АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Публичная корпорация в механизме государства»
На правах рукописи
ПОПОВ ОЛЕГ ИГОРЕВИЧ
ПУБЛИЧНАЯ КОРПОРАЦИЯ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВА
Специальность: 12.00.01 — «теория и история права и государства; история учений о праве и государстве»
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
7 ОКТ 2015
005563133
Казань-2015
005563133
Работа выполнена в ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» на кафедре теории и истории государства и права
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент, судья
Верховного суда Республики Татарстан Горшунов Денис Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор кафедры
теории и истории государства и права НОУ ВПО «Санкт-Петербургская юридическая академия» Александров Сергей Григорьевич
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Казанского филиала ФГБОУ ВПО "Российский государственный университет правосудия" (г. Казань)
Барышникова Юлия Равильевна
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российская академия
государственной службы и народного хозяйства при Президенте РФ»
Защита диссертации состоится «30» октября 2015 года в «10.00» часов на заседании Диссертационного совета Д 212.081.26 на базе ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» по адресу: 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, 18, ауд. 335.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. Н.И. Лобачевского ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» и на сайте ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» www.kpfu.ru
Сведения о защите, автореферат диссертация размешены на официальных сайтах ВАК Министерства образования и науки РФ http:// www.vak.ed.gov.ru и ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» www.kpfu.ru
Автореферат разослан сентября 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Хабибуллина Г.Р.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. До недавнего времени, в науке господствовало мнение об исключительно государственно-властном характере механизма государства. Акцентирование внимания на данном признаке в центр внимания ставило государственные органы, как носителей власти, представляющих государство в тех или иных направлениях деятельности.
Синонимичное понимание категорий «механизм государства» и «государственный аппарат» оставляло за рамками научного осмысления иных субъектов, участвующих в реализации государственных функций.
Вместе с тем, государство немыслимо без таких субъектов, как публичные службы и корпорации, созданных для осуществления целей и задач, которые традиционно относятся к обязанностям государства.
Государству затруднительно оказывать воздействие на общественные отношения силами одних лишь государственных органов. Во все времена существовали государственные предприятия, учреждения, общества, способствующие реализации государственных функций.
Современные реалии ставят вопрос об осмыслении роли государства в экономике, социальной политике. Актуальным остается вопрос о системе государственных функций и формах их реализации. В связи с этим вопрос о механизме государства требует корректировки с учетом современных требований.
События последних лет требуют перемены всей системы государственной власти. Перед Россией остро стоит вопрос о необходимости создания стабильного, слаженного, рационально действующего государственного механизма, способного четко, плодотворно и в срок решать поставленные задачи.
Публичная корпорация как одна из важнейших организационно-правовых форм юридического лица является основным проводником общественной и государственной воли в сфере социально-экономического развития страны. Ее использование может значительно гармонизировать общественные отношения.
Необходимо отметить, что закономерности развития института «публичная корпорация» изучены недостаточно. Дискуссии возникают по поводу политико-правового значения данного института в ходе реализации публичной политики в сфере гражданского оборота.
Таким образом, актуальным представляется определение места и роли публичной корпорации в системе осуществления публичной власти при реализации социально-значимых функций.
Степень разработанности проблемы. Проблема организации и функционирования публичных институтов занимала мыслителей с момента образования первых государств-полисов. Этой проблематике уделяли немало внимания Пифагор, Гераклит, Демокрит, Сократ, Платон, Аристотель.
Фундаментальному исследованию публично-властных структур и их влиянию на гражданское общество свои труды посвятили В. Гессен,
A. Градовский, В. Даневский, И. Ильин, М. Капустин, М. Коркунов, Ф. Кокошкин, Н. Палиенко, Б. Чичерин, А. Ященко и др.
На монографическом уровне проводились отдельные историко-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые исследования института публичных корпораций. К таковым исследованиям относятся труды О.В. Романовской, Г.С. Соболева, C.B. Запольского, Д.М. Щекина и др.
В рамках периодических изданий определенное фрагментарное изучение получил организационно-правовой аспект исследования публичных корпораций в современной России. Среди множества работ, посвященных данному аспекту можно выделить научные статьи Н.М. Коршунова,
B.В. Кудашкина, Ю.Г. Лесковой, В.Е. Чиркина.
В современной отечественной юридической науке различным аспектам организации и функционирования механизма государственной власти и реализации функций государства посвящены работы: Р.Г. Абдулатипова, П.В. Анохина, И.П. Антонова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, М.В Баглая В.Я. Бойцова, A.M. Величко, С.Р. Вихарева, В.В. Гибова, Э.П. Григониса, Л.Л. Григоряна, Д.Л. Златопольского, В.Н. Зябкина,
4
И. Игонькиной, M.K. Искаковой, А.Е. Козлова, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, A.A. Ливеровского, М.Н. Марченко, Б.Л. Манелиса, H.A. Михалевой, Г.А. Мурашина, С.И. Нефедова, P.A. Ромашова, Л.И. Спиридонова, Л.В.Сперанской, З.В. Талапина, Б.Л. Хесина, Ф.Ф. Фаткуллина, В.Е.Чиркина, и др.
Несмотря на определенную научную разработанность, общетеоретические основания института публичной корпорации, его роль и значение в ходе реализации социально-значимых функций государства в современных условиях гомогенизации мирового политико-правового пространства остаются малоисследованными.
Целью диссертационной работы является разработка комплексного теоретико-правового представления о юридических основах организации и функционирования института публичных корпораций, определение их роли и значения как неотъемлемого элемента осуществления публичной власти при реализации социально-значимых функций, а также места в структуре механизма государства.
Задачи исследования:
— определить правовые признаки публичной корпорации как особого элемента структуры механизма государства;
— осуществить сравнительно-правовой анализ правового статуса публичной корпорации в основных правовых системах современности и выявить наиболее общие черты данного вида организаций;
— изучить историко-правовые предпосылок становления и развития института публичных корпораций в отечественном правоведении;
— установить на основе анализа деятельности публичной корпорации их место в механизме реализации функций государства;
— выявить пределы частноправовой инициативы публичных корпораций и границы области осуществления государственного контроля за данными организациями;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых норм, регулирующих организацию и деятельность публичных корпораций.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования организации и деятельности публичных корпораций России в разные исторические периоды.
Предметом исследования является нормативно-правовые основы института публичной корпорации, а также его политико-правовое значение в ходе реализации правовой политики в сфере экономических и социальных отношений.
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования с целью решения поставленных задач использовались такие общие методы научного познания, как метод материалистической диалектики, общенаучные методы (анализ, синтез, индукция и дедукция, системно-структурный подход).
В качестве ключевых методов использованы системный метод, предполагающий многоаспектный анализ данного института и связанных с ним общественных отношений; формально-юридический метод, направленный на определение методологических и доктринальных аспектов института публичной корпорации, в частности, в рамках анализа правовых явлений, разработки правовых категорий, толкования правовых актов и т.п.; историко-правовой метод позволил изучить институт публичных корпораций в различные исторические периоды, прослеживая динамику развития рассматриваемого института; сравнительно-правовой метод был положен в основу исследования зарубежного опыта регулирования правовых отношений с участием публичных корпораций.
Большое значение для обозначения перспектив дальнейшего развития института публичных корпораций имеют методы моделирования и прогнозирования.
Общетеоретическими источниками диссертационного исследования послужили труды С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова,
A.И. Денисова, Л.И. Загайнова, Л.И. Каска, A.A. Кененова, И.А. Кузнецова, С.А. Комарова. В.М. Корельского. Б.П. Курашвили, В.В. Лазарева, Т.Н. Радько,
B.В. Лунева, H.H. Матузова, A.B. Малько, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, B.C. Петрова, М.И. Пискотина, И.С. Самощенко, В.И. Черноголовкина, И.П. Фарберова, В.М. Чхиквадзе и др.
Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на результатах критического анализа существующих доктрин и учений, рассматривающих теоретико-правовые, организационные и иные аспекты исследования института публичных корпораций.
Эмпирическая база исследования представлена действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также материалами обобщения судебной практики.
Научная новизна диссертации состоит в том, что автором впервые с позиции теории права на монографическом уровне сформулировано комплексное представление об организации и функционировании института публичных корпораций в ходе реализации социально-значимых функций государства в современных условиях.
На основе анализа российской и зарубежной практики функционирования публичных корпораций в структуре механизма государства в диссертации обосновывается позиция, согласно которой данный институт сочетает функции хозяйственной деятельности и осуществление общесоциальных задач, предписанных государством.
Кроме того, разработаны научно-практические рекомендации по совершенствованию российского законодательства и оптимизации деятельности публичных корпораций.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложено определение публичной корпорации: это учрежденное государством на основании нормативного акта юридическое лицо, сочетающее
функции хозяйственной деятельности (частноправовой функциональный признак) и одновременно осуществляющее общесоциальные задачи, предписанные государством (публично-правовой функциональный признак).
2. Доказывается, что создание публичных корпораций рассматривается как необходимое и эффективное средство воздействия государства публично-правовыми средствами на определенный комплекс общественных отношений, что способствует формированию отраслевых монополий в наиболее значимых социально-экономических областях.
3. Выявлено посредством методов формальной логики на основе анализа организационно-правовых форм и специфики правоотношений публичных корпораций имманентное противоречие, свойственное публичной корпорации: с одной стороны данная организация является самостоятельным и независимым хозяйствующим субъектом - субъектом частного права; с другой - элементом механизма государства при осуществлении общесоциальных функций, то есть субъектом публичного права. На этом основании сделан вывод о том, что частный интерес корпорации может вступить в противоречие с публичным (государственным) интересом, что, в свою очередь, сказывается в использовании финансовых средств, ресурсов, распределении выручки от своей деятельности, заключении договоров.
4. На основе историко-правового анализа установлено, что публичные корпорации существовали в России с XVIII века, однако ввиду специфики политико-правового характера социалистического строя наибольшее развитие этот институт получил в советский период. Выявленные генетические и функциональные связи современных корпораций с их предшественниками на предыдущих исторических этапах позволили сделать вывод об отсутствии единого статуса конкретных корпораций в законодательстве на всем протяжении истории их существования. Таким образом, особенности правового статуса каждой публичной корпорации с момента возникновения данного института по сей день устанавливаются индивидуально. Поскольку единый подход к этому вопросу законодательством не установлен, общие
закономерности создания и функционирования публичных корпораций могут быть определены через выявление их места и роли в механизме государства.
5. Определено, что публичная корпорация является элементом механизма реализации социально-значимых функций государства. В этой связи она имеет сходные признаки с основным элементом механизма государства -государственным органом. Вместе с тем, данный институт действует не от имени государства и не наделен правом государственного принуждения.
6. Публичная корпорация рассматривается в качестве экономического придатка механизма государства с определением ее ведущей роли в осуществлении экономической функции государства. В данном качестве публичная корпорация участвует также в пополнении казны государства. Кроме того отмечено, что публичная корпорация частично встроена в политическую структуру государства.
7. Доказывается, что наделение публичных корпораций властными функциями должно сопровождаться созданием механизмов контроля за эффективностью их реализации. Вместе с тем отмечается, что законодательно не закреплена подконтрольность публичных корпораций Правительству Российской Федерации или иному федеральному органу исполнительной власти в сфере реализации публично-правовых функций.
8. Обосновывается необходимость определения четких границ государственного вмешательства в отношения участием публичных корпораций. Для этого необходимо скорректировать действующую систему нормативных актов, позволяющих осуществлять такое вмешательство. При этом в качестве главной задачи в данном случае видятся обеспечение законности, правопорядка, а также гарантия наиболее значимых прав и законных интересов всех участников правовых отношений: государства, публичной корпорации, граждан.
Теоретическая значимость исследования определяется сформулированными основными положениями и полученными выводами. Автором выделены основные признаки публичной корпорации, предложено
определение данного понятия. Проведен сравнительный анализ категории публичная корпорация в основных правовых системах современности, а также историко-правовой анализ правового и организационного обеспечения деятельности публичных корпораций в различные исторические периоды. Это позволило выявить сходства и различия в функционировании данного государственно-правового института. Предложенные понятия, конструкции, признаки, закономерности расширяют ряд разделов теории государства и права, посвященных проблематике механизма государства и форм реализации государственных функций.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут быть использованы:
— в правотворческой деятельности - при выработке общей стратегии, целей и приоритетных направлений реформирования государственного механизма;
— в правоприменении - в деятельности государственных органов и публичных корпораций;
— в научных исследованиях, в которых идет речь о совершенствовании государственного механизма и реализации функций государства.
— в учебном процессе, при изучении курсов теории государства и права, конституционного права России и зарубежных стран, при изучении спецкурсов.
Апробация результатов исследования диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета.
Основные ее положения и выводы диссертационного исследования отражены в 5 научных публикациях автора (3 из них в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка используемой литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, характеризуются методологическая и теоретическая основы диссертации, излагаются положения, выносимые на защиту, раскрываются научная новизна и практическая значимость исследования, сведения об апробации и внедрении в практику результатов проведенной работы.
Первая глава «Теоретико-правовая сущность публичной корпорации» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Понятие публичной корпорации» посвящен анализу подходов к определению и выработке понятия публичной корпорации, как государственно-правового института.
Вопрос о системе субъектов, осуществляющих государственную власть, имеет принципиальное значение. Он во многом характеризует механизм современного российского государства. Одним из аспектов проблемы является допустимость делегирования государственных полномочий не государственным органам, а публичным корпорациям.
Дело в том, что в конце XX века наметились масштабные административные реформы. Они характеризовались отказом от бюрократических принципов и методов как основы государственного управления. Такое положение дел остро поставило вопрос о формировании нового типа управления обществом.
В качестве теоретической основы структуры и функционирования аппарата государственной власти положено единство принципов централизации и децентрализации.
Принцип г/ентрализауии предполагает усиление государственной власти, формирование иерархической пирамиды власти и подчинения, в которой нижестоящие органы получают легитимность и юридическую силу от вышестоящих, В основу правового регулирования при этом положен
императивный метод и основанная на этом методе система разрешительного регулирования.
Принцип децентрализации подразумевает обеспечение территориально-политического единства государства посредством законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, государственными органами и иными субъектами, а также государством и обществом.
Таким образом, принцип децентрализации является теоретической основой становления и развития публичных корпораций, как элемента механизма государства.
В работе анализируются понятия предпосылки и подходы к понятию публичная корпорация. Изучены мнения дореволюционных, советских, современных, в том числе и зарубежных ученых по данному вопросу. Отдельной строкой исследования является обращение к римскому праву, как основы континентальной правовой системы. Уже тогда, обосновывался подход, что публичная корпорация представляет самостоятельное юридическое лицо.
К наиболее употребительным подходам к пониманию публичной корпорации относятся следующие:
— публичная корпорация представляет собой объединение (союз, ассоциацию) юридических или физических лиц, признанное государством;
— публичная корпорация является профессиональное или иное социальное объединение на основе общих интересов (сообщество адвокатов, профсоюз, и т.д.);
- публичная корпорация - синоним акционерного общества, обладающего высокой прозрачностью правоотношений;
- публичная корпорация выступает институтом (учреждением) государства, для реализации специальных задач.
Кроме указанной классификации подходов, в современной науке публичная корпорация рассматривается как социальный, экономический,
политический и правовой институт. Анализ этих подходов позволяет считать, что для целей нашего исследования, наиболее обоснованным является правовой. При этом, остальные содержат отдельные признаки, необходимость заимствования которых очевидна.
Исследование юридической сущности публичной корпорации позволяет нам считать, что публичная корпорация есть публично-правовое, а не только гражданско-правовое образование. Ее назначение — не только лишь участие в гражданском обороте путем осуществления хозяйственной деятельности. Назначение публичной корпорации - решение общественных задач.
В этой связи, публичная корпорация имеет особое целевое назначение с точки зрения осуществляемых интересов - это реализация не частных интересов группы лиц, его участников (членов), не забота о собственных частных интересах, а осуществление общественных интересов, общей воли определенного публичного коллектива (населения).
Важным признаком публичных корпораций, который отличает их от иных юридических лиц, является то, что они создаются в соответствии с решением федеральных органов исполнительной власти в нормативном порядке. Ряд публичных корпораций создаются на основе Федерального закона, некоторые на основе Постановления Правительства Российской Федерации.
Такая корпорация как Торгово-промышленная палата, создана решением учредителей, а не органов государственной власти. Но Федеральный закон «О торгово-промышленных палатах» санкционирует государственную деятельность данного союза, подчеркивает ее важность, указывает направления реализации общесоциальных функций и устанавливает систему правоотношений с государственными органами.
Публичная корпорация не имеет государственно-властных полномочий в отношении третьих лиц. Таким образом, она не является носителем суверенной власти государства, не обладает правом государственного принуждения и правотворчества.
Но, учитывая, что к ведению публичной корпорации относится широкий круг общесоциальных функций (перевозка пассажиров, подготовка Олимпиады, обеспечение функционирования единого газопромышленного комплекса), корпорация имеет широкие возможности в регулировании общественных отношений. Это обеспечивается корпоративным правом и договорной формой взаимодействия.
Публичная корпорация не всегда имеет свой устав. Устав может заменяться федеральным законом, постановлением правительства или быть утвержденным руководящим органом корпорации.
Обобщив признаки и имеющиеся в науке подходы, можно предложить определение публичной корпорации, как правового института.
Публичная корпорация — учрежденное государством на основании нормативного акта юридическое лицо, сочетающее функции хозяйственной деятельности и осуществляющие общесоциальные задачи, предписанные государством.
Второй параграф «Публичная корпорация как субъект правоотношений» посвящен исследованию особенностей правоотношений публичных корпораций.
В диссертации изучены основы организационно-правовых форм следующих публичных корпораций: акционерное общество, унитарное предприятие, учреждение, государственная корпорация, союз (ассоциация).
Отдельное внимание уделено вопросам управления государственной собственности, находящейся в ведении
Так, анализ современного законодательства, регламентирующего управление государственной собственностью, находящейся в ведении публичных корпораций, позволяет выделить три группы нормативных правовых актов, регламентирующих данные общественные отношения:
- нормативные правовые акты по представительству государства в корпорациях;
- акты, регламентирующие управление государственной собственностью, переданной корпорации;
- законодательство о доверительном управлении пакетами акций, находящимися в государственной собственности.
В работе отмечается, что единого нормативного правового акта, регламентирующего общий порядок управления государственной собственностью нет. Такая деятельность регламентируется, как правило, подзаконными актами. Они, как правило, касаются лишь общих вопросов, либо регламентируют различные процедуры.
В диссертации обосновывается разработка Концепции управления государственной собственностью. Целесообразным представляется определение направлений и стратегических вопросов этой сферы. Концепция внесла бы ясность в определение наиболее приоритетных сфер использования собственности, процедур принятия решений, повысила бы правовое обеспечение государственных ресурсов. Применение Концепции позволило бы субъектам управления ориентироваться в общей позиции государства, положительно сказалось бы на качестве и своевременности принимаемых решений.
В работе содержится важный вывод, согласно которому, в функционировании государства как субъекта правоотношений с публичными корпорациями содержатся внутренние противоречия. Как участник внутренних корпоративных отношений (владелец пакета акций в капитале корпораций) государство выступает в качестве партнера иных акционеров в реализации общей корпоративной цели. В то же время как участник внешних корпоративных отношений государство является регулятором корпоративных процессов.
Исследуется экономические предпосылки становления и развития публичных корпораций. Так, экономико-правовой анализ позволил выделить следующие типы публичных корпораций, которые классифицируются в
зависимости от распределения акций и способа управления: холдинг, финансово-промышленная группа, интегрированная бизнес-группа.
В отечественном законодательстве отсутствует определение публичной корпорации. Но развернутый перечень организационно-правовых форм, предусмотренный правом, допускает существование данного института.
Так, в целях обеспечения необходимых условий для развития исследований и разработок по созданию и освоению безопасных и экологически чистых способов производства энергии на базе ядерных реакций деления и синтеза, а также эффективного использования уникальной научно-экспериментальной базы Правительством Российской Федерации учрежден национальный исследовательский центр «Курчатовский институт».
Учредителем публичной корпорации может быть не только государство в лице законодательной или исполнительной власти, но и государственный орган. Кроме того, в отдельных случаях, учреждаемая физическими или юридическими лицами корпорация получает статус публичной при санкционировании ее деятельности государством. При этом происходит обязательное наделение корпорации государственными функциями.
Публичная корпорация учреждается или санкционируется нормативным правовым актом. Например, государственная корпорация создается на основе только Федерального закона. Иные корпорации могут быть учреждены указом Президента или постановлением Правительства Российской Федерации.
Анализируя вопрос об эффективности двух типов корпораций, считаем, что большей эффективностью обладают те, в которых сочетаются государственные и частные интересы, капиталы, задачи.
Наиболее приемлемыми организационно-правовыми формами для создания публичных корпораций в России являются: государственная корпорация, унитарное предприятие, учреждение, акционерное общество, в котором собственником акций выступает государство, союзы и ассоциации, включенные в механизм государства.
Исследование правоотношений публичных корпораций приводит к заключению о недостаточной правовой регламентации направлений и принципов участия государства в управлении корпорациями.
Анализ организационно-правовых форм и специфики правоотношений публичных корпораций позволил выявить противоречие, сказывающееся на всей ее деятельности. Публичная корпорация с одной стороны является самостоятельным и независимым хозяйствующим субъектом. С другой — субъектом осуществления общесоциальных функций государства. Таким образом, самостоятельный интерес корпорации может противоречить государственному. Противоречие сказывается в использовании финансовых средств, ресурсов, распределении выручки от своей деятельности, заключении договоров.
Третий параграф «Соотношение публичной корпорации и государственного органа» посвящен сравнительному анализу публичной корпорации и основного элемента механизма государства - государственного органа.
В отечественной юридической литературе неоднократно исследовались вопросы организации и функционирования механизма государства, принципы его построения в России и в других странах, структура механизма государства, а также место в нем отдельных государственных органов и институтов, их взаимоотношения между собой. Однако, как видно из анализа работ, посвященных механизму государства, единого определения механизма государства еще не выработано.
Дело в том, что рассмотренные точки зрения на механизм государства различаются между собой по ряду аспектов. Так, согласно первой из них механизм государства тождественен государственному аппарату или системе органов государства. Вторая заключается в том, что помимо государственного аппарата в механизм государства включают разнообразные учреждения и предприятия. Третья же характеризует государственный механизм в динамике.
Считаем, что наиболее оправданным является второй подход. Как нами было уже установлено, на публичные корпорации могут быть возложены государственные функции. Ряд из них наделяется соответствующими полномочиями. Таким образом, публичные корпорации являются элементом механизма государства.
Дальнейший анализ публичной корпорации требует уяснения ее роли в механизме государства. Поэтому, целесообразным и актуальным является сравнение правовых аспектов ее деятельности с государственным органом.
Публичная корпорация имеет сходные признаки с государственным органом. В то же время она представляет собой не государственно-властный субъект, действует не от имени государства, а от собственного, не наделена правом государственного принуждения.
Публичные корпорации как самостоятельный политико-правовой феномен обладают рядом признаков, делающих их схожими с государственными органами:
— формируются по воле государства с целью реализации государственных функций;
— осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
— каждая публичная корпорация, как и государственный орган, входящие в механизм государства представляют собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено.
— создаются в целях осуществления определенного вида государственной деятельности;
— наделяются соответствующей компетенцией;
— опираются в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства.
Вместе с тем, существуют и отличия публичной корпорации от государственного органа, не позволяющие говорить о совпадении этих понятий.
1. Государственные органы формируются по воле государства и осуществляют свои полномочия от имени государства. Публичные корпорации же действуют от своего имени.
Государственные органы нередко называют органами государственной власти, подразумевая, что при их помощи реализуется государственный суверенитет. Публичные корпорации же способствуют реализации государственных функций.
2. Каждый государственный орган выполняет строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности. Публичная корпорация наделена правом ведения иной самостоятельной хозяйственной деятельности.
3. Каждому государственному органу присуща организационная структура, территориальный масштаб деятельности, положение в системе властной иерархии, определяющая характер и объем его полномочий. Публичная корпорация имеет структуру и компетенцию, не связанную с властной деятельностью, а обусловленную реализацией собственных интересов.
4. Государственные органы вне зависимости от объема властных полномочий, структурных особенностей, характера профессиональной деятельности выступают от имени всего государства и в процессе реализации принятых ими правовых актов могут опираться на государственные гарантии (в том числе и на государственный механизм принуждения).
Публичные корпорации не имеют прямого властного ресурса. Для применения принудительной силы государства, корпорации в установленном порядке имеют право обращаться к государственно-властным субъектам.
5. Государственные органы наделены правом принятия нормативных правовых актов. Правотворческая форма деятельности корпораций ограничивается лишь подготовкой нормативных актов и обоснованием их необходимости. Корпорации не вправе принимать нормативные правовые акты.
Вторая глава «Место и роль публичной корпорации в современной России» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Публичная корпорация как субъект реализации функций государства» посвящен анализу роли и значения публичных корпораций в ходе реализации функций государства.
В современный период развития Российского государства деление функций на внутренние и внешние представляется не совсем обоснованным. Дело в том, что внутренние и внешние функции любого государства тесно связаны между собой, поскольку его деятельность внутри страны — в сферах экономики, политики, культуры и других - во многим зависит от внешних условий.
Особенно это ярко проявляется в современных условиях, когда возникают такие образования как Европейский Союз, Евразийский экономический союз, Содружество Независимых Государств и т.п. Здесь вообще различить внутренние и внешние функции зачастую просто невозможно.
Складывается ситуация, при которой государство во внешней деятельности представлено транснациональными корпорациями (ТНК), формирующими уже наднациональную экономику. Часть из них является публичными.
Следует отметить появление новых задач, конкретизирующих функции государства. Они связаны с формированием сложных структур международных отношений и необходимостью регулирования деятельности ТНК в этом процессе.
В этой связи роль публичных корпораций возрастает. Они предстают проводником государственной воли на международном уровне, наделяются определенными правами. Им фактически передается часть государственных полномочий.
Государственные функции могут эффективно решаться при помощи публичных корпораций.
Такая организационно-правовая форма как государственная корпорация в большей степени отвечает общественным интересам. Это связано, прежде всего с тем, что она присуща некоммерческим организациям. Таким образом, известное противоречие между коммерческими и государственными интересами публичной корпорации ослабевает.
Рассмотрев деятельность публичных корпораций по реализации государственных функций, мы отмечаем, что они реализуются в определенных формах, которые представляют интерес с точки зрения правового регулирования. К правовым формам относятся: правотворческая; правоприменительная (правоисполнительная); правообеспечительная (в том числе правоохранительная, контрольно-надзорная); договорная; распорядительная. К неправовым - организационная; экономическая; политическая; информационная; идеологическая.
Во втором параграфе «Публичная корпорация в правовых системах современности и российский опыт» в рамках сравнительного анализа с российским опытом рассматриваются вопросы функционирования и правового обеспечения публичных корпораций США, Великобритании, Германии, Израиля. Проводится анализ англо-саксонской и континентальной правовой системы на предмет регулирования указанных субъектов.
Так, в англо-саксонской правовой системе публичные корпорации известны с XVII века. Например, Ост-Индская компания Великобритании, учрежденная в 1613 г. Компания эта обладала судебной властью, имела свою полицию, издавала законы, вела войны и заключала мир.
Анализ англо-саксонской модели регулирования публичных корпораций позволяет выделить четыре группы подобных субъектов.
Публичные корпорации, создаваемые для осуществления отдельных правительственных функций (например, корпорации по комплексному использованию природных ресурсов, муниципальные корпорации в области местного самоуправления). Они включают государственные и муниципальные органы. Эти корпорации относятся к системе государственного аппарата,
наделены соответствующими полномочиями и реализуют свои функции в пределах определенной территории.
Публичная (государственная) корпорация создается на основе акта государственного органа (парламента, министерства), определяющего ее правовой статус: цели и задачи, виды деятельности, структуру органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации и др.
Правоспособность публичной корпорации является специальной (исключительной), а сделки, выходящие за ее пределы, считаются ничтожными.
Классическая государственная публичная корпорация унитарна, ибо ее имущество образовано за счет государства, хотя не исключено формирование имущества из взносов государственных образований различного уровня либо иных субъектов публичного права. Обособленное имущество корпорации, которым она отвечает по своим обязательствам, остается в государственной собственности.
Как правило, государство по долгам корпорации не отвечает. Публичные корпорации могут функционировать на принципах самоокупаемости, быть прибыльными или заведомо убыточными. Чаще всего эти корпорации финансируются из бюджета, хотя нормативные акты и уставы некоторых корпораций дают им возможность получать доходы от использования имущества, выпуска ценных бумаг, оказания услуг, иных видов деятельности. Поэтому возможен различный порядок налогообложения: уплата налогов по правилам, установленным для коммерческих юридических лиц; предоставление налоговых льгот; полное освобождение от уплаты налогов. Финансовая отчетность публичной корпорации ежегодно представляется на рассмотрение и утверждение государственного органа, ответственного за исполнение бюджета.
Полупубличные корпорации, служащие общим нуждам населения, например корпорации в области снабжения населения газом, водой, электричеством, железнодорожные корпорации и др. В число полупубличных корпораций включают также предприятия, относящиеся к государственной
форме собственности (предприятия оборонного, космического комплекса и др.), акции которых также принадлежат государству.
Предпринимательские корпорации, создаваемые с целью получения прибыли. Фактически предпринимательские корпорации представляют собой коммерческие организации в форме акционерных обществ. Среди предпринимательских корпораций судебной практикой легализована так называемая закрытая корпорация. Особенности ее статуса заключаются в следующем: ограничена численность акционеров; запрещена публичная подписка на акции; ограничена свобода передачи акций. При наличии указанных признаков корпорация может вести дела в упрощенном порядке, пользоваться иными привилегиями. Нетрудно заметить, что закрытая корпорация американского права напоминает известное российскому праву закрытое акционерное общество.
Непредпринимательские корпорации основной целью которых не является извлечение прибыли. К ним относятся: религиозные организации, корпорации в области образования, благотворительные организации и др.
Особенности правового регулирования каждой публичной корпорации определяются в зависимости от типа, к которому она относится.
Публичные корпорации в Великобритании наделены государственно-властными функциями. Они управляют некоторыми важными отраслями. Например, угольная промышленность управляется Национальным угольным советом (учрежден Законом о национализации угольной промышленности 1946 года), железнодорожный транспорт — Британским железнодорожным советом (Закон о транспорте 1962 года).
В диссертации рассматриваются особенности правового регулирования деятельности публичных корпораций. Особое внимание уделяется антимонопольной составляющей.
Организационно-правовые формы публичных корпораций в системе континентального права отличаются большим разнообразием, нежели в системе общего права.
Вместе с тем, представленная в этой правовой системе развернутая классификация не оказывает существенного влияния на регламентацию деятельности, поскольку, как и в России, каждая конкретная корпорация создается отдельным нормативным правовым актом.
В работе анализируется механизм участия публичных корпораций в принятии государственных решений. Делается промежуточный вывод о наличии политического ресурса у указанных субъектов. Важное значение приобретает неформальное воздействие - лоббизм.
Рассмотрев историко-правовые предпосылки становления публичных корпораций в России, делается вывод о том, что данная правовая форма юридического лица существовала в нашей стране с XVIII века.
Наибольшее развитие она получила в советский период, что обусловлено жестким государственным регулированием экономики. Историко-правовое развитие данной формы юридических лиц характеризовалось отсутствием единого статуса. Для каждой государственной корпорации он устанавливался индивидуально. Публичным корпорациям нашего государства присущ особый вид взаимоотношений с государством, обусловленный их деятельностью.
В третьем параграфе «Особенности политико-правового урегулирования института публичной корпорации в условиях современной России» рассматриваются вопросы нормативно-правовой регламентации института публичной корпорации в рамках российского законодательства.
На сегодняшний день в России назрела необходимость в развитии и законодательном закреплении института публичной корпорации. В последние годы в данной сфере проводится много исследований. С позиций публичных юридических лиц рассматриваются и отдельные разновидности организаций: госкорпорации, саморегулируемые организации и др.
Публичными корпорациями могут называться организации, которые совмещают выполнение публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте. Именно для таких юридических лиц анализируемая базовая категория способна установить своеобразную систему
координат и обеспечить комплексное и гармоничное законодательное регулирование отношений, связанных с их учреждением и деятельностью. Речь идет о Банке России, государственных внебюджетных фондах, Фонде развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, Фонде содействия развитию жилищного строительства, государственных академиях наук, об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию, о саморегулируемых организациях с обязательным членством, самоуправляемых организациях (адвокатские и нотариальные палаты), торгово-промышленных палатах и др.
Применение рассматриваемой конструкции к Российской Федерации, ее субъектам и муниципалитетам нецелесообразно, поскольку существующая здесь нормативно-правовая база, основанная на признании публичных образований самостоятельной разновидностью субъектов права (отличной от физических и юридических лиц), вполне адекватна и не требует первостепенного совершенствования. Использование по отношению к государству и муниципалитетам категории публичных корпораций приведет лишь к неоправданному размыванию границ последней.
В заключении формулируются выводы, представляющие наибольший интерес, определяются некоторые актуальные направления дальнейшего исследования темы.
Основные положения диссертации отражают следующие публикации автора
Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК:
1. Попов О.И. Публичная корпорация как теоретико-правовое понятие// Законодательство. 2014. № 9. С. 49-54.
2. Попов О.И. Роль публичных корпораций в реализации социальной и правовой функций государства // Законодательство. № 2. 2015. С.38-42.
3. Попов О.И. Теоретико-правовые основы создания публичной корпорации // Законодательство. № 4. 2015. С. 35-40.
Работы, опубликованные в иных изданиях:
4. Попов О.И. Правосубъектность государственной корпорации: проблемы урегулирования // Правовое поле современной экономики. 2013. № 10. С. 84-91.
5. Попов О.И. Публичная корпорация и государственной орган: соотношение понятий // Мир политики и социологии. 2013. № 11. С. 117-122.
Подписано в печать 13.08.2015. Бумага офсетная. Печать цифровая. Формат 60x84 1/16. Гарнитура «Times New Roman». Усл. печ. л. 1,5. Уч.-изд. л. 0,12. Тираж 150 экз. Заказ 90/8
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательства Казанского университета
420008, г. Казань, ул. Профессора Нужина, 1/37 тел. (843) 233-73-59, 233-73-28
