Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел

Еремин, Сергей Владимирович

Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних делтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел»

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

ЕРЕМИН Сергей Владимирович

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ)

Специальность: 12.00.11 — судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва • 2006

12 \Щ

учс!::м и:;?£ТАРЬ

АКАДЕШ К.-ЗД

- ^ МАИ 2006г.

'/О? 4 Академия

управления мвд россии

На правах рукописи

ЕРЕМИН Сергей Владимирович

Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат диссертации на соискание учебной степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

Диссертация выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Ефанов Юрий Иванович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Грищенко Леонид Леонидович . кандидат юридических наук, доцент Овчинников Олег Анатольевич

Ведущая организация: Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России (ВНИИ МВД России)

Защита состоится^«^ »Ы|ЛЦ ОППС2()()6 г., в 14 часов 30 мин , на заседании диссертационного совета Д'УОтб02.()3 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, г.Москва, ул. 3 и А. Космодемьянских, д. 8, зал заседаний Совета

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Академии управления МВД России

Автореферат разослан <<|:

306 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

А Г.Елагин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Перед современной Россией стоят масштабные задачи, связанные с формированием' основ гражданского общества, правового государства, социально ориентированной рыночной экономики. Для их решения в стране реализуются экономическая, социальная, административная, муниципальная и иные реформы. Большое значение в этих условиях приобретает проведение правоохранительной реформы, направленной на поэтапную модернизацию правоохранительной системы страны, всех ее компонентов, включая правоохранительные органы. Можно утверждать, что последовательное проведение правоохранительной реформы является важнейшим условием, гарантирующим достижение целей и задач иных видов реформ, преодоления кризисных явлений во многих сферах общественной жизни, способствующих росту преступности, коррупции, возросших до масштабов, представляющих одну из реальных угроз национальной безопасности Российской Федерации'.

Модернизация правоохранительной системы непосредственно ориентирована и на совершенствование деятельности органов внутренних дел, повышение эффективности деятельности аппарата управлении ОВД. В настоящее время с подписанием Указа Президента РФ № 927 от 9 июля 2004 года «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и приказа МВД РФ №730 от 10 ноября 2004 года «Об утверждении структуры центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации» важно в кратчайшие сроки решить внутрисистемные проблемы самого ведомства. Необходимо избавиться от параллельности в деятельности структур управления, недостаточно четкого разграничения полномочий, задержки в оперативном принятии решений на всех уровнях управления и расплывчатости ответственности за их принятие и реализацию.

Очевидно, что без преодоления сложившейся ситуации проблема!ично говорить о движении по пути достижения поставленной перед органами внутренних дел, обществом и государством целей. Решение выше указанных задач связано с корректировкой принципов, поиском новых форм и мегодов управления, оптимизацией организационной структуры, позволяющей сделать основную ставку на использование собственных организационных резервов и потенциальных возможностей ведомства, повышение эффективности и результативности оперативно-служебной дея1сльности; создание адекватной системы научного сопровождения.

Круг вопросов, связанных с реформированием органов внутренних дел, достаточно многообразен. Но один из ключевых вопросов касаося организации системы управления органов внутренних дел, выбора оптимального сочетания в ее организации централизации и

1 Концепция национальной безопасности Российской Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 Российская газета. 2000. 18 января.

Федерации-

Ж'НЛЛЬНАЯ БИЫИОГиЛ С.-Пиербург

_ОЭ 2(!0/£акг

ЧЬо

децентрализации, формирования модели управления, учитывающей историю и традиции, масштабы страны, принципы федеративного устройства государства, региональные и местные особенности, сложившиеся политические, социальные и экономические условия. Очевидно, что для разработки модели системы управления органов внутренних дел особое значение приобретают вопросы ее организационного построения, разграничения задач и функций, полномочий и ответственности между различными ее звеньями по горизонтали и вертикали.

Актуальность обозначенных проблем свидетельствует о том, что их решение окажется возможным не в результате "точечных" преобразований, нацеленных на нормализацию положения в отдельных проблемных сферах деятельности органов внутренних дел МВД России, а лишь на основе выработки научно-обоснованной, сформированной с ориентацией на долгосрочные перспективы стратегии деятельности органов внутренних дел в рамках вновь созданных организационных структур.

Степень разработанности темы исследования. Проблема разграничения полномочий и ответственности в системе государственного правления вообще и системе управления органами внутренних дел в частности, вот уже долгие годы является объектом пристального внимания научной мысли. В обще теоретическом контексте она разрабатывалась в трудах С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.А. Керимова, А П. Коренева, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, Б С. Никифорова, А С.Пашкова, И С Самощенкого, Ю.А. Тихомирова, М Д. Шаргородского, К.Ф. Шеремета, Л С Явича и многих других.

Значительный вклад в разработку проблем оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел внесли такиё ученые, как В.М. Анисимков, Ю.Е. Аврутин, Л Ш Берекашвили, В.З Веселый, С Е. Вицин, Г.М. Воскресенский, Г Г. Зуйков, А.П. Ипакян, Л.М. Колодкин, В.Д. Майков, А.Ф. Майдыков, А.Х Миндагулов, А.Е. Наташев, А.Н. Роша, Г.А Туманов, Е.Ф. Яськов и другие

В наши дни вновь наблюдается повышение научного интереса к исследуемой проблеме. это объясняется активными попытками совершенствования системы управления органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ Разработке указанных вопросов в новых условиях посвящены работы Ю.Е. Аврутина, A.B. Бокова, Ю И. Ефанова, А.П. Ипакяна, С.А Капитонова, М.П Киреева, В.Б Козлова, A.B. Кононова, A.A. Крылова, А.Ф. Майдыкова, А М Смирного, С.А. Старостина, В.Ф. Сухарева, В.Е. Уткина и других.

Между тем, говорить о существовании сложившейся концепции оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел в современных условиях говорить преждевременно. Попыткой восполнить в определенной мере существующие теоретические, организационные и правовые пробелы в указанной области во многом объясняется необходимость подготовки

данной работы.

Объектом исследования выступает система управления органов внутренних дел РФ, представляющая совокупность взаимосвязей и взаимоотношений между субъектом и объектом управления ОВД на различных уровнях ее организации - федеральном, региональном и местном.

Предметом исследования являются принципы, методы, способы, формы и процедуры разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел на различных уровнях управления, ориентированные на повышение эффективности служб и подразделении ОВД по выполнению возложенных на них обществом и государством задач в правоохранительной сфере.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел должно соответствовать основным концептуальным положениям административной и правоохранительной реформ, подразумевающим поэтапный переход аппарата управления МВД на различных уровнях его организации (федеральном, региональном и местном) к деятельности на основе принципа собственной компетенции. От последовательности реализации указанного принципа зависят устойчивость всей конструкции системы управления, ее способность обеспечивать эффективное выполнение органами внутренних дел задач и функций в соответствии с общественными потребностями.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение организационных и правовых проблем оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления внутренних дел, а также выработка научно практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности аппарата управления ОВД на федеральном региональном и местном уровнях его организации.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие исследовательские задачи:

- выявить сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел;

проанализировать факторы, обусловливающие содержание полномочий и ответственности органов внутренних дел, а также механизма их разграничения;

- осуществить критический анализ практики разграничения полномочий и ответственности органов внутренних дел на различных уровнях управления;

- исследовать практику разграничения полномочий и ответственности в правоохранительных органах зарубежных государств;

- обосновать направления оптимизации организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ;

- определить способы совершенствования разграничения полномочий и ответственности в ОВД при чрезвычайных обстоятельствах;

обосновать направления правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования.

Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет системный подход, позволяющий объективно рассмотреть сущность и внутреннее содержание исследуемой проблемы разграничения полномочий и ответственности, их органичную связь с другими категориями и элементами организации системы органов внутренних дел. Так же в работе наряду с общенаучными использован ряд частнонаучных методов (конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально юридический, социологические методы и экспертной оценки).

При обосновании своих выводов автор опирался на теоретические положения и выводы известных российских ученых в области государственного управления, административного права и теории управления в сфере правоохранительной деятельности, содержащиеся в трудах В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, С.Е. Вицина, В 3. Веселого, Б.Н. Габричидзе, М.И. Еропкина, Т.И. Желудковой, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, В Д. Малкова, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, A.A. Мищенко, P.C. Мулукаева, А.П. Ипакяна, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловей, Ю.А. Тихомирова, Д.Д Цабрия, К.Ф. Шеремета и ряда других авторов, исследовавших в той или иной мере вопросы, относящиеся к теме данного диссертационного исследования.

Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и подзаконные акты, регламентирующие организацию деятельности органов внутренних дел и аппаратов управления ОВД

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе осуществлен комплексный анализ организационных и правовых проблем разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел на различных уровнях ее организации; сформулированы научно-практические рекомендации, направленные на оптимизацию деятельности аппарата управления ОВД на основе принципа собственной компетенции. Это позволило выйти на новые теоретические, методологические и практические позиции в понимании направлений совершенствования деятельности органов управления при принятии управленческих решений, а также деятельности при чрезвычайных обстоятел ьствах.

Результаты научной новизны:

- уточнены содержание и особенности разграничения полномочий п ответственности в системе управления органов внутренних дел, заключающиеся, с одной стороны, в их организационно-правовой взаимообусловленности, подкрепленности государственно-властных полномочий ОВД механизмами оценки выполненного, поощрения или

порицания. С другой - в необходимости их оптимального разграничения, непосредственно влияющего на эффективность реализации правоохранительных функций органов внутренних дел;

- выявлены экономические, социальные, политические, криминогенные, территориальные и иные факторы, обусловливающие содержание полномочий и ответственности органов внутренних дел, а также принципов их разграничения. Это позволило обосновать направления и формы их воздействия на разграничение полномочий и ответственности в системе управления ОВД;

- осуществлен критический анализ практики разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел на различных уровнях управления, позволивший установить области дублирования полномочий ОВД на различных уровнях организации системы управления, а также сформулировать рекомендации по рациональному определению границ разграничения полномочий и ответственности на уровне МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации;

- исследована практика разграничения полномочий и ответственности в правоохранительных органах ряда зарубежных государств (Великобритания, Дания, Норвегия, США, Франция, ФРГ, Япония и др), что способствовало выявлению основополагающих принципов разграничения полномочий и ответственности в системах правления полицией развитых стран, а также направлений возможного использования передового зарубежного опыта в системе управления органов внутренних дел;

- обоснованны направления оптимизации организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ, базирующиеся на строгом соблюдении принципов организационного проектирования, исходящих в частности из доминирования целей и функций по отношению к структурам. Это позволило обосновать положение о том, что организационно-структурное построение ОВД должно быть адекватным научно обоснованным нормам управляемости;

- определены способы совершенствования разграничения полномочий и ответственности в деятельности ОВД при чрезвычайных обстоятельствах, а именно, ориентированные на их заблаговременное, оптимальное разграничение, как фактора, повышающего их способность к оперативному реагированию в условиях высокой степени неопределенности. Аргументирована необходимость конкретизации разграничения полномочий и ответственности служб и подразделений ОВД с другими правоохранительными органами и внутренними войсками МВД РФ при чрезвычайных обстоятельствах;

ответственности. Обосновано внесение изменений в Положение о МВД России, а также в Положение о МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в части касающейся оптимизации разграничении полномочий и ответственности, а также сокращения предметов совместного введения между уровнями системы управления ОВД.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел, содержание которого представляет собой процесс нормативно-правовой регламентации прав и обязанностей в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел на федеральном, региональном и местном уровнях их организации. Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел должно соответствовать концептуальным положениям административной и правоохранительной реформ, подразумевающим поэтапный переход аппарата управления ОВД к деятельности на основе принципа собственной компетенции, предполагающей исчерпывающее определение круга полномочий в пределах сфер деятельности, исключение возможности дублирования, вторжения в сферу других органов управления, легитимизацию самостоятельности органов управления, права действовать в соответствии с возложенными на них полномочиями.

2. Содержание причинного комплекса, снижающего эффективность системы управления ОВД образуют: дублирование полномочий на различных уровнях управления; наличие значительного объема предметов совместного ведения в правоохранительной деятельности органов управления ОВД различного уровня; расплывчатость в формулировании ответственности за осуществляемые органами управления полномочия. Основными путями минимизации указанных недостатков является рациональное разграничение полномочий в системе управления ОВД на различных уровнях ее организации на основе принципа собственной компетенции; сокращение предметов совместного ведения, например, в сфере лицензирования отдельных видов деятельности, обеспечения охраны особо важных и режимных объектов, осуществления контроля за частной детективной деятельностью, организации пенсионного обеспечения и т д..

3. Приоритетными направлениями совершенствования организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ являются: строгое соответствие структуры органов внутренних дел поставленным целям и задачам правоохранительной деятельности ОВД; отказ от дублирующих функций в деятельности органов управления (аналитических, контрольных и иных); повышение самостоятельности и ответственности МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации, а также горрайлинорганов в области решения оперативных, кадровых и финансовых вопросов.

4. Оптимизации разграничения полномочий и ответственности в ОВД при чрезвычайных обстоятельствах способствует заблаговременное

разграничение полномочий и ответственности на этапе планирования выполнения задач. В условиях чрезвычайных обстоятельств, связанных с резким ростом неопределенности, функционирование создаваемых временных организационных структур (оперативные штабы, оперативные группы) должно выстраиваться с учетом доминирования принципов взаимозаменяемости и взаимодополняемости сотрудников и подразделений.

5. Предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты МВД России (Положение о МВД России, Положение о МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации), направленные на приведение в соответствие характеру целей и задач, стоящих перед ОВД, объема и содержания реализуемых ими на различных уровнях управления полномочий и ответственности.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются методологией и методикой осуществления исследования, базируются на использовании научной логики, а также теоретических положений, содержащихся в трудах зарубежных и отечественных ученых, анализе законодательных и иных нормативных правовых актов, использовании отечественного и зарубежного опыта изучения практики разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертации имеет в основном методологический характер и заключается в том, что рассмотрение полномочий и ответственности и их разграничение в системе управления органов внутренних дел на стыке положений теории права и теории управления, при главенстве последней, показало эффективность такого подхода по сравнению с исследованиями, проводимыми в замкнутых рамках только правовой теории или классического менеджмента. Поэтому теоретическое значение имеют не только результаты, связанные, в частности, с анализом факторов, обусловливающих определение и разграничение полномочий и ответственности, но и опыт междисциплинарного подхода, который может быть использован в исследованиях проблем организации правоохранительной деятельности.

Прикладное значение состоит в том, что ряд положений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, могут быть использованы при решении практических задач определения или разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел, при подготовке статусных и иных нормативных и служебных документов, содержащих нормы и положения компетенционного характера. Кроме того, положения диссертации могут быть использованы в процессе изучения в высших учебных заведениях МВД России учебных дисциплин «Теория управления», «Теоретические основы стратегического управления в правоохранительной сфере», «Управленческие решения», «Теория организации» по проблемам организации деятельности органов внутренних дел, а также в высших военных учебных заведениях Вооруженных Сил России по изучению

учебных дисциплин «Военное и государственное управление», «Управление войсками и служба штабов», «Управление повседневной деятельностью».

Апробация результатов исследования и внедрение. Основная часть выводов и предложений, сформулированных диссертантом, нашла отражение в опубликованных и принятых к публикации работах Промежуточные результаты, некоторые его положения о системе управления, разграничении полномочий и ответственности частично внедрены в практическую деятельность Федеральной Миграционной службы России в части решения совместных задач с органами внутренних дел, УВД Северо-Восточного административного округа г. Москвы, 55-ой дивизии внутренних войск МВД России, нашли отражение в лекциях кафедры военно-гуманитарных наук по курсу «Военное и государственное управление» и деловых военно-политических играх в Академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации.

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.

ОБЩЕЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, определяются объекты, предмет, цели и задачи исследования, теоретическая и практическая значимость, научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных научных результатов.

В первой главе диссертации «Теоретические основы разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел» рассматриваются сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел; исследуются факторы, обуславливающие их разграничение; проводится анализ существующей практики разграничения полномочий и ответственности на различных уровнях управления; исследуется положительный опыт разграничения полномочий и ответственности в системе управления правоохранительных органов зарубежных государств и выявляются некоторые особенности указанного опыта, которые могут быть использованы в деятельности по совершенствованию управления органами внутренних дел Российской Федерации.

В первом параграфе «Сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел» система управления органов внутренних дел исследуется в контексте функционирования системы государственного управления с учетом характера и содержания процессов, связанных с реформированием органов государственной власти В этой связи

подчеркивается значение феноменов «полномочия» и «ответственность», рассматриваемых в рамках двуединой категории, выступающей в качестве фактора, обеспечивающего необходимую реализацию функций органов внутренних дел.

В результате анализа обозначенных в научной литературе подходов к трактовке содержания понятий «полномочия» и «ответственность», акцентируется внимание на их сущностной характеристике, выражающейся в том, что полномочия и ответственность представляют собой правовое средство общественного разделения труда по управлению государством и обществом. Базируясь на указанной характеристике, формулируется вывод о том, что наделение органов государственной власти полномочиями и ответственностью, адекватными политическим, экономическим и социальным условиям жизни общества, а также отвечающим требованиям научной организации управления, является одной из важных предпосылок эффективного использования всех возможностей государственного органа в руководстве экономическими и социальными процессами.

Выводы о содержании и особенностях предмета диссертационного исследования формулируются автором на базе представления о системе органов внутренних дел как системе, которую следует рассматривать через призму двух «срезов». При этом горизонтальный срез системы органов внутренних дел представлен:

- отраслевыми подразделениями, выполняющими основные функции системы органов внутренних дел в сфере внешнего управления (подразделения криминальной милиции и милиции общественной безопасности, следственные подразделения, подразделения вневедомственной охраны и т.д.);

- функциональными подразделениями, обеспечивающими каждое по своей линии деятельности отраслевые и другие функциональные службы кадрами, финансами, материально-техническим и военным снабжением и

др.;

- штабными подразделениями и руководством органа, обеспечивающими непрерывное наблюдение за состоянием внутренней и внешней сред функционирования органов внутренних дел, необходимое реагирование на основе комплексного анализа на изменения оперативной обстановки.

Вертикальный срез системы органов внутренних дел создает понимание о структурном построении системы и иерархии в ней Его образуют центральный аппарат МВД России, главные управления министерства внутренних дел по федеральным округам, министерства внутренних дел республик, управления (главные управления) внутренних дел (краев, областей, городов федерального значения), УВД на транспорте и режимных объектах. Элементы, представляющие вертикальный срез системы, распределены по различным уровням управления.

В этой связи все полномочия, реализуемые субъектами управления в системе органов внутренних дел, подразделяются автором на два вида: правоохранительные полномочия и управленческие полномочия В качестве

основания для указанной дифференциации автором предложена доминанта направленности полномочий. Направленность правоохранительных полномочий — наиболее эффективное осуществление предметной деятельности в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью (предупреждение, выявление и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и общественной безопасности и т.д.). Направленность управленческих полномочий - наиболее эффективная реализация функций управления в системе управления правоохранительного органа (прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль). При этом объектом реализации правоохранительных полномочий выступает внешняя, по отношению к органам внутренних дел, среда, а объект реализации полномочий управленческих - внутренняя среда системы органов внутренних дел.

Далее исследуется категория «ответственность» как системное социально-правовое явление, элементы которого взаимосвязаны и взаимообусловлены. На основе рассмотрения различных точек зрения, представленных в научной литературе по юриспруденции, теории государственного управления, менеджменту, социальной психологии, касающихся содержания понятия «ответственность», обращено внимание на ряд условий, обеспечивающих реализацию ответственности: совершенствование нормативного закрепления отношений ответственности, создающего основания для оценки и измерения действий должностных лиц в организации, и прежде всего, руководителя на предмет адекватного выполнения возложенных на них задач; органическое сочетание правовых требований, предъявляемых к руководителю при осуществлении им возложенных на него функций, с доминирующими в обществе нормами морали, традициями, обычаями, которое способствует развитию соответствующих мотивов и установок, позитивно сказывающихся на результатах деятельности.

Исследуя теоретические основы вопроса о способах оптимизации процесса разграничения полномочий и ответственности, автор обращается к рассмотрению принципа делегирования полномочий. Автором предлагается рассматривать делегирование полномочий как средство, позволяющее субъекту управления (руководителю органа внутренних дел) реализовывать отдельные вопросы, входящие в его компетенцию, через нижестоящий уровень управления. При этом обращается внимание на то обстоятельство, что проблематично говорить о явном положительном эффекте, получаемом от реализации указанного принципа- передача отдельных функций, расширение круга должностных лиц, участвующих в управлении, сопровождаются необходимостью усиления контроля со стороны руководителя за тем, насколько результативно осуществляются делегированные полномочия Кроме того, применительно к предмету исследования, автор отмечает, что факт делегирования полномочий может рассматриваться как индикатор «сбоев» в системе управления с точки зрения разграничения полномочий и ответственности, требующий принятия

оперативных мер по ее оптимизации. В этой связи автор предлагает подходить к решению проблемы разграничения полномочий и ответственности с позиции принципа собственной компетенции.

По результатам рассмотрения вопроса о сущности, содержании и особенностях разграничения полномочий на различных уровнях управления ОВД, автором предложено определение предмета исследования: разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел - это процесс нормашвной регламентации прав и обязанностей в сфере управленческой и правоохранительной деятельности органов внутренних дел на федеральном, региональном и местном уровнях их организации. Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел должно соответствовать концептуальным положениям административной и правоохранительной реформ, подразумевающим поэтапный переход аппарата управления ОВД на различных уровнях его организации (федеральном, региональном и местном) к деятельности на основе принципа собственной компетенции, предполагающей исчерпывающее определение круга полномочий в пределах сфер деятельности, исключение возможности дублирования, вторжения в сферу других органов управления, легитимизацию самостоятельности органов управления, права действовать в соответствии с возложенными на них полномочиями.

Во втором параграфе «Факторы, обусловливающие разграничение полномочий и ответственности в органах внутренних дел» подчеркивается, что полномочия и ответственность, возлагаемые на субъекты управления органов внутренних дел на различных уровнях управления - динамичные явления. Данное свойство предмета исследования проявляется при рассмотрении факторов, оказывающих различное влияние на основные характеристики полномочий и ответственности - их содержание и объем.

Отмечается, что политические факторы оказывают влияние на разграничение полномочий и ответственности органов внугренних дел па различных уровнях управления через особенности реализуемой в конкретных исторических условиях политики, проводимой через функционирующие политическую и правовую системы. Проявление влияния указанных факторов фиксируется при рассмотрении вопроса об обусловленности содержания деятельности органов внутренних дел характером и особенностями реализуемого в государстве политического режима

Воздействие факторов экономических на содержание и объем полномочий и ответственности анализируется в двух аспектах Отмечается что с одной стороны, определенная динамика полномочий и ответственности наблюдается вследствие влияния экономической сшуации в государстве на состояние системы органов внутренних дел в целом. С другой стороны, особенности экономической ситуации формируют предметное поле деятельности органов внуфенних дел, поскольку несовершенство сис[емы хозяйствования, неадекватность экономических отношений продуцируют

возникновение широкого спектра новых видов преступлений, предупреждение, выявление и раскрытие которых требуют оперативного принятия соответствующих организационно-правовых мер, в том числе и корректировки ранее установленного разграничения полномочий и ответствен ности.

При рассмотрении административно - территориального устройства как фактора, определяющего разграничение полномочий и ответственности на различных уровнях управления, отмечается, что созданная четырехуровневая организационная структура системы органов внутренних дел, отражающая особенности федеративного устройства Российской Федерации, не лишена некоторых издержек. Данные издержки, в частности, громоздкость системы управления наряду с ее недостаточной устойчивостью, обусловлены во многом именно многоступенчатостью организационно-структурного построения.

Состояние криминогенной обстановки (в стране в целом, в рамках отдельно взятого субъекта Российской Федерации, на территории обслуживания конкретного органа внутренних дел) автор рассмафивает в качестве доминирующего фактора при решении вопроса о разграничении полномочий и ответственности на различных уровнях системы управления ор|анов внутренних дел. При этом подчеркивается, что эффективность дея1ельности органов внутренних дел во многом определяется адекватностью их организационно-структурного построения применительно к соответствующим характеристикам внешней среды. Состояние криминогенной обстановки определяет стратегию и тактику деятельности органов внутренних дел, а значит и шаги, связанные с оптимизацией полномочий и ответственности на различных уровнях управления органов внутренних дел.

Далее отмечается что в числе факторов, влияющих на разграничение полномочий и ответственности на различных уровнях системы управления ОВД, следуе! рассматривать общественное мнение о деятельности органов внуфенних дел. Реализуемые общественным мнением функции позволяют выстраивать взаимоотношения органов внутренних дел с населением в необходимом обществу направлении, способе 1вую1 обеспечению гражданского контроля за деятельностью органов внутренних дел, ориентируют на разработку мер по повышению эффективности усилий, предпринимаемых в сфере борьбы с преступностью и правонарушениями Качественные преобразования в самой деятельности органов внутренних вследствие влияния общественного мнения становятся возможными, в том числе и в результате пересмотра подходов к решению вопроса о разграничении полномочий и ответственности.

В 1ре1ьем параграфе «Анализ сущес1вующей практики разграничения полномочий и ответственноеI и в органах внутренних дел на различных уровнях управления» автор на основе исследования имевших место преобразований в сис1еме федеральных органов исполнительной власти, а также организационно-структурных изменений в

системе МВД России, применительно к предмету диссертационного исследования формулирует выводы о возможных перспективах совершенствования системы управления органов внутренних дел.

Отмечается, что реформирование государственных органов исполнительной власти, компетенция которых связана с правоохранительной сферой, для системы МВД России актуализировалось в 2004 году после принятия Президентом Российской Федерации соответствующих решений о преобразовании системы федеральных органов исполнительной власти, определивших следующие виды указанных органов: министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

Констатируется, что в новых социально-экономических условиях, несмотря на сохранение за МВД России во многом прежних задач и функций, в качестве приоритетов при оценке эффективности деятельности органов внутренних дел определены законность, гуманизм, уважение прав человека.

Обращается внимание, что в Положении об МВД России, зафиксировавшем четырехуровневое построение (федеральный, окружной (межрегиональный), региональный и местный) наиболее крупной «силовой» структуры, нашли отражение изменения в части разграничения полномочий и ответственности по различным уровням управления.

Вместе с тем передача на средний уровень (МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации) отдельных полномочий от центрального аппарата не решила ряда вопросов, характеризующих статус аппаратов МВД, ГУВД, УВД Российской Федерации. Так, полномочия по решению вопросов ресурсного обеспечения по-прежнему сконцентрированы на федеральном уровне. Не получили достаточной правовой регламентации полномочия МВД, ГУВД, УВД в вопросах взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации.

На основе анализа научных источников по проблемам управления правоохранительной деятельностью, в которых нашли отражение концептуальные подходы к пониманию содержания стратегии развития органов внутренних дел, автор рассматривает два варианта перспектив такого развития для МВД России Один из них предусматривает усиление роли МВД России в механизме государственного управления, что предполагает расширение объема выполняемых данным министерством функций, в юм числе и не имеющих прямого отношения к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Реализация второго варианта связана с максимально возможным сужением круга задач, которые могут быть возложены на МВД России. Указанные задачи должны быть непосредственно связаны с борьбой с преступностью, 1.е должны реализовываться собственно полицейскими функциями (при таком подходе предлагается передать из ведения МВД России функции регистрации населения, выдачи разрешений и лицензий и др )

При этом отмечается, что реализация возможных вариантов развития системы МВД России связана с необходимостью рациональною решения

вопроса о степени централизации создаваемой системы. Подчеркивается, что сверхцентрализация объективно обуславливает нарастание определенных негативных тенденций, которые могут проявиться в резком понижении ответственности работников при выполнении функциональных обязанностей; потере инициативы у начинающих руководителей; отсутствии должного учёта местных условий и особенностей при организации противодействия преступным проявлениям; снижении активности населения в вопросах оказания помощи органам внутренних дел; росте численности аппарата управления. Чрезмерная децентрализация органов внутренних дел различных уровней также может привести к отрицательным последствиям (в их числе, в частности, снижение возможности внедрения передового опыта работы и новейших научных достижений в правоохранительную практику).

В рамках вопроса о перспективах развития системы МВД России, применительно к предмету диссертационного исследования, автором рассмафивается проблема образования муниципальной милиции. В этой связи отмечается, что в настоящее время не наблюдается достаточных предпосылок (прежде всего ресурсных) для реализации идеи об организации муниципальных органов охраны правопорядка Кроме того, по мнению автора, преждевременная попытка ее реализовать способна привести к дисфункциям уже сформированного, пусть и требующего совершенствования механизма управления органами обеспечения правопорядка.

Исследуя состояние разграничения полномочий и ответственности на различных уровнях управления, автор отмечает, что его характеристики позволяют сформулировать вывод о наличии определенных резервов при решении вопроса о совершенствовании разграничения полномочий и ответственности. Работа по актуализации данных резервов способна улучшить характеристики системы МВД России, соответствующие предьявляемым временем требованиям к ней' управляемость, устойчивость, мобильность, способность адекватно реагировать на любые изменения оперативной обстановки, экономичность, гибкость, ориентация на помощь широких слоев населения и институты гражданского общества

В четвертом параграфе «Разграничение полномочий и ответственности в правоохранительных органах зарубежных государств» отмечается, что обращение к исследованию практики полицейской деятельности зарубежных государств позволяет не только получить представление о содержании и особенностях функционирования полицейских структур, но и углубляет теоретико-методологические основы совершенствования отечественных институтов обеспечения общественного порядка и безопасности.

Анализ литературных источников по проблемам организации деятельности полиции Бельгии, Великобритании, Голландии, Дании, Испании, Мексики, Португалии, США, Турции, Финляндии, Франции, Японии свидетельствусг о том, что проблема разграничения полномочий и ответственноеги в деятельности полиции на уровнях управления ею в

различных странах решается неодинаково.

Реализуемые подходы детерминируются различными факторами: уровнем развития государства; особенностями правовых, исторических, культурных традиций; численностью населения; состоянием инфраструктуры; формой правления и государственного устройства. При этом результаты рассмотрения моделей полицейских систем позволяют сформулировать вывод о том, что в большинстве стран с эффективно-функционирующим государственно-правовым механизмом и развитым местным самоуправлением преобладает трехуровневая система полицейской организации (центральные органы, провинциальные и муниципальные) с различной степенью централизации управления полицейской деятельностью.

В этой связи отмечается, что для моделей с централизованной структурой управления характерно доминирование центральных органов полицейской администрации - министерство, управление, департамент. Под их непосредственным руководством нижестоящие подразделения выполняют строго очерченный законодательными актами круг своих обязанностей.

В моделях с децентрализованной системой управления в качестве основного звена полицейской деятельности выступает низовое подразделение районного или муниципального уровня. Обладая значительной самостоятельностью, оно реализует собственные полномочия автономно под контролем местной администрации, которая и несет ответственность за состояние правопорядка в городе или районе. Центральные полицейские структуры при этом не вторгаются в сферу непосредственной деятельности «низовых» полицейских подразделений. При этом несколько «пассивная» роль центральных полицейских структур по руководству подразделениями на уровне провинции или муниципального образования также очерчена, как правило, рамками законодательных актов. Вместе с тем недостаток «внимания» со стороны центральной администрации полиции нередко компенсируется соответствующими полномочиями в отношении муниципальной полиции, которыми наделяются различные правительственные учреждения. Так, например, в Великобритании и Голландии такими учреждениями реализуется широкий круг полномочий, связанный с решением вопросов об усыновлении штатной численности региональных полицейских подразделений, назначении на руководящие должности, о выделении правительством государственных дотаций муниципальным полицейским подразделениям.

Отмечая, что во многих зарубежных государствах основные обязанности по руководству национальными полицейскими подразделениями осуществляются министерствами внутренних дел, автор обращает внимание на то обстоятельство, что нередко круг их функций оказывается значительно шире, чем, например, у МВД России. Так, МВД Франции, Испании, Италии и ряда других государств помимо управления полицией осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления, занимаются вопросами социального обеспечения, проблемами отношений церкви и государства.

Применительно к предмету диссертационного исследования автор подчеркивает, что в ряде государств при реализации различных процедур по ротации руководящих кадров полиции (например, смена по тем или иным причинам правящего кабинета нередко сопровождается заменой первого лица в полицейской организации) предусмотрены механизмы, обеспечивающие стабильность функционирования всей системы управления. Одним из них является учреждение в структуре высшего руководства полицейской организацией поста постоянного заместителя, который является практически несменяемым и реализует свои полномочия независимо от колебаний политической конъюнктуры Или, например, образование при министерствах внутренних дел специальных консультативных комитетов (в их состав, как правило, входят высокопоставленные должностные лица государственной бюрократии), призванных оказывать содействие высшему руководителю полицейской организации в вопросах общего руководства силами полиции и координации работы в сфере обеспечения правопорядка

Автор отмечает, что институт организации полицейской деятельности характеризуют достаточная консервативность и стабильность Как правило, структурная перестройка в системах управления полицией в зарубежных государствах (и, соответственно, корректировка разграничения полномочий и ответственности) осуществляется в результате реализации кардинальных преобразований. Эти преобразования имеют продуманный и взвешенный характер, с учетом оценки всех возможных последствий (прежде всего негативных) таких преобразований. Стремление избежать поспешности в принятии решений, кардинально меняющих исторически сложившиеся принципы деятельности полицейских структур, характерно для многих зарубежных государств, опыт которых в области организации полицейской деятельности проанализирован автором в рамках предмета исследования.

Во второй главе диссертации «Основные направления совершенствования разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел в условиях реформирования» рассматриваются вопросы оптимизации организационно-структурного построения органов внутренних дел; совершенствования разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел при чрезвычайных ситуациях; совершенствования правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования органов внутренних дел.

В первом параграфе «Оптимизация организационно-структурного построения органов внутренних дел» отмечается, что рассмотрение направлений совершенствования организационной структуры органов внутренних дел осуществляется с учетом понимания того обстоятельства, что орган внутренних дел, по сути является органом государственного управления И в этой связи организационной структуре органа внутренних дел свойственны сущностные характеристики организационной структуры органа государственного управления. В частности, один из аспектов предназначения организационной структуры ОВД - обеспечение реализации

государственно-управляющих воздействий. При эгом в ней (организационной структуре) концентрируются многие социальные и организационные качества государства. Данное обстоятельство позволяет автору сделать вывод о том, что проблемы функционирования организационных структур органов внутренних дел в определенной мере детерминированы объективными причинами, находящимися вне границ внутренней среды органа внутренних, дел как организации.

Далее, на основе анализа различных точек зрения относительно содержания понятия «организационная структура» автор формулирует операционное понятие, с позиции которого в последующем подходит к рассмотрению вопросов по оптимизации организационной структуры органов внутренних дел применительно к предмету диссертационного исследования. Так, в целях диссертационного исследования под организационной структурой органа внутренних дел предлагается понимать совокупность взаимодействующих элементов системы, обьединенных с помощью организационных связей для осуществления нормативно закрепленных целей деятельности. При этом автор придерживается трехкомпонентной характеристики организационной структуры органов внутренних дел, которая включает отраслевой компонент (он отражает наличие специальных функций органов внутренних дел - например, функций криминальной милиции, милиции общественной безопасности); обеспечивающий компонент (включает кадровые подразделения, тыловые службы, секретариаты, информационные центры, медицинские службы и др.), штабной компонент (с ним связывается выполнение общих функций управления, которые реализуются подразделениями межотраслевого управления и оперативного управления.

С позиции предложенного операционного определения автор обращает внимание на одну из важных проблем, влияющих на эффективность деятельности - проблему несоответствия организационно-структурного построения органа внутренних дел заявленным, точнее, нормативно определенным целям. Констатируется, что нередко практика формирования организационных структур не согласуется с устоявшимися представлениями в теории управления о том, что цели и функции являются первичными характеристиками при формировании организационной структуры. Тогда возникают ситуации, при которых сначала создается какая-то организационная структура, а затем под нее или для нее начинаю! придумывать цели и функции. Результат - низкая эффективность деятельности созданной организации (или подразделения организации) или отсутствие таковой.

Автором исследуется состояние организационных отношений, реализуемых между структурными подразделениями в органах внутренних дел, а также между органами внутренних дел, представляющих различные уровни системы МВД России. В этой связи отмечается, для оптимизации организационно-структурного построения, и, соответственно оптимизации разграничения полномочий и ответственности, необходимо использовать

различную степень сочетания отношений субординации и координации, которая реализуется в различных типах организационных структур. По мнению автора, это будет способствовать отказу от дублирующих деятельность друг друга органов управления.

Рассматривая вопрос о выработке направлений оптимизации организационных структур, автор обращается к проблеме организационного потенциала, понимая под ним заключающиеся в организационной структуре органа внутренних дел (или подразделения органа внутренних дел) силы и возможности, позволяющие эффективно достигать нормативно определенных целей в рамках данной организационной структуры. Проблема организационного потенциала исследуется, в том числе и через явление синергии. Автор отмечает, что синергетический эффект, проявляющийся в высокой эффективности деятельности, является следствием одного из значимых свойств больших систем - самоорганизации В этой связи автор полагает, что в случае предоставления большей самостоятельности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, территориальным органам внутренних дел в решении достаточно широкого круга вопросов (оперативных, кадровых, финансовых) можно ожидать повышения результативности их деятельности.

Далее, рассматривая условия, обеспечивающие создание отвечающих целям и задачам правоохранительной деятельности организационных структур органов внутренних дел, автор предлагает при разработке организационных структур управления придерживаться устоявшихся в практике управления рекомендаций: стремиться к минимуму ступеней в иерархической структуре управления; организационно обеспечивать функции; не формировать сложную структуру; обеспечивать «гибкость» организационных структур управления.

Во втором параграфе «Совершенствование разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел при чрезвычайных ситуациях» отмечается, что высокая динамика роста событий в социальной, техногенной сферах и природной среде, процессов и явлений, существенно влияющих на жизнедеятельность людей, общества и государства и фебующих принятия специальных мер по защите среды обитания, жизни, здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения, а также по восстановлению нормальной работы различных объектов жизнедеятельности - чрезвычайных ситуаций - обусловливают необходимость исследования вопроса о повышении эффективности деятельности органов внутренних дел, поскольку они выступают в качестве одного из основных субъектов преодоления указанных ситуаций.

Применительно к предмету диссертационного исследования, автор обращает внимание на то обстоятельство, что субъекты управления органами внутренних дел реализуют управленческие функции в необычных условиях, характер которых оказывает существенное влияние на процесс выработки, принятия и реализации управленческих решений.

Отмечается, что в научной литературе по данной проблеме нашли отражение признаки, характеризующие сложность ситуации, в которой руководитель должен принимать управленческое решение: руководитель не сталкивался с подобной проблемой раньше; руководителю трудно сразу сформулировать цель предстоящей операции и подобрать для ее описания адекватные критерии; руководитель не владеет достаточной информацией для анализа проблемы или не имеет моделей для изучения ситуации; руководитель ранее сталкивался с подобными проблемами (ему известны способы решения проблем-аналогов), но рассматриваемая им в настоящее время проблема имеет существенные особенности по сравнению с проблемами-аналогами; руководитель - не единственный субъект, от воли которого зависит ход и исход операции; есть еще (один или несколько) суверенных субъектов, чье мнение нельзя не учесть при разработке решений в силу сложившихся между руководителем и ими правовых, договорных или конфликтных отношений (поведенческая неопределенность); руководителю не известно, какие факторы задают механизм ситуации или как эти факторы взаимодействуют (природная неопределенность).

Разграничение полномочий и ответственности на различных уровнях управления органов внутренних дел с учетом указанных и иных, исследованных автором, обстоятельств позволит повысить эффективность их деятельности.

При этом автор отмечает, что необходимое внимание вопросу о разграничении полномочий и ответственности должно быть уделено еще на этапе подготовки органов внутренних дел к действиям в чрезвычайных ситуациях. В целях обеспечения принятия управленческих решений, адекватных условиям чрезвычайных обстоятельств, проводится заблаговременное планирование действий План этих действий проходит предусмотренную нормативными правовыми актами процедуру согласования с должностными лицами, имеющими соответствующие полномочия. Таким образом, еще до наступления чрезвычайных обстоятельств, принимаются меры по разграничению полномочий и ответственности всех возможных участников преодоления чрезвычайной ситуации (органов внутренних дел, воинских формирований, местных органов власти).

Органом управления при резком осложнении оперативной обстановки и чрезвычайных обстоятельствах является коллегиальный орган - оперативный штаб (ОШ). ОШ возглавляет руководитель органа внутренних дел, а заместителями назначаются его штатные заместители, командир соединения (воинской части) внутренних войск, дислоцированного на территории обслуживания, руководители (заместители) других взаимодействующих органов Организационная структура, персональный состав и должностные обязанности членов ОШ определяются начальником соотвегс1вующего органа внутренних дел и объявляются его приказом Подчеркивается, что членами оперативного штаба целесообразно назначать руководителей отраслевых служб. Оперативный штаб своей главной целью имеет осуществление руководства силами и средствами, задействованными для

ликвидации кризисных ситуаций. Структура и задачи оперативного штаба отличаются от структуры и задач штабных подразделений, повседневно действующих в системе органов внутренних дел и решающих текущие организационно-управленческие задачи. Задачи оперативного управления силами и средствами включают деятельность оперативного штаба непосредственно в кризисный период. К их числу относятся: введение в действие соответствующего специального плана, сбор и приведение в готовность сил и средств; развертывание пунктов управления и организация связи, а также скрытого управления силами и средствами; сбор и анализ информации об оперативной обстановке и ее изменениях; принятие решения на развертывание сил и средств, в том числе и на проведение специальных операций; организация взаимодействия и поддержание его в ходе выполнения отдельных задач; фиксация всех решений и принимаемых мер; организация боевого обеспечения; учет потерь личного состава, боевой техники, оружия и других средств, оказание помощи пострадавшим; организация воспитательной работы с личным составом; организация тылового и технического обеспечения; информационное взаимодействие со средствами массовой информации и общественностью.

В резулыа!е соотношения коллегиальности и единоначалия (в рамках работы оперативного штаба), а точнее в их сочетании, по мнению автора, особым образом распределяются полномочия и ответственность при принятии управленческих решений. В этой связи автором предлагается максимальным образом персонифицировать ответственность должностных лиц при принятии решений, вырабатываемых коллегиальным органом -оперативным штабом. По мнению автора, эту меру следует рассматривать в качестве определенной гарантии принятия взвешенных и продуманных решений в условиях чрезвычайной ситуации.

В третьем параграфе «Совершенствование правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования» подчеркивается, чго раз! раничение управленческой деятельности как в целом в управляющей системе, так и в каждом государственном органе тогда приобретает смысл, когда получает надежную правовую регламентацию организационной и функциональной структур, компетенции органов, форм, методов и процедур ее реализации. Роль права повышается в связи с тем, что правовой фактор все более становится одним из необходимых условий совершенствования управления государством. Право не только оказывает управленческое воздействие на общественные отношения, но и служит важным средством совершенствования организации самого процесса управления.

Учитывая многофункциональный характер деятельности МВД и особенности его организационного построения, включающего в себя федеральные структуры, структуры, функционирующие в рамках федеральных округов и субъектов Российской Федерации, а также территорий местного самоуправления, для правового регулирования МВД

особое значение приобретает его системность и федеративные начала.

В условиях коренных преобразований в России, прежде всего, необходимо в рамках правотворчества обеспечить: уточнение или разработку схем управления на всех его уровнях; одновременно повысить инициативу нижних эшелонов управления в проведении такой работы. Применительно к управляющей и управляемой подсистемам управления трактовка права дополняется указанием на направленность его действия, на особенности его служебной роли в той или другой подсистемах. Причем право здесь выступает в качестве объективного условия, воздействующего на управляющих и управляемых.

Анализируя задачи деятельности МВД России, как основного субъекта управления органами внутренних дел, автор заключает, что они состоят в определении стратегических направлений их развития; оперативном реагировании на изменение складывающейся оперативной обстановки при решении задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью; обеспечении нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел, то есть в разработке ведомственных норм.

В рамках диссертационного исследования автор рассматривает понятие «правовое обеспечение». Понимание «правового обеспечения» в широком смысле дано также в Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. № 693. Здесь оно представляется как детальность аппарата управления и, в первую очередь, юридических подразделений в системе МВД России, обеспечивающая успешное выполнение возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска задач. Концепция исходит из того, что содержание правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации образуют: нормотворческая деятельность; защита юридическими средствами имущественных интересов системы МВД РФ; информационно - правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел.

Правовое обеспечение управления органами внутренних дел можно определить как комплекс специальных мер, средств и способов, обладающих юридическим содержанием и нацеленных на регулирование механизма управления в системе МВД России. Принятие Конституции Российской Федерации, подписание Федеративного договора создали необходимые предпосылки для формирования полнокровных федеративных отношений и существенно изменили сложившуюся в России систему правового регулирования. Она приобретает действительно федеративный характер, ибо за субъектами Российской Федерации теперь закреплены широкие возможности для осуществления собственного правотворчества

Применительно к правовому регулированию проблема разграничения полномочий и ответственности органов внутренних дел, по мнению автора, заключается в том, чтобы на основе теоретического анализа конституционных положений, определить четкие границы нормотворческих

полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности; и на основе этого ответственности органов управления и конкретных должностных лиц.

Отмена или коренное изменение института предмета совместного ведения на конституционном уровне, если руководствоваться принципом максимально четкого разграничения предметов ведения между органами государственной власти различных уровней сможет, по нашему мнению, способствовать установлению единого правового пространства в России и во многом позволит принципиально изменить характер отношений между органами внутренних дел на различных иерархических уровнях управления.

В заключении диссертационного исследования сформулированы выводы и предложения, не вошедшие в число положений, выносимых на защиту, но имеющие значение применительно к вопросу о совершенствовании теоретических и методологических основ разграничения полномочий и ответственности на различных уровнях управления ОВД.

Основные положения диссертационного исследования отражены в пяти научных статьях общим объемом 1,1 п.л.

1 Еремин C.B. «Направления повышения эффективности принятия управленческих решений в ОВД и ВВ МВД России»//Вопросы гуманитарных наук №3-М., 2005.

2. Еремин C.B. «Особенности распределения полномочий и ответственности в органах внутренних дел при принятии управленческих решений в условиях чрезвычайных ситуаций»// Вопросы гуманитарных наук №3 - М., 2005.

3. Еремин C.B. «Актуальные вопросы кадровой работы в органах внутренних дел и ВВ МВД России»//Вопросы гуманитарных наук №2 - М., 2006.

4. Еремин C.B. «Проблемы правового регулирования распределения полномочий в органах внутренних дел на различных уровнях управления»//Современные гуманитарные исследования №1 - М., 2006.

5. Еремин C.B. «Распределение полномочий и ответственности в правоохранительных органах (полиции) иностранных государств»// Юридические науки №1 - М., 2006.

Заказ № 2241. Объем 1,5 п. л. Тираж 100 экз.

Отпечатано в ОАО «Типография МВД» г. Москва, Открытое шоссе, д. 18

О 7 if™"

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Еремин, Сергей Владимирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ. 3 стр

ГЛАВА I ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ. 14 стр 1.1. Сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел. 14 стр

1.2. Факторы, обуславливающие разграничение полномочий и ответственности в органах внутренних дел. 38 стр 1.3. Анализ существующей практики разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел на различных уровнях управления. 57 стр

1.4. Разграничение полномочий и ответственности в правоохранительных органах зарубежных государств. 76 стр ф

ГЛАВА II ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ. 99 стр

2.1. Оптимизация организационно-структурного построения органов внутренних дел.99 стр

2.2. Совершенствование разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах.124 стр

2.3. Совершенствование правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования.146 стр

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел"

Актуальность темы исследования. Перед современной Россией стоят масштабные задачи, связанные с формированием основ гражданского общества, правового государства, социально ориентированной рыночной экономики. Для их решения в стране реализуются экономическая, социальная, административная, муниципальная и иные реформы. Большое значение в этих условиях приобретает проведение правоохранительной реформы, направленной на поэтапную модернизацию правоохранительной системы страны, всех ее компонентов, включая правоохранительные органы. Можно утверждать, что последовательное проведение правоохранительной реформы является важнейшим условием, гарантирующим достижение целей и задач иных видов реформ, преодоления кризисных явлений во многих сферах общественной жизни, способствующих росту преступности, коррупции, возросших до масштабов, представляющих одну из реальных угроз национальной безопасности Российской Федерации1.

Модернизация правоохранительной системы непосредственно ориентирована и на совершенствование деятельности органов внутренних дел, повышение эффективности деятельности аппарата управления ОВД. В настоящее время с подписанием Указа Президента РФ № 927 от 9 июля 2004 года «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и приказа МВД России №730 от 10 ноября 2004 года «Об утверждении структуры центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации» важно в кратчайшие сроки решить внутрисистемные проблемы самого ведомства. Необходимо избавиться от параллельности в деятельности структур управления, недостаточно четкого разграничения полномочий, задержки в оперативном принятии решений на всех уровнях управления и

1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 // Российская газета. 2000. 18 января. расплывчатости ответственности за их принятие и реализацию.

Очевидно, что без преодоления сложившейся ситуации проблематично говорить о движении по пути достижения поставленной перед органами внутренних дел, обществом и государством целей. Решение выше указанных задач связано с корректировкой принципов, поиском новых форм и методов управления, оптимизацией организационной структуры, позволяющей сделать основную ставку на использование собственных организационных резервов и потенциальных возможностей ведомства, повышение эффективности и результативности оперативно-служебной деятельности, создание адекватной системы научного сопровождения.

Круг вопросов, связанных с реформированием органов внутренних дел, достаточно многообразен. Но один из ключевых вопросов касается организации системы управления органов внутренних дел, выбора оптимального сочетания в ее организации централизации и децентрализации, формирования модели управления, учитывающей историю и традиции, масштабы страны, принципы федеративного устройства государства, региональные и местные особенности, сложившиеся политические, социальные и экономические условия. Очевидно, что для разработки модели системы управления органов внутренних дел особое значение приобретают вопросы ее организационного построения, разграничения задач и функций, полномочий и ответственности между различными ее звеньями по горизонтали и вертикали.

Степень разработанности темы исследования. Проблема разграничения полномочий и ответственности в системе государственного управления вообще и системе управления органов внутренних дел в частности, вот уже долгие годы является объектом пристального внимания научной мысли. В общетеоретическом контексте она разрабатывалась в трудах С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Б.С. Никифорова, А.С.Пашкова, И.С. Самощенкого, Ю.А. Тихомирова, М.Д. Шаргородского, К.Ф. Шеремета, JI.C. Явича и многих других.

Значительный вклад в разработку проблем оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел внесли такие ученые, как В.М. Анисимков, Ю.Е. Аврутин, Л.Ш. Берекашвили, В.З. Веселый, С.Е. Вицин, Г.М. Воскресенский, Г.Г. Зуйков, А.П. Ипакян, Л.М. Колодкин, В.Д. Малков, А.Ф. Майдыков, А.Х. Миндагулов, А.Е. Наташев, А.Н. Роша, Г.А. Туманов, Е.Ф. Яськов и другие.

В наши дни вновь наблюдается повышение научного интереса к исследуемой проблеме. Это объясняется активными попытками совершенствования системы управления органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ. Разработке указанных вопросов в новых условиях посвящены работы Ю.Е. Аврутина, А.В. Бокова, Ю.И. Ефанова, А.П. Ипакяна, С.А. Капитонова, М.П. Киреева, В.Б. Козлова, A.M. Кононова, А.А. Крылова, А.Ф. Майдыкова, A.M. Смирного, С.А. Старостина, В.Ф. Сухарева, В.Е. Уткина и других.

Между тем, говорить о существовании сложившейся концепции оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел в современных условиях преждевременно. Попыткой восполнить в определенной мере существующие теоретические, организационные и правовые пробелы в указанной области во многом объясняется необходимость подготовки данной работы.

Предметом исследования являются принципы, методы, способы, формы и процедуры разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел на различных уровнях управления, ориентированные на повышение эффективности служб и подразделений ОВД по выполнению возложенных на них обществом и государством задач в правоохранительной сфере.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение организационных и правовых проблем оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел, а также выработка научно-практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности аппарата управления ОВД на федеральном, региональном и местном уровнях его организации.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие исследовательские задачи:

- выявить сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел; проанализировать факторы, обусловливающие содержание полномочий и ответственности органов внутренних дел, а также механизма их разграничения;

- определить способы совершенствования разграничения полномочий и ответственности в ОВД при чрезвычайных обстоятельствах; обосновать направления правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования.

Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет системный подход, позволяющий объективно рассмотреть сущность и внутреннее содержание исследуемой проблемы разграничения полномочий и ответственности, их органичную связь с другими категориями и элементами организации системы органов внутренних дел. Также в работе наряду с общенаучными использован ряд частнонаучных методов (конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально юридический, социологические методы и экспертной оценки).

Аверьянова, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, С.Е. Вицина, В.З. Веселого, Б.Н. Габричидзе, М.И. Еропкина, Т.Н. Желудковой, А.П. Ипакяна, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Д. Малкова, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, А.А. Мищенко, Р.С. Мулукаева, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловей, Ю.А. Тихомирова, Д.Д. Цабрия, К.Ф. Шеремета и ряда других авторов, исследовавших в той или иной мере вопросы, относящиеся к теме данного диссертационного исследования.

Результаты научной новизны:

- уточнены содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел, заключающиеся, с одной стороны, в их организационно-правовой взаимообусловленности, подкрепленности государственно-властных полномочий ОВД механизмами оценки выполненного, поощрения или порицания. С другой - в необходимости их оптимального разграничения, непосредственно влияющего на эффективность реализации правоохранительных функций органов внутренних дел;

- исследована практика разграничения полномочий и ответственности в правоохранительных органах ряда зарубежных государств (Великобритания, Дания, Норвегия, США, Франция, ФРГ, Япония и др.), что способствовало выявлению основополагающих принципов разграничения полномочий и ответственности в системах управления полицией развитых стран, а также направлений возможного использования передового зарубежного опыта в системе управления органов внутренних дел;

- обоснованы направления оптимизации организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ, базирующиеся на строгом соблюдении принципов организационного проектирования, исходящих в частности из доминирования целей и функций по отношению к структурам. Это позволило обосновать положение о том, что организационно-структурное построение ОВД должно быть адекватным, научно обоснованным нормам управляемости;

- определены способы совершенствования разграничения полномочий и ответственности в деятельности ОВД при чрезвычайных обстоятельствах, а именно, ориентированные на их заблаговременное, оптимальное разграничение, как фактора, повышающего их способность к оперативному реагированию в условиях высокой степени неопределенности. Аргументирована необходимость конкретизации разграничения полномочий и ответственности служб и подразделений ОВД с другими правоохранительными органами и внутренними войсками МВД России при чрезвычайных обстоятельствах;

- обоснованы направления совершенствования правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования, заключающиеся в оптимизации действующей нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел, рациональном определении на законодательном и подзаконном уровнях их полномочий и ответственности. Обосновано внесение изменений в Положение о МВД России, а также в Положение о МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в части касающейся оптимизации разграничения полномочий и ответственности, а также сокращения предметов совместного ведения между уровнями системы управления ОВД.

Положения, выносимые на защиту:

3. Приоритетными направлениями совершенствования организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ являются: строгое соответствие структуры органов внутренних дел поставленным целям и задачам правоохранительной деятельности ОВД; отказ от дублирующих функций в деятельности органов управления (аналитических, контрольных и иных); повышение самостоятельности и ответственности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, а также горрайлинорганов в области решения оперативных, кадровых и финансовых вопросов.

4. Оптимизации разграничения полномочий и ответственности в ОВД при чрезвычайных обстоятельствах способствует заблаговременное разграничение полномочий и ответственности на этапе планирования выполнения задач. В условиях чрезвычайных обстоятельств, связанных с резким ростом неопределенности, функционирование создаваемых временных организационных структур (оперативные штабы, оперативные группы) должно выстраиваться с учетом доминирования принципов взаимозаменяемости и взаимодополняемости сотрудников и подразделений.

5. Предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты МВД России (Положение о МВД России, Положение о МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации), направленные на приведение в соответствие характеру целей и задач, стоящих перед ОВД, объема и содержания реализуемых ими на различных уровнях управления полномочий и ответственности.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются методологией и методикой осуществления исследования, базируются на использовании научной логики, а также теоретических положений, содержащихся в трудах зарубежных и отечественных ученых, анализе законодательных и иных нормативных правовых актов, использовании отечественного и зарубежного опыта, изучении практики разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел.

Апробация результатов исследования и внедрение. Основная часть выводов и предложений, сформулированных диссертантом, нашла отражение в опубликованных и принятых к публикации работах. Промежуточные результаты, некоторые его положения о системе управления, разграничении полномочий и ответственности частично внедрены в практическую деятельность Федеральной миграционной службы России в части решения совместных задач с органами внутренних дел, УВД Северо-Восточного административного округа г. Москвы, специальной моторизованной дивизии внутренних войск МВД России (г. Москва), нашли отражение в лекциях кафедры военно-гуманитарных наук по курсу «Военное и государственное управление» и деловых военно-политических играх в Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Еремин, Сергей Владимирович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты проведенного диссертационного исследования позволяют автору сформулировать следующие основные выводы и предложения:

1. Сущностная характеристика полномочий и ответственности, выражается в том, что полномочия и ответственность представляют собой правовое средство общественного разделения труда по управлению государством и обществом. Наделение органов государственной власти полномочиями и ответственностью, адекватными политическим, экономическим и социальным условиям жизни общества, а также отвечающим требованиям научной организации управления, является одной из важных предпосылок эффективного использования всех возможностей государственного органа в руководстве экономическими и социальными процессами;

2. Все полномочия, реализуемые субъектами управления в системе органов внутренних дел, могут быть подразделены на два вида: правоохранительные полномочия и управленческие полномочия. Направленность правоохранительных полномочий — наиболее эффективное осуществление предметной деятельности в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью (предупреждение, выявление и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и общественной безопасности и т.д.). Направленность управленческих полномочий - наиболее эффективная реализация функций управления в системе управления правоохранительного органа (прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль). При этом объектом реализации правоохранительных полномочий выступает внешняя, по отношению к органам внутренних дел, среда, а объект реализации полномочий управленческих - внутренняя среда системы органов внутренних дел.

3. «Ответственность» представляет собой системное социально-правовое явление, элементы которого взаимосвязаны и взаимообусловлены. В качестве условий, обеспечивающих реализацию ответственности выступают: совершенствование нормативного закрепления отношений ответственности, создающего основания для оценки и измерения действий должностных лиц в организации, и прежде всего, руководителя на предмет адекватного выполнения возложенных на них задач; органическое сочетание правовых требований, предъявляемых к руководителю при осуществлении им возложенных на него функций, с доминирующими в обществе нормами морали, традициями, обычаями, которое способствует развитию соответствующих мотивов и установок, позитивно сказывающихся на результатах деятельности;

4. Принцип делегирования полномочий как способ оптимизации процесса разграничения полномочий и ответственности выступает как средство, позволяющее субъекту управления (руководителю органа внутренних дел) реализовывать отдельные вопросы, входящие в его компетенцию, через нижестоящий уровень управления. Вместе с тем факт делегирования полномочий может рассматриваться как индикатор «сбоев» в системе управления с точки зрения разграничения полномочий и ответственности, требующий принятия оперативных мер по ее оптимизации. Преодоление указанного «сбоя» находится в границах использования принципа собственной компетенции;

5. Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел - это процесс нормативной регламентации прав и обязанностей в сфере управленческой и правоохранительной деятельности органов внутренних дел на федеральном, региональном и местном уровнях их организации. Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел должно соответствовать концептуальным положениям административной и правоохранительной реформ, подразумевающим поэтапный переход аппарата управления ОВД на различных уровнях его организации (федеральном, региональном и местном) к деятельности на основе принципа собственной компетенции, предполагающей исчерпывающее определение круга полномочий в пределах сфер деятельности, исключение возможности дублирования, вторжения в сферу других органов управления, легитимизацию самостоятельности органов управления, права действовать в соответствии с возложенными на них полномочиями.

6. Полномочия и ответственность, возлагаемые на субъекты управления органов внутренних дел на различных уровнях управления - динамичные явления. Данное свойство предмета исследования проявляется при рассмотрении факторов, оказывающих различное влияние на основные характеристики полномочий и ответственности - их содержание и объем.

Политические факторы оказывают влияние на разграничение полномочий и ответственности органов внутренних дел на различных уровнях управления через особенности реализуемой в конкретных исторических условиях политики, проводимой через функционирующие политическую и правовую системы. Проявление влияния указанных факторов фиксируется при рассмотрении вопроса об обусловленности содержания деятельности органов внутренних дел характером и особенностями реализуемого в государстве политического режима;

При воздействии экономических факторов на содержание и объем полномочий и ответственности, с одной стороны, определенная динамика полномочий и ответственности наблюдается вследствие влияния экономической ситуации в государстве на состояние системы органов внутренних дел в целом. С другой стороны, особенности экономической ситуации формируют предметное поле деятельности органов внутренних дел, поскольку несовершенство системы хозяйствования, неадекватность экономических отношений продуцируют возникновение широкого спектра новых видов преступлений, предупреждение, выявление и раскрытие которых требуют оперативного принятия соответствующих организационно-правовых мер, в том числе и корректировки ранее установленного разграничения полномочий и ответственности.

Созданная четырехуровневая организационная структура системы органов внутренних дел, отражающая особенности административно-территориального устройства Российской Федерации, не лишена некоторых издержек, заключающихся, в частности, в громоздкости системы управления наряду с ее недостаточной устойчивостью.

Состояние криминогенной обстановки (в стране в целом, в рамках отдельно взятого субъекта Российской Федерации, на территории обслуживания конкретного органа внутренних дел) выступает в качестве доминирующего фактора при решении вопроса о разграничении полномочий и ответственности на различных уровнях системы управления органов внутренних дел. При этом эффективность деятельности органов внутренних дел во многом определяется адекватностью их организационно-структурного построения применительно к соответствующим характеристикам внешней среды. Состояние криминогенной обстановки определяет стратегию и тактику деятельности органов внутренних дел, а значит и шаги, связанные с оптимизацией полномочий и ответственности на различных уровнях управления органов внутренних дел.

В числе факторов, влияющих на разграничение полномочий и ответственности на различных уровнях системы управления ОВД, следует рассматривать общественное мнение о деятельности органов внутренних дел. Реализуемые общественным мнением функции позволяют выстраивать взаимоотношения органов внутренних дел с населением в необходимом обществу направлении, способствуют обеспечению гражданского контроля за деятельностью органов внутренних дел, ориентируют на разработку мер по повышению эффективности усилий, предпринимаемых в сфере борьбы с преступностью и правонарушениями.

7. Реформирование государственных органов исполнительной власти, компетенция которых связана с правоохранительной сферой, для системы МВД России актуализировалось в 2004 году после принятия Президентом Российской Федерации соответствующих решений о преобразовании системы федеральных органов исполнительной власти, определивших следующие виды указанных органов: министерства, федеральные службы, федеральные агенства. В новых социально-экономических условиях, несмотря на сохранение за МВД России во многом прежних задач и функций, в качестве приоритетов при оценке эффективности деятельности органов внутренних дел определены законность, гуманизм, уважение прав человека.

8. В Положении о МВД России, зафиксировавшем четырехуровневое построение (федеральный, окружной (межрегиональный), региональный и местный) наиболее крупной «силовой» структуры, нашли отражение изменения в части разграничения полномочий ответственности по различным уровням управления. Вместе с тем передача на средний уровень (МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации) отдельных полномочий от центрального аппарата не решила ряда вопросов, характеризующих статус аппаратов МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. Так, полномочия по решению вопросов ресурсного обеспечения по-прежнему сконцентрированы на федеральном уровне. Не получили достаточной правовой регламентации полномочия МВД, ГУВД, УВД в вопросах взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации.

9. Стратегия развития органов внутренних дел может быть реализована в рамках двух вариантов. Один из них предусматривает усиление роли МВД России в механизме государственного управления, что предполагает расширение объема выполняемых данным министерством функций, в том числе и не имеющих прямого отношения к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Реализация второго варианта связана с максимально возможным сужением круга задач, которые могут быть возложены на МВД России. Указанные задачи должны быть непосредственно связаны с борьбой с преступностью, т.е. должны реализовываться собственно полицейскими функциями (при таком подходе предлагается передать из ведения МВД России функции регистрации населения, выдачи разрешений и лицензий и др.).

Реализация возможных вариантов развития системы МВД России связана с необходимостью рационального решения вопроса о степени централизации создаваемой системы. При этом сверхцентрализация объективно обуславливает нарастание определенных негативных тенденций, которые могут проявиться в резком понижении ответственности работников при выполнении функциональных обязанностей; потере инициативы у начинающих руководителей; отсутствии должного учёта местных условий и особенностей при организации противодействия преступным проявлениям; снижении активности населения в вопросах оказания помощи органам внутренних дел; росте численности аппарата управления. Чрезмерная децентрализация органов внутренних дел различных уровней также может привести к отрицательным последствиям (в их числе, в частности, снижение возможности внедрения передового опыта работы и новейших научных достижений в правоохранительную практику).

Применительно к перспективам развития системы МВД России, в настоящее время не наблюдается достаточных предпосылок (прежде всего ресурсных) для реализации идеи об организации муниципальных органов охраны правопорядка. Кроме того, преждевременная попытка ее реализовать, способна привести к дисфункциям уже сформированного, пусть и требующего совершенствования, механизма управления органами обеспечения правопорядка.

10. Характеристики состояния разграничения полномочий и ответственности на различных уровнях управления свидетельствуют о наличии определенных резервов при решении вопроса о совершенствовании разграничения полномочий и ответственности. Работа по актуализации данных резервов способна улучшить характеристики системы МВД России, соответствующие предъявляемым временем требованиям к ней: управляемость, устойчивость, мобильность, способность адекватно реагировать на любые изменения оперативной обстановки, экономичность, гибкость, ориентация на помощь широких слоев населения и институты гражданского общества.

11. Обращение к исследованию практики полицейской деятельности зарубежных государств позволяет не только получить представление о содержании и особенностях функционирования полицейских структур, но и углубляет теоретико-методологические основы совершенствования отечественных институтов обеспечения общественного порядка и безопасности.

Подходы, реализуемые при решении вопроса об организации деятельности полиции, в том числе и с точки зрения разграничения полномочий и ответственности, детерминируются различными факторами: уровнем развития государства; особенностями правовых, исторических, культурных традиций; численностью населения; состоянием инфраструктуры; формой правления и государственного устройства.

В большинстве стран с эффективно-функционирующим государственно-правовым механизмом и развитым местным самоуправлением преобладает трехуровневая система полицейской организации (центральные органы, провинциальные и муниципальные) с различной степенью централизации управления полицейской деятельностью;

Для моделей с централизованной структурой управления характерно доминирование центральных органов полицейской администрации -министерство, управление, департамент. Под их непосредственным руководством нижестоящие подразделения выполняют строго очерченный законодательными актами круг своих обязанностей;

Центральные полицейские структуры при этом не вторгаются в сферу непосредственной деятельности «низовых» полицейских подразделений. При этом несколько «пассивная» роль центральных полицейских структур по руководству подразделениями на уровне провинции или муниципального образования также очерчена, как правило, рамками законодательных актов. Вместе с тем недостаток «внимания» со стороны центральной администрации - полиции нередко компенсируется соответствующими полномочиями в отношении муниципальной полиции, которыми наделяются различные правительственные учреждения.

Во многих зарубежных государствах основные обязанности по руководству национальными полицейскими подразделениями осуществляются министерствами внутренних дел, которые выполняют широкий круг функций, выходящий за пределы исключительно полицейской деятельности: контроль за деятельностью органов местного самоуправления, решение вопросов социального обеспечения, проблем отношений церкви и государства;

В ряде государств при реализации различных процедур по ротации руководящих кадров полиции (например, смена по тем или иным причинам правящего кабинета нередко сопровождается заменой первого лица в полицейской организации) предусмотрены механизмы, обеспечивающие стабильность функционирования всей системы управления;

12. Институт организации полицейской деятельности характеризуют достаточная консервативность и стабильность. Как правило, структурная перестройка в системах управления полицией в зарубежных государствах (и, соответственно, корректировка разграничения полномочий и ответственности) осуществляется в результате реализации кардинальных преобразований. Эти преобразования имеют продуманный и взвешенный характер, с учетом оценки всех возможных последствий (прежде всего негативных) таких преобразований.

13. Орган внутренних дел, по сути, является органом государственного управления. В этой связи организационной структуре органа внутренних дел свойственны сущностные характеристики организационной структуры органа государственного управления. В частности, один из аспектов предназначения организационной структуры ОВД - обеспечение реализации государственно-управляющих воздействий. При этом в ней (организационной структуре) концентрируются многие социальные и организационные качества государства. Поэтому проблемы функционирования организационных структур органов внутренних дел в определенной мере детерминированы объективными причинами, находящимися вне границ внутренней среды органа внутренних дел, как организации.

В целях диссертационного исследования организационную структуру органа внутренних дел можно рассматривать как совокупность взаимодействующих элементов системы, объединенных с помощью организационных связей для осуществления нормативно закрепленных целей деятельности, которая включает отраслевой компонент (он отражает наличие специальных функций органов внутренних дел - например, функций криминальной милиции, милиции общественной безопасности); обеспечивающий компонент (включает кадровые подразделения, тыловые службы, секретариаты, информационные центры, медицинские службы и др.), штабной компонент (с ним связывается выполнение общих функций управления, которые реализуются подразделениями межотраслевого управления и оперативного управления.

14. Нередко практика формирования организационных структур не согласуется с устоявшимися представлениями в теории управления о том, что цели и функции являются первичными характеристиками при формировании организационной структуры. Тогда возникают ситуации, при которых сначала создается какая-то организационная структура, а затем под нее или для нее начинают придумывать цели и функции. Результат — низкая эффективность деятельности созданной организации (или подразделения организации) или отсутствие таковой.

Для оптимизации организационно-структурного построения, и, соответственно оптимизации разграничения полномочий и ответственности, необходимо использовать различную степень сочетания отношений субординации и координации, которая реализуется в различных типах организационных структур. Это будет способствовать отказу от дублирующих деятельность друг друга органов управления.

Одним из направлений оптимизации организационных структур, выступает совершенствование организационного потенциала, под которым понимаются заключающиеся в организационной структуре органа внутренних дел (или подразделения органа внутренних дел) силы и возможности, позволяющие эффективно достигать нормативно определенных целей в рамках данной организационной структуры. Фиксируется состояние организационного потенциала через явление синергии. Синергетический эффект, проявляющийся в высокой эффективности деятельности организации, является следствием одного из значимых свойств больших систем - самоорганизации. В этой связи автор полагает, что в случае предоставления большей самостоятельности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, территориальным органам внутренних дел в решении достаточно широкого круга вопросов (оперативных, кадровых, финансовых) можно ожидать повышения результативности их деятельности.

Одним из основных условий, обеспечивающих создание отвечающих целям и задачам правоохранительной деятельности организационных структур органов внутренних дел, является следование устоявшимся в практике управления рекомендациям: стремиться к минимуму ступеней в иерархической структуре управления; организационно обеспечивать функции; не формировать сложную структуру; обеспечивать «гибкость» организационных структур управления.

15. Субъекты управления органов внутренних дел, реализуя управленческие функции в условиях чрезвычайных обстоятельств, действуют в необычных условиях, характер которых оказывает существенное влияние на процесс выработки, принятия и реализации управленческих решений.

При решении вопроса о разграничении полномочий и ответственности между субъектами управления ОВД следует принимать во внимание признаки, характеризующие сложность ситуации, в которой руководитель должен принимать управленческое решение.

Необходимое внимание вопросу о разграничении полномочий и ответственности должно быть уделено еще на этапе подготовки органов внутренних дел к действиям при чрезвычайных обстоятельствах. В целях обеспечения принятия управленческих решений, адекватных условиям чрезвычайных обстоятельств, должно проводиться заблаговременное планирование действий в соответствии с установленными нормативными правовыми актами процедурами;

Органом управления при резком осложнении оперативной обстановки и чрезвычайных обстоятельствах является коллегиальный орган - оперативный штаб (ОШ), оптимизации организационной структуры которого должно быть уделено повышенное внимание. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что структура и задачи оперативного штаба отличаются от структуры и задач штабных подразделений, повседневно действующих в системе органов внутренних дел и решающих текущие организационно-управленческие задачи.

В результате соотношения коллегиальности и единоначалия (в рамках работы оперативного штаба), а точнее в их сочетании, по мнению автора, особым образом распределяются полномочия и ответственность при принятии управленческих решений. В этой связи целесообразно максимальным образом персонифицировать ответственность должностных лиц при принятии решений, вырабатываемых коллегиальным органом -оперативным штабом. Указанную меру следует рассматривать в качестве определенной гарантии принятия взвешенных и продуманных решений в условиях чрезвычайных обстоятельств.

16. По сути, механизм ведомственного правового регулирования выступает в качестве средства управления как непосредственно в системе органов внутренних дел, так и в ее взаимоотношениях с внешней средой. Механизм ведомственного правового регулирования является частью общего механизма правового регулирования, находится под его влиянием и действует в его рамках.

В правовом регулировании, представляющем собой многоаспектное явление (единство социологического, нормативного и практического аспектов), все аспекты взаимосвязаны и одинаково значимы. Вместе с тем самым сложным следует рассматривать практический аспект правового регулирования, поскольку с одной стороны, только его устойчивое наличие свидетельствует о самом факте правового регулирования. С другой стороны, реализация практического аспекта, отражающего взаимодействие реализуемой правовой нормы с многообразными реалиями регулируемых общественных отношений, свидетельствует, в конечном счете, о степени эффективности процесса правового регулирования;

Системность является важнейшим требованием правового регулирования деятельности органов внутренних дел, в первую очередь милиции. Реализация данного требования при решении вопроса о совершенствовании правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности на различных уровнях управления ОВД, должна осуществляться с учетом ряда обстоятельств: многочисленности и разноуровневости источников правового регулирования деятельности органов внутренних дел; принадлежности к различным отраслям права источников правового регулирования деятельности органов внутренних дел; наличия значительного числа нормативных правовых актов, оказывающих не прямое, а косвенное воздействие на деятельность органов внутренних дел;

17. Нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел на различных уровнях управления, с точки зрения решения проблемы разграничения полномочий и ответственности, нуждаются в уточнении. Реализация процедуры уточнения связана, прежде всего, с необходимостью приведения содержания нормативных правовых актов в соответствие с устоявшимися представлениями в области теории управления, юридической науки. В частности, представляется необходимым исключить практику включения в текст статусных нормативных правовых актов (например, положения о субъекте деятельности в области внутренних дел - МВД, УВД, ГУВД и т.д.) положений, определяющих полномочия того или иного субъекта деятельности, без предварительного указания на содержание функций, которые данный субъект должен реализовывать.

18. При существующей высокой степени централизации организационной структуры системы органов внутренних дел, оптимизации правового обеспечения применительно к предмету исследования будет способствовать соблюдение определенного правила при подготовке нормативных правовых актов, позволяющего избежать дублирования полномочий: полномочия «низшего» уровня управления должны "вытекать" из полномочий «высшей» инстанции.

Предусматриваемую в нормативных правовых актах ответственность субъекта управления за выполнение возложенных на него задач, целесообразно устанавливать в определенных границах. Возложение ответственности за "все" продуцирует негативные последствия: с одной стороны, это возможное снижение уровня критичности в оценке результатов выполняемой руководителем деятельности, приводящее к безответственности, с другой — возможность произвола в оценке вышестоящего руководителя деятельности руководителя на "низшем" уровне управления. Ответственность должна быть максимально конкретизирована. В качестве одного из оснований такой конкретизации может выступать степень приоритетности в реализуемых руководителем функциях.

19. Оптимизация правового обеспечения на различных уровнях управления ОВД предполагает решение вопроса об уровне регламентации деятельности субъектов управления. По мнению диссертанта, деятельность руководителя на нижестоящем уровне управления должна отличаться большей регламентацией, поскольку руководитель указанного уровня осуществляет свои функции в целях реализации предметной деятельности сотрудниками органов внутренних дел по различным направлениям, затрагивающим права и законные интересы граждан.

В процессе подготовки ведомственных нормативных правовых актов, касающихся разграничения полномочий и ответственности на различных уровнях управления ОВД необходимо учитывать предложения по данному вопросу всех субъектов управления. Данная задача может быть решена в результате соответствующей работы юридических подразделений в рамках реализации различных форм сбора необходимой информации: мониторинг мнения руководителей по вопросу разграничения полномочий и ответственности; анализ эффективности применения норм, регламентирующих вопросы разграничения полномочий и ответственности, использование социологических методов.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел»

1. Конституция Российской Федерации // Печатное издание, Конституция Российской Федерации. Издательская группа НОРМА-ИНФРА М. М., Российская газета № 197, 25.12.93.

2. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка: Принят Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 34/169 от 17 декабря 1979 г. //СССР и международное сотрудничество в области прав человека //Документы и материалы.- М., 1989.

3. Декларация прав и свобод человека и гражданина: Принята Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1865 //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.-М., 1991. №52.

4. Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24) //Российская газета. 18 января 2000г.

5. Закон РФ от 21 декабря 1994г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"// Российская газета № 250, 24 декабря 1994г.

6. Закон РФ от 31 мая 1996г. №61-ФЗ "Об обороне"// Российская газета №106, 6 июня 1996г.

7. Закон РФ от 5 марта 1992г. №2446-1 "О безопасности"// Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и верховного совета РСФСР. 1992 № 15 ст.769. (с изменением от 25 декабря 1992).

8. Закон от 6 июля 1908 г. "Об образовании сыскных отделений для производства розыска по делам общеуголовного характера в городах и уездах" ПСЗ Российской Империи. Собр. 2-е. Т.28.

9. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

10. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации" //СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

11. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" //СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

12. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001. № З-ФКЗ "О чрезвычайном положении"// Парламентская газета № 99, 1-7 июня 2001 г., Собрание законодательства Российской Федерации № 23, 4 июня 2001г.

13. Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации. Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 №209// Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993 № 7. ст. 562. (с изменениями и дополнениями от 2 декабря 1998 г.)

14. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. -Утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 //СЗ РФ. 2004. № 31.

15. Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 "Об утверждении Положения о координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью"СЗ РФ. 1996. № 17.

16. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". //СЗ РФ 2000. №20. ст. 2112. (с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000г., 30 января 2001г.).

17. Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 "О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 гг." //СЗ РФ. 1999. № 12.

18. Постановление Правительства РФ от 20 февраля 1995 г. № 164 "О межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций"// СЗ РФ № 9, 27 февраля 1995г.

19. Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1995г. №1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" // СЗ РФ № 46, 13 ноября 1995года.

20. Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 924 "Об окружных подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации'7/РГ. 15 декабря 2000.

21. Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 925 "О подразделениях криминальной милиции".//РГ. 15 декабря 2000.

22. Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 "О подразделениях милиции общественной безопасности Российской

23. Федерации". // РГ. 15 декабря 2000.

24. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16 мая 2003г. // РГ, 17 мая 2003.

25. Приказ МВД России № 495-1997 г. "Об утверждении Инструкции о создании Региональных управлений МВД РФ"

26. Приказ МВД России № 1267-2000 г. "О создании подразделений федеральной криминальной милиции".

27. Приказ МВД России № 1268-2000 г. "О разграничении компетенции федеральной криминальной милиции и МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации ".

28. Приказ МВД России № 845-2001 г "Об утверждении Положения о Службе общественной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации".

29. Приказ МВД России № 947-2001 г "О мерах по дальнейшему совершенствованию организации научного обеспечения деятельности МВД России".330 безопасности: Сборник законодательных и нормативных документов по состоянию на февраль 1998 г. М., 1998.

30. Сборник нормативных и правовых актов МВД России /Сост. В.В. Черников. М., 2000.1.. Монографии и статьи

31. Аврутин Ю.Е. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации: Теоретическое административно-правовое исследование. — М., 2003.

32. Архипов В. Стратегическая эффективность управленческих решений //Проблемы теории и практики управления. 1996. № 5.

33. Баранчеев В. Стратегический анализ: технология, инструменты, организация //Проблемы теории и практики управления. 1998. № 5.

34. Иванов Н.Н. Прогрессивная линия развития органов внутренних дел и стратегия управления ими в современных условиях //Стратегическое управление в органах внутренних дел. М., 2000.

35. Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник. М., 2003.

36. Миндагулов А.Х. Организация профилактики правонарушений штатными подразделениями органов внутренних дел. М., 1980.

37. Наркомания в России: угроза нации //Российская газета. 1998, 3 марта.

38. Наука управления на пороге XXI века. Международная научная конференция /Проблемы управления на рубеже столетий. //Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1.

39. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник // Под. ред. В.П. Божьева. М., 2002.

40. Строев Е. Россия и страны СНГ в предверии XXI века //Проблемы теории и практики управления. 1998. № 5.

41. Тернова С. Органы внутренних дел в 2005 году. Кадровая ситуация //Профессионал (МВД России), 1999. № 4.

42. Туманов Г.А. Проблемы повышения эффективности решений в сфере государственного управления //Проблемы совершенствования государственного управления. М., 1987. №6.

43. Шелякин Н.Д. Проблемы эффективного руководства органом внутренних дел //Актуальные проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел: Труды /Академия управления МВД России. 1998.

44. Щекин Г. Социальное управление как система //Проблемы теории и практики управления. 1997. № 2.

45. I. Учебники, учебные пособия, лекции, диссертации, авторефераты

46. Аверьянов В.Б Организация аппарата государственного управления (структурно-функциональный аспект). Киев, 1985.

47. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления. Киев, 1990.

48. Аврутин Ю.Е., Зубов И.Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспективы развития) СПб., 1998.

49. Адамецки К. О науке организации. М., 1972.

50. Актуальные проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел /Отв. ред. проф. А.И. Зубков: Труды /Академия управления МВД России. 1998.

51. Аминов Д.И. Полный курс уголовного права России в таблицах и схемах: Учебное пособие /Под ред. проф. В.П. Ревина. М., 1999.

52. Анисимков В.М., Буничев Ю.А. Полиция XXI века: Концепции и механизм реализации (по материалам 1-го полицейского Конгресса по вопросам управления качеством работы полиции). М.: Академия управления МВД России, 1998.

53. Ансофф И. Новая корпоративная стратегия. СПб, 1999.

54. Ансофф И. Стратегическое управление. М., 1989.

55. Антонов И.П. Полиция в механизме государства (на материалах ФРГ). Дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.

56. Антонов И.П. Полиция Германии: история и современность. Учебное пособие. М.: Академия управления МВД России. 2000.

57. Акимова Т.А. Теория организации: Учебное пособие для студентов ВУЗов.-М., 2003.

58. Арзамасов Ю.Г. Особенности нормотворческого процесса в органах внутренних дел. Лекция М.: Академия управления МВД России. 1998.

59. Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: концептуальные обоснования и инновации. М., 1998.

60. Архипов Ю.А. Иммиграция из дальнего и ближнего зарубежья и ее влияние на обстановку в стране и границах России. // Труды Академии Управления МВД России. М., 1997.

61. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2000.

62. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004

63. Атаманчук Г.В. Теория социального управления. М., 1997.

64. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973.

65. Балдин К.В. Управленческие решения: Учебник. М., 2004.

66. Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации) М.: Юридическая литература 1976.

67. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2001.

68. Бельский К.С. Персональная ответственность и дисциплине в государственном управлении // Советское государство и право №3 1984.

69. Бельский К.С. Концепции реформы государственной службы в России // Государство и право № 4. 1994.

70. Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. М., Академия МВД СССР. 1981.

71. Биленко СВ. Советская милиция России. М., 1975.

72. Борисов А. В. Министерство полиции царской России. М., 1991.

73. Босхолов С.С. Уголовная политика современной России в условиях конституционно-правового реформирования: Автореф. дис. . докт. юрид. наук.-М., 1999.

74. Боронбеков С. Ислам, политика и преступность в некоторых регионах Северного Кавказа. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 23-24 ноября 1999 года. М., 2000.

75. Братко А. Г. Правоохранительная система (вопросы теории) М., Юридическая литература. 1991.

76. Бутылин В.Н.Влияние формы государственного устройства на организацию органов внутренних дел. Лекция. М.: Академия управления МВД России. 1999.

77. Быков А.В. Организационно правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. Автореф. дис. . канд. юрид. наук - М.: ВНИИ МВД России, 1998.

78. Бушкевич В.Н., Мякишев Г.М. Расстановка кадров в системе органов внутренних дел: Лекция. М.: Академия управления МВД России. 2001

79. Васев А.В. Организационная функция Министра внутренних дел, начальника ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. Дис. . канд. юрид. наук М.,Академия управления МВД России. 2002.

80. Веселый В.З. Аппараты МВД республик, УВД крайоблисполкомов в системе управления органами внутренних дел. М.: Академия МВД СССР. 1991.

81. Вигман С.Л. Стратегическое управление в вопросах и ответах: Учебное пособие «Проспект». М., 2006.

82. Виханский О.С. Стратегическое управление. М., 1999.

83. Воробьев С.Н., Уткин В.Б., Балдин К.В. Управленческие решения. — М., 2003

84. Ворожейкин А.А. Управление социальным развитием организаций: Учебник.-М., 2001.

85. Воскресенский Г.М. Функции управления правоохранительной деятельностью: Лекция. М.: Академия МВД России. 1993.

86. Гапоненко А.Л., Панкрухин А.П. Стратегическое управление: Учебник «Омега Л» - М., 2004.

87. Герасимов А.П. Программно-целевое планирование в деятельности органов внутренних дел: Лекция. М.: Академия МВД СССР. 1983

88. Глазунова Н.И. Система государственного управления. — М.: ЮНИТИ, 2003

89. Глущенко В.В., Глущенко Н.И. Разработка управленческого решения. -М., 1997.

90. Гобозов Т.Я. Организационные и правовые основы реализации управленческих решений органов внутренних дел в современных условиях. Дис. канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России. 1999.

91. Государственное правление: Основы теорий и организаций. Учебник. / Под. ред. Хозбаненко В.А. М., 2000.

92. Громов Б.В. Проблемы борьбы с организованной преступностью в Северо-Кавказском регионе: геополитический аспект и межконфессиональные отношения. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 23-24 ноября 1999 года. М., 2000.

93. Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России. Дис.докт. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России. 1997.

94. Губанов А.В. Полиция государств Западной Европы. М., 1990.

95. Грядовой Д.И. Теория и практика принятия управленческих решений. М.: Академия управления МВД России. 2002

96. Денисов Р.И. Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М.: Академия МВД СССР. 1991.

97. Драпов В.В. Правовое обеспечение управления органами внутренних дел: Лекция М.: Академия МВД России. 2001

98. Заиграев Г.Г. Демографические процессы в обществе и управление органами внутренних дел. Лекция. М.: Академия управления МВД России. 2000.

99. Зорин Г.А., Танкевич О.В. Стратегия борьбы с транснациональной преступностью. Гродно. 1997.

100. Зубков А.И. Научное обеспечение управленческой деятельности органов внутренних дел. Материалы заседания Ученого совета, посвященного 20-летию Академии МВД. М.: Академия МВД России. 1995.

101. Зубов И.Н. Система МВД России: современные проблемы функционирования и развития. Монография. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России. 1998.

102. Иванов Н.Н., Малюткин В.А. Разработка, принятие и организация исполнения управленческих решений в МВД, УВД: Учебное пособие. М.: Академия МВД СССР. 1981.

103. Иванов Н.Н. Разработка комплексных целевых программ в органах внутренних дел: Лекция. М.: Академия МВД СССР. 1990.

104. Иванов Н.Н., Карпухин Ю.Г. Стратегическое управление и инновации в правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Лекция. М.: Академия МВД России. 1993.

105. Иванов Н.Н. Управленческое решение и организация процессов управления правоохранительной деятельностью: Лекция. М.: Академия МВД России. 1996.

106. Иванов А.В. Компетенция аппаратов МВД, УВД в условиях федеративного государства.// Проблемы оптимизации управления органами внутренних дел. Сборник научных трудов. М.: Академия управления МВД России. 1998.

107. Ю.Игнатьева А.В. Исследование систем управления: Учебное пособие. М., 2001.

108. Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999.

109. Ильин И.А. О сущности правосознания. М., 1993.

110. Иностранная полиция. Дания. Описание состава и организации датской полиции. Академия МВД России. 1977 г.

111. Ипакян А.П. Оперативная обстановка: методологические вопросы моделирования: Учебное пособие. М., 1982.

112. Ипакян А.П. Подготовка и принятие управленческих решений в ОВД. М.: Академия управления МВД России, 1998.

113. Капитонов С.А. Ведущая функция милиции. М.: Юриспруденция, 2002.

114. Кадынцев А.Н. Главное управление МВД России по Федеральному округу: организационное построение и компетенция. Лекция. М., 2002.

115. Камышников А.П., Махинин В.И. Основы управления правоохранительных органов: Учебник -М., 2005.

116. Карательные органы зарубежных стран (полицейская и пенитенциарная системы): Справочные материалы. М.: Академия МВД СССР. 1978.

117. Карданская Н.Л. Принятие управленческого решении- М., 1999

118. Карлоф Б. Деловая стратегия: концепция, содержание, символы. -М., 1991

119. Карпов А.В. Психология принятия управленческих решений. М.,1998

120. Кваша Л.Ф. Современные проблемы реформирования Российской милиции. // Труды Академии управления МВД России. М., 2000.

121. Кваша Л.Ф. Конституционно-правовые основы государственного управления: Лекция. М., 1998.

122. Кипман Н.Н., Попова A.M. Организация и методика планирования деятельности органов управления внутренних дел. Лекция М., 1989.

123. Климовская Е.В. Общественное мнение в системе управления органами внутренними делами. Дис. канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России. 2001.

124. Кларк Р. Преступность в США. М.: Прогресс, 1975.

125. Клушин О.З., Хейло Л.Г. Организационно-правовое и информационное обеспечение прогнозирования в органах внутренних дел: Лекция. М.: Академия МВД России. 1996.

126. Кнорринг В.И. Искусство управления. М., 1997.

127. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. — М.,1999.

128. Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. -М., 1992.

129. Коренченко Р. А. Общая теория организации: Учебник для студентов. М., 2003.

130. Коробов В.Б. Государственные управленческие решения: Лекция. М.: Академия управления МВД России. 2000

131. Короткое Э.М., Смольков В.Г. Истоки российского менеджмента. -М., 1997

132. Косачев А.Н. Место и роль руководителя в системе управления органами внутренних дел: Лекция. М.: Академия МВД России. 1996.

133. Косачев А.Н. Организация руководителем работы органа внутренних дел. М.: Академия МВД России, 1997.

134. Косачев А.Н. Состояние и пути совершенствования системы управления органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России: Лекции. М.: Академия МВД России, 1996.

135. Кокошин А.А. Стратегическое'управление: Теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. М., 2003.

136. Круглов М.Г., Сергеев С.К., Такташов В.А. Менеджмент: система качества: Учебное пособие. М., 1997.

137. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., Юридическая литература. 1986.

138. Кунц Г., Даннел С.О. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. М., 1981.

139. Кхол И. Эффективность управленческих решений. М., 1997.

140. Лазарев Б.М. Компетенция органа управления. М., Юридическая литература. 1972.

141. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. -М.: Юридическая литература . 1988.

142. Ланчаков А.П. Органы внутренних дел в системе субъектов административно-правовой организации государственного управления. -Хабаровск: ВШ МВД СССР. 1989.

143. Лафта Д.К. Управленческие решения. М., 2002

144. Литвак Б.Г. Управленческие решения: Учебник. М., 1998.

145. Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: (Теория, законодательство, практика). -М., 2001.

146. Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. Монография. М., 2002.

147. Майдыков А.Ф. О некоторых проблемах организации борьбы с преступностью на современном этапе развития общества.// Сборник научных трудов. М.: Академия управления МВД России. 2000.

148. Малин А.С. Исследование систем управления: Учебник для студентов в ВУЗов. М., 2004.

149. Малков В.Д. Планирование в управлении органами внутренних дел: Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 1979.

150. Мандрица В.М. Правовые основы управления: Учебное пособие. — Ростов н/Д., 2002.

151. Малков В.Д. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. М.: Академия МВД СССР. 1990.

152. Малюткин В.А., Шелякин Н.Д . Организация исполнения управленческих решений: Лекция. М.: Академия МВД СССР. 1991.

153. Мелехин А.В., Попченко А.Р. Организационно-правовой аспект деятельности силовых структур зарубежных стран. М.: ВНИИ МВД России. 1998.

154. Мельников В.П. Управление организацией: Учебное пособие. М., 2004.

155. Мыльник В.В. Исследование систем управления: Учебное пособие. -М., 2003.

156. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. — М., 1992.

157. Михайлов А.Г. Взаимодействие ОВД со СМИ М., 2000.

158. Миндагулов А.Х., Осипов Ю.И. Организация и деятельность службы полиции за рубежом. М.: ВЮЗШ. 1992.

159. Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник. М., 2003.

160. Михайловская И.Б. Цели и целеполагание в правоохранительной деятельности: Лекция. М.: Академия МВД СССР. 1989.

161. Мищенко А.А. Правовой статус начальника как основного субъекта управления горрайорганом внутренних дел. Дис. . канд. юрид. наук М.: Академия МВД СССР. 1989.

162. Мыльник В.В. Исследование систем управления: Учебное пособие. -М., 2003.

163. Мулукаев Р.С. Развитие системы органов внутренних дел Российской Федерации. М., 1995.

164. Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я. Советская милиция, этапы развития. М.: Академия МВД СССР. 1985.

165. Мухин В.И. Основы теории управления: Учебник М.: «Экзамен» 2004.

166. Общеправовые основы управления органами внутренних дел: Курс лекций. М.: Академия управления МВД России. 2004.

167. Олдерсон Д.К. Полиция и общественный строй. Сборник. М.: Академия МВД России. 1985.

168. Органы внутренних дел как часть системы исполнительной власти, осуществляющей борьбу с преступностью: Теоретический семинар по проблемам управления в Академии МВД России. М.: Академия МВД России. 1996.

169. Основы управления в органах внутренних дел (под ред. Коренева А.П.) М., 2000.

170. Основы управления в органах внутренних дел. М.: Министерство внутренних дел Российской Федерации. Главное управление кадров. 2002.

171. Основы управления органами внутренних дел. Пособие. ( под ред. Безрядина Д.Н.). М., 2001.

172. Организация и управление полицией (реферативный сборник). Зарубежная информация. М.: Академия МВД России. 1996.

173. Пашкус В.Ю. Современные теории управления: Теории менеджмента на пороге XXI века: Учебное пособие СПБ, 2003.

174. Перевозчиков О.В. Методические основы проектирования организационной структуры и структуры управления в органах внутренних дел: Лекция. М.: Академия МВД России. 1996.

175. Перевозчиков О.В., Сухарев В.Ф. Методические основы проектирования функциональной структуры органа внутренних дел: Лекции -М.: Академия МВД России. 1996.

176. Полиция и борьба с преступностью за рубежом (информационный сборник). М.: ВНИИ МВД СССР. 1991.

177. Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел. (Сборник нормативных правовых актов в трех томах) М., 2001.

178. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. / Под. ред. В.П. Божьева. М., 2002.

179. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Академия управления МВД России. 2000.

180. Преступность в России и проблемы борьбы с ней. Под ред. Долговой А.И. М., Российская криминологическая ассоциация, 2001.

181. Проблемы роста преступности в контексте политической борьбы в современной России // Исследовательский проект «Преступность: что мы знаем о ней. Милиция, что мы думаем о ней». (Отв. ред. Михайловская И.Б.). М., 1995.

182. Преступность: стратегия борьбы /Под ред. проф. А.И. Долговой. -М., 1997.

183. Развитие науки управления и проблемы формирования учебных дисциплин в современных условиях (теоретический семинар) /Отв. ред. проф. А.И. Зубков. М.: Академия управления МВД России. 1999.

184. Рогожин С.В. Теория организации: Учебное пособие. М., 2004.

185. Румянцева Э.П. Общее управление организацией: Теория и практика: Учебник. — М., 2001.

186. Сизиков М.И. Полицейская реформа Петра 1.- М., Правоведение. 1992. №.2.

187. Система милицейской науки: проблемы интеграции и дифференциации. Материалы методологического семинара по проблемам управления /Отв. ред. проф. В.М. Анисимков. М.: Академия управления МВД России. 2000.

188. Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М., 1990.

189. Смирнов Э.А. Разработка управленческих решений. М.: ИНФРА-М,2002

190. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации Дис. . докт. юрид. наук. — М.: Академия МВД России. 1993.

191. Социальные и политические аспекты государственного и военного управления (отв. ред. Поненков В.И.) М.: ВАГШ. 2000.

192. Степанов А.Г. Подготовка сотрудников органов внутренних дел и аппаратов управления к деятельности в чрезвычайных обстоятельствах: Лекция. М.: Академия МВД России. 1996

193. Степанов Н.П. Управленческие нововведения в США. М., 1986.

194. Стратегические цели и приоритетные задачи МВД России, основные направления и средства их реализации: Сборник в 2-х частях. М.: МВД России. 1996.

195. Стратегическое управление в органах внутренних дел: Материалы методологического семинара по проблемам стратегического управления ворганах внутренних дел /Отв. ред. проф. В.М. Анисимков. М.: Академия управления МВД России. 2000.

196. Сухарев В.Ф. Организационный механизм как объект управленческой деятельности: Лекция (фонд кафедры службы штабов Академии управления МВД РФ). М., 1999.

197. Сухарев А .Я., Алексеев А.И., Журавлев М.П. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России (теоретическая модель). М., 1997.

198. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник // под ред. проф. В.Д. Малкова. М.: Академия МВД СССР. 1990.

199. Теория права и государства: Учебник // под ред. проф. Лазарева В.В. М.: Новый Юрист, 1997.

200. Теория управления органами внутрених дел. Альбом схем // под ред. доцента Н.Н. Иванова. М.: Академия МВД России. 1996.

201. Теория управления: Учебник // под. общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Паикрухина М., 2004.

202. Тихонравов Ю.В. Теория управления: Учебный курс. М., 1997.

203. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции М., 2001.

204. Тренев Н.Н. Стратегическое управление: Учебное пособие. — М., 2000.

205. Трофимов А.В. Методические основы подготовки принятия и реализации управленческого решения: Лекция Домодедово, 2004.

206. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972.

207. Уколов В.Ф., Масс A.M., Быстряков И.К. Теория управления. М., 2003.

208. Уколов В.Ф. Теория управления: Учебник. М., 2003.

209. Управление правоохранительными органами за рубежом: Ирландия, США, Нидерланды (зарубежный опыт). Обзорная информация. Академия управления МВД России. М., 1997.

210. Ускова А.С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутренних дел. Дис. . канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России. 2002.

211. Уткин Э.А Стратегическое планирование: Учебник. М., 1998.

212. Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1924.

213. Фатхутдинов Р.А. Разработка управленческого решения: Учебник. -М., 1997.

214. Фатхутдинов Р.А. Стратегический менеджмент. М., 1999.

215. ФБР США на охране интересов государства. Информационный сборник. М.,1996. № 16.

216. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. -Омск, 1997.

217. Хижняков Н.Г. Милиция в системе исполнительной власти Российской Федерации (теоретические и организационно- правовые аспекты). Дис. . канд. юрид. наук М.: Академия управления МВД России. 1998.

218. Хорькин Ю.П. Управленческие решения, их выработка и принятие: Лекция Домодедово, 2002.

219. Шелякин Н.Д., Дубровицкий Л.П. Виды стратегий усиления борьбы с преступностью: Лекция. М.: Академия управления МВД России. 1999.

220. Шелякин Н.Д., Дубровицкий Л.П. Стратегическое управление в ОВД: понятие, сущность, методология: Лекция. М.: Академия управления МВД России. 1999.

221. Шихов Е.И. Организация местной (муниципальной) милиции в системе самоуправления: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., Академия управления МВД России. 1995.

222. Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Организация и деятельность органов внутренних дел в условиях федерального государства. — М., 1997.

223. Яськов Е.Ф. Становление, формирование и проблемы дальнейшего развития науки управления органами внутренних дел. М.: Академия МВД России. 1996.1.. Справочная литература

224. Глазунова Н.И., Забродина Ю.М., Поршнева А.Г. Государственное и муниципальное управление. Справочник. М., 1997.

225. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. -М., 1999.

226. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., Русский язык. 1988.

227. Политическая энциклопедия. М., 1999.

228. Философский словарь (под. ред. Фролова И.Г.) М., 1980.

229. Юридическая энциклопедия. М., 2000.

230. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления. Словарь-справочник. М., 1997.

231. Страны и народы: универсальная энциклопедия. М., 2000.

232. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления. Словарь -справочник. М., 1997.

233. ОРГАН ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ1. Среда функционированияft:1. Среда функционирования1. Управляющая система

234. Субъект управления (начальник УВД)Ж1. Управляющая система

235. Субъект управления (начальник РОВД)1. Jt ' '' ' 1J ■ •• :

236. Объект управления (подразделения РОВД)ш ш

Автор: Еремин, Сергей Владимирович
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.11

Диссертация

Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Еремин, Сергей Владимирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Еремин, Сергей Владимирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел»