АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реализация принципа законности в системе государственного управления таможенной сферы»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
На правах рукописи
Ьи»
005019449 ;>
■ / ^ '■■у у
ГАМИДУЛЛАЕВА ХАЛИСА СИРАДЖЕДДИНОВНА
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИИЯ ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЫ
Специальность 12.00.14 - Административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2012
2 6 ДПР 2012
005019449
Работа выполнена в секторе административного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ Хаманева Наталия Юрьевна Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ, ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики», заведующая кафедрой конституционного и административного права Чепурнова Наталия Михайловна кандидат юридических наук, АКБ «Ланта Банк» (ЗАО), заместитель председателя Правления
Шевченко Дмитрий Александрович Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет»
Защита диссертации состоится 17 мая 2012 г. в 12 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Автореферат разослан « Л » ° У_2012 г.
Ученый секретарь /?
Диссертационного совета, / //
кандидат юридических наук, доцент А&^г Е.В. Понизова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Законность в механизме государственного управления Российской Федерации является краеугольным и основополагающим принципом деятельности органов исполнительной власти. Полная и неукоснительная реализация данного принципа в практической деятельности аппарата государственной власти, способствует повышению эффективности деятельности органов государственного управления, установлению механизмов взаимной ответственности между государством, с одной стороны, и физическими (юридическими) лицами, с другой. Напротив, правовой нигилизм и повсеместное нарушение нормативных правовых актов ведет к разрушению системы государственного управления, а, как следствие, к деградации государства.
Реализация принципа законности в государственном управлении обеспечивается специальной системой гарантий. При чем, набор этих гарантий может быть дифференцирован в зависимости от сферы их применения. Очевидно, что специфика правового регулирования конкретной сферы общественной жизни напрямую влияет на механизм обеспечения законности, что позволяет говорить об актуальности рассмотрения особенностей такого обеспечения, применительно к конкретной сфере общественных отношений.
Все это в полной мере касается и такой сложноструктуированной в правовом и организационном плане сферы, как таможенная сфера. Особую актуальность темы исследования придает процесс интеграции Российской Федерации в наднациональные институты и государственные образования - Всемирную таможенную организацию, Евразийское экономическое
сообщество, что предполагает серьезное изменение в задачах и принципах таможенного регулирования, цель которых - содействие развития торговли, внешнеэкономических связей, упрощение таможенных процедур и формальностей. Эффективность результатов такой межгосударственной кооперации напрямую связана с уровнем обеспечения законности в таможенном деле, профилактикой ее нарушений, в первую очередь, со стороны органов государственного управления, выстраивание работающих гарантий ее соблюдения.
Особое значение данной проблематики обусловлено большим числом субъектов государственного управления, обладающих властными полномочиями в сфере таможенного дела. При этом очевидны пробелы в правовом регулировании статуса и полномочий данных органов, что предполагает необходимость срочной выработки действенных мер, направленных на профилактику нарушений законности в таможенной сфере, охрану и укрепление законности, в том числе и с учетом конкретной специфики каждого из институтов таможенного дела.
Еще одним аспектом, прямо влияющим на состояние законности в таможенном деле, является отсутствие должного и четко регламентированного взаимодействия между органами, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия в указанной сфере, проблема коррупции, информационная закрытость данных органов, использование устаревших систем автоматизации таможенного и иных форм контроля, малоэффективные, и сложные механизмы, призванные обеспечивать гарантии соблюдения законности.
Таким образом, можно с уверенностью констатировать, что организационные и правовые вопросы реализации принципа законности в
системе государственного управления таможенной сферы в настоящее время приобретают особое значение и актуальность.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Основу исследования составили научные труды по конституционному, административному, таможенному праву и общей теории права.
Различные аспекты таможенного дела, в том числе и вопросы обеспечения законности в организации и деятельности системы государственного управления таможенной сферы, широко отражены в работах Б.Н. Габричидзе, В.В. Еремина, С.И. Истомина, А.Н. Козырина, P.A. Марченко, А.Б. Новикова, И.В. Тимошенко, C.B. Халипова и др.
Организационно-правовые основы государственного управления таможенным делом становились предметом отдельного изучения И.В. Мильшиной.
Отдельные аспекты обеспечения законности в таможенных органах и защиты прав в таможенной сфере были рассмотрены в исследованиях Ю.Ф. Азарова, И.В. Давыдович, Е.В. Давыдовой, Ю.В. Евстратовой, В.В. Егиазаровой, A.A. Косова, Б.Г. Никитина, В.Е. Сазонова, A.B. Сургутсковой, Н.В. Терехова, М.Н. Шеметова и д.р.
Теоретические и практические вопросы соблюдения законности в системе государственного управления и деятельности исполнительной власти непосредственно были затронуты в работах С.Н. Бабаева, С.С. Громыко, Б.А. Черняка, Н.М. Хесиной и д.р.
Монографическое исследование по вопросам соблюдения законности в экономической сфере было отдельно проведено A.C. Тагиевым.
Вопросы прокурорского надзора, как способа обеспечения законности в организации и деятельности органов исполнительной власти стали предметом изучения С. Кенжаева, К.В. Винокурова и др.
Однако, комплексно проблемы реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферой не исследовались.
Цели и задачи исследования.
Цель исследования состоит в комплексном научно-теоретическом осмыслении современных проблем обеспечения и реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферой, а также формулировании практических рекомендаций по повышению эффективности и совершенствованию способов обеспечения законности в государственном управлении таможенной сферой.
Задачи исследования заключаются в слудующем:
- уточнить место принципа законности в системе принципов деятельности органов государственного управления в таможенной сфере;
- дать характеристику основным способам реализации принципа законности в области таможенного дела;
- определить особенности правового механизма регламентации законности в организации и функционировании системы государственного управления в таможенной области;
- исследовать и охарактеризовать правовой статус субъектов обеспечения законности в таможенной сфере;
- выделить виды гарантий и охарактеризовать современные способы обеспечения принципа законности в деятельности таможенных органов с
учетом интеграции Российской Федерации в наднациональные торгово-экономические организации и союзы;
- определить пути совершенствования и дать практические рекомендации по повышению эффективности реализации принципа законности в таможенной сфере;
- предложить механизмы совершенствования ответственности органов государственного управления и их должностных лиц за нарушение законности в таможенном деле.
Объектом диссертационного исследования выступают правовая форма и содержание способов реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферой.
Предметом диссертационного исследования являются правовые акты, регламентирующие соблюдение законности в системе государственного управления таможенной сферы.
Методологической основой данной работы является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных способов познания и анализа. Для решения поставленных задач использовались различные научные методы исследования: из группы общенаучных: методы системного анализа и синтеза, сравнения, восхождения от абстрактного к конкретному, а также логический метод. Из группы частнонаучных: сравнительно-правовой, историко-правовой, юридический и другие общепринятые в правовой науке методы.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами конституционного, административного и таможенного права,
в частности, A.C. Автономова, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.Ю. Викулина, В.Г. Графского, В.Е. Гулиева, Ю.М. Козлова, O.E. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Г.А. Тосуняна, Н.Ю. Хаманевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко и других ученых.
В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по административному праву, таможенному праву, теории государства и права.
Правовую базу диссертации составили - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы и распоряжения ГТК России и ФТС России, Минфина России, Минэкономразвития России, МВД России, ФСБ России, ФСФБН России, Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации, нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, приказы Генпрокуратуры России, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного Суда РФ; международные договоры и соглашения, в частности, правовые акты Таможенного союза Евразийского экономического сообщества.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одним из первых в современной отечественной
административной науке комплексным теоретико-прикладным исследованием научно-теоретических и практических проблем реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферы.
В диссертации предпринята попытка комплексного исследования, в котором:
- анализируются природа, сущность и особенности принципа законности как основного принципа в построение и деятельности системы государственного управления;
- уточняется роль законности в системе принципов организации и деятельности органов государственного управления таможенной сферой в условиях участия России во внешнеэкономических и таможенных интеграционных процессах;
- выявлены и проанализированы основные причины и условия нарушения законности в системе государственного управления таможенной сферы;
- исследованы полномочия субъектов государственного контроля и надзора за соблюдением законности в таможенной сфере;
- в целях повышения эффективности реализации гарантий законности в таможенной сфере устанавливаются общие параметры разграничения полномочий, а также формы и механизмы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
- систематизируются виды форм и методов обеспечения законности применительно к области таможенного дела;
- разработаны и определены основные параметры механизма внутриорганизационного контроля, как одного из институтов,
обеспечивающих реализацию принципа законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере;
- определяются возможные пути дальнейшего реформирования и совершенствования законодательства, устанавливающего специальные гарантии соблюдения законности в сфере таможенного дела.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В работе дано авторское определение системы государственного управления таможенной сферы, как совокупности органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией по выработки государственной политики, нормативно-правовому регулированию, осуществляющих функции контроля, надзора и предоставления государственных услуг в области таможенного дела, а также как совокупности правоотношений между ними на основе единой политики правового нормотворчества и разграничения полномочий в сфере содействия развитию и регулированию внешней торговли и внешнеэкономических связей.
2. В исследовании формулируется вывод, что обеспечение законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере представляет собой систему специальных мер в области таможенного дела, валютного, экспортного, транспортного, ветеринарного, фитосанитарного, санитарно-эпидемиологического контроля и надзора, осуществляемых уполномоченными на то властными субъектами (органами государственной власти), направленных на профилактику и выявление нарушений законности, соблюдение прав и свобод различных
и
категорий лиц - участников таможенных правоотношений и укрепление законности.
3. На основе анализа нормативных правовых актов и правоприменительной практики сделан вывод, что постоянный, активный характер проявления нарушений законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере обусловлен специфическим, потенциально «спорным» характером общественных отношений в области таможенного дела, «осложненной» современной тенденцией наднациональной кооперации в сфере внешней торговли и внешнеэкономических связей, что в свою очередь предполагает постоянную подверженность к изменениям норм таможенного законодательства.
4. Доказано, что сложность регламентации форм и методов обеспечения законности в системе государственного управления таможенной сферы связана с большим числом властных субъектов данных отношений, обладающих различным административно-правовым статусом и полномочиями. Кроме того, снижению уровня законности и причиной ее нарушений со стороны федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц в области таможенного дела способствует отсутствие системного и единообразного регулирования различных институтов и производств в рамках таможенного дела.
5. Автором сформулированы следующие основные предложения, направленные на преодоление негативных тенденций в обеспечении законности в сфере подзаконного нормативно-правового регулирования и организации деятельности органов управления в таможенной сфере необходимо: сократить, а по возможности исключить, принятие
нормативных правовых актов, содержащих отсылочные нормы в таможенном деле (особенно в рамках Таможенного союза); своевременно и последовательно осуществлять специально созданными подразделениями, в рамках правовых подразделений соответствующих органов государственного управления таможенной сферой, мониторинг, а также систематизацию таможенного законодательства; исключить дублирование полномочий в области таможенного дела различными по административно-правовому статусу федеральными органами исполнительной власти; ввести обязательные специализированные и унифицированные досудебные процедуры в органах государственного управления таможенной сферы.
6. Повышению уровня законности и дисциплины в таможенной сфере должно способствовать прекращение практики «смешивания» в функциях и полномочиях органов государственного управления. Так, Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации наделено правом «выработки государственной политики...» и «нормативно-правовому регулированию» в установленной сфере деятельности. Как представляется, наделение данного федерального агентства вышеуказанными полномочиями недопустимо, так как это должны быть полномочия более «высокого уровня», (например, Минэкономразвития России), что приводит к структурному «размытию» в системе государственного управления таможенной сферы.
7. На основе анализа правоприменительной практики, в целях повышения уровня законности в таможенном деле и соблюдения прав лиц, участников таможенных правоотношений, в работе аргументируется и доказывается необходимость создания специализированных
подразделений контроля законности в органах управления таможенной сферой, с унифицированными задачами и функциями. При этом применительно ФТС России это должно быть отдельное управление (главное управление), с прямым подчинением руководителю таможенной службы и широкими полномочиями, в том числе, по отмене (приостановлению) решений региональных таможенных управлений и таможен.
Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем предложения могут быть использованы при совершенствовании законодательства РФ и правовой базы Таможенного союза, а также способствовать расширению основы для дальнейшей теоретической и практической разработки проблем обеспечения законности в таможенной сфере.
Отдельные положения исследования можно использовать при разработке и преподавании учебных курсов «Административное право России», «Таможенное право РФ», специальных курсов «Государственное управление в таможенной сфере», «Обеспечение законности в области таможенного дела», а также при подготовке учебников, учебно-методических пособий и учебных комплексов по соответствующим дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях сектора административного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук и отражены в публикациях автора, а также в его выступлении на научно-практической конференции «Интеграция таможенной службы Юга
России в систему международных отношений: достижения, проблемы, перспективы», Российская таможенная академия, Ростовский филиал, Ростов н/Д, 2012 и практической деятельности в правовом отделе Санкт-Петербургской таможни.
Структура работы отражает логику, цель и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы; раскрывается степень ее научной разработанности, формулируются цели и задачи, определяется объект и предмет исследования, излагаются методологическая основа, теоретическая и эмпирическая база исследования, раскрывается научная новизна и практическая значимость диссертации.
В первой главе «Теоретико-правовые основы реализации принципа законности в таможенной сфере» дается характеристика законности как правовой категории, анализируется место и роль принципа законности в организации и деятельности органов государственного управления таможенной сферой. Глава структурно состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Законность в системе принципов функционирования органов исполнительной власти» дается краткая характеристика принципа законности как основного принципа функционирования органов государственного управления.
В работе отмечено, что законность представляет собой многоплановое явление. Характеристика законности зависит от многих факторов: от формы государства и государственного устройства, государственной идеологии, исторических, религиозных, экономических, социальных особенностей конкретной страны, степени развитости гражданского общества и т.д.
В правовой науке существуют различные подходы к определению понятия законности: как соблюдение, исполнение правовых норм всеми субъектами права; требование, принцип соблюдения правовых норм;
метод государственного управления; особый правовой режим общественной жизни.
При разных подходах к пониманию законности, как правовой категории, очевидно, что принцип законности является ключевым и базисным понятием, для всего российского права. Однако наибольшее значение он приобретает применительно к организации и деятельности органов государственного управления. Далее автор останавливается, на понятиях: режим законности, механизм законности, гарантии законности, объект и субъекты законности. В работе отмечено, что особую роль в процессе реализации законности в системе государственного управления занимают механизмы контроля и надзора за ее соблюдением, как внутреннего (внутри системы органов исполнительной власти), так и внешнего (судебного и прокурорского).
Во втором параграфе «Принцип законности как основной принцип деятельности органов государственного управления таможенной сферы» анализируется место принципа законности в государственном управлении таможенной сферой.
Законность в государственном управлении таможенной сферы характеризуется следующими основными особенностями: это общеобязательность норм таможенного законодательства для всех без исключения субъектов таможенных правоотношений; единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение норм таможенного права на всей территории Российской Федерации; недопустимость противопоставления законности и целесообразности в таможенном деле; неразрывная связь законности и правовой культуры
населения; неотвратимость наступления ответственности за противоправное поведение.
В целях раскрытия тематики исследования, автор дает краткую характеристику организации системы государственного управления таможенной сферой. Отмечается, что отдельными исполнительно-распорядительными полномочиями в указанной сфере, помимо Правительства России Федеральной таможенной службы Российской Федерации, наделены еще ряд федеральных органов исполнительной власти, как межотраслевой, так и отраслевой компетенции, подчиненных и Президенту РФ и Правительству России. Среди них: Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Российской Федерации, Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации. Кроме того, полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, проведению дознания и следствия по таможенным преступлениям наделены МВД России и ФСБ России.
Ст. 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» установила, что в Российской Федерации образуется специализированный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в области таможенного дела, обеспечивает единообразное применение всеми таможенными органами на территории Российской
Федерации таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле. Согласно Указу Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и Постановлению Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 459 «О Федеральной таможенной службе», таким органом является Федеральная таможенная служба Российской Федерации (ФТС России), руководство которым осуществляет Правительство России.
Характеризуя принцип законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере, автор делает следующие выводы:
общеобязательность норм права в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере заключается в том, что данные органы, обязаны соблюдать акты таможенного законодательства и обеспечивать их соблюдение иными субъектами таможенных правоотношений;
- система обеспечения законности в деятельности государственных органов управления таможенной сферы включает такие начала, как: верховенство международных договоров и Конституции РФ, соответствие положений подзаконных актов таможенного дела актам более высокой юридической силы Таможенного союза и Российской Федерации, единство в «трактовке» таможенного законодательства.
Таким образом, резюмируется, что обеспечение законности в деятельности органов государственного управления таможенной сферы представляет собой систему специальных мер, направленных на профилактику нарушений законности и ее укрепления.
Профилактика нарушений законности в деятельности государственных органов (в первую очередь, таможенных органов) означает выявление факторов и условий нарушений законности. В числе такого рода факторов - экономическая и социально-политическая нестабильность, отсутствие должной и систематизированной правовой базы, низкая правовая культура и правовой нигилизм участников таможенных правоотношений и должностных лиц органов государственного управления таможенной сферы, деформация их правового сознания, коррупция и т.д.
Укрепление законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере предполагает наличие соответствующей системы гарантий. При этом важным условием обеспечения законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере является правовая форма закрепления указанных гарантий, которая должна быть выражена в разработке соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов, ликвидации правовых пробелов в области таможенного дела, повышения требований к дисциплине их исполнения, формировании эффективных форм ответственности за их нарушение.
Большое значение для обеспечения законности в деятельности Минфина РФ, Минэкономики РФ, таможенных органов и иных федеральных органов исполнительной власти в сфере таможенного дела имеет выработка единых критериев оценки состояния законности, а также системы показателей эффективности ее соблюдения.
Организация системы обеспечения законности в деятельности вышеназванных органов также включает в себя: совершенствование мер защиты прав участников таможенных правоотношений;
совершенствование управленческой деятельности соответствующих органов государственного управления; разработку и систематизирование комплексных и единообразных мер по обеспечению законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере; формирование практических навыков по обеспечению законности в практической деятельности соответствующих должностных лиц.
Вторая глава «Законность в системе организации и функционирования государственного управления в таможенной сфере», состоящая из трех параграфов, посвящена анализу механизма реализации принципа законности в функционировании органов государственного управления таможенной сферы.
В первом параграфе «Общая характеристика способов реализации принципа законности в таможенном деле» характеризуются основные способы реализации законности в таможенном деле.
В работе отдельно отмечено, что особенности способов обеспечения законности в государственном управлении в таможенном деле обусловлены специфическим механизмом правового регулирования данной сферы.
Далее в исследовании подробно анализируются различные способы реализации принципа законности в таможенном деле. В частности, автор, останавливается на механизме (общем и специальном) подаче жалоб на решения, действия (бездействия) органов государственного управления и их должностных лиц. Описывается механизм контроля за органами государственного управления таможенной сферой Президентом Российской Федерации. Президентский контроль в сфере управления таможенной сферой осуществляется в двух основных формах: личный
контроль Президента Российской Федерации; президентский контроль через Администрацию Президента России. Личный контроль Президент России в таможенной сфере осуществляет, в большей степени, в реализации кадровой составляющей (так, по представлению Председателя Правительства Российской Федерации он назначает на должность министра финансов, министра внутренних дел, руководителей органов Федеральной службы безопасности и т.д.).
Осуществление же общего контроля в таможенной сфере неразрывно связано с деятельностью Правительства РФ. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль и надзор за законностью в установленной для них сфере деятельности. При этом контроль и надзор указанных органов можно разделить на общий контроль, надведомственный и ведомственный контроль.
Субъектами административного контроля и надзора в таможенной сфере являются специализированные федеральные органы исполнительной власти - федеральные службы. Среди них необходимо выделить: ФТС РФ, ФСТЭК России, ФСФБН России, ФСБ России, Росохранкультура, Роспотребнадзор и др.
Контрольно-надзорные функции указанных органов имеют огромное значение для обеспечения законности в управлении таможенной сферой. Тем не менее, основную роль здесь все же играют судебный контроль и прокурорский надзор, а также обращения участников внешнеэкономической деятельности, физических лиц в соответствующие органы. В связи с этим, автор анализирует и определяет роль Конституционного суда России, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в системе способов реализации принципа законности в таможенном
деле. Говоря о роли судов в общей юрисдикции за соблюдением законности в таможенном деле отмечается, что именно на них ложиться основная нагрузка по реализации функций судебного контроля применительно решениям, действиям (бездействиям) органов государственного управления таможенной сферы и их должностных лиц. Так, большинство административных дел и уголовные дела, связанных с нарушениями таможенного законодательства находятся в компетенции именно этих судов. Кроме того, особая роль в преодолении противоречий между законами и подзаконными нормативными правовыми актами отводится процедурам судебного нормоконтроля.
Отдельно в работе анализируются методы реализации основной задачи органов прокуратуры РФ в таможенной сфере - реагирование на нарушение прав и свобод участников таможенных правоотношений, а также предупреждение издания незаконных актов. Подчеркивается слабое и неэффективное использование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как одного из возможных способов реализации законности в таможенной сфере.
Во втором параграфе «Особенности обеспечения принципа законности в деятельности таможенных органов» исследуются проблемы обеспечения законности в деятельности таможенной службы.
Автором систематизируется и анализируется современная система внутреннего контроля за соблюдением законности в таможенных органах. Данная система представляет собой совокупность правовых норм таможенного законодательства и правовых актов ФТС России, а также набор форм и методов, способствующих реализации принципа законности в организации и деятельности таможенных органов и их должностных лиц.
К внутренневедомственным способам реализации законности в деятельности таможенной службы необходимо отнести: систему обжалования решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в порядке главы 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации», ведомственный контроль в порядке ст. 24 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации», контроль за соблюдением законности при ведении производства и привлечении лиц к административной ответственности, внутреннее инспектирование. Кроме того, нельзя не упомянуть и большую роль специальных подразделений Управления по противодействию коррупции ФТС России, на которые возложено выявление, предупреждение и пресечение преступлений коррупционной направленности и иных преступлений против интересов государственной службы со стороны должностных лиц таможенных органов.
В частности, отмечается, что механизмы внутреннего контроля за обеспечением законности в таможенных органах, страдают отсутствием системного подхода, внутренними противоречиями в правовом и организационном плане. Это приводит к тому, что по результатам ведомственного контроля принимаются решения об отмене решений нижестоящих таможенных органов, принятых без достаточных правовых оснований, а также без установления данных, подтверждающих нарушение таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле.
Вместе с тем, ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» закрепляет право вышестоящего
таможенного органа отменить по результатам ведомственного контроля решение нижестоящего таможенного органа только в случае его несоответствия требованиям таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также принять меры в отношении неправомерных действий (бездействия) нижестоящего таможенного органа или его должностного лица.
В третьем параграфе «Перспективы совершенствования способов реализации принципа законности в таможенной сфере» рассматриваются вопросы дальнейшего развития способов реализации законности в таможенном деле.
Применительно к проблеме укрепления законности государственного управления таможенной сферой важнейшим вопросом, требующим скорейшего решения, является вопрос установления и разграничения компетенций государственных органов в таможенном деле. Необходимо, прежде всего, в специальных правовых актах четко определить статус каждого органа в сфере таможенного дела. Нерешенность данного вопроса приводит к следующим нарушениям законности в таможенной сфере: пересечение и вмешательство в сферу деятельности одних органов и должностных лиц, другими; неисполнение государственных задач; ошибки в правотворчестве и правоприменение; препятствие в осуществлении деятельности участников ВЭД.
В исследовании указано, что в механизме обеспечения законности в государственном управлении в таможенной сфере главенствующая роль должна быть отведена порядку подготовки, принятия и реализации правовых актов, особенно затрагивающих основные права и свободы граждан и других лиц.
Укрепление законности в таможенной сфере неразрывно связано с повышением государственной дисциплины. Это связанно с тем, что огромный вред укреплению законности в таможенной сфере приносит отсутствие реальных и действенных механизмов ответственности государственных органов и должностных лиц за нарушения прав и свобод участников таможенных отношений.
Отдельным направлением деятельности должно стать повышение уровня знаний субъектов таможенных правоотношений своих прав, пропаганда способов их отстаивания, усовершенствование системы приостановления и отмены незаконных решений государственных органов в таможенном деле, повышение квалификации и социальной ориентированности государственных служащих. Только приблизившись к решению этих проблем можно добиться точного и полного соблюдения, и реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферы.
В заключении диссертационного исследования подводятся итоги выполненной работы, в обобщенном виде формируются основные выводы, а также указываются проблемы, нуждающиеся в дальнейшем изучении.
Результаты диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях:
Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России:
1. Гамидуллаева Х.С. Повышение эффективности организации и деятельности таможенной службы как способ обеспечения законности // Гамидуллаева Х.С. // Современное право. № 4. 2012. - 0,4 п.л.
Работы, опубликованные в иных изданиях:
2. Гамидуллаева Х.С. Соотношение инструментов таможенного регулирования ВЭД России и ВТО (на примере вступления России в ВТО) // Гамидуллаева Х.С. // Сборник научных трудов слушателей, выпускников, адъюнктов к 10-летию РТА. - СПб.:ИПК «Синтез-Полиграф», 2003. — 1,5 п.л.
3. Гамидуллаева Х.С. Организационно-правовые проблемы таможенного администрирования в условиях Таможенного союза // Гамидуллаева Х.С., Медведев В.Н. // Вопросы политологии. - Вып. 4. -Москва, 2011.-0,5 п.л.
4. Гамидуллаева Х.С. Некоторые актуальные вопросы обжалования действий и решений таможенных органов и их должностных лиц // Гамидуллаева Х.С. // Академический вестник // Российская таможенная академия, Ростовский филиал. — Вып. 2(11). — Ростов н/Д, 2011. - 0,7 п.л.
5. Гамидуллаева Х.С. Административно-правовые аспекты регулирования запретов и ограничений в рамках таможенного союза ЕврАзЭС // Гамидуллаева Х.С. // Академический вестник // Российская таможенная академия, Ростовский филиал. - Вып. 2 (11). - Ростов н/Д, 2011.-0,6 п.л.
6. Гамидуллаева Х.С. Функции и полномочия таможенных органов Российской Федерации в контексте создания Таможенного союза Евразийского экономического сообщества // Гамидуллаева Х.С. // Интеграция таможенной службы Юга России в систему международных отношений: достижения, проблемы, перспективы: материалы научно-практической конференции // Российская таможенная академия, Ростовский филиал. - Ростов н/Д, 2012. - 0,9 п. л.
Заказ № 82-П/04/2012 Подписано в печать 16.04.2012 Тираж 100 экз. Усл. пл. 1,25
^F^ ООО "Цифровичок", тел. (495) 649-83-30
www. cfr. ru; e-mail: info@cfr. ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Реализация принципа законности в системе государственного управления таможенной сферы»
61 12-12/1186
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
На правах рукописи
ГАМИДУЛЛАЕВА ХАЛИСА СИРАДЖЕДДИНОВНА
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЫ
Специальность 12.00.14 - Административное право, финансовое право,
информационное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Хаманева Наталия Юрьевна
Москва-2012
Введение
СОДЕРЖАНИЕ
2
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ 13
1.1. Законность в системе принципов функционирования органов исполнительной власти 13
1.2. Принцип законности как основной принцип деятельности органов государственного управления в таможенной сфере 31
ГЛАВА 2. ЗАКОННОСТЬ В СИСТЕМЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТАМОЖЕННОЙ ОБЛАСТИ 54
2.1. Общая характеристика способов реализации принципа законности в области таможенного дела 54
2.2. Особенности обеспечения принципа законности в деятельности таможенных органов 82
2.3. Перспективы совершенствования способов реализации принципа законности в таможенной сфере 113
Заключение 129
Список источников и литературы 132
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Законность в механизме государственного управления Российской Федерации является краеугольным и основополагающим принципом деятельности органов исполнительной власти. Полная и неукоснительная реализация данного принципа в практической деятельности аппарата государственной власти, способствует повышению эффективности деятельности органов государственного управления, установлению механизмов взаимной ответственности между государством, с одной стороны, и физическими (юридическими) лицами, с другой. Напротив, правовой нигилизм и повсеместное нарушение нормативных правовых актов ведет к разрушению системы государственного управления, а, как следствие, к деградации государства.
Реализация принципа законности в государственном управлении обеспечивается специальной системой гарантий. При чем, набор этих гарантий может быть дифференцирован в зависимости от сферы их применения. Очевидно, что специфика правового регулирования конкретной сферы общественной жизни напрямую влияет на механизм обеспечения законности, что позволяет говорить об актуальности рассмотрения особенностей такого обеспечения, применительно к конкретной сфере общественных отношений.
Все это в полной мере касается и такой сложноструктуированной в правовом и организационном плане сферы, как таможенная сфера. Особую актуальность темы исследования придает процесс интеграции Российской Федерации в наднациональные институты и государственные образования - Всемирную таможенную организацию, Евразийское экономическое сообщество, что предполагает серьезное изменение в задачах и принципах таможенного регулирования, цель которых -содействие развития торговли, внешнеэкономических связей, упрощение
таможенных процедур и формальностей. Эффективность результатов такой межгосударственной кооперации напрямую связана с уровнем обеспечения законности в таможенном деле, профилактикой ее нарушений, в первую очередь, со стороны органов государственного управления, выстраивание работающих гарантий ее соблюдения.
Особое значение данной проблематики обусловлено большим числом субъектов государственного управления, обладающих властными полномочиями в сфере таможенного дела. При этом очевидны пробелы в правовом регулировании статуса и полномочий данных органов, что предполагает необходимость срочной выработки действенных мер, направленных на профилактику нарушений законности в таможенной сфере, охрану и укрепление законности, в том числе и с учетом конкретной специфики каждого из институтов таможенного дела.
Еще одним аспектом, прямо влияющим на состояние законности в таможенном деле, является отсутствие должного и четко регламентированного взаимодействия между органами, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия в указанной сфере, проблема коррупции, информационная закрытость данных органов, использование устаревших систем автоматизации таможенного и иных форм контроля, малоэффективные, и сложные механизмы, призванные обеспечивать гарантии соблюдения законности.
Таким образом, можно с уверенностью констатировать, что организационные и правовые вопросы реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферы в настоящее время приобретают особое значение и актуальность.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Основу исследования составили научные труды по конституционному, административному, таможенному праву и общей теории права.
Различные аспекты таможенного дела, в том числе и вопросы обеспечения законности в организации и деятельности системы государственного управления таможенной сферы, широко отражены в работах Б.Н. Габричидзе, В.В. Еремина, С.И. Истомина, А.Н. Козырина, P.A. Марченко, А.Б. Новикова, И.В. Тимошенко, C.B. Халипова и др.
Организационно-правовые основы государственного управления таможенным делом становились предметом отдельного изучения И.В. Милыпиной.
Отдельные аспекты обеспечения законности в таможенных органах и защиты прав в таможенной сфере были рассмотрены в исследованиях Ю.Ф. Азарова, И.В. Давыдович, Е.В. Давыдовой, Ю.В. Евстратовой, В.В. Егиазаровой, A.A. Косова, Б.Г. Никитина, В.Е. Сазонова, A.B. Сургутсковой, Н.В. Терехова, М.Н. Шеметова и д.р.
Теоретические и практические вопросы соблюдения законности в системе государственного управления и деятельности исполнительной власти непосредственно были затронуты в работах С.Н. Бабаева, С.С. Громыко, Б.А. Черняка, Н.М. Хесиной и д.р.
Монографическое исследование по вопросам соблюдения законности в экономической сфере было отдельно проведено A.C. Тагиевым.
Вопросы прокурорского надзора, как способа обеспечения законности в организации и деятельности органов исполнительной власти стали предметом изучения С. Кенжаева, К.В. Винокурова и др.
Однако, комплексно проблемы реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферой не исследовались.
Цели и задачи исследования.
Цель исследования состоит в комплексном научно-теоретическом осмыслении современных проблем обеспечения и реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферой,
а также формулировании практических рекомендаций по повышению эффективности и совершенствованию способов обеспечения законности в государственном управлении таможенной сферой.
Задачи исследования заключаются в следующем:
- уточнить место принципа законности в системе принципов деятельности органов государственного управления в таможенной сфере;
- дать характеристику основным способам реализации принципа законности в области таможенного дела;
- определить особенности правового механизма регламентации законности в организации и функционировании системы государственного управления в таможенной области;
- исследовать и охарактеризовать правовой статус субъектов обеспечения законности в таможенной сфере;
- выделить виды гарантий и охарактеризовать современные способы обеспечения принципа законности в деятельности таможенных органов с учетом интеграции Российской Федерации в наднациональные торгово-экономические организации и союзы;
- определить пути совершенствования и дать практические рекомендации по повышению эффективности реализации принципа законности в таможенной сфере;
- предложить механизмы совершенствования ответственности органов государственного управления и их должностных лиц за нарушение законности в таможенном деле.
Объектом диссертационного исследования выступают правовая форма и содержание способов реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферой.
Предметом диссертационного исследования являются правовые акты, регламентирующие соблюдение законности в системе государственного управления таможенной сферы.
Методологической основой данной работы является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных способов познания и анализа. Для решения поставленных задач использовались различные научные методы исследования: из группы общенаучных: методы системного анализа и синтеза, сравнения, восхождения от абстрактного к конкретному, а также логический метод. Из группы частнонаучных: сравнительно-правовой, историко-правовой,
юридический и другие общепринятые в правовой науке методы.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами конституционного, административного и таможенного права, в частности, A.C. Автономова, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.Ю. Викулина, В.Г. Графского, В.Е. Гулиева, Ю.М. Козлова, O.E. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Г.А. Тосуняна, Н.Ю. Хаманевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко и других ученых.
В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по административному праву, таможенному праву, теории государства и права.
Правовую базу диссертации составили - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы и распоряжения ГТК России и ФТС России, Минфина России, Минэкономразвития России, МВД России, ФСБ России, ФСФБН России, Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека Российской Федерации, нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, приказы Генпрокуратуры России, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного Суда РФ; международные договоры и соглашения, в частности, правовые акты Таможенного союза Евразийского экономического сообщества.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одним из первых в современной отечественной административной науке комплексным теоретико-прикладным исследованием научно-теоретических и практических проблем реализации принципа законности в системе государственного управления таможенной сферы.
В диссертации предпринята попытка комплексного исследования, в котором:
- анализируются природа, сущность и особенности принципа законности как основного принципа в построение и деятельности системы государственного управления;
- уточняется роль законности в системе принципов организации и деятельности органов государственного управления таможенной сферой в условиях участия России во внешнеэкономических и таможенных интеграционных процессах;
- выявлены и проанализированы основные причины и условия нарушения законности в системе государственного управления таможенной сферы;
- исследованы полномочия субъектов государственного контроля и надзора за соблюдением законности в таможенной сфере;
- в целях повышения эффективности реализации гарантий законности в таможенной сфере устанавливаются общие параметры разграничения полномочий, а также формы и механизмы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
- систематизируются виды форм и методов обеспечения законности применительно к области таможенного дела;
- разработаны и определены основные параметры механизма внутриорганизационного контроля, как одного из институтов, обеспечивающих реализацию принципа законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере;
- определяются возможные пути дальнейшего реформирования и совершенствования законодательства, устанавливающего специальные гарантии соблюдения законности в сфере таможенного дела.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В работе дано авторское определение системы государственного управления таможенной сферы, как совокупности органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией по выработки государственной политики, нормативно-правовому регулированию, осуществляющих функции контроля, надзора и предоставления государственных услуг в области таможенного дела, а также как совокупности правоотношений между ними на основе единой политики правового нормотворчества и разграничения полномочий в сфере содействия развитию и регулированию внешней торговли и внешнеэкономических связей.
2. В исследовании формулируется вывод, что обеспечение законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере представляет собой систему специальных мер в области таможенного дела, валютного, экспортного, транспортного, ветеринарного, фитосанитарного, санитарно-эпидемиологического контроля и надзора, осуществляемых уполномоченными на то властными субъектами (органами государственной власти), направленных на профилактику и выявление нарушений законности, соблюдение прав и
свобод различных категорий лиц - участников таможенных правоотношений и укрепление законности.
3. На основе анализа нормативных правовых актов и правоприменительной практики сделан вывод, что постоянный, активный характер проявления нарушений законности в деятельности органов государственного управления в таможенной сфере обусловлен специфическим, потенциально «спорным» характером общественных отношений в области таможенного дела, «осложненной» современной тенденцией наднациональной кооперации в сфере внешней торговли и внешнеэкономических связей, что в свою очередь предполагает постоянную подверженность к изменениям норм таможенного законодательства.
4. Доказано, что сложность регламентации форм и методов обеспечения законности в системе государственного управления таможенной сферы связана с большим числом властных субъектов данных отношений, обладающих различным административно-правовым статусом и полномочиями. Кроме того, снижению уровня законности и причиной ее нарушений со стороны федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц в области таможенного дела способствует отсутствие системного и единообразного регулирования различных институтов и производств в рамках таможенного дела.
5. Автором сформулированы следующие основные предложения, направленные на преодоление негативных тенденций в обеспечении законности в сфере подзаконного нормативно-правового ре1улирования и организации деятельности органов управления в таможенной сфере необходимо: сократить, а по возможности исключить, принятие нормативных правовых актов, содержащих отсылочные нормы в таможенном деле (особенно в рамках Таможенного союза); своевременно и последовательно осуществлять специально созданными
подразделениями, в рамках правовых подразделений соответствующих органов государственного управления таможенной сферой, мониторинг, а также систематизацию таможенного законодательства; исключить дублирование полномочий в области таможенного дела различными по административно-правовому статусу федеральными органами исполнительной власти; ввести обязательные специализированные и унифицированные досудебные процедуры в органах государственного управления таможенной сферы.
6. Повышению уровня законности и дисциплины в таможенной сфере должно способствовать прекращение практики «смешивания» в функциях и полномочиях органов государственного управления. Так, Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации наделено правом «выработки государственной политики...» и «нормативно-правовому регулированию» в установленной сфере деятельности. Как представляется, наделение данного федерального агентства вышеуказанными полномочиями недопустимо, так как это должны быть полномочия более «высокого уровня», (например, Минэкономразвития России), что приводит к структурному «размытию» в системе государственного управления таможенной сферы.
7. На основе анализа правоприменительной практики, в целях повышения уровня законности в таможенном деле и соблюдения прав лиц, участников таможенных правоотно
