминальной милиции, вынесенные по вопросам оперативно-розыскной деятельности; отстранять должностных лиц криминальной милиции от дальнейшего ведения оперативных разработок в случаях грубого нарушения закона; давать обязательные для исполнения должностными лицами криминальной милиции письменные указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий, расширении их комплекса, о их прекращении (внести в этой связи соответствующие дополнения в Закон РСФСР "О милиции" и в Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности").
8.3. Предусмотреть в Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" и Законе РСФСР "О милиции" следующее положение: о проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, уведомляется прокурор.
8.4. Предусмотреть в Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" норму, устанавливающую право соответствующих прокуроров приносить кассационные и надзорные протесты на решения судей о проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
8.5. Предусмотреть в Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" норму, устанавливающую право Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта РФ и приравненного к нему прокурора затребовать сведения о лицах, оказывающих на конфиденциальной основе содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, когда у прокурора имеются данные, что к такому сотрудничеству привлечены лица, которые по закону не вправе заниматься такой деятельностью.
9. Предложения и рекомендации по развитию и совершенствованию методики и организации прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции.
Апробация и практическая реализация результатов диссертационного исследования. Большинство сформулированных в диссертации положений, выводов, предложений и рекомендаций получило апробацию в выступлениях автора на научно-практических конференциях в Академии МВД России (1995, 1996, 1998 гг.) и Дальневосточном юридическом институте МВД РФ (1995, 1996, 1997, 1998, 1999 гг.), в шести научных публикациях по теме диссертации, а также путем внедрения научных разработок в практическую деятельность органов прокуратуры и органов внутренних дел Хабаровского края, в учебный процесс Дальневосточного юридического института МВД РФ и Академии управления МВД РФ при преподавании курсов прокурорского надзора и оперативно-розыскной деятельности, а также в научно-исследовательскую работу данных вузов.
Внедрение результатов диссертационного исследования в учебный процесс, научные исследования и практику подтверждено актами, выданными Дальневосточным юридическим институтом МВД РФ, Академией управления МВД России, Хабаровской краевой прокуратурой и УВД Хабаровского края.
Объем и структура диссертации. Диссертация выполнена в объеме, который соответствует требованиям ГВАК. Структура диссертации определена ее содержанием и логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ ВВЕДЕНИЕ
Во введении обоснован выбор темы диссертационного исследования, показаны ее актуальность, степень научной разработанности, определены объект, предмет, цели, задачи, методологические основы, методика и эмпирическая база исследования, его новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, указаны направления апробации и внедрения полученных результатов.
ГЛАВА ПЕРВАЯ
Сущность, понятие, задачи, предмет и основные этапы развития прокурорского надзора за исполнением законов в опе-ратнвпо-розыскной деятельности криминальной милиции
Первая глава состоит из двух параграфов. В первом параграфе исследованы сущность, понятие, задачи и основные этапы развития прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции. Во втором параграфе исследованы проблемы предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности криминальной милиции при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
Надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов возложен на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Прокуратура Российской Федерации представляет собою единую централизованную систему, в которой нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Принимая во внимание, что прокуратура является прежде всего органом государственного контроля за законностью в стране и усматривая в этом ее социальную ценность как государственного института, автор диссертации обосновывает вывод, что основной функцией про-
куратуры является надзор за исполнением законов в Российской Федерации. Отправные моменты для определения сущности прокурорского надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции автор диссертации усматривает в устоявшихся в правовой науке, законодательстве и практике положениях о прокурорском надзоре как особой форме государственной деятельности по обеспечению единообразного понимания и строгого соблюдения и исполнения законов соответствующими государственными и негосударственными органами, должностными лицами, органами управления и контроля, а также гражданами. Прокурорский надзор за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции состоит в наблюдении прокуроров за законностью действий и решений должностных лиц криминальной милиции, в принятии прокурорами мер, направленных на выявление и устранение нарушений законов, восстановление нарушенных прав и привлечение виновных к ответственности, в том числе путем осуществления уголовного преследования при наличии к тому оснований. В процессе реализации своих надзорных полномочий прокуроры независимы и должны действовать в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.
В рамках единого прокурорского надзора законодатель выделяет несколько относительно самостоятельных направлений прокурорского надзора: надзор за исполнением законов (общий надзор); надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Данные направления прокурорского надзора выражают специализацию прокуроров при наблюдении за исполнением и соблюдением законов в отдельных отраслях государственной и негосударственной деятельности и общественной жизни. Каждое из направлений надзора характеризуют конкретный предмет, специфические задачи и полномочия прокурора по надзору. В юри-
дической литературе и в практической деятельности данные направления прокурорского надзора обозначают и такими понятиями, как формы или отрасли прокурорского надзора. В диссертации все три понятия также употребляются в качестве тождественных.
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в главе 3 (разд. III, ст.29 и 30) Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не рассматривается в качестве самостоятельной отрасли (формы, направления) прокурорского надзора, а рассматривается как составная часть и надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Однако в диссертации обоснован другой вывод: поскольку надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, имеет вполне обособленный предмет и специфические задачи и поскольку полномочия прокурора при этом также специфичны, постольку надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следует относить к самостоятельному, относительно обособленному направлению прокурорской деятельности. В диссертации обоснован и такой вывод: поскольку к органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, относится и криминальная милиция, постольку прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции является составной частью прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
В диссертации исследованы вопросы, относящиеся к правовой основе прокурорского надзора за исполнением законов криминальной милицией и другими правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. С учетом результатов исследования автор делает вывод, что правовая основа прокурорского надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и других правоохранительных органов должна определяться с учетом положений соответствующих норм Конституции РФ, УК РФ, УПК РСФСР, Закона РСФСР "О милиции", Федерального закона "О прокуратуре Российской Федера-
ции" и Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности". Автором диссертации исследованы соответствующие нормы данных законодательных актов и сделан вывод, что их совокупность образует такую самостоятельную отрасль прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. При этом автором диссертации обращается внимание на то, что в данных законодательных актах лишь в общих чертах намечены, но детально не урегулированы задачи, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов криминальной милицией и другими органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также полномочия прокурора по осуществлению такого надзора. Поэтому данное обстоятельство вынуждает Генеральную прокуратуру РФ путем издания приказов и других ведомственных нормативно-правовых актов и методических указаний не только решать проблему организации прокурорского надзора, но и конкретизировать полномочия прокуроров по надзору, его формы, методы и средства.
В действующем законодательстве исчерпывающе определен перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; данный перечень автором диссертации рассматривается и в качестве перечня тех правоохранительных органов и их служб, за законностью оперативно-розыскной деятельности которых прокуроры обязаны в силу принципа публичности осуществлять надзор от имени Российской Федерации. Автор диссертации подчеркивает, что криминальная милиция занимает особое положение среди поднадзорных прокуратуре органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, поскольку криминальная милиция в силу прямых предписаний закона выполняет основной объем оперативно-розыскной деятельности по предупреждению, пресечению, выявлению, раскрытию тяжких, особо тяжких и организованных форм преступлений и розыску преступников. Данное обстоятельство обязывает органы прокуратуры при осуществлении надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности особое внимание уделять криминальной милиции.
В диссертации исследованы задачи и система криминальной милиции, структура ее служб и роль оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции в целом и ее служб в предупреждении, пресечении, выявлении и раскрытии преступлений, розыске обвиняемых. В 1996 году криминальной милицией раскрыто 703603 преступления (40,9% от зарегистрированных), в 1997 году - 695169 преступлений (43,4% от зарегистрированных), в 1998 году - 745348 преступлений (43,4% от зарегистрированных). Наибольший вклад в раскрытие преступлений вносит служба уголовного розыска, сотрудниками которой под надзором органов прокуратуры в 1997 году раскрыто 72,7%, а в 1998году - 73,1% от всех преступлений, раскрытых службами криминальной милиции.
Задачи, систему криминальной милиции, структуру ее служб и подразделений, а также полномочия сотрудников и руководителей криминальной милиции автор диссертации исследует для того, чтобы основываясь на результатах исследования данных вопросов четко определить сущность, задачи и особенности прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и перечни подразделений и должностных лиц криминальной милиции на местном, территориальном и федеральном уровнях, подлежащих включению в орбиту прокурорского надзора.
В диссертации исследована юридическая характеристика субъектов прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции, при этом особое внимание уделено юридической характеристике правового статуса уполномоченных прокуроров и оснований их допуска к надзору за законностью секретной оперативно-розыскной деятельности. В диссертации исследована правовая природа отношений, которые складываются между прокурором и должностными лицами криминальной милиции при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. При этом автор диссертации приходит к выводу, что и прокурор, и должностные лица криминальной милиции как носители юридических прав и обязанностей, установленных законодательными актами соответствующей отраслевой принадлежности, вступают между собою в соответствующие
правоотношения, чаще всего - в административно-правовые или уголовно-процессуальные отношения.
Полная правовая характеристика сущности прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции невозможна, полагает автор диссертации, без определения его специфических задач. По мнению диссертанта, прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции должен обеспечивать точное и неуклонное исполнение Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" руководителями и другими должностными лицами соответствующих служб и подразделений криминальной милиции, соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц при проведении оперативно-розыскной деятельности; помимо этого прокурорский надзор должен способствовать руководителям и должностным лицам криминальной милиции, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, эффективно предупреждать, пресекать, выявлять и раскрывать тяжкие, особо тяжкие преступления и организованные формы преступной деятельности, разыскивать обвиняемых и осужденных, а также без вести пропавших лиц.
В диссертации обстоятельно исследованы проблемы предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции. В юридической литературе различают общее и специальное определение предмета прокурорского надзора. В общем виде предмет прокурорского надзора определяется обычно как законность деятельности поднадзорных органов, организаций и лиц применительно к отдельным (отраслевым) направлениям поднадзорной деятельности, и как законность правовых актов, издаваемых данными органами, организациями и лицами. Предмет надзора показывает, какие действия (какое бездействие) и правовые акты должны находиться в центре внимания прокуроров, осуществляющих надзор. Эффективная надзорная деятельность прокуратуры за исполнением законов криминальной милицией и, в конечном счете, выполнение стоящих перед прокуратурой и криминальной милицией задач невозможны без точного определения
предмета прокурорского надзора за криминальной милицией, осуществляющей оперативно-розыскную деятельность.
Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и других правоохранительных органов относится к самостоятельному направлению прокурорского надзора. Одним из признаков самостоятельности данного надзора является то, что ему присущ особый предмет надзора: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий; законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. В диссертации исследована правовая характеристика предмета прокурорского надзора за исполнением законов криминальной милицией, осуществляющей оперативно-розыскную деятельность.
В юридической литературе обоснованно отмечалась неточность в определении предмета надзора статьей 29 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В частности, к предмету надзора данная статья относит соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий. Неточность в том, что оперативно-розыскные мероприятия не исчерпывают всего комплекса оперативно-розыскной деятельности. В этой связи автором диссертации приведены аргументы, обосновывающие необходимость законодательного расширения предмета надзора и включения в него не только соблюдения установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, но и соблюдения установленного порядка выполнения всего комплекса оперативно-розыскной деятельности. С учетом данных обстоятельств предмет надзора следовало бы определять в законе о милиции следующим образом: предметом надзора за исполнением законов криминальной милицией, осуществляющей оперативно-розыскную деятельность, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка выполнения оперативно-розыскной деятельности, а также законность решений, принимаемых органами криминальной милиции, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Существенное внимание в диссертации уделено проблеме пределов прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции. По мнению диссертанта, для определения пределов прокурорского надзора за законностью важно отделить вопросы организации, методики и тактики оперативно-розыскной деятельности от вопросов исполнения предписаний закона в процессе оперативно-розыскной деятельности.
Законодательные нормы о прокурорском надзоре за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции не имеют прямого отношения к вопросам организации, методики и тактики оперативно-розыскной деятельности. Надзирающие прокуроры не вправе вмешиваться в организацию, методику и тактику оперативно-розыскной деятельности сотрудников криминальной милиции. Однако, если руководители и иные должностные лица криминальной милиции в процессе решения ими организационных, методических и тактических проблем оперативно-розыскной деятельности нарушат права человека и гражданина, должностного лица, законные интересы предприятий, учреждений, организаций, органов управления, общества и государства, то прокуроры обязаны не оставлять без правовых последствий такие нарушения закона и принимать меры для устранения нарушений закона и привлечения виновных к ответственности, если для этого будут иметь место соответствующие основания. Однако в законодательстве о прокурорском надзоре за законностью в оперативно-розыскной деятельности нет норм, которые бы содержали указания относительно правовых форм прокурорского реагирования на факты нарушений закона в организации, методике и тактике оперативно-розыскной деятельности. В диссертации в этой связи сформулировано ряд рекомендаций прокурорам. В частности, с учетом конкретных ситуаций и последствий нарушения законов сотрудниками криминальной милиции диссертант рекомендует прокурорам использовать правовые формы прокурорского реагирования, предусмотренные законодательными нормами об общем надзоре, о надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, о надзоре в уголовном судопроизводстве, об участии прокурора в рассмотрении дел судами первой, кассационной и надзорной инстанций.
В диссертации исследован вызывающий определенную сложность в его разрешении вопрос о том, входит ли в предмет прокурорского надзора соблюдение установленных статьями 17 и 18 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" норм, касающихся оснований и порядка привлечения граждан и должностных лиц к сотрудничеству с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и каковы пределы прокурорского надзора в данном случае. Автор диссертации приходит к выводу, что прокурор обязан не оставлять без внимания ни одного факта незаконного привлечения граждан и должностных лиц к сотрудничеству с криминальной милицией в процессе осуществления ею оперативно-розыскной деятельности. В диссертации обосновано предложение о целесообразности дополнения в установленном порядке части третьей статьи 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" нормой следующего содержания: "Прокурор вправе затребовать сведения о лицах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе, если у него имеются конкретные данные, что к подобного рода сотрудничеству привлечены лица, которые по закону не вправе заниматься подобного рода деятельностью".
В то же время в диссертации подчеркивается, что прокурорам не следует проводить специальные плановые проверки по поводу соблюдения требований о привлечении граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе, а действовать только при поступлении в прокуратуру конкретной информации о нарушении закона.
Анализируя законодательство о прокуратуре и об оперативно-розыскной деятельности, автор диссертации приходит к выводу, что предметом прокурорского надзора охватываются следующие решения руководителей и иных должностных лиц криминальной милиции, принимаемые при производстве оперативно-розыскных мероприятий: о производстве оперативной проверки; о прекращении оперативной проверки; об уничтожении (или сохранении) материалов, содержащих сведения о результатах проведения оперативно-розыскных мероприятий. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции органически включает в себя и надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина, вовлекаемых в орбиту оперативно-розыскной деятельности. В диссертации подробно рассмотрены и проанализированы правовые нормы, непосредственно направленные на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, соблюдение которых должно обеспечиваться и криминальной милицией, и прокурором, осуществляющим надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности. Диссертант полагает, что в сфере прокурорского надзора должно находиться наблюдение за исполнением не только данных законов, но и подзаконных нормативных актов, принятых в их развитие, поскольку такие нормативно-правовые акты непосредственно связаны с законами о правах человека и гражданина, определяют механизм их исполнения.
Обобщая материалы проведенного им исследования проблемы предмета прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции, автор диссертации выделяет следующие основные направления прокурорского надзора:
• надзор за наличием полномочий у должностных лиц криминальной милиции на проведение оперативно-розыскных мероприятий;
• надзор за наличием оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, соответствием конкретных мероприятий задачам оперативно-розыскной деятельности;
• надзор за всесторонностью, полнотой и объективностью оперативных проверок, законностью принимаемых решений об их производстве и прекращении;
• надзор за использованием результатов оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции;
• надзор за правомерностью проводимых сотрудниками криминальной милицией оперативно-розыскных мероприятий и действий, использованием при этом информационных систем и технических средств;
• надзор за соблюдением условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий;
• надзор за соблюдением прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении оперативно-розыскной деятельности сотрудниками криминальной милиции;
• надзор за соблюдением установленных законодательством условий и порядка привлечения граждан к проведению оперативно-розыскных мероприятий на конфиденциальной основе или на основе доверительных отношений;
• надзор за своевременностью, полнотой и законностью розыскных и оперативно-розыскных мероприятий, проводимых в порядке выполнения поручений (указаний) следователей и прокуроров;
• надзор за исполнением законодательства о документировании оперативно-розыскной деятельности;
• надзор за своевременностью, полнотой и законностью оперативно-розыскных и розыскных мероприятий в порядке выполнения запросов (поручений) правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с договорами (соглашениями, конвенциями) о правовой помощи и другими международными правовыми актами.
В диссертации отмечается, что наблюдение прокуроров за исполнением законодательства о создании оперативно-розыскных служб и подразделений криминальной милиции, об их кадровом, материально-техническом обеспечении, а также наблюдение прокуроров за исполнением законодательства в процессе управления деятельностью криминальной милиции, ее служб и подразделений осуществляется в порядке общего надзора, а не в порядке надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Достаточно подробно в диссертации освещены этапы становления и развития прокурорского надзора за исполнением законов криминальной милицией в процессе осуществления ею оперативно-розыскной деятельности. С принятием 17 января 1992 г. Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" выделилось новое специализированное направление прокурорского надзора - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и как его составная часть - надзор за оперативно-
розыскной деятельностью криминальной милиции. Однако это обстоятельство не означает, что до принятия вышеуказанного закона прокуратура не осуществляла надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в целом и в оперативно-розыскной деятельности милиции в частности. Такой надзор осуществлялся, но он не был специализированным. Этот надзор являлся составной частью общего надзора и надзора за исполнением законов в деятельности органов дознания, в том числе осуществляемого милицией. В диссертации исследованы основные этапы становления и развития прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, в том числе осуществляемой милицией. Диссертантом показано, что становление прокурорского надзора за исполнением законов милицией и другими органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, связано с учреждением в 1922 году органов советской прокуратуры и принятием законодателем РСФСР первого Положения о прокурорском надзоре и первого УПК РСФСР, а последующие этапы развития прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности милиции и других правоохранительных органов совпадают с этапами развития уголовно-процессуального законодательства, а также законодательства о прокуратуре и прокурорском надзоре, законодательства и подзаконных актов о милиции и других правоохранительных органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также со структурными изменениями в организации прокуратуры, милиции и других правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
ГЛАВА ВТОРАЯ
Правовые формы, средства и методы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции
Вторая глава состоит из трех параграфов, в которых исследованы общие, специальные и частные вопросы характеристики право-
вых форм, средств и методов прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и проблема метода данной надзорной деятельности. Прежде всего диссертантом рассмотрены понятия правовых форм, средств и методов прокурорского надзора, выявлено соотношение этих понятий, проанализированы различные точки зрения ученых по данным вопросам, разработана научно-практическая классификация правовых форм, средств и методов прокурорского надзора. С учетом непосредственных целей их применения все правовые формы, средства и методы прокурорского надзора автором диссертации подразделяются на три группы: правовые формы, средства и методы, используемые прокурорами для выявления нарушений закона; правовые формы, средства и методы, используемые прокурорами для предупреждения нарушений закона; правовые формы, средства и методы, используемые прокурорами для устранения нарушений закона.
Поскольку действующее законодательство детальным образом не регламентирует правовые формы, средства и методы надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и других правоохранительных органов, постольку, полагает диссертант, весь комплекс полномочий прокурора по осуществлению указанного направления надзора должен быть закреплен соответственно в Законе РСФСР «О милиции», в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Исследуя практику надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и других правоохранительных органов, автор диссертации приходит к выводу, что этот надзор в настоящее время осуществляется как путем использования метода прокурорского руководства, так и путем использования методов общего надзора. В практическом плане важное место занимает и требует своего безотлагательного разрешения проблема конкретизации и оптимального сочетания указанных методов для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Разделяя высказанные в литературе суждения (В.А.Михайлов), автор диссертации также полагает, что в перспективе основным методом надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и других правоохранительных органов должен стать метод прокурорского руководства (по аналогии с методом процессуального руководства при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования). В диссертации приводятся подробные аргументы в защиту данной точки зрения.
С учетом результатов исследования действующего законодательства и практики его применения автором диссертации рассмотрены полномочия прокурора по надзору за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции; им освещена также система правовых средств, форм и методов по их реализации в процессе выявления прокурором, предупреждения и устранения нарушений законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции.
К полномочиям прокурора по выявлению нарушений закона в процессе надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции автор диссертации относит:
• непосредственное наблюдение прокурора за точным и единообразным исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции;
• проверку прокурором исполнения законов путем ознакомления с актами применения норм права, с материалами и сведениями, характеризующими исполнение закона;
• оценку прокурором законности и обоснованности соответствующих действий и решений руководителей и других должностных лиц криминальной милиции, ее служб и подразделений;
• выяснение прокурором характера допущенных нарушений закона в процессе осуществления руководителями и другими должностными лицами криминальной милиции оперативно-розыскной деятельности, причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
• выявление прокурором должностных лиц криминальной милиции и граждан, виновных в нарушении закона.
Выявление прокурором нарушений законов представляет собой первоначальный этап осуществляемого им прокурорского надзора за законностью в оперативно розыскной деятельности криминальной милиции. На этом этапе надзора особенно важно максимально использовать различные источники информации о нарушениях законов. Вышеперечисленные группы полномочий прокурора по выявлению нарушений законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции образуют единую систему. В процессе реализации данных полномочий на первом этапе надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции прокурором могут использоваться следующие основные правовые формы, средства и методы:
1. Ознакомление прокурора с подлинными материалами оперативно-розыскной деятельности и оперативно-служебными документами криминальной милиции.
2. Проверка прокурором поступивших из органов дознания и предварительного следствия уголовных дел, документов, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях, ходе расследования и установлении лиц, совершивших преступления. Автор диссертации считает необходимым заметить, что при осуществлении рассматриваемой надзорной деятельности прокурора ознакомление с материалами уголовных дел и другими документами имеет место в тех случаях, когда это сопряжено с данными оперативно-розыскной деятельности или процессом взаимодействия органов предварительного следствия с оперативно-розыскными подразделениями криминальной милиции.
3. Проверка прокурором исполнения закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных либо готовящихся преступлениях. Такие проверки прокурор должен проводить для того, чтобы установить, насколько полно и своевременно реализованы оперативно-розыскные данные об обнаруженных криминальной милицией признаках преступлений, нет ли фактов укрытия преступлений от учета.
4. Изучение прокурором постановлений руководителей криминальной милиции, ее служб и подразделений, направляемых в суд
для получения решений о проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. В диссертации обосновывается предложение о том, что прокурор в обязательном порядке должен уведомляться о вынесении соответствующего постановления руководителем криминальной милиции.
5. Прием и рассмотрение прокурором жалоб, заявлений и сообщений физических и юридических лиц о нарушениях законов при проведении оперативно-розыскной деятельности руководителями и другими должностными лицами криминальной милиции. Проводя проверку заявлений, сообщений и жалоб, прокурор решает следующие вопросы:
• все ли обстоятельства, указанные в заявлении, сообщении, жалобе, проверены и по всем ли из них принято решение;
• каково качество проверки;
• соблюдены ли сроки проверки жалоб, сообщений, заявлений;
• правильно ли оценены полученные при проверке данные и правильно ли применен закон.
В диссертации обосновывается предложение о законодательном установлении сокращенных сроков рассмотрения прокурором жалоб, заявлений и сообщений о нарушениях законов в сфере оперативно-розыскной деятельности, приблизив их к срокам, предусмотренным уголовно-процессуальным законодательством для рассмотрения жалоб.
6. Получение прокурором объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов в ходе оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции.
7. Проведение по требованию прокурора руководителями криминальной милиции проверок подконтрольных и подведомственных органов по поступившим в прокуратуру материалам о нарушении законов в оперативно-розыскной деятельности.
8. Посещение прокурором в любое время мест содержания задержанных, предварительного заключения, проверка документов, на
основании которых лица задержаны или арестованы. Необходимо отметить, что в указанной форме надзора главным образом решаются задачи другого направления надзорной деятельности. Однако это не означает, что данная форма не может быть использована для получения информации о нарушениях законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции.
Кроме перечисленных основных форм, средств и методов выявления прокурором нарушений законов автором диссертации исследованы и другие:
• проверка прокурором организации взаимодействия оперативно-розыскных подразделений криминальной милиции и следственных органов;
• личное участие прокурора в планировании оперативно-розыскных и процессуальных мероприятий по реализации данных, полученных оперативно-розыскным путем;
• заслушивание прокурором, в т.ч. на оперативных совещаниях, руководителей и других должностных лиц криминальной милиции, ее служб и подразделений.
В диссертации исследованы полномочия прокурора по предупреждению и устранению нарушений закона в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции, которые предусмотрены Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности", Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и которые вытекают из соответствующих статей Закона РСФСР "О милиции" и из норм УПК РСФСР. В диссертации исследованы также правовые формы, средства и методы, используемые прокурорами для реализации своих полномочий по предупреждению и устранению нарушений закона в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции. Для устранения и предупреждения нарушений закона прокурор вправе:
• давать указания руководителям криминальной милиции, ее служб и подразделений о принятии необходимых мер для раскрытия преступлений и обнаружения лиц, их совершивших, по делам, находящимся в производстве прокурора или следователя прокуратуры, а также давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий по делам, находящимся в производстве прокурора;
• опротестовывать противоречащие закону правовые акты (постановления, приказы, распоряжения, указания), принятые руководителями криминальной милиции;
• отменять необоснованные и незаконные постановления лиц, производящих дознание. Когда постановления о возбуждении уголовного дела либо об отказе в его возбуждении вынесены с учетом оперативно-розыскных данных, то прокурор отменой указанных постановлений устраняет нарушения закона не только в процессуальной, но и в оперативно-розыскной деятельности;
• вносить представления об устранении нарушений закона в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции соответствующему должностному лицу в порядке, предусмотренном ст.24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации";
• объявлять в письменной форме должностным лицам криминальной милиции предостережения о недопустимости нарушений закона;
• освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами вследствие нарушений закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции;
• выносить мотивированные постановления о возбуждении уголовных дел и производств об административных правонарушениях в отношении должностных лиц криминальной милиции;
• обращаться при наличии соответствующих обстоятельств в суд с заявлением о восстановлении нарушенных должностными лицами криминальной милиции прав и законных интересов граждан, а также возмещении причиненного им криминальной милицией вреда;
• приносить кассационные и надзорные протесты в суд при выявлении незаконных и необоснованных решений судей о проведении должностными лицами криминальной милиции оперативно-розыскных мероприятий, связанных с нарушением конституционных прав человека и гражданина на неприкосновенность жилища, на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
В диссертации обосновывается предложение о необходимости наделения прокурора дополнительными полномочиями. Указанные предложения сводятся к тому, что при осуществлении рассматриваемого направления надзора прокурор должен обладать следующими полномочиями:
• отменять незаконные и необоснованные постановления руководителей криминальной милиции, вынесенные в связи с осуществлением оперативно-розыскной деятельности;
• отстранять должностных лиц криминальной милиции от дальнейшего ведения оперативных разработок в случаях грубого нарушения закона;
• давать письменные указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий, о расширении их комплекса, о их прекращении независимо от факта возбуждения уголовного дела или нахождения уголовного дела в производстве прокурора.
ГЛАВА ТРЕТЬЯ
Организация и методика прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции
Предмет, правовые средства, формы и методы прокурорского надзора предопределяют организацию и методику надзорной деятельности. Автором диссертации исследованы проблемы, касающиеся совокупности основанных на законе приемов и способов, направленных на наиболее эффективное выявление прокурором, устранение и предупреждение нарушений законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции. Кроме того, излагаются рекомендации прокурорам по планированию надзорной работы, определению наиболее важных ее направлений, по изучению материалов дел оперативного учета, по проверке работы подразделений криминальной милиции по розыску лиц, скрывшихся от органов предварительного следствия и суда, уклоняющихся от отбывания наказания, без вести пропавших, по рассмотрению заявлений, жалоб и сообщений о нару-
шении законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, по выполнению поручений следователей и указаний прокуроров о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Особо рассмотрены вопросы, касающиеся обеспечения защиты сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах и материалах о проведении оперативно-розыскных мероприятий.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Диссертация на избранную тему является первой монографической работой, в которой с позиций Конституции РФ, теории права, прокурорского надзора, теории оперативно-розыскной деятельности и уголовного процесса обоснованы на базе проведенных автором исследований концептуальные положения относительно сущности, задач, предмета, пределов, правовых форм, средств и методов прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции. Поскольку вопросы полномочий прокурора по надзору за законностью в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции в полном объеме не урегулированы, автор диссертации обоснованно считает, что данный пробел подлежит устранению путем внесения соответствующих дополнений в Закон РСФСР "О милиции", в Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" и в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации".
Наиболее важные результаты проведенного автором диссертации исследования состоят и в следующем.
1. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности представляет собой самостоятельное, относительно обособленное направление прокурорского надзора, важнейшей составной частью которого является надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции, что определяется ведущим положением криминальной милиции в борьбе с тяжкими, особо тяжкими преступлениями и организованными формами преступной деятельности, а также в проведении розыска преступников и без вести пропавших лиц.
2. В Законе РСФСР "О милиции" необходимо определить задачи и предмет прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции, а также полномочия прокурора по надзору; в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" необходимо уточнить предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также полномочия в данной отрасли прокурорской деятельности.
3. Органы расследования, осуществляющие процессуальную деятельность, и криминальная милиция, обеспечивающая ее, включаются в относительно единую систему государственных органов, осуществляющих выявление, раскрытие, расследование, предупреждение и пресечение преступлений. В связи с этим надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и процессуальной деятельностью органов расследования предопределяет использование прокурорами относительно одинаковых методов прокурорского надзора, важнейшим из которых является метод прокурорского руководства.
4. В целях оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции представляется необходимым наделение прокуроров дополнительными полномочиями:
• отменять незаконные и необоснованные постановления должностных лиц криминальной милиции, вынесенные в связи с осуществлением оперативно-розыскной деятельности;
• отстранять должностных лиц криминальной милиции от дальнейшего ведения оперативных разработок в случаях грубого нарушения закона;
• давать письменные указания руководителям криминальной милиции о проведении оперативно-розыскных мероприятий, расширении их комплекса, о их прекращении независимо от факта возбуждения уголовного дела или нахождения уголовного дела в производстве прокурора.
5. Необходимо предусмотреть в Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" положение о том, что о прове-
дении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений в обязательном порядке уведомляется прокурор.
6. Необходимо внести в ст.21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" дополнение следующего содержания: Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта РФ и приравненный к нему прокурор вправе затребовать сведения о лицах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, если имеются конкретные данные, что к подобного рода сотрудничеству привлечены лица, которые по закону не вправе заниматься указанной деятельностью.
Предложения автора по внесению дополнений в законодательство позволят восполнить пробелы в праве и тем самым создать правовые условия для организации эффективного прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции. Положения диссертации имеют важное значение для развития ведомственных нормативно-правовых актов Генеральной прокуратуры РФ о прокурорском надзоре и методике его осуществления, а также для использования в учебном процессе юридических вузов страны и в научных исследованиях.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью. Учебное пособие. - Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России, 1998. - 3,07 п.л.
2. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции // Процессуальные и криминалистические особенности производства по уголовным делам. Сборник научных трудов. - М.: Академия МВД РФ, 1995. -0,2 п.л.
3. Прокурорский надзор как средство обеспечения законности в оперативно-розыскной деятельности // Совершенствование борьбы
с преступностью в условиях Дальнего Востока. Сборник научных трудов. -Хабаровск: Высшая школа МВД РФ, 1997. - 0,2 п.л.
4. Правовые методы и средства прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Следователь. - М., 1997. № 2. - 0,3 п.л.
5. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Органы внутренних дел в борьбе с преступностью на Дальнем Востоке. Сборник научных трудов. - Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России, 1998.-0,2 п.л.
6. Сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Совершенствование организационно-управленческой деятельности в органах внутренних дел. Сборник научных трудов. - Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России, 1998. - 0,2. п.л.
