Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в социальной сфере

Авдеева, Анна Викторовна

Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в социальной сферетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в социальной сфере»

На правах рукописи

004613603

Авдеева Анна Викторовна

РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

1 8 НОЯ 2010

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2010

004613603

Диссертация выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный руководитель:

доктор юридических наук Богданова Наталья Александровна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Умнова Ирина Анатольевна (Российская академия правосудия)

кандидат юридических паук, доцент Чертков Александр Николаевич

(Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации)

Ведущая организация: Российская академия государственной

службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится 9 декабря 2010 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени МВ. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, аудитория 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва. ГСП-1, Ленинские горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 2-й корпус гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан ^ ноября 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

И.Ф. Мачин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Конституция РФ 1993 года провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Необходимой предпосылкой достижения данной цели является создание оптимальной модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, позволяющей наиболее эффективно использовать ресурсы государства в целях повышения уровня жизни населения.

Определенные проблемы, возникающие в социальной сфере, связаны со сложившейся практикой реализации отраженного в конституционных нормах распределения компетенции между двумя уровнями власти. Во-первых, данная практика не гарантирует единого подхода к содержанию и реализации социальных прав личности на территории России. Эта проблема приобретает особую актуальность в условиях сохраняющихся значительных диспропорций между различными субъектами РФ. Как отмечается в докладе о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2006/2007 годы под названием «Регионы России: цели, проблемы, достижения», по индексу развития человеческого потенциала Москва находится практически на одном уровне с Чехией и Мальтой, Тюменская область - с Венгрией и Польшей, Санкт-Петербург и Республика Татарстан - с Болгарией. В то же время самые неблагополучные субъекты РФ (Республика Тыва и Республика Ингушетия) сопоставимы с Монголией, Гватемалой и Таджикистаном'. В наиболее развитых субъектах РФ ожидаемая продолжительность жизни значительно выше средней по стране (65 лет) и составляет, в частности, 71 год в Москве, 68 лет в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. В «депрессивных» регионах данные показатели остаются крайне низкими (Республика Тыва — 56 лет, Читинская, Амурская и Псковская области — 59-60 лет)2.

Приведенные данные свидетельствуют о необходимости обеспечения Российской Федерацией равного доступа граждан, проживающих в различных субъектах РФ, к социальным благам, что прежде всего должно привести к улучшению качества жизни населения субъектов РФ с неблагоприятными показателями социально-экономического развития.

1 См.: Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2006/2007 гг. / Под общей редакцией проф. С.Н. Бобылева и А.Л. Александровой. М., 2007. С. 126.

2 См.: http://gtmarket.ru/news/state/2007/05/29/945.

Во-вторых, имеются некоторые противоречия во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов по поводу финансового обеспечения реализации полномочий в социальной сфере. На федеральном уровне закрепляются права субъектов РФ по участию в осуществлении полномочий Российской Федерации не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. Реализация соответствующих дополнительных (факультативных) полномочий органов государственной власти субъектов РФ в том числе предполагает возможность финансирования различных мероприятий за счет средств региональных бюджетов. Однако субъекты РФ не всегда получают необходимую помощь со стороны федерального центра для решения тех или иных социальных проблем.

В-третьих, анализ нормативных правовых актов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что федеральный центр иногда «сбрасывает» на региональный уровень полномочия в социальной сфере (например, касающиеся социальной поддержки отдельных категорий граждан), в осуществлении которых по тем или иным причинам не заинтересованы органы государственной власти Российской Федерации. Таким образом, актуальной остается задача создания механизма, не позволяющего Федерации перекладывать ответственность за повышение уровня жизни населения на субъекты РФ.

В законодательном регулировании и правоприменительной практике иногда допускается искажение смысла положений Конституции РФ, посвященных разграничению предметов ведения и полномочий. До сих пор остаются нерешенными некоторые теоретические вопросы, касающиеся соотношения различных сфер ведения. Не разработаны четкие правила отнесения конкретного полномочия к тому или иному предмету ведения. В связи с этим актуальной остается задача выявления конституционно-правового смысла норм Конституции РФ о распределении компетенции в социальной сфере.

Несмотря на значительное количество публикаций, посвященных проблеме разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, многие вопросы по-прежнему остаются дискуссионными. Не проводился и всесторонний анализ влияния сложившейся конституционно-правовой модели распределения предметов ведения и полномочий на состояние дел в социальной сфере.

Таким образом, назрела необходимость комплексного исследования проблем, связанных с разграничением компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере. Изложенное предопределило актуальность и выбор темы диссертации.

Степень научной разработанности темы

Понятие и принцип социального государства исследуются в работах ряда авторов, среди них - С.А. Авакьян, И.А. Алебастрова, К.В. Арановский,

B.Г. Вишняков, З.Ш. Гафуров, В.А. Иваненко, B.C. Иваненко, C.B. Калашников, М.А. Краснов, В.И. Осейчук, Е.А. Лукашева, В.Г. Постников, У.А. Старшова, Н.Д. Терещенко, В.Е. Чиркин.

Проблемам реализации социальной политики государства посвящены публикации Н.С. Бондаря, С.А. Глотова, C.B. Калашникова, В.Ф. Макарова, Т.Я. Хабрисвой, И.Н. Трофимовой и других ученых.

Различные аспекты разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов анализируются в работах таких авторов, как С.А. Авакьян, B.C. Аничкин, И.Н. Барциц, А. Бланкенагель, A.B. Безруков, Н.В. Варламова, Т.А. Васильева, Л.П. Волкова, МП. Гавришин, Е.В. Гриценко, MB. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, П.М. Кандалов, М.Н. Карасев, Д.Н. Козак, A.Ii. Кокотов, О.И. Краснова, A.B. Малько, Т.В. Нечаева, Э. Примова, Г.Р. Симонян, С.С. Собянин, O.A. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова (И.А. Конюхова), Т.Я. Хабриева, A.M. Цапиев, В.А. Черепанов,

C.Н. Чернов, А.Н. Чертков, В.Е Чиркин, Е.М. Шашкова и другие.

В публикациях ряда ученых, например, С.А. Авакьяна, М.В. Глкгич-Золотаревой, Г.Н. Комковой, содержатся отдельные предложения, реализация которых предполагает необходимость совершенствования разграничения компетенции в социальной сфере. Имеются работы, затрагивающие проблему распределения предметов ведения и полномочий в конкретной области социальной сферы жизни общества, в частности, в сфере охраны здоровья граждан (М.А. Ковалевский, Н.Б. Найговзина, В.А. Пленкин), образования (A.A. Богданов, О.Э. Черненко), жилищных отношений (В.Н. Литовкин), занятости населения (Л.В. Серегина), защиты семьи, материнства, отцовства и детства (A.M. Максаков, О.Г. Тверитинова).

Обзор работ перечисленных авторов позволяет сделать вывод о том, что в науке конституционного права комплексного исследования проблемы распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере не проводилось.

Цель и задачи исследования

позволит наиболее эффективно использовать ресурсы государства для повышения уровня жизни населения.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

- определить понятие социальной сферы в связи с проблемами разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- выявить недостатки современной российской правовой модели разграничения компетенции в социальной сфере и предложить пути их устранения;

- раскрыть содержание и структуру компетенции Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере;

- проанализировать вопрос о возможности и проблемах осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации;

- определить роль Российской Федерации и ее субъектов в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

- на основе анализа практики реализации конституционно-правовых норм, касающихся распределения предметов ведения и полномочий, в законодательстве Российской Федерации и ряда субъектов РФ выявить конституционно-правовые проблемы, возникающие в социальной сфере именно по причине недостаточно продуманного подхода к разграничению полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, и сформулировать рекомендации по их решению.

Предмет исследования - обоснование наиболее эффективной модели разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере, реализация которой будет способствовать созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Объект исследования составляют конституционно-правовые отношения, связанные с разграничением компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере. Кроме того, объектом изучения и анализа являются конституционно-правовые нормы, регулирующие соответствующие отношения; отдельные положения законодательства Российской Федерации и ее субъектов, позволяющие выявить проблемы реализации конституционно-правовых норм о распределении компетенции в социальной сфере; судебная практика по воиросам разграничения предметов ведения и полномочий;

статистическая информация, отражающая состояние дел в социальной сфере в Российской Федерациии в целом и в субъектах РФ; позиции ученых, изложенные в научной литературе по исследуемой теме.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания (диалектический и вытекающие из него логический, системный, статистический методы, анализ и синтез, индукцця и дедукция, сравнение, моделирование и др.), а также частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный). Применение данных методов стало необходимым условием достижения поставленной цели и решения задач настоящего исследования, позволило объективно, целостно и всесторонне изучить рассматриваемый объект.

Теоретическую основу исследования составили научные труды специалистов в области конституционного права.

При определении понятия социальной сферы использовались работы таких авторов, как С.А. Авакьяи, Н.С. Бондарь, З.Ш. Гафуров, В.Д. Зорькин, В.А. Иваненко, B.C. Иваненко, C.B. Калашников, М.А. Краснов, A.A. Крикунова, Е.А. Лукашева, В.Г. Постников, Н.В. Путало, Ф.М. Рудинский, У.А. Старшова, Н.Д. Терещенко, Т.Я. Хабряева, В.Е. Чиркин и другие.

Исследование проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов проводилось на основе научных трудов С.А. Авакьяна, Е.С. Аничкина, А. Бланкекагеля, Н.В. Варламовой, М.П. Гавришина, Е.В. Гриценко, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрынина, М.Н. Карасева, А.Н. Кокотова, Т.В. Нечаевой, O.A. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой (И.А. Конюховой), Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, А.Н. Черткова, В.Е Чиркина, Е.М. Шашковой и т.д.

Нормативной основой исследовании являются Конституция Российской Федерации 1993 года, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, уставы, законы и иные нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. При подготовке работы также использованы послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Эмпирическую основу исследования составляют практика деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в социальной сфере, материалы докладов ООН о развитии человеческого потенциала, доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Московской области, Уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае, статистические данные и результаты социологических исследований.

Научная новизна диссертации заключается в проведении комплексного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в социальной сфере. Распределение компетенции рассматривается как инструмент, эффективное использование которого наряду с другими организационными и правовыми средствами способствует повышению уровня жизни населения. Анализ практики реализации конституционных норм и положений иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также статистической информации позволил сформулировать предложения по совершенствованию разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере. Некоторые из этих предложений связаны с внесением изменений в Конституцию РФ, другие предполагают коррективы федерального законодательства.

Научная новизна диссертации также проявляется в выводах и положениях, выносимых на защиту.

Основные выводы и положения, выносимые на защиту:

1. Сложившаяся в социальной сфере практика реализации конституционных положений о разграничении предметов ведения далеко не всегда позволяет обеспечить равный доступ граждан, проживающих в различных субъектах РФ, к социальным благам. В целях решения рассматриваемой проблемы в ст. 71 Конституции РФ предлагается закрепить такой предмет ведения Российской Федерации, как федеральные государственные социальные стандарты в сферах социального обеспечения и социальной защиты; защиты материнства, детства и семьи государством; обеспечения достойной заработной платы, позволяющей трудоспособным гражданам покрывать свои расходы на жизнь, и защиты от безработицы; охраны здоровья и медицинской помощи; образования; обеспечения нуждающихся жилыми помещениями, а также в других установленных федеральным законом областях.

2. В связи с необходимостью обеспечения равного доступа населения России к социальным благам в условиях сохраняющихся значительных различий в уровне развития субъектов РФ следует принять федеральный закон «О государственных социальных стандартах». Государственные социальные стандарты представляют собой совокупность основных показателей (критериев) и нормативов, определяющих качество жизни населения Российской Федерации, в том числе уровень обеспечения социальных прав личности. Данные стандарты также должны устанавливать требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания.

Предметом федерального закона «О государственных социальных стандартах!) должны стать основополагающие, исходные положения, касающихся установления федеральных государственных социальных стандартов в сферах социального обеспечения и социальной защиты; защиты материнства, детства и семьи государством; обеспечения достойной заработной платы, позволяющей трудоспособным гражданам покрывать свои расходы на жизнь, и защиты от безработицы; охраны здоровья и медицинской помощи; образования; обеспечения нуждающихся жилыми помещениями, а также в других предусмотренных данным федеральным захоком областях. Предлагаемый федеральный закон должен предусматривать право субьектов РФ на принятие региональных государственных социальных стандартов не ниже установленных на федеральном уровне.

3. На протяжении последнего десятилетия в Российской Федерации сложилась «мобилизационная» система управления социальной сферой, основными чертами которой являются централизм, ограничение самостоятельности субъектов РФ. В результате проведения органами государственной власти наиболее благополучных субъектов РФ активной социальной политики постепенно начинает формироваться полицентричная система управления. Основная задача Российской Федерации на данном этапе заключается в том, чтобы не препятствовать проявлению инициативы субъектов РФ при решении социальных вопросов.

4. В настоящее время трудно назвать группу общественных отношений в социальной сфере, которые не были бы урегулированы на федеральном уровне и, таким образом, полностью относились бы к ведению субъектов РФ. Следовательно, норма ст. 73 Конституции РФ, устанавливающая, что вне пределов ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, во всяком случае применительно к социальной сфере остается конституционным положением, не реализуемым на практике.

5. В целях обеспечения единого подхода к определению предметов ведения субъектов РФ следует признать оправданным закрепление в исключительных случаях в федеральных законах предметов ведения субъекта РФ, относящихся к социальной сфере. Формулирование того или иного предмета ведения субъекта РФ в федеральном законодательстве не должно сопровождаться регулированием на этом же законодательном уровне каких-либо вопросов, связанных с осуществлением полномочий по этому предмету ведения, в том числе касающихся установления объема полномочий, порядка их реализации, финансирования и т.д. Реализация указанного предложения позволит избежать трактовки полномочий субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ как относящихся к сфере совместного ведения лишь на том основании, что они закреплены именно в федеральном законодательстве, а не в законодательстве субъектов РФ. Главным критерием отнесения полномочий субъектов РФ к предметам ведения субъектов РФ должно быть их содержание, а не форма установления.

6. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о необходимости внесения поправок в ч. 2 ст. 78 Конституции РФ с целью установления возможности передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ только по предметам совместного ведения.

Из Федерального закона от б октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 04.10.2010)3, далее именуемого Законом № 184-ФЗ, следует исключить положения, допускающие делегирование органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации на основании федерального закона.

Другим вариантом решения данной проблемы может быть внесение в ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ дополнения, предусматривающего участие органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации в части, касающейся передачи осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации на уровень субъектов РФ.

7. Основное предназначение института передачи осуществления полномочий проявляется именно в его использовании в сфере совместного ведения. В данной

3СЗРФ. 1999. №42. Ст. 5005; 2010. №41 (ч. 2). Ст. 5190.

сфере приоритет следует отдавать разграничению полномочий как процессу первичного распределения компетенции. И лишь в случае невозможности решения проблем, возникающих по предметам совместного ведения, с помощью разграничения полномочий, относящихся к социальной сфере, необходимо задействовать такой инструмент, как делегирование полномочий, то есть перераспределение ранее разграниченных полномочий.

8. Проведенное исследование свидетельствует о целесообразности ограничения области применения института дополнительных (факультативных) полномочий органов государственной власти субъектов РФ рамками совместного ведения Федерации и ее субъектов, во всяком случае в социальной сфере. Необходимо исключить из ст. 26.3-1 Закона № 184-ФЗ. положения, предусматривающие возможность субъектов РФ участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предмета.« ведения Российской Федерации.

Теоретическая значимость исследования состоит прежде всего в комплексной оценке сложившейся правовой модели распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами в социальной сфере и попытке сформулировать предложения, реализация которых должна способствовать созданию более четкой теоретической концепции разграничения предметов ведения и полномочий. В диссертации проанализирована проблема соотношения различных сфер ведения, выделены области их пересечения и разработаны правила отнесения полномочий органов государственной власти к тому или иному предмету ведения. На основании исследования вопроса о развитии норм Конституции РФ в федеральном законодательстве, посвященном распределению компетенции между Федерацией и ее субъектами, сделан вывод о трансформации конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий в социальной сфере. Сформулированные в диссертации предложения по определению значения и области использования института делегированных полномочий имеют концептуальный характер и призваны внести вклад в развитие отечественной науки конституционного права.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что в ней содержатся предложения прикладного характера, касающиеся совершенствования разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в социальной сфере. Основные результаты исследования могут быть использованы в процессе правотворчества как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ. Для правоприменительной деятельности выводы, сделанные в диссертации, призваны способствовать выработке более последовательного

понимания и практической реализации конституционных предписаний, а также развивающих и конкретизирующих их норм текущего законодательства.

Материалы диссертации могут быть использованы в научно-педагогической деятельности по дисциплине «Конституционное право России», а также в преподавании спецкурсов по проблемам федерализма.

Апробация результатов исследования

Отдельные положения диссертации использовались автором при проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право России» на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова. Основные результаты исследования отражены в научных статьях автора по теме диссертации. Ключевые положения, выводы и предложения обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, ее теоретическая и практическая значимость, научная новизна, характеризуется степень разработанности темы в трудах специалистов в области конституционного права, определяются предмет, объект, цель и задачи, а также методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основа исследования. Кроме того, во введении формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов и раскрывается структура работы.

В первой главе диссертации «Социальная сфера как предмет конституционно-правового регулирования» исследуется понятие социальной сферы в аспекте проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. С целью определения этого понятия в работе дается общая характеристика соответствующих положений ряда международных документов, являющихся в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, а также норм федерального законодательства.

Кроме того, в диссертации анализируются правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда РФ, а также приводятся различные точки зрения по вопросу, связанному с определением понятия социальной сферы, изложенные в научной литературе.

В результате проведенного исследования формулируются положения, позволяющие выработать более четкий подход к данной проблеме.

Во-первых, содержание понятия «социальная сфера» многоиланово. Деятельность государства в этой сфере не сводится лишь к предоставлению либо организации предоставления социальных услуг в области здравоохранения, социального обеспечения, образования и т.д., а направлена на обеспечение такого качества жизни человека4, которое гарантирует его достоинство. С развитием государства и общества границы социальной сферы должны расширяться.

Во-вторых, социальная сфера связана с воспроизводством субъектов социального процесса. Анализ статистической информации, отражающей демографическую ситуацию в России, позволяет сделать вывод о том, что основные показатели социального развития Российской Федерации и ее субъектов (продолжительность жизни, коэффициент рождаемости и смертности населения и т.д.) могут быть улучшены в результате реализации эффективной социальной политики как в Российской Федерации в целом, так и в субъектах РФ. В частности, об этом свидетельствуют успехи ряда субъектов РФ (Липецкой, Смоленской, Тамбовской, Калининградской, Томской областей, Республики Адыгея, Краснодарского края и Ханты-Мансийского автономного округа - Югры), добившихся значительного снижения уровня младенческой смертности.

В-третьих, социальная сфера представляет собой область реализации социальной функции общества и государства. Российская Федерация давно не воспринимается как «государство всеобщего благоденствия» («welfare state»). Однако в полной мере воплотить в жизнь концепцию «work-fare state» пока также не удается, т.к. посредством активной трудовой деятельности человек не всегда может обеспечить себе достойную жизнь (этот вывод подтверждается эмпирическими данными).

В-четвертых, развитие социальной сферы обусловлено объективными закономерностями и основывается на определенных принципах социального

4 В международной практике сценка так называемого «качества жизни» (или «уровня жизни») осуществляется с помощью индекса развития человеческого потенциала, используемого ООН в ежегодном отчете о развитии человеческого потенциала и представляющего собой совокупность показателей, характеризующих: 1) здоровье и долголетие; 2) возможность получения образования; 3) материальное благосостояние, позволяющее иметь доступ к необходимым для достойного уровня жизни ресурсам. См.: http://gtmarket.rU/r.ews/state/2009/10/06/2192.

управления. На смену «мобилизационной» системе управления, сложившейся в Российской Федерации на протяжении последнего десятилетия, должна прийти полицентричная система управления. Такая система постепенно начинает формироваться благодаря проявлению со стороны отдельных субъектов РФ, обладающих достаточными ресурсами (к их числу относятся, например, Москва, Санкт-Петербург, Самарская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ), активности и инициативы при решении различных социальных вопросов.

В-пятых, реализация полномочий государства в социальной сфере основана на фундаментальных принципах социального государства: свобода принятия решений об инвестициях и т.д. Анализ статистической информации, а также результатов социологических исследований позволяет выявить наиболее острые проблемы социальной сферы, на решении которых должно быть сконцентрировано внимание Российской Федерации и ее субъектов: высокий показатель бедности населения5, неэффективность системы социальной защиты, серьезные проблемы в области обеспечения жильем, охраны здоровья и медицинской помощи, доступности образования, прежде всего дошкольного, и другие. Эмпирические данные свидетельствуют о том, что главная цель государства в социальной сфере должна заключаться в устранении проявлений резкого социального неравенства. Деятельность, направленная на достижение этой цели, предопределена двумя факторами.

Первый из них заключается в необходимости поддержки наименее защищенных групп населения, нуждающихся в социальной защите в силу о&ьективных обстоятельств. Второй фактор проявляется в том, что в настоящее время в Российской Федерации особую актуальность приобрела проблема устранения чрезмерных региональных различий, наличие которых создает препятствия для обеспечения равного доступа населения России к социальным благам.

Анализ законодательсгва Российской Федерации и ее субъектов, относящегося к социальной сфере, позволяет сделать вывод о том, что обострение социального неравенства граждан, проживающих в различных субъектах РФ, порой становится результатом непродуманной политики Федерации в области разграничения полномочий, прежде всего правотворческих. Автор подчеркивает, что любые ошибки

5 В первом полугодии 2010 года численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составила 19,1 млн. чел. (13,6% от общей численности населения России). См.: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_OЗЛss\VWW.exe/Stg/dOS/21O.htm.

в разграничении компетенции приводят к негативным последствиям, что особенно болезненно отражается на социальной сфере.

Распределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ должно производиться с учетом социальной составляющей. Эффективной следует признать такую модель разграничения компетенции, реализация которой приводит к положительным социальным последствиям (увеличение продолжительности жизни, повышение рождаемости и т.д.). Корреляцию между нормативным правовым актом, введенным в действие, и изменением социальных показателей можно выявить в результате мониторинга эффективности законодательства.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что социальная сфера как предмет настоящего исследования представляет собой область реализации социальной политики государства, направленной на устранение проявлений резкого социального неравенства, а также создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социальная сфера как объект управления включает в себя многочисленные подсферы, в рамках которых складываются общественные отношения по поводу: 1) социального обеспечения и социальной защиты; 2) защиты материнства, детства и семьи государством; 3) обеспечения достойной заработной платы, позволяющей трудоспособным гражданам покрывать свои расходы на жизнь, и защиты от безработицы; 4) охраны здоровья и медицинской помощи; 5) образования; 6) помощи со стороны государства в решении жилищной проблемы, в том числе посредством предоставления нуждающимся жилых помещений.

В диссертации подчеркивается, что определение понятая социальной сферы в целях исследования проблем разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов позволяет обозначить основные, наиболее существенные и актуальные вопросы, подлежащие рассмотрению, но тем не менее не претендует на перечисление всех без исключения общественных отношений, на которые воздействует социальная политика государства.

Вторая глава «Конституционные основы разграничения компетенции мевду федеральным и региональным уровнями власти в социальной сфере» включает в себя четыре параграфа.

В первом параграфе «Вопросы исключительного федерального ведения: проблемы реализации и перспективы совершенствования конституционных положений» дается общая характеристика предметов ведения Российской Федерации, относящихся к социальной сфере.

Наибольшее внимание уделяется рассмотрению таких предметов ведения Российской Федерации, предусмотренных ст. 71 Конституции РФ, как установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития' Российской Федерации (п. «е»), а также регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»).

Главная проблема реализации положения п. «в» ст. 71 Конституции РФ заключается в неопределенности ответа на вопрос об объеме регулирования социальных прав личности на федеральном уровне. Автор высказывает мнение о том, что роль Российской Федерации не должна сводиться лишь к закреплению в Конституции РФ перечня прав и свобод, установлению гарантий, механизмов и процедур реализации, а также ответственности за их нарушение. На федеральном уровне следует предусмотреть основные положения, касающиеся круга лиц, обладающих соответствующим социальным правом, и определить содержание конституционных прав и свобод, в том числе конкретные правомочия субъектов того или иного права.

В работе обосновывается опасность реализации изложенной в научной литературе точки зрения о целесообразности исключения регулирования и защиты прав и свобод из числа предметов ведения Российской Федерации6. Передача данного вопроса в совместное ведение в условиях сохранения значительных диспропорций между различными регионами России может поставить под сомнение возможность обеспечения единого подхода к содержанию и реализации социальных прав личности. В некоторых субъектах РФ, прежде всего так называемых «депрессивных», практически неизбежно снижение уровня жизни населения.

Положение п. «в» ст. 71 Конституции РФ не препятствует субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование социальных прав личности, однако такое регулирование должно производиться исключительно в целях защиты прав и свобод (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), включая установление дополнительных гарантий реализации прав и свобод. Обращение к региональным нормативным правовым актам позволяет сделать вывод о том, что субъекты РФ используют соответствующие возможности по регулированию социальных прав личности в пределах своей компетенции.

Анализ законодательства Российской Федерации свидетельствует о том, что на федеральном уровне достаточно подробно регулируется содержание следующих

6 См.: Богданов A.A. Социальные права человека в условиях федеративного государства: федеральное и региональное закрепление (Сахалинская область) // Конституция, закон и социальная сфера общества (материалы научно-практической конференции. Москва, 1 декабря 2008 г.). М., 2009. С. 227.

социальных прав личности и их гарантий: права на защиту материнства, детства и семьи государством; обеспечение достойной заработной платы (установление минимального размера оплаты труда) и защиту от безработицы; права на охрану здоровья и медицинскую помощь; права на образование; права на жилище. Таким образом, существует определенный минимум социальных услуг в области здравоохранения, образования и т.д., на получение которых лицо вправе претендовать вне зависимости от места проживания.

В то же время содержание конституционного права на социальное обеспечение и социальную защиту не урегулировано в достаточной степени на федеральном уровне. Широкое использование норм, отсылающих к законодательству субъектов РФ, приводит к тому, что объем социальной поддержки отдельных категорий граждан (например, лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны; ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года7) полностью зависит от усмотрения и финансовых возможностей субъекта РФ, на территории которого они проживают.

Автор подчеркивает, что при разграничении полномочий в социальной сфере, прежде всего правотворческих, между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации следует в первую очередь руководствоваться принципом наиболее полной и эффективной реализации социальных прав личности, а не только стремлением к созданию гарантий исполнения расходных обязательств субъектов РФ. Задачу учета финансовых возможностей субъектов РФ при предоставлении мер социальной поддержки можно решить к другими способами, например, с помощью межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

Необходимо различать полномочия по определению мер социальной защиты, которые должны трактоваться как относящиеся к предметам ведения Российской Федерации, и полномочия по предоставлению мер социальной зашиты, реализующиеся в сфере совместного ведения.

В работе формулируется и обосновывается предложение о необходимости закрепления в ст. 71 Конституции РФ такого предмета ведения Российской Федерации, как федеральные государственные социальные стандарты в сферах

7 См.: п. 2 ст. 10, ст, 20,22 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» (ред. от 27.07.2010)//СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 2010. № 31. Ст. 4206.

социального обеспечения и социальной защиты; защиты материнства, детства и семьи государством; обеспечения достойной заработной платы, позволяющей трудоспособным гражданам покрывать свои расходы на жизнь8, и защиты от безработицы; охраны здоровья и медицинской помоши; образования; обеспечения нуждающихся жилыми помещениями, а также в других установленных федеральным законом областях.

Автор критически оценивает положение, по сути устанавливающее федеральные государственные социальные стандарты, которое содержится в ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» (ред. от 22.07.2010)9.

В диссертации получает дальнейшее развитие идея о принятии отдельного федерального закона «О государственных социальных стандартах», обосновываются его концептуальные начала, в частности, дается определение государственных социальных стандартов, указывается на необходимость включения в соответствующий федеральный закон общих положений как о федеральных, так и о региональных стандартах.

Второй параграф второй главы «Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов» посвящен конституционно-правовым проблемам закрепления и реализации предметов совместного ведения, относящихся к социальной сфере.

Автор обращает внимание на несовершенство юридической техники, использованной при подготовке ч. 1 сг. 72 Конституции РФ. В диссертации обосновывается точка зрения о том, что употребление в п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ термина «координация» в отношении вопросов здравоохранения является излишним. Более правильной представляется следующая формулировка п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ: «охрана здоровья человека и гражданина и медицинская

' При формулировании этого положения использован опыт Швейцарии. В соответствии с ч. 1 ст. 41 Союзной конституции Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 года Союз и кантоны в дополнение к личной ответственности и частной инициативе выступают за то, чтобы трудоспособные

могли покрывать свои расходы на жизнь благодаря труду на соразмерных условиях (п. <«3»). См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общей редакцией Л.А. Окунькова. М., 2001. С. 543. ' СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; 2010. № 30. Ст. 3990.

помощь; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение».

Что касается п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, диссертант разделяет позицию, в соответствии с которой к сфере совместного ведения следовало бы отнести вопросы воспитания, образования'0. Использование приведенных формулировок предлагается с целью обеспечения единообразного подхода к определению предметов совместного ведения. Таким образом, необходимо внести соответствующие изменения в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

На основе анализа федерального и регионального законодательства, относящегося к социальной сфере, в работе исследуется вопрос об определении объема полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения и формулируются предложения по совершенствованию разграничения компетенции. Наиболее общая и универсальная схема, в соответствии с которой органы государственной власти Российской Федерации преимущественно осуществляют нормативно-правовое регулирование по вопросам социальной сферы, а органы государственной власти субьектоз РФ -правоприменительную деятельность (что, впрочем, не препятствует регионам реализовьгаать правотворческие полномочия, связанные, например, с необходимостью конкретизации положений федерального законодательства с учетом особенностей того или иного субъекта РФ), может корректироваться исходя из специфики определенной группы общественных отношений, складывающихся, например, в области образования, охраны здоровья граждан, социальной защиты и т.д.

Автор положительно оценивает практику реализации субъектами РФ права опережающего правового регулирования, отмечая, что опыт субъектов РФ иногда используется Российской Федерацией при подготовке нормативных правовых актов, относящихся к социальной сфере. Кроме того, осуществление правоприменительной деятельности на региональном уровне способствует выявлению и последующему устранению недостатков действующего федерального законодательства.

Диссертант не разделяет точку зрения о необходимости отмены института совместного ведения". Аргументируя свою позицию, автор, в частности, отмечает, что

10 См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 484; Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 46. Приводится по: Конюхова И.А. Там же.

11 См.: Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 42; Чиркин В.Е.

сфера, совместного ведения в настоящее время должна стать областью проявления инициативы субъектов РФ при решении социальных вопросов, что будет способствовать повышению уровня жизни населения и формированию полицентричной системы управления. Некоторые субъекты РФ добились улучшения показателей своего социального развития именно благодаря проведению активной социальной политики, отличающейся от политики других регионов России (например, Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 февраля 2006 года № 35-оз «О качестве жизни населения Ханты-Мансийского автономного округа -Югры»12 не имеет аналогов ни на федеральном уровне, ни в других субъектах РФ).

В третьем параграфе второй главы «Собственное ведение субъектов Российской Федерации» рассматриваются проблемы, связанные с реализацией припципа остаточной компетенции субъектов РФ, закрепленного в ст. 73 Конституции РФ.

Автор обосновывает ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства субъектов РФ. В частности, представляется некорректным содержащееся в уставах отдельных субъектов РФ положение о том, что нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые по предметам его ведения, обладают на территории этого субъекта РФ верховенствоми. В данном случае следует говорить о приоритете нормативных правовых актов субъекта РФ по предмегам ведения субъекта РФ над федеральными законами.

В диссертации рассматривается проблема определения предметов ведения субъектов РФ. Пункт I сг. 26.1 Закона № 184-ФЗ предполагает, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ ни при каких обстоятельствах не могут закрепляться в федеральном законодательстве. Однако в отраслевых федеральных законах, регулирующих социальные вопросы, достаточно часто приводятся обобщенные перечни собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Некоторые из них следует относить не к предметам совместного ведения, а к предметам ведения субъектов РФ, таким, как, например, региональные программы в области социального развития субъектов РФ.

С целью решения данной проблемы автор формулирует и обосновывает предложение о необходимости включения в п. 1 ст. 26.1 Закона № 184-ФЗ положения

Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность И Государство и право. 2002. № 5. С. 10 - 11.

12 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 2006. № 2. Ст. 84.

15 См.: п. 2 ст. 35 Устава Московской области от 11 декабря 1996 года № 55/96-03 (ред. от 24.05.2010) // Вестник Московской областной Думы. 1997. № 1; Ежедневные новости. Подмосковье. 2010. № 96.

о том, что в исключительных случаях допускается закрепление предметов ведения субъектов РФ в федеральных законах. Это особенно актуально для социальной сферы.

Диссертант отмечает, что в области собственного ведения субъектов РФ осуществляются не только исключительные, но и иные полномочия органов государственной власти субъектов РФ. В работе подвергается сомнению возможность реализации па практике, во всяком случае применительно к социальной сфере, нормы ст. 73 Конституции РФ, предусматривающей, что вне пределов ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Сложно назвать группу общественных отношений в социальной сфере, которые не были бы урегулированы на федеральном уровне и, таким образом, полностью относились бы к ведению субъектов РФ.

В четвертом параграфе второй главы «Проблема соотношения различных сфер ведения» исследуются конституционно-правовые проблемы, связанные с пересечением соответствующих сфер ведения, возникающим по причине отсутствия единого критерия формулирования предметов ведения, касающихся социальных вопросов, в ст. 71, 72 Конституции РФ. Данное явление рассматривается применительно к: 1) сфере ведения Российской Федерации и сфере совместного ведения; 2) сфере совместного ведения и сфере собственного ведения субъектов РФ.

Сложности, возникающие при разграничении различных сфер ведения, приводят к тому, что иногда в нормативных правовых актах приводятся обобщенные перечни полномочий органов государственной власти, относящихся, например, к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов и к предметам ведения субъекта РФ14.

Третья глава диссертации «Конституционно-правовые проблемы законодательного закрепления и осуществления полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в социальной сфере» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Полномочия, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации в социальной сфере» структурно делится на две части.

Подпараграф 1.1, получивший название «Собственные полномочия органов государственной власти Российской Федерации», посвящен консгитуционно-

14 См., напр.: п. 1 ст. 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года «Устав города Москвы» (ред. от 14.07.2010) И Ведомости Московской Думы. 1995. № 4; Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. №44.

правовым проблемам законодательного закрепления и реализации соответствующих полномочий.

Анализ осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти Российской Федерации сопровождается рекомендациями по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации. В частности, автор критически оценивает положения ст. 1, п. 4, 5 ст. 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (ред. от 25.12.2009)15, касающиеся установления федеральной либо региональной социальной доплаты к пенсии. По мнению диссертанта, на федеральном уровне следует закрепить правило определения размера федеральной социальной доплаты к пенсии в зависимости от величины прожиточного минимума пенсионера не в субъекте РФ, а в целом по Российской Федерации. При этом если величина прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ превышает общефедеральный показатель, то субъект РФ устанавливает региональную социальную доплату к пенсии в размере разницы между величиной прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ и в целом по Российской Федерации. Реализация данного предложения будет способствовать воплощению р. жизнь идеи автора о необходимости установления федеральных государственных социальных стандартов и возможности их повышения на уровне субъектов РФ посредством введения соответствующих региональных стандартов, изложенной в первом параграфе второй главы.

В качестве разновидности собственных полномочий органов государственной власти Российской Федерации в диссертации рассматриваются дополнительные (факультативные) полномочия, закрепленные в п. 1 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ.

В подпараграфе 1.2 «Делегированные полномочия, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации» рассматриваются конституционно-правозые вопросы, связанные с передачей осуществления части полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти. Автор отмечает, что институт передачи осуществления части полномочий предназначен прежде всего для его использования в сфере совместного ведения, в частности, в отношении полномочий органов государственной власти субъекта РФ, перечисленных в п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ. Не подлежат делегированию исключительные полномочия субъектов РФ.

"СЗРФ. 1999. №29. Ст. 3699; 2009. №52(ч. I). Ст. 6417.

В целом использование института передачи осуществления части полномочий с регионального на федеральный уровень не является характерным для российской конституционно-правовой практики.

Второй параграф третьей главы «Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в социальной сфере» посвящен рассмотрению различных видов соответствующих полномочий.

Прежде всего автор обращается к вопросу о собственных полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации (подпараграф 2.1), в связи с чем исследуются проблемы закрепления данного вида полномочий в нормативных правовых актах Российской Федерации, действующих в социальной сфере. Положение п. 4 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, предполагающее, что включение новых позиций в предусмотренные отраслевыми федеральными законами перечни полномочий органов государственной власти субъектов РФ должно сопровождаться внесением аналогичных изменений в п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, фактически не реализуется. Кроме того, п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ не отражает всего объема компетенции субъектов РФ, в том числе в социальной сфере.

В работе отмечается, что попытка установления в Законе N° 184-ФЗ сводного перечня собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения привела лишь к возникновению норм федеральных законов, дублирующих друг друга. Таким образом, автор соглашается с позицией Е.М. Шашковой, предлагающей исключить п. 2 ст. 26.3 из Закона № 184-ФЗ16.

В диссертации подчеркивается важность института дополнительных (факультативных) полномочий органов государственной власти субъектов РФ, реализация которых будет способствовать повышению уровня жизни населения и формированию полицентричной системы управления социальной сферой.

В то же время, рассматривая дополнительные (факультативные) полномочия субъектов РФ, связанные с участием в осуществлении полномочий Российской Федерации, автор делает вывод о необходимости ограничения области использования ст. 26.3-1 Закона № 184-ФЗ лишь сферой совместного ведения Федерации и ее субъектов, во всяком случае применительно к решению социальных вопросов.

Подпараграф 2.2 «Делегированные полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации» посвящен актуальным проблемам осуществления полномочий Российской Федерации но предметам ведения

16 См.: Шашкова Е.М, Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. Автореф. дисс.... к.ю.н. М., 2009. С. 7, 20,22.

Российской Федерации и предметам совместного ведения органами государственной власти субъектов РФ. Анализ положений федерального законодательства и практики их применения позволяет решить научную задачу, связанную с разработкой концепции делегарования полномочий.

В диссертации исследуется проблема соотношения федерального закона и соглашения как форм передачи осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ. Широкое использование федерального закона для делегирования полномочий на уровень субъектов РФ в порядке, установленном п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, в определенной степени расходится с ндеей необходимости учета согласия субъектов РФ на передачу осуществления части полномочий (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ).

Автор анализирует взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов в процессе реализация последними отдельных полномочий Российской Федерации, а также рассматривает проблемы, связанные с финансированием осуществления переданных полномочий.

Использование правовой конструкции передачи осуществления полномочий при том, что сами полномочия по-прежнему принадлежат Российской Федерации, но реализует их другое публично-правозое образование, позволяет сохранить модель взаимоотношений, элементом которой раньше были территориальные органы государства, в полной мере не учитывающую особенности федерации. Кроме того, закрепление на федеральном уровне возможности делегирования полномочий по предметам ведения Российской Федерации но сути нарушает принцип недопустимости перераспределения установленных Конституцией РФ предметов ведения и соответствующих им полномочий. По мнению диссертанта, передача осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ должна производиться только по предметам совместного ведения.

Автор отмечает, что многие делегированные полномочия, находящиеся в составе компетенции субъектов РФ, могут быть переведены в разряд собственных без ущерба для их реализации (например, в области содействия занятости населения).

В заключении представлены основные выводы, полученные в ходе выполнения диссертационной работы.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора, опубликованных в ведущих научных рецензируемых журналах, включенных в перечень ВАК Министерства образования и науки РФ:

1. Авдеева A.B. Передача осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы // Вестник Московского университета. Серия П. Право. 2010. № 1 (0,6 п.л.).

2. Авдеева A.B. Регулирование социальных прав личности: проблема реализации положений Конституции РФ о разграничении предметов ведения // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6 (0,5 п.л.).

Отпечатано в когшцентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 939-33-38 Тираж 100 экз. Подписано в печать 27.10.2010 г.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Авдеева, Анна Викторовна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Социальная сфера как предмет конституционноправового регулирования.

Глава II. Конституционные основы разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями власти в социальной сфере.

§ 1. Вопросы исключительного федерального ведения: проблемы реализации и перспективы совершенствования конституционных положений.

§ 2. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

§ 3. Собственное ведение субъектов Российской Федерации.

§ 4. Проблема соотношения различных сфер ведения.

Глава III. Конституционно-правовые проблемы законодательного закрепления и осуществления полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в социальной сфере.

§ 1. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации в социальной сфере.

1.1. Собственные полномочия органов государственной власти Российской Федерации.

1.2. Делегированные полномочия, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации.

§ 2. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в социальной сфере.

2.1. Собственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.2. Делегированные полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в социальной сфере"

Актуальность темы

0 развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2006/2007 годы под названием «Регионы России: цели, проблемы, достижения», по индексу развития человеческого потенциала Москва находится практически на одном уровне с Чехией и Мальтой, Тюменская область - с Венгрией и Польшей, Санкт-Петербург и Республика Татарстан -с Болгарией. В то же время самые неблагополучные субъекты РФ (Республика Тыва и Республика Ингушетия) сопоставимы с Монголией, Гватемалой и Таджикистаном1. В наиболее развитых субъектах РФ ожидаемая продолжительность жизни значительно выше средней по стране

1 См.: Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2006/2007 гг. / Под общей редакцией проф. С.Н. Бобылева и А.Л. Александровой. М., 2007 (далее - Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2006/2007 гг.). С. 126.

65 лет) и составляет, в частности, 71 год в Москве, 68 лет в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. В «депрессивных» регионах данные показатели остаются крайне низкими (Республика Тыва — 56 лет, Читинская, Амурская и Псковская области — 59-60 лет) .

2 См.: http://gtmarket.ru/news/state/2007/05/29/945.

Степень научной разработанности темы

B.Г. Вишняков, З.Ш. Гафуров, В.А. Иваненко, B.C. Иваненко,

C.B. Калашников, М.А. Краснов, В.И. Осейчук, Е.А. Лукашева, В.Г. Постников, У.А. Старшова, Н.Д. Терещенко, В.Е. Чиркин.

Проблемам реализации социальной политики государства посвящены публикации Н.С. Бондаря, С.А. Глотова, C.B. Калашникова, В.Ф. Макарова, Т.Я. Хабриевой, И.Н. Трофимовой и других ученых.

Различные аспекты разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов анализируются в работах таких авторов, как С.А. Авакьян, Е.С. Аничкин, И.Н. Барциц, А. Бланкенагель, A.B. Безруков, Н.В. Варламова, Т.А. Васильева, Л.П. Волкова, М.П. Гавришин, Е.В. Гриценко, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, П.М. Кандалов, М.Н. Карасев, Д.Н. Козак, А.Н. Кокотов, О.И. Краснова, A.B. Малько, Т.В. Нечаева, Э. Примова, Г.Р. Симонян, С.С. Собянин, O.A. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова (И.А. Конюхова), Т.Я. Хабриева, A.M. Цалиев, В.А. Черепанов, С.Н. Чернов,

A.Н. Чертков, В.Е Чиркин, Е.М. Шашкова и др.

В публикациях ряда ученых, например, С.А. Авакьяна, М.В. Глигич-Золотаревой, Г.Н. Комковой, содержатся отдельные предложения, реализация которых предполагает необходимость совершенствования разграничения компетенции в социальной сфере. Имеются работы, затрагивающие проблему распределения предметов ведения и полномочий в конкретной области социальной сферы жизни общества, в частности, в сфере охраны здоровья граждан . (М.А. Ковалевский, Н.Б. Найговзина,

B.А. Пленкин), образования (A.A. Богданов, О.Э. Черненко), жилищных отношений (В.Н. Литовкин), занятости населения (Л.В. Серегина), защиты семьи, материнства, отцовства и детства (A.M. Максаков, О.Г. Тверитинова).

Цель и задачи исследования

Цель исследования заключается в разработке и обосновании предложений по совершенствованию разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере, реализация которых позволит наиболее эффективно использовать ресурсы государства для повышения уровня жизни населения.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

- раскрыть содержание и структуру компетенции Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере;

Объект исследования составляют конституционно-правовые отношения, связанные с разграничением компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере. Кроме того, объектом изучения и анализа являются конституционно-правовые нормы, регулирующие соответствующие отношения; отдельные положения законодательства Российской Федерации и ее субъектов, позволяющие выявить проблемы реализации конституционно-правовых норм о распределении компетенции в социальной сфере; судебная практика по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий; статистическая информация, отражающая состояние дел в социальной сфере в Российской Федерации в целом и в субъектах РФ; позиции ученых, изложенные в научной литературе по исследуемой теме.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания (диалектический и вытекающие из него логический, системный, статистический методы, анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение, моделирование и др.), а также частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, структурнофункциональный). Применение данных методов стало необходимым условием достижения поставленной цели и решения задач настоящего исследования, позволило объективно, целостно и всесторонне изучить рассматриваемый объект.

Теоретическую основу исследования составили научные труды специалистов в области конституционного права.

При определении понятия социальной сферы использовались работы таких авторов, как С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, З.Ш. Гафуров, В.Д. Зорькин, В.А. Иваненко, B.C. Иваненко, C.B. Калашников, М.А. Краснов, A.A. Крикунова, Е.А. Лукашева, В.Г. Постников, Н.В. Путило,

Ф.М. Рудинский, У.А. Старшова, Н.Д. Терещенко, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.

Исследование проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов проводилось на основе научных трудов С.А. Авакьяна, Е.С. Аничкина, А. Бланкенагеля, Н.В. Варламовой, М.П. Гавришина, Е.В. Гриценко, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрынина, М.Н. Карасева, А.Н. Кокотова, Т.В. Нечаевой, O.A. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, H.A. Умновой (И.А. Конюховой), Т.Я. Хабриевой, В. А. Черепанова, А.Н. Черткова, В.Е Чиркина, Е.М. Шашковой и т.д.

Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации 1993 года, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, уставы, законы и иные нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. При подготовке работы также использованы послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Научная новизна диссертации также проявляется в выводах и положениях, выносимых на защиту.

Основные выводы и положения, выносимые на защиту:

Предметом федерального закона «О государственных социальных стандартах» должны стать основополагающие, исходные положения, касающихся установления федеральных государственных социальных стандартов в сферах социального обеспечения и социальной защиты; защиты материнства, детства и семьи государством; обеспечения достойной заработной платы, позволяющей трудоспособным гражданам покрывать свои расходы на жизнь, и защиты от безработицы; охраны здоровья и медицинской помощи; образования; обеспечения нуждающихся жилыми помещениями, а также в других предусмотренных данным федеральным законом областях. Предлагаемый федеральный закон должен предусматривать право субъектов РФ на принятие региональных государственных социальных стандартов не ниже установленных на федеральном уровне.

Из Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 04.10.2010)3, далее именуемого Законом № 184-ФЗ, следует исключить положения, допускающие делегирование органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации на основании федерального закона.

7. Основное предназначение института передачи осуществления полномочий проявляется именно в его использовании в сфере совместного ведения. В данной сфере приоритет следует отдавать разграничению полномочий как процессу первичного распределения компетенции. И лишь в случае невозможности решения проблем, возникающих по предметам совместного ведения, с помощью разграничения полномочий, относящихся к социальной сфере, необходимо задействовать такой инструмент, как делегирование полномочий, то есть перераспределение ранее разграниченных полномочий.

8. Проведенное исследование свидетельствует о целесообразности ограничения области применения института дополнительных

3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2010. № 41 (ч. 2). Ст. 5190. факультативных) полномочий органов государственной власти субъектов РФ рамками совместного ведения Федерации и ее субъектов, во всяком случае в социальной сфере. Необходимо исключить из ст. 26.3-1 Закона № 184-ФЗ положения, предусматривающие возможность субъектов РФ участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации.

Апробация результатов исследования

Отдельные положения диссертации использовались автором при проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право России» на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова. Основные результаты исследования отражены в научных статьях автора по теме диссертации. Ключевые положения, выводы и предложения обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Авдеева, Анна Викторовна, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование свидетельствует об отсутствии концептуального подхода к решению проблем, связанных с разграничением компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере. В настоящее время попытки реформирования федеративных отношений, как правило, сводятся лишь к постоянному перераспределению полномочий между федеральным и региональным уровнями власти в данной сфере.

Решение вопроса об отнесении тех или иных полномочий к компетенции Российской Федерации или субъектов РФ прежде всего должно определяться эффективностью их реализации и соответствовать идее социального государства. Однако, как отмечается в диссертации, передача отдельных (в первую очередь нормотворческих) полномочий органам государственной власти субъектов РФ, например, в сфере социальной защиты, включая социальное обеспечение, иногда приводит к ухудшению уровня жизни населения.

Объем находящихся в составе компетенции субъектов РФ полномочий, требующих произведения значительных расходов за счет средств их бюджетов, не всегда соответствует реальным финансовым возможностям субъектов РФ. Данное утверждение прежде всего относится к субъектам РФ с неблагоприятными показателями социально-экономического развития.

Анализ действующего законодательства позволяет свидетельствует о том, что стратегия решения социальных проблем до сих пор не сформирована. Вопрос о необходимости построения наиболее эффективной модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере по-прежнему имеет первостепенное значение. Предложения, сформулированные в диссертации, направлены на решение данной проблемы.

Анализ статистической информации, иллюстрирующей значительные различия в уровне социально-экономического развития субъектов РФ, позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время главная цель деятельности государства в социальной сфере должна заключаться в устранении проявлений резкого социального неравенства. Задачу обеспечения равных условий жизни для всех следует решить посредством установления федеральных государственных социальных стандартов в области в сферах социального обеспечения и социальной защиты; защиты материнства, детства и семьи государством; обеспечения достойной заработной платы, позволяющей трудоспособным гражданам покрывать свои расходы на жизнь, и защиты от безработицы; охраны здоровья и медицинской помощи; образования; обеспечения нуждающихся жилыми помещениями, а также в других установленных федеральным законом областях.

Необходимость введения соответствующих стандартов в том числе обусловлена несовершенством сложившейся практики толкования п. «в» ст. 71 Конституции РФ. Данная практика подразумевает широкое использование бланкетных норм в федеральном законодательстве, относящемся к социальной сфере. Это приводит к тому, что регулирование содержания социальных прав личности по существу может подменяться отсылками к законодательству субъектов РФ. Таким образом, не всегда удается обеспечить равный доступ граждан, проживающих в различных субъектах РФ, к социальным благам.

Наиболее эффективная модель разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов предполагает не только наличие федеральных государственных социальных стандартов, но и возможность их повышения на региональном уровне. Это означает, что у субъектов РФ сохраняется стимул к проведению активной социальной политики, отличающейся от политики других субъектов РФ и направленной на привлечение капитала и рабочей силы. Таким образом, создаются предпосылки для формирования полицентричной системы управления социальной сферой, основной чертой которой является допущение конкуренции между субъектами РФ в области обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населения.

Однако нельзя не подчеркнуть, что внедрение элементов конкурирующего федерализма в России должно осуществляться с осторожностью по причине наличия значительных различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ. На данном этапе далеко не все регионы России способны включиться в борьбу за привлечение капитала и рабочей силы. Таким образом, необходимость установления федеральных государственных социальных стандартов обусловлена объективными обстоятельствами и связана с недопущением ухудшения уровня жизни населения в субъектах РФ с неблагоприятными социально-экономическими показателями.

В целом создается впечатление о незавершенности федеративной реформы. Для современной российской правовой модели разграничения компетенции характерна «размытость» границ различных сфер ведения. В составе компетенции одного публично-правового образования могут одновременно находится полномочия по предметам ведения Федерации, совместного ведения и ведения субъектов РФ, что вряд ли является оправданным.

Тем не менее о наличии модели кооперативного федерализма в России говорить не приходится, потому что подлинное сотрудничество между органами государственной власти Федерации и ее субъектов отсутствует.

Много вопросов вызывают особенности закрепления в федеральном законодательстве и реализации на практике института передачи осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ.

В результате применения норм Закона № 184-ФЗ, посвященных делегированию полномочий, в определенных случаях полномочия

Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации могут оказаться даже в составе компетенции муниципальных образований.

Широкое использование института передачи осуществления части полномочий объясняется, как правило, необходимостью оперативно реагировать на происходящие в социальной сфере изменения. А значит, делегирование полномочий можно воспринимать как временную меру. Однако положения Закона № 184-ФЗ, допускающие возможность реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ, которые будут реализовывать переданные полномочия, свидетельствуют о намерении федерального законодателя делегировать полномочия субъектам РФ на длительный период.

Возникает закономерный вопрос о том, почему нельзя просто закрепить соответствующие полномочия за органами государственной власти субъектов РФ в качестве собственных. Представляется, что выбор федерального законодателя в пользу передачи полномочий на региональный уровень связан вовсе не с невозможностью четкого разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Многие делегированные полномочия, находящиеся в составе компетенции субъектов РФ, могут быть переведены в разряд собственных без ущерба для их реализации (например, в области содействия занятости населения).

Использование конструкции передачи осуществления части полномочий, когда полномочия по-прежнему принадлежат Российской Федерации, но реализуются на другом уровне власти, позволяет сохранить модель взаимоотношений, элементом которой раньше были территориальные органы государства. Несмотря на то, что взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ должно строиться с учетом федеративного характера российской государственности, степень самостоятельности последних сведена к минимуму. Об этом свидетельствует обширный перечень прав федеральных органов исполнительной власти в сфере осуществления полномочий Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов РФ, предусмотренный Законом № 184-ФЗ.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что наиболее эффективная модель разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами должна предполагать возможность использования института делегирования полномочий органам государственной власти субъектов РФ лишь в области совместного ведения. Данное утверждение справедливо и по отношению к дополнительным (факультативным) полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Наличие сущностных признаков федерации проявляется не в значительном объеме полномочий, закрепленных за органами государственной власти субъектов РФ в социальной сфере, а в характере взаимоотношений Федерации и ее субъектов. При определении соотношения компетенции Федерации и ее субъектов должны учитываться реальные возможности субъектов РФ по осуществлению тех или иных полномочий. Разграничение компетенции необходимо производить в зависимости от того, на каком уровне власти будет наиболее эффективно достигнута главная цель социального государства - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. При данных обстоятельствах концентрация в разумных пределах полномочий, прежде всего нормотворческих, на федеральном уровне вовсе не означает отступление от принципов федерализма. В социальной сфере необходима определенная централизация с точки зрения именно правового регулирования общественных отношений в целях обеспечения единства конституционно-правового статуса личности, но не характера взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

165

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в социальной сфере»

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. 12 декабря 1993 года (ред. от 30.12.2008) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

3. Союзная конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общей редакцией Л.А. Окунькова. М., 2001. С. 537 580.

4. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года // Международное гуманитарное право в документах. М., 1996. С. 23 — 28.

5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года // Международное гуманитарное право в документах. М., 1996. С. 29 39.

6. Европейская социальная хартия (пересмотренная) от 3 мая 1996 года ETS № 163 // СПС «КонсультантПлюс».

7. О Правительстве Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712; 2010. № 30. Ст. 3984.

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от 04.10.2010) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2010. № 41 (ч. 2). Ст. 5193.

9. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ (ред. от 27.07.2010) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; 2010. №31. Ст. 4196.

10. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ (ред. от 27.07.2010) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14; 2010. №31. Ст. 4206.

11. Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.

12. Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 2008 годы). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.

13. Устав города Москвы. Закон города Москвы от 28 июня 1995 года (ред. от 14.07.2010) // Ведомости Московской Думы. 1995. № 4; Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. № 44.

14. Устав Московской области от 11 декабря 1996 года № 55/96-03 (ред. от 24.05.2010) // Вестник Московской областной Думы. 1997. № 1; Ежедневные новости. Подмосковье. 2010. № 96.

15. Устав Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 года (ред. от 03.06.2010) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 2; 2010. №22.

16. Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае. Закон Алтайского края от 11 ноября 2002 года № 70-ЗС (ред. от 03.07.2009) // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. № 79. С. 44; 2009. № 159 (ч. 1). С. 278.

17. Об Уполномоченном по правам ребенка в Астраханской области. Закон Астраханской области от 2 марта 2010 года № 4/2010-03 «» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2010. № 10.

18. Об охране семьи, материнства, отцовства и детства. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 17 августа 1996 года № 21-РЗ (ред. от 12.01.2009) // Кабардино-Балкарская правда. 1996. № 157; Официальная Кабардино-Балкария. 2009. № 3 4.

19. О государственном ежемесячном пособии на ребенка. Закон Республики Калмыкия от 16 декабря 2004 года № 168-Ш-З (ред. от2706.2008) // Хальмг Унн. 2004. № 260; 2008. № 117.

20. Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае. Закон Краснодарского края от 26 июня 2002 года № 498-КЗ (ред. от0505.2009) // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2002. № 37; 2009. № 18.

21. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. № 230.

22. Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года // Российская газета. 2009. № 214.

23. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерацииза 2008 год от 17 февраля 2009 года // Российская газета. 2009. № 68.% %

24. О деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2008 году. Доклад Уполномоченного по правам человека в Московской области от 25 февраля 2009 года // Ежедневные новости. Подмосковье. 2009. № 51, 52, 54, 56.

25. О деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2009 году. Доклад Уполномоченного по правам человека в Московской области от 26 февраля 2010 года // Ежедневные новости. Подмосковье. 2010. № 39, 42, 43.

26. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава -Основного Закона Читинской области. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года № З-П // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

27. По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

28. П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. №3.

29. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Аналит. вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Глигич-Золотарева. 2007. № 27 (344).

30. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации. Сборник материалов проекта «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». М., 2006.

31. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000.

32. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008.

33. Богданов A.B. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению конституционного права на образование. Дисс. . к.ю.н. Тюмень, 2008.

34. Богданова H.A. Система науки конституционного права. М., 2001.

35. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2009.

36. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.

37. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.

38. Ю.Глотов С. А. Социальная политика и социальная безопасность:конституционно-правовые аспекты взаимодействия и реализации: Монография. М., 2007.

39. П.Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005.12.3айцева A.M. Жизнь человека как объект конституционно-правового регулирования. Автореф. дисс. . к.ю.н. М., 2009.

40. Иваненко В.А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2003.

41. Калашников C.B. Функциональная теория социального государства. М., 2002.

42. Конституционный принцип социального государства и его применение конституционными судами: Сборник докладов. М., 2008.

43. Конституция, закон и социальная сфера общества (материалы научно-практической конференции. Москва, 1 декабря 2008 г.). М., 2009.

44. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2007.

45. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004.

46. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М., 2008.

47. Макаров В.Ф. Конституционно-правовые основы социальной политики Российской Федерации. Дисс. . к.ю.н. М., 2004.

48. Найговзина Н.Б., Ковалевский М.А. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. М., 2004.

49. Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами как принцип российского федерализма. Автореф. дисс. . д.ю.н. М., 2010.

50. Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005.

51. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28-31 марта 2007 года / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2008.

52. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации: Материалы научно-практического семинара / Под ред. C.B. Землюкова. Барнаул, 2003.

53. Рудинский Ф.М., Гаврилова Ю.В., Крикунова A.A., Сошникова Т.А. Экономические и социальные права человека и гражданина: современные проблемы теории и практики. Под общей редакцией Ф.М. Рудинского. М., 2009.

54. Старшова У.А. Конституционные основы социального государства в Российской Федерации. Дисс. . к.ю.н. Саратов, 2004.

55. Терещенко Н.Д. Конституционные социальные права личности: история развития и современное состояние в Российской Федерации. Дисс. . к.ю.н. М., 2004.

56. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007.

57. Узяков А. Д. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере. Дисс. . к.ю.н. СПб., 2005.

58. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005.

59. Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006.

60. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004.

61. Шашкова Е.М. Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. Автореф. дисс. . к.ю.н. М., 2009.

62. Экономические и социальные аспекты российского конституционализма: Труды кафедры конституционного и муниципального права / Под ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснова. Вып. 4. М., 2009.

63. V. Учебники, курсы лекций, учебные, учебно (научно-)практическиеи справочные пособия

64. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. 1.М., 2005.

65. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. 2. М., 2006.

66. Арановский K.B. Государственное право зарубежных стран: Учебное пособие. М., 2000.

67. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2007.

68. Права человека. Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2000.

69. Право социального обеспечения России: учебник / Отв. ред. К.Н. Гусов. М., 2009.

70. Публичные услуги и право: науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.

71. Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М., 2005.

72. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М., 2005.

73. Ю.Чертков А.Н. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Научно-практическое пособие. Брянск, 2006.

74. Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2006.

75. VI. Статьи в научных изданиях

76. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

77. Алебастрова И.А. Социальное государство: белые одежды голого короля или платье для Золушки? // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20.

78. Аничкин Е.С. Федеративное устройство России в решениях Конституционного Суда Российской Федерации: от буквального толкования к «преобразованию» конституционных основ // Правоведение. 2008. № 6.

79. Безруков A.B. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1.

80. Безруков A.B. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 16.

81. Безруков A.B. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12.

82. Богданова H.A. Конституционные права и свободы: концептуальные подходы, нормативное воплощение и проблемы реализации в России // Конституционный вестник. Специальный выпуск. Проблемы реализации Конституции. 2008. № 1 (19).

83. Бондарь Н. Конституционный императив социальных прав (О практике Конституционного Суда Российской Федерации по социальной защите граждан) // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2 (39).

84. Ю.Варламова С.Н., Седова H.H. Здоровый образ жизни шаг вперед, два назад // Социологические исследования. 2010. № 4.

85. П.Васильева Т. Разрешение правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 1 (38).

86. Вишняков В.Г. Конституционные основы социального государства // Журнал российского права. 2004. № 8.

87. Выговская И.Г. Пенсионное обеспечение как основа социальной политики в Российской Федерации // Социальное и пенсионное право. 2009. № 1.

88. Гафуров З.Ш. Социально-правовое государство и право человека на достойное существование // Государство и право. 2008. № 5.

89. Гафуров З.Ш. Социально-правовое государство: причины возникновения, объективные основы, противоречивая сущность // Государство и право. 2009. № 4.

90. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7.

91. Гриценко Е. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69).

92. Гусева Т.С. Конституционное право на социальное обеспечение и роль государства в его реализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 18.

93. Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. 2004. № 5.

94. Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права. 2004. №3.

95. Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. №11.

96. Кадохов В.Т. Состояние и перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации. Правовые аспекты // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежеквартальный бюллетень. 2006. № 4.

97. Кандалов П.М. Проблемы законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

98. Карапетян Л. Вопросы федеративных отношений в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейской обозрение. 2000. № 4 (33); 2001. № 1 (34).

99. Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. № 9.

100. Ким Ю.В. Достойная жизнь как категория конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8.

101. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5.

102. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8.

103. Конюхова И.А. Об использовании термина «координация» в законодательстве Российской Федерации // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежеквартальный бюллетень. 2006. № 4.

104. Лежнина Ю.П. Социально-демографические факторы, определяющие риск бедности и малообеспеченности // Социологические исследования. 2010. № 3.

105. Малько A.B., Волкова Л.П. Соглашения в системе способов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ // Государство и право. 2008. № 12.

106. Морозова И.С. Проблемы оптимизации процесса «монетизации» натуральных преимуществ в Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 8.

107. Михайлова Л.И. Социальное самочувствие и восприятие будущего россиянами// Социологические исследования. 2010. № 3.

108. Нестеров A.B. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11.

109. Нечаева Т.В. Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе: актуальные проблемы и пути совершенствования // Институциональный, правовой и экономическийфедерализм в Российской Федерации. Ежеквартальный бюллетень.2006. № 4.

110. Новоселова-Чурсина Е. Проблемы конкурирующего федерализма // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2 (75).

111. Пленкин В.А. Проблемы разграничения компетенции органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав граждан на охрану здоровья // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 9.

112. Постников В.Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики // Журнал российского права. 2005. № 1.

113. Примова Э. Правовые основы субсидиарности во взаимоотношениях между федеральным центром и субъектами Федерации // Власть. 2008. №7.

114. Путило Н.В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. № 4.

115. Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права.2007. № 6.

116. Путило Н.В., Цомартова Ф.В., Доронин Ю.А. 15-летию Конституции Российской Федерации посвящается (Обзор научно-практической конференции «Конституция, закон и социальная сфера общества») // Журнал российского права. 2008. № 12.

117. Родионова О.В. Социальная функция государства: правовая сущность и проблемы субъектов ее осуществления на современном этапе // Государство и право. 2006. № 8.

118. Родионова О.В., Румянцева В.Г. Тенденции развития социальной функции в современной России // Социальное и пенсионное право. 2007. № 2.

119. Сафонов В.Е., Анишина В.И. Проблемы диалектики современного российского федерализма. И.А. Конюхова. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. Монография // Государство и право. 2005. №11.

120. Серегина Л.В. Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения // Журнал российского права. 2006. № 6.

121. Симонян Г.Р. Общегосударственное значение вопросов исключительного ведения Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21.

122. Собянин С.С. Правовые основы социального развития субъектов Федерации // Журнал российского права. 2005. № 12.

123. Собянин С.С. Разграничение компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве // Государство и право. 2006. № 12.

124. Собянин С.С. Тенденции развития законодательства субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере // Журнал российского права. 2007. № 1.

125. Тарасов О. Конституционная модель территориальной организации системы органов государственной власти в России и проблемы ее реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69).

126. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.

127. Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация в фокусе федерализма // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежеквартальный бюллетень. 2006. № 4.

128. Тихомиров Ю.А., Чеснокова М.Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. № 3.

129. Тихомирова В.В. Социальное самочувствие и ценностные ориентации молодой семьи // Социологические исследования. 2010. № 2.

130. Трофимова И.Н. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1.

131. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

132. Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. № 8.

133. Хохрякова О. Российская Федерация // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42).

134. Цалиев A.M. Правовые акты субъектов РФ важная составляющая законодательной базы Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 6.

135. Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9.

136. Черепанов В. Разграничивать или делегировать? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1 (58).

137. Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. № 5.

138. Чертков А.Н. Механизмы приведения регионального законодательства в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов в соответствие с федеральным законодательством // Представительная власть. 2008. № 5, 6.

139. Чертков А.Н. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: проблемы конституционно-правового регулирования // Государство и право. 2007. № 8.

140. Чертков А.Н. Федеральные законы, определяющие основы правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2002. № 10.

141. Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. 2004. № 2.

142. Чиркин В.Е. Государство социального капитализма (перспектива для России?) // Государство и право. 2005. № 5.

143. Чиркин В.Е. Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы // Журнал российского права. 2008. № 12.

144. Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5.

145. Чиркин В.Е. Россия, Конституция, достойная жизнь: анализ взаимосвязей // Государство и право. 2006. № 5.

146. Чеснокова М.Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. № 4.1. VII. Другие источники

147. Богатая биография // Российская газета. Спецвыпуск «Экономика. Национальные проекты». 2010. № 157.

148. Где в России жить хорошо. Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2009 году // Российская газета. 2010. № 51.

149. Динамика среднего размера назначенных пенсий. Справка Федеральной службы государственной статистики // http://www.gks.ru/freedoc/newsite/population/urov/doc3-l-l.htm.

150. Доклад о развитии человека 2009. Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие / Пер. с англ.; ПРООН. М., 2009.

151. Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2006/2007 гг. / Под общей редакцией проф. С.Н. Бобылева и А.Л. Александровой. М., 2007.

152. Егоршева Н. Ближе к телу // Российская газета. Спецвыпуск «Экономика. Национальные проекты». 2008. № 229.

153. Егоршева Н. Медицинский факт // Российская газета. Спецвыпуск «Экономика. Национальные проекты». 2008. № 229.

154. Заславская О. Ипотека сходит на нет // Российская газета. Спецвыпуск «Экономика. Национальные проекты». 2008. № 229.

155. Ивойлова И. Крыша будущего // Российская газета. Спецвыпуск «Экономика. Национальные проекты». 2010. № 157.

156. Ю.Каллиома Л. Жизнь по стандарту. Качества // Российская газета.

157. Спецвыпуск «Экономика. Национальные проекты». 2010. № 157. 11 .Краснопольская И. Всегда в приоритете // Российская газета. Спецвыпуск «Экономика. Национальные проекты». 2010. № 157.

158. Михайлов В. На рабочее место со студенческой скамьи // Российская газета. Спецвыпуск «Экономика. Национальные проекты». 2010. № 157.

159. Нацпроекты по-югорски // Югра стратегия экономического развития. Тематическое приложение к еженедельнику «Экономика и жизнь». 2007. № 47.

160. Н.Невинная И. Солнечный удар // Российская газета. 2010. № 194.

161. Официальный веб-сайт органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа Югры: http://www.admhmao.ru.

162. Северов С. Аисты слетаются в Югру // Российская газета. Спецвыпуск «Экономика. Национальные проекты». 2008. № 229.

163. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2009: Стат.сб. / Росстат. М., 2009.

164. Чкаников М. Дым в аренду // Российская газета. 2010. № 178.

165. Шаги к профессии // Российская газета. Спецвыпуск «Экономика. Образование и карьера». 2010. № 43.

166. Шепелева А. Образец для подражания // Российская газета. 2010. № 111.

Автор: Авдеева, Анна Викторовна
Город: Москва
Год: 2010
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в социальной сфере тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Авдеева, Анна Викторовна, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Авдеева, Анна Викторовна, Москва

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Авдеева, Анна Викторовна, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Авдеева, Анна Викторовна, Москва