АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Разграничение компетенции в системе органов Народного Совета СРВ»
11 '3
I. <*> к-Ч /
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
ЗЫОНГ ДЫК ЗШГ
РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ НАРОДНОГО СОНЕТА СРВ
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление;
советское строительство; административное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1992
Работа выполнена в секторе административного права Института государства и права Российской Академии наук.
Научный руководитель Официальные оппоненты
Ведущая организация
доктор юридических наук, проф. Б.М.Лазарев
доктор юридических наук, проф. Б.Н.Габричидзе
кандидат юридических наук, доцент И.И.Овчинников
Сектор административного и финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения
Защита состоится "Щ " О А 1992 г. в часов
на заседании Специализированного Совета Д 002.09.05 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук (специальность 12.00.02) при Института государства и права РАН по адресу: 119841, Москва, уя.Знаменка, д.Ю.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН.
Автореферат разослан "Х^ ",Жс"с№)С> 1992 г.
Ученый секретарь Специализированного Совета доктор юридических наук
М.А.Краснов
ОНДАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность теш. В условиях обновления экономической и политической жизни Вьетнама на первый план выдвигается задача совершенствования системы государственных органов и повышения эффективности их деятельности. Коммунистическая партия Вьетнама на своих 17, У, У1 и УН съездах указывала, что одной из мер по повышению эффективности работы системы государственных органов является точное, научно обоснованное, рациональное разграничение компетенции между ними, строгое ее соблюдение и активная реализация.
Во Вьетнаме сейчас около 10 500 территориальных административных единиц. В каждой из них 'образуются Народные Советы и народные комитеты. После вступления в силу ныне действующей Конституции СРВ у нас принят ряд законов и подзаконных актов, регулирующих организацию и деятельность местных органов власти и управления. Среди них нужно особо отметить Решение Национального Собрания от 30 ивня 1989 г. о внесении изменения и дополнения в Конституцию СРВ по совершенствованию системы местных органов власти и управления, Закон от 30 июня 1989 г. об организации Народных Советов и народных комитетов; Положение Государственного Совета СРВ от 5 мая 1990 г. об организации и деятельности Народных Советов разных уровней. Во Вьетнаме ныне идет обсуждение проекта новой Конституции, в которой есть статьи о местных органах.
В Советском Союзе, затем в республиках СНГ издано большое число работ, посвященных проблемам разграничения компетенции местных Советов и их органов. Это труды С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, Г.В.Барабашева, Б.Н.Габричидзе, Ю.М.Козлова, Е.И.Козловой, Е.И.Кореневокой, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, К.Ф.Шеремета и т.д. Во Вьетнаме же, несмотря на важность проблем компетенции, в том числе в системе Народного Совета, юридическая наука долгое время уделяла им явно недостаточное внимание. Общетеоретические проблемы компетенции часто остаются в тени. Очень мало работ о компетенции Народных Советов и их органов. Линь за последнее время появились исследования,
в которых говорится о компетенции местных" органов, но обычно наряду и в связи с другими проблемами, более широкими или более узкими^. До сих пор у нас нет ни одной монографии, специально посвященной проблеме разграничения компетенции между Народными Советами СРВ и их органами.
Вот почему диссертант и решил избрать эту тему для своего исследования.
Цель исследования. Опираясь на советскую и вьетнамскую литературу, анализ нормативных актов и опыта деятельности Народных Советов и их органов сделать очередной, пусть небольшой, шаг в решении теоретических и практических проблем разграничения компетенции между Народными Советами и их органами. Конкретно диссертант решил проанализировать взаимоотношения между Народным Советом и подчиненными ему органами, выявить их роль и место в системе руководства и управления, соотношение их компетенции; раскрыть специфику полномочий Народного Совета и каждого вида подчиненных ему органов; рас-' смотреть исключительные полномочия Народных Советов, разграничительные линии компетенции Народного Совета, его президиума и народного комитета; показать полномочия местных органов управления, производные от компетенции Народного Совета и от компетенции вышестоящих органов государственной администрации; обозначить распределение компетенции метщу народным комитетом и подчиненными ему специализированными органами с учетом их горизонтальной и вертикальной подчиненности; доказать наличие и выявить природу исключительных полномочий этих органов; показать основные направления развития законодательства СРВ по этим проблемам и дать рекомендации по его совершенствованию.
В этих целях диссертантом проанализированы в сравнительном плане Конституции СРВ, Конституция бывшего СССР и Конституции республик-членов СНГ* законы СРВ о Народных Советах и
* Например: Нгуен Данг Зунг. Народные Советы СРВ; Дисс. ... канд.юрид.наук,- М., 1990; Буй Суан Дык. Компетенция местных органов власти СРВ по руководству хозяйственным строительством: Дисс. ...канд.юрид.наук.- М., 1990.
народных комитетах, Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства и законы республик по данному вопросу, другие нормативные акты всех этих государств, регулирундие организацию и деятельность местных органов власти и управления. Изучены таете относящиеся к теме научная советская и вьетнамская литература и материалы о практической деятельности местных органов наших стран.
Новизна исследования и его практическое значение заключается прежде всего в том, что диссертация представляет собой первую в СРВ научно-исследовательскую работу по избранной теме. Еивода и предложения, высказанные в диссертации, могут быть учтены при разработке новых нормативных актов СРВ о компетенции упомянутых органов. Диссертация может быть использована также в преподавании курсов государственного и административного права Вьетнама в системе наших административных школ, юридических институтов и факультетов университетов.
Диссертация начинается общей характеристикой системы органов: Народного Совета и подчиненных ему органов государственной администрации и их компетенции. Затем детально раскрывается разграничение компетенции этих органов по действующему законодательству СРВ. Последняя глава посвящена перспективам развития этого законодательства и проблемам его совершенствования .
СТРУКТУРА РАБОТЫ И ЕЕ ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ
Работа состоит из введения, трех глав и заключения.
Во Введении обосновываются выбор теш: ее актуальность и практическая значимость, цели и задачи исследования, содержатся обзор литературы по теме и характеристика примененных автором методов ее изучения.
В Главе I "Общая характеристика системы и компетенции Народного Совета и подчиненных ему органов" - анализируются взаимоотношения этих органов, их роль и место каждого в системе руководства и управления, содержание и соотношение компетенций.
В каждой территориально-административной единице СРВ (за исключением низового уровня, где нет специализированных органов управления) образуется и действует система местных государственных органов, состоящая из представительного органа, исполнительно-распорядительного органа общей компетенции и специализированных органов, осуществляющая руководство и управление государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в данной территориально-административной единице. Это - Народный Совет и его президиум, народный комитет и его специализированные органы. Диссертант сравнивает ее с аналогичной, раньше господствовавшей в СССР системой местных органов, обращаясь затем и к новым, недавно введенным в республиках-членах СНГ, моделям.
Изучая историю развития законодательства СРВ о местных органах, диссертант делает общий вывод: во всех трех конституциях и в законодательных актах о местных органах проводится идея функционально-структурного единства представительных органов власти и местных органов государственного управления при верховенстве первых. Далее говорится о том, как народные комитеты стали исполнительными органами Народных Советов, а специализированные органы управления вошли в систему "двойного" подчинения (народным комитетам и вышестоящим специализированным органам), как горизонтальная линия их подчинения была признана основной. При этом отмечается, что развитие государственного механизма СРВ идет не по пути вытеснения аппарата управления представительными органами, подмены его, принятия на себя его функций, не по пути ослабления представительных органов за счет чрезмерного повышения позиций аппарата, не по пути размывания границ между ними, а по пути повышения роли как тех, так и других в выполнении органами каждого вида своего социального назначения. Практика СРВ показывает, что хорошо работают те Народные Советы, которые имеют квалифицированный аппарат, опираются на него и в то же время не позволяют ему возвыситься над собой.
Долгое время в СССР считалось бесспорным, что местные Советы - это местные органы государственной власти. Но в на-
чале 60-х годов в литературе появилась трактовка местных Советов только как органов местного самоуправления. Затем получила распространение характеристика этих Советов как органов, которые обладают одновременно свойствами местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такая позиция, считает диссертант, наиболее точно отражает их природу.
В конце 80-х - начале 90-х гг. трактовка местных органов в СССР стала давать крен в сторону их муниципализации. В Законе СССР от 9 апреля 1990 г. о местном хозяйстве и местном самоуправлении местные Советы охарактеризованы (ст.З) как "основное звено в системе местного самоуправления", "представительные органы власти" (слово "государственной" перед словом "власти" было, таким образом, опущено). Правда, принятые затем законы ряда республик сохранили слово "государственной" при характеристике местных Советов. В Законе СССР от 9 апреля 1990 г. не было норм о руководстве деятельностью нижестоящих Советов со стороны вышестоящих, более того, была снята с вооружения терминология "вышестоящие" и "нижестоящие" Советы. Тем самым был в какой-то мере поколеблен тезис о том, что местные Советы входят в единую систему представительных органов государственной власти. Исполнительные и распорядительные органы местных Советов, как первоначально говорилось в этом Законе, подчинены только соответствующим Советам (ст.6), т.е. тоже выключались из единой системы органов государственного управления.
Вслед за этим законодательство некоторых республик-членов СНГ пошло по пути отторжения местного аппарата управления от соответствующих местных Советов: он был там подчинен мэрам и другим единоличным главам местной администрации, избираемыми непосредственно населением, т.е. лицам, независимым от местного Совета. В организационном аспекте их вообще уже нельзя теперь считать исполнительно-распорядительными органами местных Советов, хотя для местной администрации обязательны решения Советов. Делая общий обзор существующих сейчас в республиках СНГ схем построения системы местных органов власти и управле-
ния и распределения компетенции между ними, диссертант высказывает мнение, что ослабление связей Советов по вертикали и зависимости аппарата управления от каждого из них, перевод этого аппарата на единоначалие могут затормозить развитие демократии, снизить качество управленческих решений по сложным, комплексным вопросам, расширить почву для субъективизма и злоупотреблений властью.
Аппарат призван проводить в жизнь решения органов государственной власти. Однако, нельзя полагать, будто роль органов управления ограничивается выполнением актов, принятых представительными органами. Б СРВ деятельность народных комитетов не ограничивается реализацией решений соответствующих Народных Советов. Во-первых, народные комитеты действуют в исполнение решений не только "своих" Народных Советов, но и вышестоящих исполнительных органов и даже центральных отраслевых органов. Во-вторых, они по собственной инициативе решают многие отнесенные к их ведению вопросы и при отсутствии на этот счет каких-либо решений соответствующих Народных Советов (если, конечно, право решения таких вопросов не отнесено исключительно к компетенции данного Народного Совета или его президиума (ст.ст.21,25 Закона СРВ 1989 г. об организации Народных Советов и народных комитетов). Назначение народных комитетов, если давать ему общую характеристику, состоит в том, чтобы руководить государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в соответствующих территориально-административных единицах, действуя при этом на основе решений своего Народного Совета и вышестоящих органов; если же таких решений нет, то народный комитет действует по собственной инициативе в пределах предоставленных ему законодательством полномочий. Находясь одновременно в системе Народного Совета и в системе государственной администрации, народный комитет исполняет решения Совета и задания вышестоящих органов управления.
В советской юридической литературе о местных органах того периода, когда господствовала схема: "Совет - исполком -отделы, управления", широко применялись термины: "местный Со-
вет в широком смысле слова" и "местный Совет в узком смысле слова". Считалось, что существует некий "местный Совет в широком смысле слова", включающий в себя собственно Совет и все подчиненные ему органы и что у такого "местного Совета" как комплекса есть общая компетенция, которая распределяется потом мекду собственно Советом, исполкомом и его отраслевыми органами, и что вся эта схема есть "частный случай, на кбторый распространяются общие положения о распределении прав и обязанностей между структурами подразделения органа государства"-''. Опираясь на этот тезис, делался и второй вывод: "Компетенция местного Совета - это вся совокупность предметов ведения, обязанностей и прав, закрепленных в законодательном порядке как непосредственно за самим местным Советом, так и за всеми органами, образуемыми им и действующими под его руководством и контролем". Во Вьетнаме и сейчас встречаются аналогичные высказывания .
Вторая, отличная от первой, позиция состоит в том, что под "местным Советом" надо понимать только представительный орган; исполком же, его отделы и управления рассматриваются как органы государственного управления, подчиненные Совету, а не его составные части. Отсюда вывод: как Совет, так и исполком, его отделы и управления - это взаимосвязанные органы, каждый из которых обладает своей компетенцией и относительной самостоятельностью, в том числе имеют даже исключительные полномочия^. На основе анализа законодательства СРВ диссертант
* См.: Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов.- М.: МГУ, 1968.- С.58,59; Кутафин O.E., Шеремет ПЛ. Компетенция местных Советов.- М.: Юрид.лит., 1986.- С.46. ^ См.: Кутафий O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов,- М., 1936.- С.44,46,47. 3 См.: Буй Суан Дык. Компетенция местных органов власти СРВ по
руководству хозяйственным строительством.- М., 1990.- С.16. ^ См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления.- М.,1972.-С.118,121,142; Понятие компетенции органов управления, ее элементы и значение// СССР-ГДР: Компетенция органов государственного управления.- М., 1984.- С.9.
присоединяется именно к этой точке зрения.
В СРВ тоже имеются тесные структурно-функциональные связи Народного Совета, народного комитета и его специализированных органов: все эти органы управления подчинены Народному Совету, ответственны перед ним, работают под его общим руководством и контролем и активно участвуют в решении задач, стоящих перед Народным Советом, что, однако, не дает оснований трактовать совокупность всех этих органов как орган государства. Народный комитет и его специализированные органы - не структурные подразделения Народного Совета, а особые государственные органы. В качестве структурных подразделений Совета выступают лишь его президиум и постоянные комиссии. Понятие "Совет в широком смысле слова" таит в себе опасность подмены местного представительного органа подотчетным ему аппаратом управления и может служить теоретическим оправданием такой подмены.
С учетом всего этого в диссертации далее освящаются принципы распределения компетенции между Народным Советом, народным комитетом и его специализированными органами. При этом отмечается, что, к сожалению, во Вьетнаме до сих пор нет ни одной теоретической работы, посвященной общей проблеме компетенции государственных органов. Изучение же советской юридической литературы показывает, что существует много различных определений понятия "компетенция органа".
Опираясь на анализ этой литературы и законодательства СРВ, диссертант дает такую краткую характеристику компетенции Народного Совета и подчиненных ему органов:
Во-первых, это - система полномочий каждого из них по осуществлению государственной власти на своей территории, в подведомственной отрасли. Во-вторых, компетенция включает в себя обязанность и право выполнять определенные управленческие функции (планирование, руководство, регулирование, контроль и т.д.) применительно к определенным объектам управления (общественные отношения, предприятия, организации и т.д.). В-третьих, элементами компетенции является также право решать или принимать участие в решении определенного щ>уга вопросов,
осуществлять предусмотренные законодательством формы управленческой деятельности (издания актов по этим вопросам, совершения имеющих юридическое значение материально-технических действий, официальную регистрацию чего-либо и т.д.).
На основе этой общей характеристики системы органов Народного Совета и элементов компетенции каждого из них диссертант и освещает далее проблему разграничения ее между Народным Советом и народным комитетом, между ним и подчиненными ему специализированными органами.
В Главе П "Разграничение компетенции между Народным Советом и подчиненными ему органами по действующему законодательству" раскрывается специфика полномочий Народного Совета и каждого вида подчиненных ему органов. При разграничении полномочий между ними законодатель СРВ применяет прежде всего категорию "исключительные полномочия" Народных Советов. "Технически" это делается так: суммарно обозначив в законе компетенцию Народных Советов и их органов, законодатель далее определяет круг важнейших вопросов, которые могут быть решены только на сессиях. Исключительные полномочия Народного Совета служат главной разграничительной линией "разделения труда и власти" Народного Совета и народного комитета. Закрепление исключительных полномочий представительного органа позволяет строить работу Народного Совета так, чтобы именно он как представительный орган, занимался местным нормотворчеством и решал наиболее важные конкретные вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства, осуществлял контроль за аппаратом управления в интересах народа, местных жителей. Исключительные полномочия юридически гарантируют верховенство Совета над администрацией данного уровня.
В СРВ исключительные полномочия Народного Совета закрепляются сейчас в Законе 1989'г. об организации Народных Советов и народных комитетов (в Главе Ш, посвященной сессии). Они касаются всех Народных Советов, независимо от уровней. К числу этих полномочий относятся превде всего те, которые касается конституирования и организации работы самого Народного Совета: утверждение повестки дня сессии; избрание постоянных ко-
миссий и мандатной комиссии, заслушивание ее доклада о результатах проверки полномочий депутатов; утверждение их полномочий и признание полномочий отдельных депутатов недействительными; рассмотрение и решение вопросов по заявлениям депутатов о сложении ими своих полномочий, а также вопросов об отзыве депутатов; изменение или отмена ненадлежащих решений нижестоящих Народных Советов в случае нанесения шли серьезного ущерба правам и интересам народа.
Далее идут вопросы, связанные с образованием органов Народного Совета и других государственных органов, контролем за деятельностью многих из них, а также предприятий, учреждений и организаций, за законностью решений нижестоящих Народных Советов: избрание на должность и освобождение от должности членов президиума Народного Совета, членов народного комитета, членов соответствующего суда; рассмотрение отчетов о работе президиума Народного Совета, народного комитета и соответствующего суда; рассмотрение общих отчетов о решениях по жалобам, заявлениям и предложениям граждан; контроль за деятельностью президиума Народного Совета, народного комитета, изменение или отмена их ненадлежащих актов.
' Исключительные полномочия в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории таковы: принятие местного социально-экономического плана и бюджета, утверждение итогов выполнения плана и исполнения бюджета; принятие основных направлений и программ развития производства, распределения и оборота, обслуживания населения, культуры и социальной сферы; обеспечение общественного порядка и обороны; принятие проектов установления и изменения административных границ в данной местности и внесение предложений по этим вопросам в вышестоящие органы.
Законодательство СРВ при размежевании полномочий по руководству хозяйственным и социально-культурным строительством между Народным Советом и народным комитетом берет за основу прежде всего важность вопросов. Есть вопросы, заведомо имеющие первостепенное значение; их решение и возлагаются на Народный Совет. Но есть и вопросы, которые в одних условиях
очень важны, а в других - менее. Поэтому законодатель, наряду с критерием заведомой важности вопроса, применяет и второй -право самостоятельной оценки Советом важности других вопросов в данных условиях.
Некоторые советские ученые предлагали при определении исключительных полномочий Совета использовать, как один из главных, критерий нормативности издаваемого акта, т.е. отнести право издания нормативных актов к исключительным полномочиям Совета, лишив тем самым исполком такой возможности^. Однако другие ученые считали, что этот критерий как универсальный неприменим^. В соответствии с законодательством СРВ и Народные Советы, и народные комитеты имеют право издавать нормативные акты. Но иногда критерий нормативности акта все же применяется при определении их компетенции. Например, согласно Указу Государственного Совета от 17 декабря 1989 г. на местах только Народные Советы могут издавать нормативные акты,.предусматривающие административную ответственность за их нарушения, в то время как народные.комитеты правомочны решать дела о конкретных административных правонарушениях. На практике местные исполнительные органы в СРВ часто издают нормативные акты не только во исполнение актов вышестоящих органов, но и первичным образом, по собственной инициативе (конечно, в пределах вопросов своей компетенции), поскольку высшие и центральные органы во многих случаях не могут своевременно реагировать своими нормативными актами на быстро меняющиеся условия, тем более с учетом местных.
Очертив в Законе суммарно компетенцию Народных Советов и их органов в общем виде и установив затем круг вопросов, которые могут быть решены только на сессиях Народных Советов и заседаниях их президиумов, законодатель далее устанавливает принцип: "В период между сессиями Народного Совета народный
^ См.: Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов// Сов.
государство и право,- 1965, № 4.- С.27. ^ См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.- М., 1988.- С.79.
комитет рассматривает и решает все вопроси, относящиеся к задачам и полномочиям Народного Совета своего уровня, за исключением упомянутых шие вопросов". Тем самым Закон устанавливает, если быть юридически точным, не возможность народного комитета осуществлять полномочия Народного Совета, а право народного комитета решать многие из вопросов, которые отнесены и к ведению Народного Совета.
Но даже если один и тот же вопрос решается то Советом, то народным комитетом, их решения не одинаковы по содержанию и юридической силе. Во-первых, акт Народного Совета всегда выше актов народного комитета в иерархии актов. Во-вторых, некоторые решения народного комитета представляются на утверждение Народному Совету на ближайшей его сессии. В-третьих, народный комитет всегда связан актами, ранее принятыми по данному вопросу Народным Советом, в то время как Народный Совет может принять решение, отличающееся от прежних своих решений и тем более от решений народного комитета. В-четвертых, Народный Совет может адресовать свои решения более широкому кругу субъектов. В-пятых, народный комитет всегда остается органом, подотчетным и подконтрольным Народному Совету, причем последний вправе изменить и отменить ненадлежащий акт народного комитета. В-шестых, при решении вопросов, относящихся к ведению именно Народного Совета, народный комитет должен согласовать их с президиумом Народного Совета - его постоянно действующим органом.
Как уже отмечалось, народный комитет имеет компетенцию, которая в основной своей части является как бы продолжением компетенции соответствующего Народного Совета, ее детализацией и конкретизацией, имея уже в результате этого качественные особенности. Индивидуальные дела относятся к компетенции именно народного комитета и на сессии Совета не выносятся. Разграничение компетенции имеет и процессуальный аспект - по многим вопросам проект решения разрабатывает народный комитет, заключение по нему дают президиум Народного Совета и постоянные комиссии, принимает или утверждает решение Народный Совет (например, программу территориального развития, местный бюджет
и т.д.). Здесь уже стадии создания решения служат разграничительной линией компетенции между Народным Советом и народным комитетом.
Дальше в диссертации речь идет о статусе президиума Народного Совета. В СРВ уже давно начали думать над тем, почему многие Народные Советы не осуществляют в должной мере свои полномочия, часто действуют лишь формально, почему народные комитеты подменяют их? Учреждение в 1989 г. президиумов и постоянных председателей Народных Советов создали условия для того, чтобы Совет мог реально контролировать деятельность народного комитета, чтобы усилить верховенство Совета, а орган исполнительной власти освободить от "чужих дел" - от дел по организации работы'Совета"1".
В ходе обсуждения проекта нового Закона об организации Народных Советов и народных комитетов была выдвинута следующая схема: Народный Совет занимает высшую ступень власти; президиум выполняет функции Совета в период между сессиями; а народный комитет - исполнительные функции. Отсюда вытекала рекомендация: президиум как второй после Совета орган власти должен в период между сессиями Совета.руководить народным комитетом и его специализированными органами и обладать правом решать вопросы управленческого 'характера, отменять и изменять акта органов администрации. Но законодатель принял другой и более правильный, на наш взгляд, вариант: президиум Народного Совета "является органом, обеспечивающим организацию работы соответствующего Народного Совета, отвествеи перед ним, находится под контролем и руководством вышестоящего Народного Совета, Национального Собрания и Государственного Совета" (ст.З Закона). Хорошо было бы дополнить Закон положением: "Не допускается вмешательство президиумов Народных Советов в управленческую деятельность народных комитетов".
Согласно Закону, назначение местных специализированных органов состоит в том, чтобы помогать соответствующему народному комитету комплексно осуществлять функции государственно-
1 См.: №ап Оап.- 29.06.1939.
го управления с учетом местных .условий, обеспечивать единство в отраслевом управлении или управлении сферами деятельности сверху донизу (ст.55 Закона об организации Народных Советов и народных комитетов). Как правило, местные специализированные органы в СРВ находятся в "двойном" подчинении: по горизонтали исполнительным органам Народных Советов, а по вертикали - соответствующим вышестоящим специализированным органам. Вертикальная подчиненность обеспечивает единство общегосударственного профессионального управления, проведение в жизнь единой политики, а горизонтальная - учет местных условий при реализации линии центра. По действующему законодательству СРВ главенствует горизонтальная линия подчинения, которая вступает в организационно-правовом йлане более ярко и отчетливо, несмотря на то, что некоторые отрасли и другие сферы управления имеют высокую степень централизации.
Тем не менее специализированные органы нельзя считать составными частями народного комитета, а тем более Народного Совета. Будучи органами народного комитета и, как правило, подчиняясь одновременно вышестоящим органам администрации, каждый специализированный орган имеет свою компетенцию. Именно в рамках ее все они и осуществляют свою повседневную деятельность и несут собственную ответственность. Их компетенция связана и в значительной мере производна от компетенции народного комитета, которая, в свою очередь, производна прежде всего от компетенции соответствующего Народного Совета; но она, как правило, связана и с компетенцией вышестоящих специализированных органов. Местные специализированные органы наряду с функциями, отнесенными к компетенции Народных Советов и народных комитетов, осуществляют и задачи централизованного профессионального характера, и таким образом выступают в определенной мере и как опорные пункты министерств и ведомств на местах.
Диссертант делает такой общий вывод: каждый специализированный орган имеет свою компетенцию, состоящую из частей разного происхождения - одни являются результатом детализации функций и полномочий соответствующего народного комитета, другие производны от компетенции выиестоящих специализированных
органов - министерств и ведомств, третьи - закреплены законодательством именно за местными специализированными органами (различного рода индивидуальные дела).
На практике многие специализированные органы не проявляют должной самостоятельности, уклоняются от решения вопросов своей компетенции, а народные комитеты чрезмерно вторгаются в сферы деятельности подчиненных им специализированных органов, подменяют их, порой пытаясь определять даже сугубо профессионально-технические детали. Такая практика дает отрицательные результаты.
В Главе Ш "Проблемы совершенствования законодательства СРВ о компетенции Народных Советов и их органов" показываются прежде всего основные направления развития законодательства СРВ о местных органах власти и управления, а затем даются рекомендации по его совершенствованию. При этом автор опирается на выводы, изложенные в Главе I.
Правовые нормы о полномочиях Народных Советов и подчинен-ешх им органов складывались на протяжении ряда лет и могут быть поняты лишь на фоне общих социально-политических и экономических условий и задач, стоящих перед Вьетнамским государством на различных этапах его развития и стоящих перед ним сейчас. По мнению диссертанта, только при таком подходе к этому массиву правовых норм можно верно определить, по каким направлениям должно пойти их дальнейшее совершенствование.
Развитие законодательства Вьетнама шло по пути все более последовательного размежевания органов двух видов: "органов государственной власти" и "органов государственного управления" при тесной их взаимосвязи, по пути укрепления верховенства Народных Советов над местными органами управления, преобладания горизонтальной линии подчинения над вертикальной; расширения полномочий Советов и-сосредоточения их внимания на решении всех наиболее важных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства на местах; укрепления Народных Советов как полноправных органов государственной власти и органов местного самоуправления - органов, не только решающих вопросы местного значения, но и обеспечиваю-
щих общегосударственные интересы, проводящие в жизнь решения вышестоящих государственных органов; рационального разграничения труда и полномочий между упомянутыми органами на основе верховенства Народных Советов и повышения эффективности деятельности и ответственности всех звеньев их управленческого аппарата.
Каковы же перспективы развития законодательства СРВ о Народных Советах и подчиненных им органах? Этот вопрос нужно решать на фоне общих экономических, политических и социальных процессов, происходящих в стране.
УП Съезд Коммунистической партии Вьетнама (июнь 1991 г.) принял новую программу "Строительство страны в период перехода к социализму". Экономика, говорится в Программе, должна быть рыночной. Центральное место в ней должен занимать человек. Развитие народного хозяйства будет сочетаться с социальным прогрессом. Подтверждается многоукладный характер экономики, основанной на свободном предпринимательстве в рамках закона и развивающейся под государственным койтролем. Право собственности, в том числе частной, охраняется государством, которое стимулирует деятельность государственных, кооперативных и частных предприятий на благо общества.
На базе развивающейся экономики, причем по мере ее развития, говорится в Программе, будет происходить обновление политической системы. В Республике Вьетнам вся власть принадлежит народу и осуществляется во имя его интересов на основе законов. Нужно, говорится в Программе, повышать роль представительных органов в центре и на местах и перестраивать исполнительную систему, более активно бороться с бюрократизмом и коррупцией.
Все эти установки, говорится в Программе, должны быть реализованы прежде всего путем изменения Конституции СРВ. Ныне во Вьетнаме идет обсуждение ее проекта-*-.
В проекте сохраняется положение: вся власть принадлежит народу (ст.2); народ осуществляет ее через Национальное Собра-
^ См.: МЬап Оап.- 30.12.1991.
ние и Народные Советы различных уровней. Представительные и другие государственные органы организуются и действуют в соответствии с принципом демократического централизма (ст.6). Однако из проекта исключено положение о том, что Национальное Собрание и Народные Советы составляют политическую основу государства и дано другое понимание ее: "Отечественный фронт Вьетнама, включающий в себя Компартию, федерацию профсоюзов, Союз крестьян, Союз коммунистической молодежи Хо-Ши-Мина, Союз женщин и другие члены Фронта являются политической основой государства" (ст.9). По мнению диссертанта, политической основой общества надо считать Отечественный фронт, а политической основой государства - систему представительных органов, включающую в себя Национальное Собрание и Народные Советы.
В проекте Конституции Народные Советы характеризуются как "представительные органы местного населения, представляющие его волю" (ст.116), а их свойство органов государственной власти тем самым отрицается или затушевывается. По мнению диссертанта, следует называть Народные Советы "органами государственной власти и местного самоуправления".
Проект переименовывает народные комитеты в "административные комитеты", как было в прошлом, а сами они характеризуются только как "местные органы государственной администрации". Таким образом, отрицается их свойство исполнительных органов соответствующих Народных Советов. При этом председатель административного комитета, как сказано в проекте, назначается непосредственно вышестоящим органом государственной администрации по представлению соответствующего Народного Совета, а остальные его члены - по представлению председателя соответствующего административного комитета (за исключением общинного и микрорайонного уровней, где все члены административного комитета избираются Народным Советом). Их обязанность - исполнение решений вышестоящих органов администрации ставится на передний план (ст.122). Таким образом, проект подчеркивает вертикальную подчиненность административных комитетов и ослабляет их зависимость от Народных Советов. По мнению диссертанта, все это не соответствует развитию демократии и в конечном
счете может привести к снижению качества управленческих решений по сложным комплексным вопросам, ослаблению влияния общественного мнения на аппарат, к расширению почвы для субъективизма и злоупотреблению властью.
Не возражая против переименования народных комитетов в административные комитеты, автор предлагает считать их, как и раньше, исполнительными органами соответствующих Народных Советов и, одновременно, органами государственной администрации на местах. Признавая нецелесообразным назначение главы административного комитета сверху, диссертант предлагает следующую 'схему: кандидатуру председателя административного комитета выдвигает председатель вышестоящего административного комитета, а избирает его соответствующий Народный Совет. В такой системе Народный Совет должен, как и раньше, занимать "высшую ступень власти"; его президиум осуществлять организацию работы Народного Совета и не вмешиваться в сферу управления; административный комитет и подчиненные ему специализированные органы призваны осуществлять государственное управление, проводя в жизнь решения Народного Совета.
Все эти органы должны сочетать в себя два свойства: государственное и самоуправленческое. Как органы государства они реализуют общегосударственные интересы, проводят в жизнь законы и другие решения вышестоящих государственных органов. Как органы местного самоуправления они обеспечивают самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения, действуют, исходя из интересов местного населения, с учетом особенностей своих административно-территориальных единиц. Характеристика Народных Советов как органов местного самоуправления послужит основой для повышения их независимости от вышестоящих органов и будет способствовать развертыванию их инициативы в пределах компетенции.
С учетом этого и нужно разграничивать функции и полномочия между ними:
- Сохраняя формулу: "административный комитет вправе решать вопросы, относящиеся к ведению Народного Совета, кроме вопросов его исключительной компетенции', следует закрепить,
причем именно 'в Законе о Народных Советах и административных комитетах, исключительные полномочия и народного комитета, например, путем указания на вопросы, которые должны решаться именно административным комитетом, т.е. не выноситься на сессии Народного Совета и не поручаться специализированным органам (ныне в СРВ такие полномочия у народного комитета, как уже отмечалось выше, есть, но закреплены они лишь в тематических законах, указах и правительственных актах).
- Расширить исключительные полномочия Народного Совета, прежде всего поместив в круг вопросов, которые решаются только на сессиях, следующие: утверждение местного бюджета (по законодательству СРВ Народные Советы сейчас "определяют" местный бюджет, а затем вышестоящие органы государственной администрации "утверждают" его); утверждение структуры и штатов народного комитета; утверждение и освобождение от должности руководителей специализированных органов; рассмотрение и утверждение мероприятий по выполнению наказов избирателей; принятие нормативных актов об организации работы Совета и его органов, а также актов, нарушение которых влечет административную ответственность, и по другим важнейшим вопросам (например, утверждение Регламента работы Народных Советов и его органов, Правил содержания земель, лесов и водных ресурсов местЕГОсти, Правил торговли в общественных местах и т.д.) и утверждение нормативных актов исполнительных органов; вопрос о передаче полномочий другим органам, в частности, нижестоящим Народным Советам;'делеги|Эование своих полномочий органам управления; принятие решений о проведении референдума tía подведомственной территории.
Для повышения ответственности административных комитетов перед Народными Советами следовало бы установить право Народного Совета выражать недоверие административному комитету и одновременно право последнего опротестовывать решения соответствующего Народного Совета, если они незаконны или недостаточно обеспечены финансами, материально-техническими ресурсами и организационными средствами. Такого рода споры должен решать вышестоящий административный комитет. Чтобы не было подмены
Народных: Советов их президиумами следовало бы отменить норму, разрешающую Советам делегировать свои полномочия президиумам. Последние должны целиком сосредоточиться на организации работы соответствующих Советов, их постоянных комиссий и депутатов.
Нужно иметь Положение о каждом типовом специализированном органе, утверждаемое Советом Министров (положения о нетипичных специализированных органах могли бы утверждать сами Народные Советы). В СРВ положений о многих местных специализированных органах вообще нет, а в имеющихся их задачи, функции и полномочия изложены неконкретно, лишь в самом общем виде. В результате - трудности осуществления специализированными органами своей деятельности, а также их стремление уклоняться от решения вопросов подведомственных отраслей, вносить их на рассмотрение народных комитетов, что является одной из причин перегрузки повесток дня заседаний этих комитетов.
Согласно ст.53 Закона об организации Народных Советов и народных комитетов (1987 г.) председатель народного комитета, его заместитель и член-секретарь составляют президиум народного комитета. Президиум обеспечивает работу по реализации решений Народного Совета, распоряжений и указаний народного комитета. При согласии на то народного комитета его президиум в период между заседаниями решает вопросы, относящиеся к компетенции народного комитета, докладывая ему об этом на ближайшем заседании. Президиум подготавливает заседания народного комитета, ставит на его обсуждение вопросы, относящиеся к содержанию работы Народного Совета (сессий).
Затем в законодательстве об организации Народных Советов и народных комитетов было дано новое понимание президиума народного комитета, что отразилось в Инструкции Совета Министров № 154 от 25 сентября 1989 г. В ней сказано, что президиум - часть народного комитета, осуществляющая оперативное решение текущих дел управления, относящихся к ведению народного комитета. Но он, как записано дальше в Инструкции, не является особым органом. Поэтому нет решений президиума, президиум издает акты от имени комитета, это - организационная форма
деятельности народного комитета. По мнению диссертанта, в таком полоясении есть нелогичности и противоречия. Почему президиум - часть народного комитета не может быть одновременно органом государства, а тем более управленческим звеном. Во Вьетнаме президиумы народных комитетов очень активно действуют, издавая акты по многим вопросам.
Исходя из этого, нужно в Законе о Народных Советах и административных комитетах и закрепить принцип: деятельность административного комитета основана на сочетании коллегиальности и единоличного распорядительства, персональной и коллективной ответственности, а организационные формы деятельности административного комитета располагать так: заседание комитета, заседание его президиума и единоличное распорядительство председателя комитета (от имени комитета). Соответственно нужно располагать по юридической силе и акты, принимаемые в административном комитете. Одновременно следовало бы определять исключительные полномочия административного комитета по отношению к его президиуму (например, одобрение программ, плана и бюджета,■вносимых на утверждение Народного Совета, назначение исполняющих обязанностей заведующих отделами и начальников управлений, опротестование решений Народного Совета, назначение нижестоящих временных административных комитетов, принятие правил о порядке работы комитета и т.д.), а также детально определить полномочия председателя комитета. Если эти предложения будут приняты, то на заседаниях административных комитетов будут рассматриваться лишь вопросы, действительно требующие коллегиального решения.
Для выполнения всеми звеньями системы Народного Совета их задач и функций, правильного и полного использования ими своих полномочий нужны многие условия, прежде всего наличие материально-финансовой базы. По мнению диссертанта, в Законе о Народных Советах и административных комитетах следует, во-первых, более четко сказать, что такое "местное хозяйство", каков его состав, а также определить вщаимоотношения Народного Совета и его органов, с одной стороны, и предприятий, учреждений и организаций - с другой, включая их взаимную ответ-
ственность. Нужно дать право Народным Советам без согласования с вышестоящими органами создать за счет имеющихся у них свойств муниципальные предприятия, организации и социально-культурные учреждения.
В условиях рыночной экономики важно очертить в Законе полномочия Народных Советов и их органов в регулировании рыночных отношений (особенно в области товарообмена между территориями) , а также дать им право участвовать во внешних экономических связях (заключать договоры с зарубежными партнерами, создавать совместные предприятия по выпуску товаров народного потребления и оказанию услуг населению; организовывать приграничную торговлю).
Следовало бы предусмотреть в Законе право административных комитетов самостоятельно разрабатывать, а Народных Советов - утверждать местный бюджет (а не только его "определять"). Вмешательство вышестоящих органов в разработку, утверждение и исполнение местных бюджетов недопустимо. Народные Советы должны сами определять направления использования средств местных бюджетов, расходовать бюджетные средства, формировать местные валютные фонды и распоряжаться ими в порядке, установленном законодательством.
С закреплением и расширением материально-финансовой базы Народных Советов они и их органы приобретут реальные возможности быть полнокровными местными органами государственной власти и управления и основным звеном местного самоуправления,способными координировать деятельность всех других звеньев его системы.
В заключении содержатся некоторые общие выводы по диссертации в целом.
Но теме диссертации ее автором опубликованы следующие работы:
1. Повышение роли Народных Советов в сфере управления// Правоведение СРВ.- 1984, Я I.
2. Понятия "управление" и "государственное управление"// Правоведение СРВ.- 1985, № 2.
3. О третьем проекте Конституции СРВ (предложения).
