АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Регулирование права государственной собственности в Российском законодательстве конца XIX-начала XX вв.»
гв ^
- ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКИ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВЫСШЕМУ ОБРАЗОВАНИЮ УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
НАСЫРОВ Рафаил Валейзянович
РЕГУЛИРрВАНИЕ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ КОНЦА XIX - НАЧАЛА XX вв.
Специальность 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и,правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ЕКАТЕРИНБУРГ - 1995
Диссертация выполнена на кафедре истории государства к права Уральской государственной юридической академия
Научный руководитель - кандидат юридических
наук, доцент Баженов В.В.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор В.С.Якушев кандидат юридических наук, доцент Л.И.Маковская
Ведущая организация - Челябинский государственный университет
Защита состоитсядекабря 1995 г. в /о час, на заседании диссертационного совета Л 063.96.01 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г.Екатеринбург, ул.Комсомольская, 21, зал заседаний совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии. '
Автореферат разосланноября 1995 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук
профессор В.И.Леушин,
ОВДАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В настоящее время законодательно в основу коренного обновления российской экономики положен принцип решительного ограничения государственной собственности. В этих условиях исследование российского дореволюционного законодательства о государственных имуществах может показаться малоактуальным или представляющем только исторический интерес. Действительно, государственная собственность перестала рассматриваться как безусловное благо и императивное условие исторического прогресса, Но остался неизменным сам принцип абстрактного противопоставления государственной собственности частной. Программы экономических реформ, уповая, на частную собственность, задают лишь общее направление развития и ожидают автоматических результатов, как вознаграждения за правильно выбранную стратегию. Делаются ссылки на успехи частного предпринимательства в дореволюционный период. Но не учитывается, йто частный сектор в России на рубеже веков, при всех его масштабах, был тесно связан с государственным и не был само-давлеицим.1 Огромный фонд государственных имутаеств был сферой проявления частной инициативы. Страна переживала своеобразный переходный период1, в чем-то схожий с тем, что переживает Россия в настоящее время. | Остро стояли вопросы о пределах вмешательства государ-, ства в хозяйственную жизнь, о выделении круга имуществ, которые государству целесообразно иметь в своей собственности. Все это нашло отражение в дореволюционном законодательстве о государственной собственности а поэтому его изучение имеет не только исторический, но и прикладной интерес.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является государственная собственность как институт права, а не как экономический уклад. В работе изучены конкретные юридические конструкции, закреплявшие понятие и содержание права государственной собственности, порядок управления ей, правовые способы возникновения права государственной собственности, правовой режим отдельных видов государственных имуществ, порядок рассмотрения споров о них. Особое внимание в работе уделено правовому регулированию отношений государства с частными лицами - отношений, предметом которых была государственная собственность - аренда государственных имуществ и их приватизация. Актуальностью этих вопросов для совре-
медного законодательства предопределены хронологические рамки работа. Именно в конце Х1Х - начале XX вв. государство, не ограничиваясь ролью "ночного сторожа" в экономике, активно участвовало в хозяйственном обороте. В работе исследованы нормативные акты, принятые в укайанный период и изменявшие регулирование тех или иных вопросов права государственной собственности, а также те положения. которые были неизменными в истории российского законодательства от буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. до 1914 г. Существенные изменения в регулировании государственного хозяйства в годы первой мировой войны не затрагиваются, так как это тема отдельного исследования.
Целью исследования является комплексное изучение института права государственной собственности в российском законодательстве конца ХТХ - начала XX вв. Данная цель обусловила необходимость решения следующих частных задач: анализ своеобразия социально-экономического и политического развития России в ХУШ - XIX вв., что и обусловило активное и широкое вмешательство государства в хозяйственную жизнь и существование огромного фонда государственных иму-ществ;. место государственной•собственности в системе иных форм собственности; влияние правовых форм регулирования права государственной собственности на незавершенность'складывания иниститута права частной собственности;.соотношение целевого назначения государственного имущества с правовыми способами управления ими; выявление тенденций в развитиии правовых форм приобретения права государственной Собственности на имущества; анатаз причин неудач перехода ряда казенных предприятий на коммерческие начала и приватизации государственных земель; преемственность организационных и юридических основ функционирования государственного хозяйства дореволюционной России с советской административно-командной системой управления экономикой.
Методологические и источниковедческие основы диссертации. Методологической основой диссертации является единство историчзскогс и системного подхода с учетом диалектического характера присущих социальной действительности процессов. Историзм работы проявляете? в том,- что исследован институт права российского законодательства конца XIX - начала XX вв., а также в анализе тех изменений, которые произошли в регулировании права государственной собственности
в рамках указанного периода. Системный подход предопределил структуру работы.. Законодательство о праве государственной собственности не было кодифицировано, нормы, имевшие отношение к этому институту, были разбросаны в многочисленных нормативных актах. Поэтому в работе применен принятый в юриспруденции порядок изложения материала - определение права собственности, способы его возникновения, - своеобразие правового режима отдельных видов имуществ, порядок рассмотрения споров, о праве собственности. Такого рода модернизация исторического материала допустима, так как она касается не его содержания, а системы изложения, которая была принята и в дореволюционной цивилистике.
Источниковую базу исследования составляет широкий круг законодательных актов. Российское гражданское законодательство не Зыло кодифицировано, разработанный и утвержденный проект Гражданского уложения так и не был введен в действие. Гражданские законы, содержавшиеся в ч.1 т.Х Свода законов имели небольшув область применения в риду наличия множества специальных законов. Так, порядок управления государственными имуществами и все права, связанные с их обладанием, содержались в.учреждениях и уставах о казенном управлении,, которые были помещены в т.ХП Свода законов и включали з себя в основном нормы административного и финансового права. Сво-эобразие российского права заключалось в том, что объектом законодательного регулирования было все хозяйство страны в целом без определения четких границ между различными уклада;,ш. Этим объясняется наличие множества крупных нормативных актов по отдельным отрастим народного хозяйства: уставы о промышленности, сельского хозяйства, горный, железных дорог и др. Нормативные акты, не вошедшие а состав Свода законов, содержались в Полном собрании законов, а также- в издававшихся с 1863 г. Собраниях узаконений и распоряжений 1равительства, В работе использованы издававшиеся ежегодно решения гратаанского кассационного департамента Сената. Разъяснения этого эргана были обязательными для юридической "практики.
Из литературных источников в работе использованы труды рус-шх цивилистов - Д.'Л.Мейера, К.А.Неволина, Г.Ф.Шершеневича, Ю.С.Гам-5арова и др.Для понимания динамики развития законодательства о государственных имуществах полезными оказались материалы совещаний ■1 комиссий, а также исторические очерки деятельности различных ми-глстерств и ведомств, прежде всего Министерства государственных существ / с 1905 г. - Главное управление землеустройства и эемле^
деляя/.
Данные об объеме и структуре государственной собственности, динамике развития ее отдельных объектов содержатся в работах советских историков - П.Л.Яященко, А.Н.Давидовича, В.Я.Лаверычева, И.Ф.Гиндина, А.М.Анфимова, К. Ф.'Нашило и др.
Научная новизна диссертационной работы определяется выбором объекта исследования. Диссертация представляет собой первую попытку в российской, правовой литературе монографического исследования права государственной собственности как янстлтута права российского законодательства конца Х1Х - начала XX вв. Результаты изысканий позволили сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Существование огромного фонда государственных имушеств я правовые формы управления им были предопределены особенностями социально-политической история Россия. Вступление России в начале ХУШ в. в европейскую политику в качестве равноправного участника,
а вскоре и великой державы, предопределило опережение политического развития по сравнению с экономическим. В ведущих европейских странах государственные расходы удовлетворялись в основном за счет взимания прямых и косвенных налогов - уровень развития частного сектора соответствовал объему государственных потребностей.' В России же удовлетворение государственных потребностей всегда Носило характер чрезвычайности, что и вызывало необходимость обладания государством огромным фондом имуществ и активного вмешательства в экономику.
2. Чстррически в российском законодательстве сложилась бессубъектная трактовка права государственной собственности. Это произошло естественно, без влияния появившейся в Х1Х в..теории
'назначенного имущества", э соответствии с которой утверждалась возможность существования имущества без субъекта собственности -- выделенность этого имущества из общей массы объектов собственности обеспечивалась его предназначением дчя какой либо цели.1 В ко1ще Х1Х в. в России из общего фонда государственных имуществ была выделены удельные и дворцовые имущества, принадлежавшие модератору и членам императорского дома. В отношении оставшегося гссз дарственного имущества уке не было надобности определять -собственника, а указывались конкретные полномочия различных государст-
1. См.: Баоон Ю. Система пинского гоажданского поава. Кн.1,-М., 1898. С.71-72.
венных органов - от императора до отдельных казенных установлений - как управителей имущества. Таким образом, в российском законодательстве не возникало проблемы определения верховного собственника государственных имуществ.
3. Сохранение и расширение фонда государственных имуществ в конце ИХ - начале ЮС в. обеспечивалось различными правовыми способами приобретения права собственности. В законодательстве было закреплено, что "все имущества, не принадлежавшие никому в особенности, принадлежали к составу имуществ государственных". Широко применялась реквизиция, которая была явлением не исключительным,
а составляла необходимый, элемент хозяйственной и правовой жизни. ¡4э первоначальных способов особое значение имело приобретение государством в собственность выморочных: имуществ, что объясняется высокой подвижностью и смертностью населения. Одной из тенденций в развитии права государственной собственности в указанный период было, с одной стороны, ограничение непосредственной производственной де- • ятельноет» государства как источника государственной собствекос-ти, а с другой - повышение активности государства в сфере торгового оборота'. Важнйм способом пополнения государственных имуществ становятся договоры с частными лицами - купли-продажи, подряда и поставки, 'государственного займа и др. В некоторых сферах частного оборота государство ставило себя в исключительное положение в качестве! покупателя, продавца или лица, оказывавшего услуги. Существовали многочисленные регалии - горная, монетная, почтовая и др. В договорах казны с частными лицами происходила деформация таких начал договорного права как равенство сторон, свобода определения условий договора, принцип эквивалентности. Это негативно сказывалось на всем российском обязательственном праве.
4. Законодательство о государственной собственности характеризовалось небольшим количеством нормативных актов, определявших единый правовой режим отдельных видов государственных имуществ. Устав российских железных дорог , Лесной устав носили комплексный характер, го есть распостранялись на все формы собственности. Правовой ретам государственных земель закреплялся в уставах гарном, сельского хозяйства, казенных имений и других актах. Не было единого нормативного акта, определявшего положение казенных фабрик и заводов; издавались акты ведомственного и территориального характера. В целом к концу ИХ в. законодательство о государственной
собственности было слишком громоздким и требовало кодификации, основное направление которой было задано в проекте первой книги Гражданского уложения. В нем закреплялось, что государственные имущества должны подлежать действию правил, изложенных в Гражданском уложении, с изъятиями, указанными в уставах казенного управления. Эта задача не была выполнена и правовой режим государственных иму-шеств определялся не в общем гражданском законе, а в специальных Уставах.
5. Правовой режим отдельных видов государственных имуществ определялся их целевым назначением. Так, государство владело землями не для собственной обработки, а для сдачи в аренду частным лицам, получая от этого значительный доход. В отношении лесов правительство исходило из необходимости их сохранения и использовало их в основном для казенных и общественных целей. Фабрики и заводы, как правило, существовали не для получения дохода, а для удовлетворения военных нужд. Это предопределило строго централизованное управление ими; попытки внедрить коммерческие начала в их деятельность в целом была неудачными. Управление огромной сетью государственных железных дорог учитывало общегосударственные интересы и одновременно преследовало фискальные цели, что находило отражение в тарифной политике. Опыт законодательного регулирования государственной собственности в дореволюционной России убеждает
в необходимости конкретно определять правовой режим отдельных видов государственных имуществ без одностороннего увлечения коммерческими или административными начала/ли. Так. законодатель, устанав лявая правовые формы приватизации казенных земель в рамках столыпинской аграрной реформы, не исходил из абстрактного желания расширить частное землевладение, а стремился к созданию крепких единоличных хозяйств.
6. Слабое развити^коммерческих начал внутри казенного хозяйства предопределило административный порядок разрешения споров о государственных имуществах, если разногласия возникали между казен ными установлениями. Иначе решался вопрос в отношениях казны с частными лицами. Государственная собственность во многом функционировала благодаря привлечению частной инициативы и капиталов прел принимателей. Поэтому в пореформенное время бьи установлен общий принцип разрешения споров о государственных имуществах с частными лицами в судебном порядке. Был существенно ограничен перечень бесспорных требований казны. Казенные установления должны были подчи-
мяться общим правилам гражданского судопроизводства. Однако закон предусматривал некоторые исключения, ставившие казну в привилегированное положение. 'Существенным недостатком был административный порядок разрешения споров о реквизиции частных имуществ. {о в целом мочено признать, и в-этом парадокс российского законодательства, что гражданское процессуальное право было прогрессивнее материального.
7-, Исследование права государственной собственности в дореволюционном законодательстве позволяет глубже понять закономерное- . ти развития- российского общества после Октябрьского переворота. В законодательстве были моменты, которыми могли воспользоваться те, кто реально осуществили программу всеобщей национализации. Речь идет не только о конкретных правовых конструкциях, а о самом духе" российского законодательства, который создавал представления о возможности осуществления столь крутого перелома. Анализ право--вых форм управления строго централизованной казенной промышленностью подтверждают обоснованность точки зрения К.Ф.Шацилло о том, что до революции существовали не только материальные, но и организационные и юридические предпосылки перехода к социалистической экономике в том ^иде, как ее понимали большевики,1
Практическая значимость.работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы могут быть использованы в преподавании курса истории государства и права России и в научных исследованиях по проблемам истории отечественного законодательства. Юридические конструкции, приведенные в работе, могут быть использованы при создании законодательной базы функционирования государственного сектора экономики.
Апообация результатов исследования. Диссертация подготовлена . на кафедре истории государства и права Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертации были опубликованы, а также были рассмотрены на Ученом совете хозяйственно-правового факультета Ур.ГЮА.
Структура работы и ее содержание подчинены цели исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы и источников.
1. Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России /конец XIX - 1914 г/.- М..Т992.С.7.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, раскрываются социально-политические причины сохранения в России конца Х1Х - начала XX вв. огромного фонда государственных иму-ществ, обозначены объект и источники исследования.
В иеовой главе "Система Фош собственности в российском законодательстве" указывается, что теомин "собственность" в российском праве стал употребляться во второй половине Х7Ш в. Окончательно обозначение права на вещь как собственность утвердил Свод законов в ч.1 т.Х, Опоеделкие оказалось громоздким и несколько казуистическим, так как в ней были обобщены положения, утвержденные Екатериной П. которая проводя продворянскую политику, пыталась обеспечить неприкосновенность имуществ частных собственников. Более точное и абстрактное определение права собственности, расчитанное не только на частных лиц, было дано Сенатом в решении по конкретному делу /1871 г.,Л1г19/. Законы гражданские указывали, что собственностью в законах называют и само имущество, по праву собственности калу либо принадлежащее. В законодательстве различали пять родов имуществ по субъектам собственности: государственные, удельные, разных установлений, общественные и частные.
В отличии от иных форм собственности право государственной собственности закреплялось без определения субъекта, а лишь указыва лось, что оно состоит " в верховном обладании государственными иму-шествами, пользовании или распоряжении оными". Это объясняется тем, что Учреждением об императорской фамилии от. 5 апреля 1797 г. были окончательно выделены из общего фонда государственных имуществ удельные и дворцовые имущества, которые были признаны собственностью императора и членов императорского дома. Поэтому во всех из- ' даниях Законов гражданских государственные имущества определялись методом исклачения, как "имущества, не принадлежащие никому в особенности, то есть ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ки установлениям".
• . Существование наряду с государственной собственностью удельной собственности было следствием монархического строя Россия. Сложнее объяснить смысл закрепления собственности различных установлений: государственных кредитных учреждений, богоугодных заведений, учебных и ученых заведений и казачьих войск. Эти установ-
ления фактически- находились в сфере непосредственного . : ■ государственного регулирования и контроля, и при этом пользовались более широкими правили по управлению своим имуществом, если их сравнить с обычными казенными установлениями. Чравовой режим перечисленных установлений свидетельствует о их нахождении в общем фонде государственной собственности. Это и было учтено в проекте Гражданского уложения, в которой имущества этих установлений, кроме церкви, не выделялась отдельно от государственных.
К общественной собственности относились имущества дворянских, земских, городских и сельских обществ. Закон смешал имущества разнородных по своему положению субектов. Смешение различных видов галуществ проявлялось и в том, что, к примеру, к собственности городских обществ были отнесены угодья, отведенные правительством и не терявшие статус государственных имуществ. В этом проявлялось отсутствие четкого принципа субъектности при определении форм собственности.
Нахождение частных имуществ на последнем месте в перечне их видов не означает принижение значения частной собственности. В целом институт права собственности в законодательстве шел в виду регулирование имущественных отношений прежде всего частных собственников. Это проявилось в том, что, как указывалось выше, общее определение права собственности обобщило черты, присущие тленно пра-' ву частной собственности. В общей классификации имуществ указывается их деление на имущества родовые и благоприобретенные, что имело значение только для частной собственности. Тем самым закон невольно подтверждал, что в полном смысле слова собственность но-. кет быть только частной.
Казалось бы в российском законодательстве были закреплены положения, которые позволяют говорить о наличии в нем института буржуазной частной собственности. Если иное не было предусмотрено законом, право собственности считалось полным. В основных государственных законах 1906 г. собственность была признана неприкосновенной и было подтверждено, что принудительное отчуждение недвижимых имуществ для государственной ш общественной пользы допускалось "за справедливое и приличное вознаграждение".
Но закрепление общих принципов не является гарантией их ре-' ального воплощения в тазнь. Так, реквизиция недвижимых часзных имуществ не была явлением исключительным, а применялась систематически, что.постоянно нарушало коммерческие начала экономики. Зако-
I V/
нодатель, не смущаясь, мог обязать министра государственных иму-ществ набладать, "чтоб открытые руды и минералы в землях частных лвдей не оставались необработанными". Существовал целый ряд иму-ществ, принадлежавших владельцу на праве ограниченной частной, собственности - заповедные имения, майораты. Противоречивым баг пра-' вовой режим посессионных имуществ.
Таким образом, в российском законодательстве была закреплена сложная, имевшая несколько уровней система вещно-правовых отношений, в рамках которой обычное понятие права собственности как бы размывалось. Этим термином обозначались не схожие виды владений с разными объемами вещных прав. В законах право собственности на недвижимые имущества часто обозначались в качестве вечного и потомственного владения. Русские присты резонно замечали, что "эпитеты вечный и потомственный не могут дать владению характера собственности",1
Глава вторая "Основные способы возникновения права государственной собственности" состоит из трех параграфов.
Пеовый_парагоаф рассматривает первоначальные способы возникновения права государственной собственности - реквизиция, конфискация, выморочные имущества и др.
Принцип возмездности в случае принудительного отчуждения частных имуществ в государственную собственность был утвержден в годы правления Екатерины П, что было большим достижением,-так как при Петре 1 и после него недвижимые имущества могли быть объявлены принадлежность» казны без возмещения из стоимости.
Объектом принудительного отчуждения могло быть только недвижимое имущество. Статья 77'Основных государственных законов 1906 г., оговаривая возможность реквизиции "государственной или общественной пользой", тлела в виду не только чрезвычайные потребности, сколько интересы развития всего народного хозяйства. Реквизиция осуществлялась на основании именных высочайших указов, после утверждения которого в переговоры с собственником имущества вступал глава заинтересованного ведомства. Если собственник имущества требовал цену, не соответсвующую действительной стоимости имущества, то оно подвергалось описи и оценке. Закон предусматривал реквизицию объектов и интелектуальной собственности.
Длительное время российское законодательство допускало приме-
1, Полежаев П.В. 0 праве собственности по русским законам,- ЖМЮ. 1861, №3. С.481.
ненпе общей конфискации, когда в казну переходило все имущество преступника. В жалованной грамоте дворянству 1785 г. было установлено. что в случав осуждения дворянина за тяжкие преступления имение его передавалось законному наследнику. В начале XIX в. это положение было распостранено на' все сословия. Однако общая конфискация применялась и в Х1Х в. как чрезвычайное наказание за политические преступления. В работе потводятся.акты, устанавливавших порядок конфискации имуществ участников польских восстаний 1830-1831 гг. и 1863-1864 гг. В Т871 г. Министерство юстиции признало не только теоретическую, но и практическую несостоятельность этой мзры уголовного наказания, и она была исключена.
Российское гражданское законодательство считало имущество выморочным, если после смерти владельца не оставалось наследников или никто из них в течении 10 лет со времени публикации о явке для получен'ля наследства не явился или никто из явившихся не мог доказать своего права. Казна после получения выморочного имущества в свое ведение бала обязана удовлетворить претензии к ее бывшему владельцу. В государственную собственность поступали также вновь открываемы земли и острова, когда "они приемлются именем государства в действительное его обладание". '
• Второй_парагоа^ рассматривает гражданско-правовые договоры как способы возникновения права государственной собственности. 'Договоры, в которых одной из сторон являлось государство, в целом подчинялись общим принципам гражданского права. Своеобразие же договора с казенным установлением заключалось в том, что его содержание и окончательное оформление зависело от издания планово- . -административного акта - сметы расходов соответствующего ведомства. Даже после состоявшихся торгов казенное установление могло отказаться от заключения договора на том основании, что необходимые суммы не были ассигнованы из казначейства. В работе рассмотре- • ны такие договоры, как купли-продажи, подряда и поставки, государственного займа, дарения, В качестве основного способа определения" условий договора широко применялись публичные торги; к хозяйствен- -ному способу заключения договора прибегали редко.
Тпетий параграф посвящен государственным регалиям. В некоторых сферах частного оборота государство ставило себя в исключительное положение. 3 законодательстве не сложилось четкого представления о правовом институте государственной монополии и применялся обобщающий термин "регалия". В работе рассмотрен порядок отдачи
питейного сбора на откуп, а также правовые основы регулирования винной монополии после ее восстановления .в 1897 г. Другие регалии - почтовая и телеграфная предполагали возможность отдачи казенных почтовых и телеграфных станций частным лицам и предоставление им права устраивать новые. Договоры, в которых государство временно передавало свое монопольное право частному лицу, преследовали цель не только получить доход, ко и приобрести в свою собственность имущество. По общему правилу те заведения, которые предприниматель устраивал в той или иной сфере государственного хозяйства, после окончания договора переходили в ведение казны.
Глава третья "Правовой режим отдельных видов государственных имущестд и порядок рассмотрения споров о них"- состоит из шести параграфов. По содержанию -и объему эта глава основная в диссертации.
Даоаграф_первый посвящен общей классификации государственных имуществ. Законы гражданские содержали общее деление государственных имуществ на недвижимые и движимые и выделяли из них публичные и казенные вещи.
Законодательство учитывало различный правовй режим недвижимых и движимых вещей, определяя распоряжение первыми только с разрешения высших органов государственной власти - императора, а с 1906 г. Государственной Думы. Закон устанавливал более широкие права казенным установлениям по распоряжению движимыми имушествамй.
Законы гражданские относили к государственным имуществам не только имущества, находившиеся непосредственно в ведении казны, но и публичные вещи, под которыми понимали объекты общего пользования. В правовой, литературе предлагалось четко определить те государственные имущества, которые были способны по своей природе состоять в частном обладании, и имущества, принадлежавшие государству как субъекту публичного права. Ю.С.Гамбаров выделял из государственных имуществ общие-, административные и доходные вещи, понимая под последними объекты собственности, включенные в частный оборот! Но рассийское законодательство специально не устанавливало различия в правовом режиме указанных имуществ.
Законодательство делило объекты государственной собственности на казенные имущества и имущества, имевшие особое предназначение. Казенными назывались имущества, состоявшие в ведомстве казны. В за-
1. Гамбаров Ю.С. Курс гражданского права.Т.1.-СПб.,1911 .С.584.
конодательстве и правовой литературе термин''.'казна" употреблялся как синоним государства. Под казенным понималось имущество, которое находилось в сфере непосредственного государственного управления и передавалось в ведение государственного органа, главной целью которого было управление данным видом государственного имущества. Так, леса, находившиеся в ведении лесного департамента Министерства государственных ймуществ, считались казенными. Но • если леса внутри того же министерства приписывались к горному департаменту, то они теряли статус казенных и становились лесами, имевшими особое предназначение. X государственным имуществам, имевшим особое предназначение, относились также вещи, предоставленные в- пользование крестьянским и городским обществам, монастырям и т.д.
Паваграф_вт'о_дой рассматривает правовой, режим государственных земель. Б качестве нормативного акта, решавшего некоторые обшие вопросы землевладения для всех форм собственности, выступали Законы межевые. Государственное межевание обеспечивало определенность и стабильность поземельных отношений. Закон устанавливал, что межи генерального межевания не могли быть уничтожены давностью владения. Это было особенно важно для государства, владевшего огромным земельным фондом и не всегда способного осуществлять должный контроль за ним.
Основная часть государственных земель находилась в управлении • Министерства государственных ймуществ и сдавалась в аренду в виде казенных оброчных статей. Оставшаяся часть государственных земель имела особое предназначение и находилась в ведении отдельных министерств. Порядок сдачи казенных земель в аренду частным лицам закреплялся в Уставе о казенных оброчных статьях, которые определялись как "казенные недвижимые имущества, отдаваемые с публичных торгов
временно оставляемые, по безуспешности торгов, в хозяйственном управлении". Казенные оброчные статьи отдавались в содержание на срок не более 24 лег с соблюдением правил, изложенных в Положении о казенных подрядах и поставках. Устав сельского хозяйства содержал в себе Правила об отдаче в содержание частным лицам свободных казенных земель, не вошедших в официальный список казенных оброчных статей. Отдача государственных земель в аренду без публичных торгов допускалась только в порядке исключения с соблюдением специальных правил.
Разработка полезных ископаемых на государственных землях производилась казенными и частными заводами, порядок деятельности, ко-
I ч
торых определялся в Уставе горном. Списки государственных земель, свободных для горного промысла, составлялись и изменялись министром государственных имуществ и публиковались Сенатом для всеобщего ознакомления. Закон разрешал поиск и разведку полезных ископаемых на свободных казенных землях частными лицами.Горнопромышленник, желавший производить разработку найденных ископаемых, получал преимущественное право просить местное горное установление об отводе земли. Законодательство определяло особенности горного промысла на казенных землях в различных регионах империи и по отдельным видам полезных ископаемых.
Таким образом, большинство норм, определявших правовой режим казенных земель, устанавливало порядок сдачи их в пользование частным лицам. Поэтому в экономической и правовой литературе настойчиво указывалось на необходимость приватизации части государственного земельного фонда. Но С.Ю.Витте выступал против отчуждения государственных земель в крупных размерах -'значительный земельный фонд необходим государству для обустройства избыточного населения.1 В условиях сложной и непрогнозируемой демографической ситуации в настоящее время этот довод может быть актуальным и для нас.
Значительным актом приватизации был Закон 1886 г. о преобразовании оброчной подати в выкупные платежи, которые выплачивали бывшие государственные крестьяне. Революция 1905 г. вынудила правительство предпринять серьезные шаги по увеличению доли частной земельной собственности. В рамках общей программы улучшения крестьянского хозяйства и землевладения был принят Указ от 27 августа 1906 г. "0 предназначении казенных земель к продаже для расширения крестьянского землевладения". Закон устанавливал, что казенные земли продавались при условии предварительной аренды и закреплялись за покупателями лишь после выполнения шли установленных землеустроительными комиссиями условий. Как правило продаже земель предшествовало переселение на приобретаемый участок. Однако отчувдение казенных земель в собственность крестьянам не приняло массового характера, что объясняется несоответствием расположения казенных земель потребностям населения в земле.
Глава третъя_посвящена рассмотрению правового режима государственных лесов, который закреплялся в Уставе лесном. Длительное время основная часть лесов находилась в общем пользовании государ-
1. Витте С„Ю. Конспект лекций о государственном и народном хозяйстве.- СПб., 1912.С.534.
ства и частных лиц. В царствование Екатерины.П все леса, расположенные в помещичьих имениях, стали признаваться собственностью их владельцев. Все остальные леса на основании принципа, что имущества, не принадлежавшие никому в особенности, признавались государственной соббтвенностью, и составили огромный государственный лесной фонд. Государственные леса находились в управлении лесного департамента Министерства государственных имуществ/ в губерниях и областях казенными лесами заведовали местные управления государственных имуществ.
Несмотря на огромные размеры государственного лесного фонда не предпря^иатась попытки провести приватизацию государственных лесов,и в правительственных и общественных кругах господствовало мнение, что лесное хозяйство должно быть государственным. Поэтому ежегодными сметами предназначалось к отпуску такое количество лесных материалов, которое могло быть отпущено без истощения лесов. Министр государственных имуществ мог разрешить сверхсметный отпуск только под условием сокращения или прекращения отпуска материалов из данного леса в следующем году.
Па2аграф_четвеотый_ рассматривает правовой режим государственных дорог. Законы гражданские относили к государственным имущест-. вам большие дороги. Это положение было конкретизировагго в Уставе путей сообщения, в котором к государственный были отнесены дороги первого класса, то есть дороги главных сообщений, имевших обшвим-перское значение. Они устраивались и содержались за счет казны Министерством путей сообщения /до 1865 г. Главным управлением путей сообщения и публичных зданий/. Отнесение дорог 1-го класса к государственным не означало, что земли под этими дорогами объявлялись государственной собственностью. Закон устанавливал, что земля под дорогой общего пользования после ее упразднения или сужения поступала в распоряжение владельцев земель, через которые дорога пролегала.
Ваднейшим объектом права государственной собственности в конце XIX в. становятся железные дороги. Штрализация управления желез-^ подорожным хозяйством привела к принятию в 1885 г. вмерто многочисленных узаконений и распоряжений правительства о железных дорогах Общего устава российских железных дорог, положения которого применялись ко всем открытым для общего пользования железным дорогам, независимо от того, содержались ли они частными обществами или правительством. Обширность железнодорожного хозяйства и порто-
янное строительство новых дорог предопределили существование целой системы органов управления в структуре министерств путей сообщения и финансов. Одновременное сосуществование казенных и частных железных дорог, открытых для общего пользования, привело к особому подходу регулирования имущественных и иных отношений между ними. Закон обязывал все железные дороги вступать в прямое сообщение меящу собой, совместно устраивать переходы, допускать пользование за установленную правительством плату железнодорожными, участками и сооружениями независимо от их принадлежности казне или частным обществам. Взаимные расчеты между железными дорогами, частными и казенными, производились только в Государственном банке.
Правовые основы регулирования железнодорожного хозяйства и сам факт существования этой крупной отрасли экономики, в которой огосударствление достигло наивысшей точки, создали предпосылки для национализации важнейших областей промышленности после октября Т917 г.
Цапаграф_пятый рассматривает правовой режим казенных фабрик и заводов. Устав о промышленности устанавливал, что "казенные фабрики, заводы и мануфактуры учреждаются и содержатся правительствен когда оно считает их необходимыми для потребностей государственны) или полезным для народной промышленности". С учреждением казенных фабрик и заводов частные лица не лишались права заводить такого же рода заведения; лишь устройство пушечных и оружейных заводов считг лось исключительным правом казны. В конце Х1Х - начале XX вв. госз дарство активно проявляла себя в двух (отраслях промышленности -- военной и горнорудной.
В российском законодательстве не было общего нормативного акта. определявшего порядок управления и правовой режим имуществ казенных заводов и фабрик. Издавались отдельные уставы и положения ведомственного характера: небольшое количество государственных пр> мышленных предприятий позволяло законодателю принимать акты, регулировавшие деятельность конкретных заводов.
В работе в качестве примера законодательного регулирования указанного объекта государственной собственности рассмотрены казенные горные и военные заводы. На основании Устава горного рас крывается порядок управления горными заводами Министерства госуда ственных имуществ. Система управления состояла из четырех звеньев • - завод, округ, область и министерство. В качестве юридического лица выступали как' правило не отдельные заводы, а окружные органы
управления в лице горного начальника, который нес ответственность за сохранность и надлежащее управление заводским имуществом. Заводы, находившиеся в ведении Военного и Морского министерств, как правило непосредственно подчинялись министру.
В работе подробно рассмотрены правовые формы организации производства на казенных заводах горного и морского ведомств. Планирование и управление деятельностью казенных заводов было строго централизованным. Так, финансовые средства, необходимые горным заводам для исполнения нарядов, ассигновались по расходной смете горного департамента прямым кредитом. Одновременно суммы, подлежавшие уплате горному ведомству, вносились оборотными статьями в доходную смету горного департамента и в расходную смету министерства-заказчика. Коммерческие начала были реально использованы в деятельности двух заводов морского ведомства - Балтийского и Обуховского. Эти заводы во второй половине XIX в. перешли из частных рук в казенное содержание, сохранив коммерческие способы деятельности, закрепленные в специальном Положении. Но в 1909 г. Морское министерство обратилось с просьбой оссигновать из казначейства своим заводам крупную сумму. 3 результате были отменены коммерческие основы деятельности этих заводов. ,
3 работе приводятся примеры законодательного оформления аренды и приватизации казенных фабрик и заводов. Для каждого отдельного • случая правительство принимало особое положение, утверждавшееся императором.
Таким образом, казенная промиоленность была особым экономическим укладом, организация и методы хозяйствования в котором в целом стооились на началах строго централизованного управления.
Паоаграф_шестой рассматривает порядок разрешения споров о государственных имуществах. До 1864 г. судопроизводство в России характеризовалось отсутсвием четкого различении.гражданских и публичных дел. Существовало большое количество особых порядков судо-производств и судебных инстанций, в деятельность которых активно' вмешивались правительственные места, особенно, если дела носили "интересный" характер, то есть связанный с выгодами казны. Большинство споров о государственных имущества* разрешались государственными органами, в ведении которых эти имущества находились. •
Устав гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. закрепил, что "всякий спор о праве гражданском подлежит разрешенйю судебных установлений". Большинство споров государства с частными лицами об имуществах стали считаться грачшанско-правовыми. Исклв-
Т8
чения составляли бесспорные требования казны, не допускавших возражений в состязательном порядке и подлежавших ведению правительственных мест. В административном порядке рассматривались также споры между государственными органами - по взаимному (соглашению глав 'соответствующих ведомтов; если соглашение не было достигнуто,- спор для окончательного разрешения передавался в Т-Й департамент Сената.
Необходимость учета специфики судебных споров с участием государства привела к выделению в Уставе гражданского судопроизводства "Изъятий из общего порядка гражданского судороизводства" в отношет-нии дел казенного управления. Но в целом рассмотрение споров о госу дарственных имуществах проводилось по общим принципам гражданского судопроизводства. Исключений било не много - дела, связанные с казенным интересом, не могли быть рассмотрены в третейском суде, казне разрешалось заключать договоры, предметом которых было спорное имущество л др.
В заключении подводятся основные результаты проведенного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Опыт приватизации государственных земель в губерниях Европейской России в 1906-Г&17 гг. // Актуальные вопросы совершенствования законодательства и практики его реализации. Екатеринбург. Т992. - 0,2 п.л.
2. Определение права государственной собственности в российском дореволюционное законодательстве. // Актуальные проблемы правоведения на современном этапе. Екатеринбург. 1992. - 0.2 п.л. /
Подписано в печать 15.1t.95. Формат 60 х 84/16. Бум.тип. №2. Печать офсетная. Усл. печ. л. Т,1б. Уч. изд. л. Т. Тираж ЮО экз. Заказ Л УО .
Ротапринт УрГЮА. Екатеринбург, Комсомольская, 23.
