Реализация органами местного самоуправления мер по противодействию коррупциитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Реализация органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции»

На правах рукописи

сйЗ.

РОМАШИНА Екатерина Вячеславовна

РЕАЛИЗАЦИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МЕР ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право

7 ноя 2013

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

005537367

Белгород - 2013

005537367

Диссертация выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Елецкий государственный университет имени И. А. Бунина»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ермаков Владимир Гаврилович -

доктор юридических наук, профессор

Таболин Владимир Викторович -

доктор юридических наук, профессор, НОУ ВПО «Московская Академия предпринимательства при Правительстве Москвы» / заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин

Сумин Анатолий Викторович -

кандидат юридических наук, ФКОУ ВПО «Воронежский институт Федеральной службы исполнения наказаний» / старший преподаватель кафедры гражданского и трудового права

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Московский государственный

юридический университет имени

O.E. Кутафина (МГЮА)»

Защита состоится 22 ноября 2013 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального исследовательского университета по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного национального исследовательского университета

Автореферат диссертации разослан 19 октября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Нифанов А.Н.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что обновленная стратегия конституционного строительства Российской Федерации в контексте объявленной государственной антикоррупционной политики требует от публичных структур различного уровня последовательных действий в этой сфере, соответствующих изменениям в законодательстве. Не является исключением в данной связи и муниципальная власть, к вопросам местного значения которой было отнесено осуществление мер по противодействию коррупции1.

На необходимость решения заявленной проблемы на протяжении последних лет обращает внимание Президент Российской Федерации в своих ежегодных посланиях парламенту: «...системная борьба с коррупцией только началась, и мы будем ее вести решительно, системно и последовательно»2, «принципиальной задачей остается борьба с коррупцией»3, «...нетерпимость к коррупции должна стать частью нашей общенациональной культуры, именно частью общенациональной культуры...»4.

В пользу актуальности реализации соответствующих мер на муниципальном уровне свидетельствуют и статистические данные. Так, в 2012 году Следственный комитет Российской Федерации привлек к ответственности за коррупционные преступления 1 568 лиц, обладающих особым правовым статусом, в том числе 509 депутатов органов местного самоуправления и 589 выборных должностных лиц органов местного самоуправления5.

Актуальность темы поддерживается отсутствием научных разработок, посвященных реализации органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции. Исследовательское внимание было сосредоточено на вопросах правового регулирования противодействия коррупции, выявления роли правотворческой функции в борьбе с коррупцией, участия различных категорий публичных структур в реализации антикоррупционной политики. Подобная постановка проблемы, подчеркивающая важность осуществления в России мер по противодействию коррупции на всех уровнях власти, является новой, представляется продуктивной в научном и практическом планах, требует глубокого осмысления и комплексного анализа, определения путей совершенствования обозначенной деятельности.

1 Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (ред. от 28.06.2013 г.) // Российская газета. - 2011, 26 ноября; 2013, 2 июля.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. — 2011, 23 декабря.

3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. // Парламентская газета. - 2010,03-09 декабря.

4 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. - 2009, 13 ноября.

'Доклад о правах человека в России за 2012 г. // http://photos.state.gov/libraries/russia/231771/PDFs/HR-REPORT-RUSSIA-RUS.pdf.

Вышеизложенным и был определен выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень разработанности заявленной темы обусловлена значимостью дальнейшего совершенствования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Среди ученых, исследующих проблему коррупции и противодействия ей, можно отметить В.В. Астанина, И.И. Бикеева, Б.В. Волженкина,

B.И. Добренькова, A.C. Жукову, Н.Р. Исправникову, П.А. Кабанова, А.И. Кирпичникова, М.В. Костенникова, A.B. Кудашкина, Н.Ф. Кузнецову,

A.B. Куракина, В.В. Лунева, Г.К. Мишина, С.Ю. Наумова, B.C. Овчинского, Е.В. Охотского, И.Р. Сахапова, С.Е. Чанова и др.

Многообразные подходы к вопросам правового регулирования местного самоуправления в России отражены в работах П.А. Астафичева, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, Ю.А. Горбуль, А.Н. Кокотова, В.А. Лапина,

C.B. Мошкина, А.Н. Нифанова, И.Ю. Павлова, O.A. Панова, Д.Н. Сухих, P.M. Усмановой, К.В. Харченко, В.Е. Чиркина, В.А. Щепачева и др.

Особую значимость для решения поставленных в диссертации задач имеют труды, посвященные включению муниципального уровня в противодействие коррупции. Здесь можно выделить таких ученых, как Д.В. Бахарев,

B.И. Васильев, А.Ю. Кирьянов, В.А. Пленкин, Т.Я. Хабриева и др.

Большинство названных авторов исследовали вопросы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, правовое регулирование противодействия коррупционным проявлениям в субъектах Российской Федерации, некоторые формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции. Однако реализация мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления не выступала предметом самостоятельного диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность му-ниципально-правовых и иных норм, определяющих порядок реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Цель диссертационной работы выражается в муниципально-отраслевом исследовании реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления в Российской Федерации.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

- определение понятия мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления;

- систематизация правового регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления;

- анализ взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования в реализации мер по противодействию коррупции;

- характеристика локально-муниципальных мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления;

- рассмотрение муниципального планово-программного регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления;

- раскрытие институционального аспекта мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления;

- формулирование предложений, направленных на совершенствование реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Методологическая основа исследования представлена совокупностью научных методов, позволяющих достичь теоретических результатов в процессе исследования и сделать соответствующие научные выводы.

Среди них определяющее значение имели диалектический, анализа и синтеза, системно-структурный общенаучные методы.

С помощью формально-юридического метода на основе правил юридической техники и формальной логики детально проанализирован и обобщен обширный правовой материал, а также обоснована авторская дефиниция мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Использование метода конкретного социально-правового исследования позволило отразить как российский, так и зарубежный опыт формализации противодействия коррупции.

В исследовании темы автор опирался также на метод структурно-функционального анализа, статистические, социологические и другие методы познания. Применялся также лингвистический метод исследования, способствующий анализу изучаемого феномена.

Использование названных методов позволило раскрыть заявленные объект и предмет диссертационного исследования в целостности и всесторонности.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам правового регулирования противодействия коррупции, определения роли и места органов местного самоуправления в данной области. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в данном секторе, а также механизмы их преодоления.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как П.А. Астафичев, Г.А. Борисов, Т.М. Бялкина, С.Б. Глушаченко, В.Г. Ермаков, Е.И. Козлова, O.E. Кутафин, A.B. Малько, М.В. Мархгейм, Ю.Н. Старилов, Е.Е. Тонков, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; федеральные законы (от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и др.); указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные федеральные подзаконные правовые акты; учредительные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (уставы); законодательные акты субъектов Российской Федерации; региональные и муниципальные подзаконные акты, имеющие отношение к реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления. В диссертации использованы соответствующие положения общепризнанных принципов и норм международного права.

Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены аналитические и статистические материалы, а также практика деятельности разноуровневых публичных структур, касающиеся реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления; информационные материалы организации Transparency International, касающиеся «индекса восприятия коррупции» (2011-2012 гг.); доклады, подготовленные и опубликованные Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а также Группой государств против коррупции (ГРЕКО) и др.

Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:

- разработана новая научная идея, обогащающая концепцию правовой основы противодействия коррупции в Российской Федерации;

- предложены оригинальные модели муниципального планово-программного регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления;

- доказана перспективность развития территориального общественного самоуправления в качестве одной из перспективных форм прямой муниципальной демократии, способствующей реализации мер по противодействию коррупции;

- введена в научный оборот авторская трактовка дефиниции «меры по противодействию коррупции органами местного самоуправления».

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Предложена авторская трактовка дефиниции «меры по противодействию коррупции органами местного самоуправления». Это деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в пределах установленных полномочий, соответствующая универсальным дефинитивным положениям Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» и адресованная в качестве вопроса местного значения поселениям, муниципальным районам и городским округам.

2. Анализ муниципально-правовых источников позволил автору определить единую систему актов, регулирующих противодействие коррупции органами местного самоуправления, как совокупность актов, выстраивающихся в три компонента (общефедеральный, региональный и муниципальный) с различным содержательным наполнением, адресованных прямо или косвенно органам местного самоуправления. Отдельно в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации обособлен международный компонент.

При этом правовые акты общефедерального компонента с учетом их «адресности» органам местного самоуправления предложено разделить на универсально-ориентированные (не содержат прямых указаний на органы местного самоуправления, но имеют важное значение для реализации антикоррупционной политики универсальным кругом субъектов) и муниципалъ-но-конкретные (содержат положения антикоррупционной направленности и прямо указывают на включение в данный вид деятельности органов местного самоуправления).

Правовые акты регионального компонента - на универсально-законодательные, институционально-определенные, федерально-конкретизирующие и планово-программные.

Муниципальный компонент представлен муниципально-служебными (группа муниципальных правовых актов, в которых закреплены обязанности и полномочия муниципальных служащих, направленные на сокращение коррупционных проявлений); институциональными (группа муниципальных правовых актов, которая предусматривает организацию и функционирование различных структур муниципального уровня, в задачи которых входит противодействие коррупции); организационными (группа муниципальных правовых актов, в которых закреплены нормы, предписывающие реализацию конкретных антикоррупционных мероприятий органами местного самоуправления) и конкретизирующими (группа муниципальных правовых актов, из наименования которых следует, что их положения конкретизируют нормы федеральных антикоррупционных актов) разновидностями актов.

3. В диссертации установлено, что в аспекте антикоррупционного взаимодействия органы местного самоуправления и население муниципального образования выступают равнозначными и взаимодополняющими субъектами противодействия коррупции, где объединяющую роль выполняет общая цель — решение соответствующего вопроса местного значения. В данной связи в качестве одной из перспективных форм прямой муниципальной демократии, способствующей реализации мер по противодействию коррупции, выделено территориальное общественное самоуправление и определено, что: с анти-

коррупционных позиций данная форма аккумулирует и дополняет соответствующие возможности правотворческой инициативы, собраний и конференций граждан; потенциально имеет системно организованную структуру и компетенцию; призвана концентрировать и представлять интересы и инициативы территориально определенной части населения, в том числе, антикоррупционного характера; в силу специфики оформления юридического статуса потенциально выступает переходным институтом для преобразования инициативной группы граждан в функциональный институт гражданского общества по противодействию коррупции, ориентированный на непосредственное взаимодействие с органами местного самоуправления. Системно организованное территориальное общественное самоуправление можно рассматривать в качестве «проводника» антикоррупционных интересов всего населения в рамках границ его функционирования, что позволяет рекомендовать основным органам местного самоуправления муниципального образования стимулировать применение такой формы на всей его территории посредством векторной агитации.

4. В связи с наличием огромного количества муниципальных правовых актов о противодействии коррупции автором предложена консолидация таковых. Для муниципальных районов и городских округов целесообразно принятие базовых положений о противодействии коррупции, целью которых должна стать консолидация однообразных норм муниципального образования. Для городских и сельских поселений целесообразна планомерная работа по систематизации имеющихся действующих норм в заявленной сфере и исключению дублирующих и недействующих правовых актов. Полагаем, что также необходимо отменить муниципальные правовые акты, в наименовании которых прямо отражено, что они конкретизируют антикоррупционное законодательство федерального и регионального уровней, так как содержание данных актов, как правило, связано либо с созданием определенной структуры, либо с предписанием новых требований муниципальным служащим и др. Для удобства правоприменительной деятельности, на наш взгляд, такого рода акты лучше именовать, исходя из закрепленных в них содержательных положений.

5. Исследование муниципальных правовых актов показало, что муниципальное планово-программное регулирование противодействия коррупции представлено двумя моделями - плановой и программно-целевой.

При этом на муниципальном уровне отсутствует унифицированный подход к планово-программной формализации мер по борьбе с коррупцией (отличаются и наименования документов — планы и программы; и хронологический период их действия - долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные; и набор конкретных мероприятий - как количественно, так и содержательно). В данной связи в качестве оптимальной муниципальной модели планово-программного регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления предложена правовая формализация мер, направленных на борьбу с коррупцией в муниципальном образовании, посредством

принятия стратегических планов, конкретизированных в текущих планово-программных документах различного хронологического периода действия.

6. В институциональном аспекте реализация органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции осуществляется с позиций системности, на основании чего выделены два базовых уровня организации такого противодействия - публично-муниципальный и публично-государственный, представленные органами местного самоуправления общей и специальной компетенции, иными муниципальными институтами, органами государственной власти и иными государственными органами, наделенными компетенцией антикоррупционного характера, а также институтами гражданского общества.

При этом анализ их функционирования позволил выявить в качестве перспективных следующие направления оптимизации:

- на публично-муниципальном уровне - с учетом опыта организации и деятельности координационно-совещательных органов (советов, комиссий) по противодействию коррупции при органах местного самоуправления унифицировать подход к их формированию на условиях компетенционной обособленности, действия на паритетных началах с иными институтами муниципальной власти и обязательного включения в их состав представителей общественности в количестве не менее 1/3 от общего числа членов и при наличии специального (юридического) образования (профессиональных навыков) не менее чем у половины из них;

- на публично-государственном уровне - в целях учета интересов, обусловленных компетенционно-организационной самостоятельностью муниципальной власти, включить в состав Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции представителей органов (организаций) межмуниципального сотрудничества при условии персонального определения кандидатов на общем собрании такого органа (организации).

7. В работе сделан вывод о том, что перманентный характер институциональной системы противодействия коррупции ориентирует ее субъектов на необходимость обязательного учета и применения в осуществлении антикоррупционной деятельности специальных принципов, закрепленных в антикоррупционном законодательстве. При этом, учитывая отраженную в исследовании роль органов местного самоуправления в сфере реализации мер по противодействию коррупции, видится логичным дополнение законодательно закрепленных принципов следующими принципами: принцип «сдержек и противовесов»; принцип функциональной определенности; принцип сочетания нормативного и инициативного антикоррупционного взаимодействия. Действенность указанных принципов следует обеспечить путем дополнения в установленном порядке ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 - ФЗ «О противодействии коррупции».

8. По мнению автора диссертации, совершенствованию реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления в России будут способствовать:

- распространение практики принятия в муниципальных образованиях правовых актов, популяризирующих антикоррупционные мероприятия (например, о проведении конкурса «СМИ (гражданское общество или любые иные субъекты) против коррупции»);

- разработка и принятие на международном уровне документов, регулирующих деятельность по борьбе с коррупцией, с учетом специфики муниципалитетов;

- совершенствование правовых документов муниципального планово-программного регулирования противодействия коррупции путем включения в тексты самих планов/программ не только материальных, но и процессуальных норм (например, в обособленные разделы «Механизм реализации Плана/Программы»).

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют существующую концепцию противодействия коррупции, в том числе на муниципальном уровне. Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты, обобщения, выводы и сформулированные практические предложения могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления в связи с совершенствованием мер противодействия коррупции в муниципальных образованиях.

Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейших исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, а также соответствующих спецкурсов; разработки программ и учебных пособий по данным дисциплинам.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке ее обсуждения и рецензирования на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина», а также в процессе участия в научно-практических мероприятиях международного, всероссийского и межвузовского уровней.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой нашли отражение в восемнадцати научных публикациях общим объемом более 19 п. л.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследо-

вания, изложены цель и задачи, дана характеристика его методологической базы, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая основы, представлена научная новизна исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертации.

В первой главе - «Концептуально-правовые основы реализации органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции» - определено понятие мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления (1.1); систематизировано правовое регулирование мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления (1.2); проанализировано взаимодействие органов местного самоуправления и населения муниципального образования в реализации мер по противодействию коррупции (1.3).

Для современного российского государства очевидна общегосударственная проблема противодействия коррупции, причем на различных уровнях. В силу представления публичной власти в России не только ее государственной составляющей, но и муниципальной (ст. 12 Конституции Российской Федерации), последняя обоснованно требует к себе особого внимания. Так, в 2012 году Следственный комитет Российской Федерации привлек к ответственности за коррупционные преступления 1 568 лиц, обладающих особым муниципально-правовым статусом, в том числе, 509 депутатов и 589 выборных должностных лиц органов местного самоуправления.

Уточнено, что коррупция имеет сложный причинный комплекс, многообразие форм проявления и последствий, которые оказывают влияние на все сферы жизни общества и государства. В связи с этим коррупция находится в фокусе научного внимания не только юристов, но также философов, политологов, социологов, экономистов и историков.

Автором уделено внимание этимологии термина «коррупция», а также его определению в справочной литературе.

Далее отмечено, что в отечественной правовой науке неоднозначны взгляды ученых, и по этому поводу сложилось два подхода к определению коррупции: узко-содержательный и расширительно-интерпретационный. Первый соответствует отождествлению коррупции исключительно с подкупом и взяточничеством. В подтверждение этого были приведены позиции Н.Ф. Кузнецовой, H.A. Егоровой, В.В. Астанина.

Данный подход консолидировал мнения ученых, которые определяют коррупцию как конкретный вид преступления (подкуп, взяточничество) или его составную часть. По мнению диссертанта, этот подход вполне обоснованно может именоваться и специально-отраслевым.

В рамках расширительно-интерпретационного подхода ученые под коррупцией понимают любое корыстное злоупотребление своим служебным положением. Здесь коррупция не определяется через примитивное взяточничество, особенно применительно к условиям «рыночной экономики, свободной торговли и демократии».

Определено, что многие ученые солидаризируются во мнении, что коррупция, являясь социальным явлением, возникла вместе с государством и прошла длительный путь эволюции (Ю.В. Латов, С.Н. Ковалев, А.Я. Сухарев, В.Е. Крутских, Л.М. Колодкин, М.В. Костенников, A.B. Куракин, Б.В. Волженкин). В данном направлении, полагаем, целесообразно говорить о социально-обоснованной подгруппе взглядов ученых относительно формулировки определения коррупции.

Зарубежная правовая мысль отмечена иными подходами к исследованию коррупции. Их можно свести к следующим: традиционный или «идеалистически-философский», «ревизионистский», экономический или рыночно-центристский.

Если содержательно сравнивать зарубежную и отечественную правовую мысль относительно определения коррупции, то иностранные представления скорее соответствуют обособленному нами расширительно-интерпретационному подходу.

Анализ зарубежного опыта показал, что далеко не во всех государствах есть четкая законодательная формулировка понятия «коррупция». Например, нет ее в законодательстве таких стран, как Австрия, Великобритания, Дания, Индия, Китай, США, Швейцария, Финляндия.

В Российской Федерации на законодательном уровне дефинитивная проблема определения коррупции решается в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции».

Еще одним ключевым понятием в обозначенном правовом акте является противодействие коррупции. В число субъектов противодействия коррупции логично включены и органы местного самоуправления. В связи с этим отмечено, что Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены дополнения отдельными пунктами 38, 33 и 42 соответственно следующего содержания: «...осуществление мер по противодействию коррупции...».

В отличие от Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 - ФЗ в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ использована связка «меры по противодействию коррупции». По мнению диссертанта, данный подход законодателя неслучаен и связан с тем, что органы местного самоуправления реализуют свою власть в пределах вопросов местного значения (ч. 2 ст. 1).

Исходя из этого, меры по противодействию коррупции органами местного самоуправления - это деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в пределах установленных полномочий, соответствующая универсальным дефинитивным положениям Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 - ФЗ «О противодействии коррупции» и адресованная в

качестве вопроса местного значения поселениям, муниципальным районам и городским округам.

В настоящее время правовая система Российской Федерации насчитывает более 500 актов, которые «адресованы» феномену коррупции.

Полагаем, что единая правовая система актов, регулирующая противодействие коррупции органами местного самоуправления, представляет собой совокупность актов, выстраивающихся в три компонента (общефедеральный, региональный и муниципальный) с различным содержательным наполнением, адресованных прямо или косвенно органам местного самоуправления.

Общефедеральный компонент представлен федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, ведомственными нормативными правовыми актами, которые с учетом «адресности» органам местного самоуправления можно разделить на универсально-ориентированные (не содержат прямых указаний на органы местного самоуправления, но имеют важное значение для реализации антикоррупционной политики универсальным кругом субъектов) и муниципально-конкретные (содержат положения антикоррупционной направленности и прямо указывают на включение в данный вид деятельности органов местного самоуправления).

Далее рассмотрен региональный компонент правового регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления. В данной связи уточнено, что термин «коррупция» не является конституционным или уставным. Подчеркнем, что лишь с принятием в Российской Федерации «пакета» документов, связанных с усилением деятельности в направлении сокращения коррупционных проявлений, в учредительных актах субъектов Российской Федерации появились нормы, указывающие на выявление в отношении высшего должностного лица субъекта фактов коррупции и являющиеся основанием отрешения его от должности (например, ст. 30 Устава Архангельской области, ст. 78-3 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 5 июня 1995 г. № З-ЗС, п. 4 ч. 1 ст. 38 Устава Приморского края от 6 октября 1995 г. № 14-КЗ, п. 9 ст. 69.1 Устава (Основного Закона) Орловской области от 26 февраля 1996 г. № 7-03, п. 8 ч. 1 ст. 39 Устава Воронежской области от 7 июня 2006 г., ст. 52 Устава Липецкой области от 9 апреля 2003 г. № 46-03 и др.). Вместе с тем следует отметить, что до настоящего времени указанное положение имеется не во всех учредительных актах субъектов России (например, отсутствует в Уставе Белгородской области).

В рамках регионального компонента правового регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления отмечено, что в России на данном уровне не унифицированы подходы в законодательстве. В одних случаях органы местного самоуправления не называются в качестве субъектов антикоррупционной политики, а соответствующие региональные законы содержат лишь общие нормы, распространяющие свое действие, в том числе, и на органы местного самоуправления (например, законы Белгородской области от 7 мая 2010 г. № 338 «О противодействии коррупции в Белгородской области», Липецкой области от 7 октября 2008 г. № 193-03 «О предупреждении коррупции в Липецкой области», Орловской области от

10 апреля 2009 г. № 893-03 «О противодействии коррупции в Орловской области» и др.). В иных случаях в законах субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления не только называются в качестве субъектов, но и предусматриваются их конкретные полномочия (например, законы Воронежской области от 12 мая 2009 г. № 43-03 «О профилактике коррупции в Воронежской области», Калужской области от 27 апреля 2007 г. № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области», Курской области от 11 ноября 2008 г. № 85-ЗКО «О противодействии коррупции в Курской области» и др.).

Отдельную группу составляют акты, посвященные мерам по реализации отдельных положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 - ФЗ «О противодействии коррупции». Данные акты принимаются как губернатором, так и представительным органом власти. В них, как правило, не содержится положений, отражающих участие в этой деятельности органов местного самоуправления.

Среди актов глав субъектов также выделены документы «институционального» характера. В них сосредоточены положения, касающиеся обособления специальной региональной структуры по противодействию коррупции и ее влияния на органы местного самоуправления.

Отдельного внимания заслуживают акты высших должностных лиц или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых планируется противодействие коррупции. В качестве субъектов реализации таких мероприятий указаны и органы местного самоуправления.

В целом относительно регионального компонента правовой системы регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления отмечено, что его составляют акты высшего должностного лица субъекта Федерации, а также органов законодательной и исполнительной власти. Считаем, рассмотренный уровень возможно условно подразделить на универсально-законодательные, институционально-определенные, федерально-конкретизирующие и планово-программные акты.

Третьим важнейшим компонентом правовой системы регулирования мер противодействия коррупции органами местного самоуправления являются непосредственно муниципальные правовые акты.

Далее, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации автор обратился к международному уровню противодействия коррупции.

В рамках международного компонента противодействия коррупции следует обособить нормативные (совокупность международных актов и отдельных норм в сфере противодействия коррупции), институциональные (функционирование региональных и универсальных наднациональных организаций) и организационные меры (проведение международных мероприятий в контексте борьбы с коррупцией).

При исследовании взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования в реализации мер по противодействию коррупции уточнено, что наличие «соперничества» прямой и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления позво-

лило федеральному законодателю представить население муниципального образования и органы местного самоуправления как двуединый субъект в осуществлении местного самоуправления, направленного на решение вопросов местного значения, к которым с 2011 года официально относится и реализация мер по противодействию коррупции. В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273 - ФЗ «О противодействии коррупции» (ст.ст. 1, 3, 6 и др.) мы также найдем отражение участия органов местного самоуправления (прямо) и населения муниципального образования (косвенно) в сфере противодействия коррупции. В данной связи сделан вывод, что реализация органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции невозможна без участия населения соответствующего муниципального образования.

В результате анализа антикоррупционного законодательства определено, что взаимодействие органов местного самоуправления и населения муниципального образования в аспекте реализации антикоррупционных мер фактически имеет два базовых направления: противодействие существующей коррупции и ее профилактика. С учетом их содержательной характеристики в работе рассмотрена специфика реального и потенциального взаимодействия с акцентом на формах осуществления муниципальной власти, способствующих реализации мер по противодействию коррупции, как со стороны органов местного самоуправления, так и со стороны населения муниципального образования.

В целях повышения эффективности реализации мер по противодействию коррупции с позиций такого взаимодействия для органов местного самоуправления признано целесообразным: привлечение представителей общественности к проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов, осуществлению контроля за проведением муниципальной антикоррупционной политики (в целом или по отдельным направлениям); инициативное или плановое проведение антикоррупционной агитации и (или) пропаганды в отношении профильных и иных групп населения, а также в общемуниципальном масштабе; организационно-разъяснительная и, по возможности, финансовая поддержка инициативных групп населения в части перспективного формирования институтов гражданского общества местного уровня и пр.

В отношении антикоррупционного взаимодействия, инициируемого населением муниципального образования, обоснована оптимальность применения форм непосредственной демократии, закрепленных в федеральном законодательстве о местном самоуправлении. С учетом доктринальных позиций о характере результатов применения данные формы систематизированы в две базовые группы, первая из которых объединила референдум, выборы, сход граждан и отзыв, а вторая - правотворческую инициативу граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференцию граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и др. Проведенный содержательный анализ групповых элементов показал, что непосредственным антикоррупционным потенциалом обладают формы прямой муници-

пальной демократии, отнесенные ко второй группе. При этом наиболее перспективным в части применения на практике обозначено территориальное общественное самоуправление, исходя из чего представлена его характеристика и предложены направления оптимизации в антикоррупционных целях.

В главе второй - «Виды мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления» - дана характеристика локально-муниципальных мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления (2.1.); рассмотрено муниципальное планово-программное регулирование противодействия коррупции органами местного самоуправления (2.2.); раскрыт институциональный аспект мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления (2.3).

Автором отмечено, что совокупное толкование п. 38 ст. 14, п. 33 ст. 15, п. 42 ст. 16, а также ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131 - ФЗ позволяет сделать вывод о том, что на уровне муниципальных образований могут приниматься муниципальные правовые акты, закрепляющие положения о реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

В рамках диссертационного исследования была проанализирована группа уставов муниципальных образований Липецкой области на предмет выявления в них норм, прямо или косвенно регулирующих противодействие коррупции органами местного самоуправления. Только в Уставе Добринско-го муниципального района была обнаружена искомая норма, указывающая на то, что органы местного самоуправления муниципального района, должностные лица органов местного самоуправления проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими муниципальных нормативных правовых актов (проектов муниципальных нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения в соответствии с действующим законодательством (ч. 11 ст. 42).

Положений, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции, в нормативных и иных правовых актах представительного органа муниципального образования не выявлено.

Последующий анализ показал, что искомые нормы сосредоточены в правовых актах глав муниципальных образований и местных администраций, которые можно разделить на следующие разновидности:

— муниципально-служебные (группа муниципальных правовых актов, в которых закреплены обязанности и полномочия муниципальных служащих, направленные на сокращение коррупционных проявлений);

- институциональные (группа муниципальных правовых актов, которая предусматривает организацию и функционирование различных структур муниципального уровня, в задачи которых входит противодействие коррупции). Документы по форме представлены постановлениями и распоряжениями, которые издаются как местной администрацией, так и главой муниципального образования. Осуществленное исследование показало, что данную группу в контексте исследования логично подразделить на две подгруппы:

• специально-служебные, представляющие собой муниципальные правовые акты, в которых предписывается учреждение и функционирование институтов, ориентированных, в первую очередь, на контроль за соблюдением требований к служебному поведению муниципальных служащих, а затем сопряженных с ним действий, в том числе, в сфере противодействия коррупции (например, Постановление администрации города Липецка от 17 марта 2011 г. № 306 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Липецка и урегулированию конфликта интересов», Постановление администрации Воловского муниципального района Липецкой области от 14 марта 2011 г. № 57 «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Воловского муниципального района и ее структурных подразделений и урегулированию конфликта интересов» и др.);

• антикоррупционные, представляющие собой муниципальные правовые акты, в которых предписывается учреждение и функционирование институтов, специально ориентированных на реализацию мер по противодействию коррупции в муниципальных образованиях (например, Распоряжение администрации Воловского муниципального района Липецкой области от 31 декабря 2008 г. № 278-р «О координационном Совете Воловского муниципального района по противодействию коррупции», Распоряжение администрации Елецкого муниципального района Липецкой области от 25 ноября 2009 г. № 940-р «О комиссии по противодействию коррупции в Елецком муниципальном районе» и др.);

- организационные (группа муниципальных правовых актов, в которых закреплены нормы, предписывающие реализацию конкретных антикоррупционных мероприятий органами местного самоуправления). Основанием их издания является Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (например, Постановление администрации Воловского муниципального района Липецкой области от 18 ноября 2009 г. № 399 «О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов администрации Воловского муниципального района», Распоряжение администрации Елецкого муниципального района Липецкой области от 25 ноября 2009 г. № 941-р «О проведении регулярного антикоррупционного мониторинга» и др.);

— конкретизирующие (группа муниципальных правовых актов, из наименования которых следует, что их положения конкретизируют нормы федеральных антикоррупционных актов).

Далее автором рассмотрено муниципальное планово-программное регулирование противодействия коррупции органами местного самоуправления.

В этой связи подчеркнуто, что органами местного самоуправления воспринята практика использования планово-программного метода применительно к антикоррупционным мероприятиям. На примере отдельных муниципальных образований Липецкой области проанализирован складывающий-

ся опыт с целью выявления его положительных и отрицательных характеристик и перспектив совершенствования.

Так, осуществленное исследование показало, что муниципальное планово-программное регулирование противодействия коррупции может быть представлено двумя моделями - плановой и программно-целевой.

Определено, что на муниципальном уровне отсутствует унифицированный подход к планово-программной формализации мер по борьбе с коррупцией (отличаются и наименования документов - планы и программы; и хронологический период их действия - долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные; и набор конкретных мероприятий - как количественно, так и содержательно). В данной связи представляется целесообразным на основе приведенного практического опыта, а также с учетом доктринальных разработок упорядочить муниципальное планово-программное регулирование противодействия коррупции.

Полагаем, что за основу здесь так же, как и на федеральном уровне, следует взять стратегический подход, и предлагаем в качестве «идеальной» муниципальной модели планово-программного регулирования противодействия коррупции считать правовую формализацию мер, направленных на борьбу с коррупцией в муниципальном образовании, посредством принятия стратегических планов, конкретизированных в текущих планово-программных документах различного хронологического периода действия.

Упорядочение процесса текущего планирования мер по борьбе с коррупцией обеспечит фундамент реализации заявленной отраслевой стратегии соответствующего уровня.

В связи с современной тенденцией процессуализации правовых норм считаем, что и документы муниципального планово-программного регулирования противодействия коррупции могут совершенствоваться путем включения в тексты самих планов/программ не только материальных, но и процессуальных норм, например, в обособленные разделы «Механизм реализации Плана/Программы». Считаем, что данное предложение может быть эффективно апробировано как раз на муниципальном уровне рассмотренных документов и в последующем, с учетом положительной практики, внедряться на иные уровни для комплексного решения поставленной цели.

В рамках исследования, основанного на принципе системности, установлено, что изложенные направления оптимизации функционирования органов местного самоуправления в аспекте компетенционного обеспечения эффективного осуществления антикоррупционной деятельности относимы ко всем (основным) органам местного самоуправления, однако авангардным здесь должен выступить представительный орган муниципального образования, призванный непосредственно решать задачи местного самоуправления и выражать интересы населения через представителей.

Учитывая дополнения специального федерального законодательства в части оптимизации организационно-структурных элементов противодействия коррупции, обращено особое внимание на институты местного самоуправления со специальной компетенцией. В данной связи сделан вывод о

необходимости отнесения ряда мер по противодействию коррупции и полномочий по их осуществлению к исключительной компетенции координационно-совещательного органа муниципального образования, комплексно формируемого основными органами местного самоуправления. Причем такой орган должен функционировать на паритетных началах с иными институтами муниципальной власти без прямого подчинения какому-либо из них и при условии обязательного учета результатов его деятельности. Не менее важным обстоятельством обозначена и необходимость нормативно-правового закрепления его функциональной определенности, ориентированной, в том числе, на ликвидацию дублирующих полномочий. С учетом анализа специфики функционирования действующих координационно-совещательных органов по противодействию коррупции для применения на практике такой формы предложено воспользоваться уже имеющимся муниципальным опытом в данной сфере, но при условии компетенционной и организационной оптимизации. В частности, в работе систематизированы наиболее актуальные функции и полномочия антикоррупционного характера, подлежащие практической реализации в перспективе, а также предложен вариант формирования состава такого рода органа, который позволит сбалансировать публично-властные и общественные начала в антикоррупционной деятельности на уровне местного самоуправления на основе взаимного контроля, с учетом достижения реальности права населения муниципального образования на участие в осуществлении антикоррупционных мер, эффективности осуществления профильных полномочий органов публичной власти и, как следствие, решения стратегических задач государства.

В исследовании подчеркнуто, что дополняет и содержательно расширяет систему противодействия коррупции профильное взаимодействие органов местного самоуправления и их должностных лиц с институтами гражданского общества. В данной связи наиболее адекватными целям и задачам противодействия коррупции в силу организационной определенности названы общественные объединения, причем как специальной антикоррупционной направленности, так и более общего - уставно-целевого характера (к примеру, правозащитные организации). С указанных позиций в работе представлены и наиболее распространенные формы указанного взаимодействия, которые могут выступить предметом рассмотрения компетентных муниципальных органов в части перспективного практического применения.

В рамках исследования уточнено, что публично-государственный аспект институциональной системы противодействия коррупции представлен на двух подуровнях - региональном и федеральном, и носит в целом контрольно-обеспечительный характер.

Несомненно, авангардными в системе противодействия коррупции выступают федеральные государственно-публичные институты, что обосновало необходимость исследования их взаимодействия с институтами муниципальной власти. В данной связи рассмотрены ключевые аспекты антикоррупционной деятельности общегосударственных органов публичной власти и гражданского общества.

В работе подчеркнуто, что именно Президент России выступил инициатором формирования системы противодействия коррупции как с нормативно-правовых, так и с институциональных позиций, хотя прямо такая функция за ним не закреплена.

В рамках исследования уточнено, что Федеральное Собрание Российской Федерации, реализуя базовую - законотворческую функцию, выступает организационно-определяющим звеном в рассматриваемой системе в части установления субъектно-компетенционных основ антикоррупционной деятельности на всех уровнях публичной власти в государстве, включая муниципальную. Необходимым элементом институциональной системы противодействия коррупции названы Правительство Российской Федерации, а также вся система федеральных органов исполнительной власти. При этом взаимодействие органов исполнительной власти и органов местного самоуправления выстраивается как в направлении решения вопросов местного значения, реализации отдельных государственных полномочий — по функционально-объектному критерию, так и в части непосредственного противодействия коррупции путем осуществления профильных мер в данной сфере. При этом подчеркнуто, что эффективность антикоррупционной деятельности органов исполнительной власти, в том числе в контенте с муниципальной властью, в целом вполне достижима при условии равного сочетания принципов «сдер-жек и противовесов», функциональной определенности, а также неотвратимости ответственности за совершение коррупционных действий.

В работе также отмечено, что помимо осуществления общих для судебной власти функций - правосудия, защиты прав и свобод граждан, разрешения споров и пр., в настоящее время законодательно определены специальные антикоррупционные направления деятельности судов различных подсистем и их структурных подразделений. При этом сочетание общих и собственно антикоррупционных функций, а также направленных на их реализацию полномочий и обязательств, признано действенной институциональной формой и эффективной гарантией реализации мер по противодействию коррупции в государстве как в отношении самих судебных органов и судей, так и в части обеспечения прав, свобод и интересов граждан, их объединений, муниципальных органов и иных институтов местного самоуправления, вступивших во взаимоотношения с судебной властью.

Особое место в системе противодействия коррупции занимает институт прокуратуры. Компетенция органов прокуратуры, возглавляемых Генеральным прокурором Российской Федерации, в современный период значительно расширена за счет антикоррупционных функций и полномочий, реализуемых на всех уровнях публичной власти. Данный вывод подтверждается и компе-тенционно-организационной включенностью представителей прокуратуры в структуру антикоррупционных институтов, включая публично-муниципальные.

На основе результатов анализа антикоррупционной специфики институтов гражданского общества общегосударственного значения сделан вывод, что реализация их функций вполне осуществима и на уровне местного само-

управления. Более того, в муниципальных образованиях с высоким уровнем коррумпированности, в том числе потенциальным, функционирование общероссийских (уровня субъекта Федерации, межрегиональных) общественных формирований антикоррупционного характера видится более адекватным с точки зрения оптимизации решения задач при реализации мер противодействия коррупции.

Резолютивным моментом исследования институционального аспекта реализации органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции выступил вывод о разностороннем и объектно-изменчивом (перманентном) характере заявленной системы, когда в зависимости от содержания реализуемой функции меняется и конкретно-ситуационный состав ее элементов, взаимодействующих, контролирующих, реализующих различные меры в сфере противодействия коррупции. Следовательно, урегулировать юридическими средствами все вариации таких взаимоотношений практически невозможно. В данной связи акцентировано внимание на прямом применении специальных принципов противодействия коррупции и сформулированы варианты их содержательного дополнения.

В заключении изложены выводы по основным конституционно-теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, сформулированы научно-практические рекомендации по поводу реализации российскими органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции.

Основные положения диссертации изложены в 18 публикациях автора общим объемом 19 пл., в том числе:

Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:

1. Ромашина, Е. В. К вопросу о системе кормлений в средневековой Руси [Текст] / Е.В. Ромашина // История государства и права. 2010. № 16. -С. 17- 19.-0,3 п.л.

2. Ромашина, Е. В. Классификация научных подходов к определению коррупции [Текст] / Е.В. Ромашина // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. - С. 32 - 34. - 0,3 п.л.

3. Ромашина, Е. В. Правовой механизм противодействия коррупции Советской России [Текст] / Е.В. Ромашина // История государства и права. -2010. № 17. - С. 42 - 44. - 0,4 п.л.

4. Ромашина, Е. В. Социально-правовые аспекты возникновения коррупции в обществе [Текст] / Е.В. Ромашина // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2011. № 5. - С. 159 - 163. - 0,4 п.л.

5. Ромашина, Е. В. Планово-программный аспект муниципального регулирования противодействия коррупции [Текст] / Е.В. Ромашина // Право и государство: теория и практика. 2013. № 8 (104) - С. 28 - 33. - 0,5п.л.

6. Ромашина, Е. В. Региональный компонент правовой системы регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления [Текст] / Е.В. Ромашина (в соавт.) // Адвокат. 2013. № 8 - С. 5 - 10. - 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

7. Ромашина, Е. В. О некоторых законодательных мерах и правоприменительной практике по борьбе с коррупцией за рубежом [Текст] / Е. В. Ромашина // Материалы научно-практической конференции юридического факультета ЕГУ им. И.А. Бунина. Вып. 9. Ч. 1. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина. 2008. - С. 289 - 296. - 0,3 п.л.

8. Ромашина, Е. В. Благополучие и коррупция: соотношение понятий [Текст] / Е. В. Ромашина // Конституция Российской Федерации 15 лет спустя: теория и практика : материалы межрегиональной научно-практической конференции ЕГУ им. И.А. Бунина. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина. 2009. -С. 172- 177.-0,3 п.л.

9. Ромашина, Е. В. Приоритетные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции [Текст] / Е. В. Ромашина // Конституция Российской Федерации и ее роль в формировании российской правовой системы : материалы научно-практической конференции юридического факультета ЕГУ им. И.А. Бунина. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина. 2009. -С. 237-241.-0,3 п.л.

10. Ромашина, Е. В. Проблемы имплементации международного законодательства о противодействии коррупции в российскую правовую систему [Текст] / Е. В. Ромашина // Экономическая преступность в сфере инвестиционной деятельности : материалы международной научно-практической конференции. - М.: Академия экономической безопасности МВД России. 2011 -С. 248-253.-0.4 п.л.

11. Ромашина, Е. В. К вопросу о становлении единой антикоррупционной структуры в Российской Федерации [Текст] / Е. В. Ромашина : материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2011. - С. 216 - 221. - 0,3 п.л.

12. Ромашина, Е. В. Коррупция в избирательном процессе: особенности и меры совершенствования избирательного законодательства [Текст] / Е. В. Ромашина // Вестник Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Вып. 30. Серия «Право». - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина. 2011. -С. 159-163.-0,4 п.л.

13. Ромашина, Е. В. Методические основы определения понятия коррупции [Текст] / Е. В. Ромашина // Проблемы современной юридической науки и практики : сборник статей студентов, аспирантов и молодых ученых. Т. 2. - Красноярск: «ИПК СФУ». 2011. - С. 295 - 300. - 0,3 п.л.

14. Ромашина, Е. В. Повышение эффективности противодействия коррупции в России с учетом международного опыта [Текст] / Е. В. Ромашина // М.: Издательство «Спутники-». 2011. - 81 с. - 4,1 п.л.

15. Ромашина, Е. В. Проблемы становления антикоррупционного механизма в России [Текст] / Е. В. Ромашина // Модернизация правового обеспече-

ния экономических отношений на современном этапе развития правового государства и гражданского общества : сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - Уфа: БАГСУ. 2011 - С. 21 - 23. - 0,3 п.л.

16. Ромашина, Е. В. Противодействие коррупции в деятельности органов местного самоуправления: монография [Текст] / Е. В. Ромашина // Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2012. - 160 с. - 10 п.л.

17. Ромашина, Е. В. Международный компонент правовой системы регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления [Текст] / Е.В. Ромашина И Право и жизнь. 2013. № 181(7). - С. 185 - 194. -0,5 п.л.

18. Ромашина, Е. В. Общефедеральный компонент правовой системы регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления [Текст] / Е. В. Ромашина // Новый юридический журнал. 2013. № 3 -С. 7- 12.-0,5 п.л.

Подписано в печать 17.10.2013.Times New Roman. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 396. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИПК НИУ «БелГУ» 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Реализация органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции»

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ЕЛЕЦКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ И.А. БУНИНА»

На правах рукописи

Со

РОМАШИНА Екатерина Вячеславовна

РЕАЛИЗАЦИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МЕР ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право

СМ

СМ ДИССЕРТАЦИЯ

ю

СО ^ СО 8

см'

от) на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

СМ ^ Научный руководитель:

V

0 доктор юридических наук, профессор

Ермаков Владимир Гаврилович

Елец-2013

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. КОНЦЕПТУАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 14

РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МЕР ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ

1.1. Понятие мер по противодействию коррупции органами 14 местного самоуправления

1.2. Правовое регулирование мер по противодействию коррупции 27 органами местного самоуправления

1.3. Взаимодействие органов местного самоуправления и населения 53 муниципального образования в реализации мер по противодействию коррупции

Глава П. ВИДЫ МЕР ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ 66 ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Локально-муниципальные меры по противодействию 66 коррупции органами местного самоуправления

2.2. Муниципальное планово-программное регулирование 81 противодействия коррупции органами местного самоуправления

2.3. Институциональный аспект мер по противодействию 98 коррупции органами местного самоуправления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 133

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 143

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что обновленная стратегия конституционного строительства Российской Федерации в контексте объявленной государственной антикоррупционной политики требует от публичных структур различного уровня последовательных действий в этой сфере, соответствующих изменениям в законодательстве. Не является исключением в данной связи и муниципальная власть, к вопросам местного значения которой было отнесено осуществление мер по противодействию коррупции1.

На необходимость решения заявленной проблемы на протяжении последних лет обращает внимание Президент Российской Федерации в своих ежегодных посланиях парламенту: «...системная борьба с коррупцией только началась, и мы будем ее вести решительно, системно и последовательно»2, «принципиальной задачей остается борьба с коррупцией» , «...нетерпимость к коррупции должна стать частью нашей общенациональной культуры, именно частью общенациональной культуры...»4.

В пользу актуальности реализации соответствующих мер на муниципальном уровне свидетельствуют и статистические данные. Так, в 2012 году Следственный комитет Российской Федерации привлек к ответственности за коррупционные преступления 1 568 лиц, обладающих особым правовым статусом, в том числе 509 депутатов органов местного самоуправления и 589 выборных должностных лиц органов местного самоуправления5.

Актуальность темы поддерживается отсутствием научных разработок, посвященных реализации органами местного самоуправления мер по противодействию

1 Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (ред. от 28.06.2013 г.) // Российская газета. - 2011,26 ноября; 2013,2 июля.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. - 2011, 23 декабря.

3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. // Парламентская газета. - 2010, 03-09 декабря.

4 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. - 2009, 13 ноября.

5 Доклад о правах человека в России за 2012 г. // http://photos.state.gov/libraries/russia/231771/РОРз/НК-REPORT-RUSSIA-RUS.pdf.

коррупции. Исследовательское внимание было сосредоточено на вопросах правового регулирования противодействия коррупции, выявления роли правотворческой функции в борьбе с коррупцией, участия различных категорий публичных структур в реализации антикоррупционной политики. Подобная постановка проблемы, подчеркивающая важность осуществления в России мер по противодействию коррупции на всех уровнях власти, является новой, представляется продуктивной в научном и практическом планах, требует глубокого осмысления и комплексного анализа, определения путей совершенствования обозначенной деятельности.

Вышеизложенным и был определен выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень разработанности заявленной темы обусловлена значимостью дальнейшего совершенствования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Среди ученых, исследующих проблему коррупции и противодействия ей, можно отметить В.В. Астанина, И.И. Бикеева, Б.В. Волженкина, В.И. Добренькова, A.C. Жукову, Н.Р. Исправникову, П.А. Кабанова, А.И. Кирпичникова, М.В. Костенникова, A.B. Кудашкина, Н.Ф. Кузнецову, A.B. Куракина, В.В. Лунева, Г.К. Мишина, С.Ю. Наумова, B.C. Овчинского, Е.В. Охотского, И.Р. Сахапова, С.Е. Чанова и др.

Многообразные подходы к вопросам правового регулирования местного самоуправления в России отражены в работах П.А. Астафичева, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, Ю.А. Горбуль, А.Н. Кокотова, В.А. Лапина, C.B. Мошкина, А.Н. Нифанова, И.Ю. Павлова, O.A. Панова, Д.Н. Сухих, P.M. Усмановой, К.В. Харченко, В.Е. Чиркина, В.А. Щепачева и др.

Особую значимость для решения поставленных в диссертации задач имеют труды, посвященные включению муниципального уровня в противодействие коррупции. Здесь можно выделить таких ученых, как Д.В. Бахарев, В.И. Васильев, А.Ю. Кирьянов, В.А. Пленкин, Т.Я. Хабриева и др.

Большинство названных авторов исследовали вопросы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, правовое регулирование

противодействия коррупционным проявлениям в субъектах Российской Федерации, некоторые формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции. Однако реализация мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления не выступала предметом самостоятельного диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность муници-пально-правовых и иных норм, определяющих порядок реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Цель диссертационной работы выражается в муниципально-отраслевом исследовании реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления в Российской Федерации.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

- определение понятия мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления;

- систематизация правового регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления;

- анализ взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования в реализации мер по противодействию коррупции;

- характеристика локально-муниципальных мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления;

- рассмотрение муниципального планово-программного регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления;

- раскрытие институционального аспекта мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления;

- формулирование предложений, направленных на совершенствование реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Методологическая основа исследования представлена совокупностью научных методов, позволяющих достичь теоретических результатов в процессе исследования и сделать соответствующие научные выводы.

Среди них определяющее значение имели диалектический, анализа и синтеза, системно-структурный общенаучные методы.

С помощью формально-юридического метода на основе правил юридической техники и формальной логики детально проанализирован и обобщен обширный правовой материал, а также обоснована авторская дефиниция мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Использование метода конкретного социально-правового исследования позволило отразить как российский, так и зарубежный опыт формализации противодействия коррупции.

В исследовании темы автор опирался также на метод структурно-функционального анализа, статистические, социологические и другие методы познания. Применялся также лингвистический метод исследования, способствующий анализу изучаемого феномена.

Использование названных методов позволило раскрыть заявленные объект и предмет диссертационного исследования в целостности и всесторонности.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам правового регулирования противодействия коррупции, определения роли и места органов местного самоуправления в данной области. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в данном секторе, а также механизмы их преодоления.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как П.А. Астафичев, Г.А. Борисов, Т.М. Бялкина, С.Б. Глушаченко, В.Г. Ермаков, Е.И. Козлова, O.E. Кутафин, A.B. Малько, М.В. Мархгейм, Ю.Н. Старилов, Е.Е. Тонков, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; федеральные законы (от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и др.); указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные федеральные подзаконные правовые акты; учредительные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (уставы); законодательные акты субъектов Российской Федерации; региональные и муниципальные подзаконные акты, имеющие отношение к реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления. В диссертации использованы соответствующие положения общепризнанных принципов и норм международного права.

Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены аналитические и статистические материалы, а также практика деятельности разноуровневых публичных структур, касающиеся реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления; информационные материалы организации Transparency International, касающиеся «индекса восприятия коррупции» (2011-2012 гг.); доклады, подготовленные и опубликованные Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а также Группой государств против коррупции (ГРЕКО) и др.

Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:

- разработана новая научная идея, обогащающая концепцию правовой основы противодействия коррупции в Российской Федерации;

- предложены оригинальные модели муниципального планово-программного регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления;

- доказана перспективность развития территориального общественного самоуправления в качестве одной из форм прямой муниципальной демократии, способствующей реализации мер по противодействию коррупции;

- введена в научный оборот авторская трактовка дефиниции «меры по противодействию коррупции органами местного самоуправления».

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Предложена авторская трактовка дефиниции «меры по противодействию коррупции органами местного самоуправления». Это деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в пределах установленных полномочий, соответствующая универсальным дефинитивным положениям Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» и адресованная в качестве вопроса местного значения поселениям, муниципальным районам и городским округам.

2. Анализ муниципально-правовых источников позволил автору определить единую систему актов, регулирующих противодействие коррупции органами местного самоуправления, как совокупность актов, выстраивающихся в три компонента (общефедеральный, региональный и муниципальный) с различным содержательным наполнением, адресованных прямо или косвенно органам местного самоуправления. Отдельно в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации обособлен международный компонент.

При этом правовые акты общефедерального компонента с учетом их «адресности» органам местного самоуправления предложено разделить на универ-

сально-ориентированные (не содержат прямых указаний на органы местного самоуправления, но имеют важное значение для реализации антикоррупционной политики универсальным кругом субъектов) и муниципалъно-конкретные (содержат положения антикоррупционной направленности и прямо указывают на включение в данный вид деятельности органов местного самоуправления).

Правовые акты регионального компонента - на универсально-законодательные, институционально-определенные, федерально-

конкретизирующие и планово-программные.

Муниципальный компонент представлен муниципально-служебными (группа муниципальных правовых актов, в которых закреплены обязанности и полномочия муниципальных служащих, направленные на сокращение коррупционных проявлений); институциональными (группа муниципальных правовых актов, которая предусматривает организацию и функционирование различных структур муниципального уровня, в задачи которых входит противодействие коррупции); организационными (группа муниципальных правовых актов, в которых закреплены нормы, предписывающие реализацию конкретных антикоррупционных мероприятий органами местного самоуправления) и конкретизирующими (группа муниципальных правовых актов, из наименования которых следует, что их положения конкретизируют нормы федеральных антикоррупционных актов) разновидностями актов.

3. В диссертации установлено, что в аспекте антикоррупционного взаимодействия органы местного самоуправления и население муниципального образования выступают равнозначными и взаимодополняющими субъектами противодействия коррупции, где объединяющую роль выполняет общая цель - решение соответствующего вопроса местного значения. В данной связи в качестве одной из перспективных форм прямой муниципальной демократии, способствующей реализации мер по противодействию коррупции, выделено территориальное общественное самоуправление и определено, что: с антикоррупционных позиций данная форма аккумулирует и дополняет соответствующие возможности правотворческой инициативы, собраний и конференций граждан; потенциально имеет системно организованную структуру и компетенцию; призвана концентрировать и пред-

ставлять интересы и инициативы территориально определенной части населения, в том числе антикоррупционного характера; в силу специфики оформления юридического статуса потенциально выступает переходным институтом для преобразования инициативной группы граждан в функциональный институт гражданского общества по противодействию коррупции, ориентированный на непосредственное взаимодействие с органами местного самоуправления. Системно организованное территориальное общественное самоуправление можно рассматривать в качестве «проводника» антикоррупционных интересов всего населения в рамках границ его функционирования, что позволяет рекомендовать основным органам местного самоуправления муниципального образования стимулировать применение такой