Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века

Целуйко, Андрей Валерьевич

Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX векатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века»

Исх. 2 6" //

На правах рукописи

ЦЕЛУЙКО Андрей Валерьевич

Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века.

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

□03065107

Москва 2007

003065107

Работа выполнена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России.

Научный руководитель - Заслуженный юрист России,

Заслуженный работник Высшей школы России кандидат юридических наук, профессор Емелин Александр Сергеевич

Научный консультант - кандидат исторических наук, доцент

Пронько Валентин Адамович

(Московский институт предпринимательства и права)

Официальные оппоненты: - доктор юридических наук, профессор

Печников Андрей Павлович

(Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации)

- кандидат юридических наук, доцент Недобежкин Святослав Валерьевич

(Московский университет МВД России)

Ведущая организация — Орловский юридический институт МВД России

Защита диссертации состоится «11» октября 2007 г. в .00 на заседании диссертационного совета Д 203.019.01 при Московском университете МВД России по адресу: 117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан <3 >>0?*:е7&с£о' 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета ^

кандидат юридических наук, доцент И.И. Лизикова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Процесс развития и становления российского местного самоуправления (муниципального самоуправления) был длительным, сложным и противоречивым. Публичная власть всегда была разделена между двумя системами организации общественной жизни: государственной - централизованной и муниципальной (местной) - децентрализованной, самоуправляющейся.

Местное самоуправление подчинено и подконтрольно местному населению, которое формирует действующие в его интересах органы местного самоуправления. Эти органы выступают подсистемой управленческих отношений, обеспечивающих (в различных организационно-правовых формах) единообразное исполнение законодательных актов центральной власти. Они представляют автономную деятельность самоорганизующихся жителей соответствующей административно-территориальной единицы, которая осуществляется не в противовес государству, а в качестве его дополняющей.

2006 год стал первым годом действия новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи, пожалуй как никогда ранее, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем очередном Послании Федеральному Собранию уделил достаточное внимание процессу дальнейшего совершенствования местного самоуправления. Он подчеркнул, что данная система управления должна стать более гибкой и более близкой к людям, все больше решений должно приниматься на местах, поскольку одним из главных критериев политической культуры и развития общества является увеличение объема полномочий региональных и местных властей

Великий российский мыслитель, наш современник Л.И. Солженицын в своей работе «Как нам обустроить Россию» писал: «Демократия малых про-

1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В.В. Путина 28 апреля 2007 г. // Российская гачета. 2007. № 90.

странств веками существовала и в России. Это был сквозь все века русский деревенский мир, а в иные поры — городские веча. С конца прошлого века росла и проделала немалый путь еще одна форма его — земство, к сожалению, только уездное и губернское, без корня волостного земства и без об-вершения всероссийским. Октябрьский переворот насильственно сломал всякое земство, заменив его советами, от самого начала подмятыми компартией. Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть доб-ропрочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл». А.И. Солженицын предложил отстроить структуру органов местного самоуправления современной России, взяв за прообраз земские органы самоуправления2.

В этой связи реформы, проведенные в Российской империи во второй половине XIX века, представляют собой удачную попытку реорганизации наиболее важных сторон государственной и общественной жизни. Реформы были осуществлены «сверху» без крови, насилия, больших социальных издержек. Преобразования второй половины XIX века содержали уникальный опыт привлечения к разработке и проведению их, наиболее талантливой части государственных чиновников, главенствующее место среди которых занимали руководители и сотрудники Министерства внутренних дел Российской империи. В результате им удалось добиться компромисса всех заинтересованных сторон и выдержать курс на соблюдение в качестве приоритетной задачи - всемерное укрепление российской государственности.

Современный исторический период развития Российского государства характеризуется глубоким реформированием государственного аппарата управления, становлением новой системы государственных органов. Реформированию и развитию подвергаются также и органы местного самоуправления. Ретроспективный анализ событий показывает, что подобные изменения уже происходили в Российском государстве во второй половине XIX вв. Этот

2 Солженицын Л.И. Как нам обустроить Россию. М, 1990. С. 12-14.

исторический опыт необходимо использовать при дальнейшем совершенствовании органов местного управления и самоуправления.

Степень научной разработанности темы исследования.

Исследованию особенностей развития местного самоуправления и связанных с этим процессом посвящены многочисленные труды отечественных авторов.

Вопросы деятельности и развития института местного самоуправления в дореволюционный период затрагивались в работах ученых историков и юристов Н.М. Коркунова, С.Я. Цейтлина, A.A. Кизеветтера, A.A. Корнилова, М.А. Курчинского, A.B. Васильчикова и др., современных публикациях -A.C. Прудникова, В.В. Еремяна, В.А. Нардовой, Л.Г. Захаровой, E.H. Морозовой и д.р.

Отдельные аспекты правового регулирования великих буржуазных реформ второй половины XIX века в России затрагивались в работах отечественных историков и юристов: В.М. Курицына, А.Я. Малыгина, P.C. Мулу-каева и д.р.

Общетеоретическое значение для диссертационного исследования имели труды С.С Маиляна, В.П. Малахова, В.Н. Казакова, Емелина А.С, А.П. Печникова, В.А. Пронько, С.В. Недобежкина.3

5 Цейтлин С.Я. Земская реформа. СПб., 1880.; Кизеветтер A.A. История России в XIX в. М., 1916.; Корнилов A.A. Курс истории России XIX века. М., 1901.; Прудников A.C., Ере-мян В.В., Лимонов A.M. Муниципальное право России. М., 2005.; Еремян В.В. Муниципальная история России. М, 2003.; Нардова В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г. / Великие реформы в России. СПб., 1995.; Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы в России.1861-1874 (К вопросу о выборе пути развития) // Великие реформы. М., 1984.; Морозова E.H. У истоков земской реформы. Саратов.. 2000; Курицын В.М. Буржуазные реформы государственного аппарата и развитие права России в 60-80 е. гг. XIX в. М.. 1992.; Малыгин А.Я.; Мулукаек P.C.; Некрасов В.Ф. Полиция и милиция России. М., 1995.; Мулукаев P.C. Полиция в России (IX в. - начало XX в.). IL- Новгород.. 1993.; Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М., 2002.; Малахов В.П. Правосознание: природа, содержание, логика. М- 2001.; Казаков B.II. Роль милиции в системе охраны правопорядка // Правоохранительные органы России: история и современность. М„ 2000; Емслин A.C. История государства и права России (IX начало XVI вв.). М., 1998.; Пронько В.А. Военная реформа в России во второй половине XIX в.: итоги и уроки. М„ 2000.; Печников А.11, Тюремные учреждения россий-

Вместе с тем, как свидетельствует анализ историографии, комплексного научного историко-правового исследования данная проблема не получила. В связи с этим диссертант поставил цель - рассмотреть исторический процесс правового регулирования, развития и реформирования органов местного самоуправления с позиции определения их роли и места в системе государственных органов, и одновременно - проанализировать деятельность МВД Российской империи по организации и проведению земской и городской реформ второй половины XIX века.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в связи с деятельностью Министерства внутренних дел Российской империи по подготовке и проведению земской и городской реформ во второй половине XIX века.

Предметом исследования является взаимосвязанный комплекс нормативно-правовых актов, которые лежали в основе развития и деятельности МВД Российской империи по разработке и реализации великих буржуазных реформ в рассматриваемый исторический период; ведомственные нормативно-правовые акты (циркуляры, инструкции, правила и т.д.); документы и материалы, характеризующие результаты взаимодействия МВД с местными органами власти.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение организационно-правовых основ и практической деятельности МВД Российской империи в подготовке и проведении земской и городской реформ во второй половине. XIX века. Для реализации намеченной цели поставлены следующие задачи:

ского государства (1649 - октябрь 1917 гг.): Историческая хроника. М., 2004.; Недобсж-кин C.B. Институты гражданского обтссгва в российской правовой жизни // Вестник международного университета (в Москве") гуманитарный. М., 2006. № 1.

2. Изучить особенности становления и развития институтов местного самоуправления в России.

3. На основе изучения законодательства, архивных документов и научной литературы раскрыть место, роль и компетенцию МВД в системе государственных органов Российской империи.

4. Рассмотреть организационно-правовые основы деятельности МВД по подготовке и реализации великих буржуазных реформ второй половины XIX в. в России.

5. Осуществить анализ правового обеспечения земской и городской реформ в рассматриваемый период.

6. Исследовать практику реализации нормативно-правовых актов, регламентирующих строительство земских и городских органов самоуправления второй половины XIX века в России.

7. На основе проведенного исследования выработать рекомендации, направленные на совершенствование механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел и органов местного самоуправления Российской" Федерации в современных условиях.

Хронологические рамки исследования. Середина и конец XIX века -это было время подготовки и проведения великих реформ и больших социально-политических перемен в Российской империи, что естественным образом сказалось на правовом и организационном изменении важнейших органов государства. Это период, когда после отмены крепостного права требовались значительные перемены во всех сферах жизни общества, что повлекло за собой многочисленные реформы - земскую, городскую, полицейскую, судебную, военную и др., позволившие России выйти на новый, более высокий уровень развития.

Методологическая основа исследования. При решении научных задач, обеспечивающих достижение поставленной цели, применялись общенаучные и специальные методы исследования. В основу методологии был положен диалектический подход - историзм, всесторонность, объективность.

Использован и комплекс частнонаучных методов исследования - анализ и синтез, индукция и дедукция, логический и сравнительный приемы изыскания. Их применение позволило автору рассматривать исследуемые вопросы во взаимосвязи и взаимообусловленности.

Диссертант стремился достичь оптимального сочетания историко-правовых и специальных методов. Так метод хронологический был призван выявить и раскрыть направленность и основные тенденции земской и городской реформ. В то же время формально-юридический, сравнительно-правовой, логико-правовой методы позволяли осуществить анализ сути реформ, их побудительные причины, движущие силы, механизмы реализации и их штилизационную значимость для последующих положений.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в диссертационном исследовании предпринята попытка рассмотреть особенности исторического процесса становления и развития местных органов власти и управления в России, их реформирование во второй половине XIX в. и определить роль и место МВД Российской империи в подготовке и проведении земской и городской реформ.

Новизна исследования состоит также в том, что в нем использовались ранее не известные широкому кругу юридической общественности архивные документы, а также редко встречающаяся дореволюционная (до 1917 г.) литература.

Выводы и предложения, сделанные автором, относящиеся к установлению роли и места органов местного самоуправления в механизме государственных органов, о ведущей роли Министерства внутренних дел Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века, о важности земской и городской реформы второй половины XIX века и попытке создания эффективной системы органов местного самоуправления, соответствующей особенностям России XIX, а также выработанные рекомендации в области реформирования органов местного самоуправления и предложения по совершенствованию муниципальных правоохранительных

органов — все в комплексе призвано способствовать совершенствованию законодательства об органах местного самоуправления, а также способствовать разработке законопроектов о муниципальных правоохранительных органах.

Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие положения:

1. Местное самоуправление является одним из важнейших элементов демократии, поскольку органы местного самоуправления, сводят управленческую роль государства к необходимому минимуму и приобщают граждан к подлинному народовластию.

2. Земская и городская реформы второй половины XIX века являлись удачной попыткой создания эффективной системы органов местного самоуправления, соответствующей особенностям России и не утратившей своего творческого потенциала.

3. Все буржуазные реформы в России второй половины XIX века представляют собой уникальный и пожалуй единственный пример в истории радикальных преобразований государственного и общественного устройства с минимальными социальными затратами и максимальной эффективностью для общего позитивного развития страны. Особого внимания в этом плане заслуживает опыт правового регулирования этих реформаторских усилий: законопроекты заблаговременно и инициативно были разработаны, просчитаны вероятные негативные последствия, предусмотрены соответствующие государственные мероприятия по их минимизации, четко выдержана главная цель — соблюдение компромисса всех заинтересованных сторон при обязательном условии — всемерное укрепление и развитие российского государства и общества.

инициатором и разработчиком ряда реформ, в частности, отмены крепостного права, а также земской и городской реформ и активно участвовало как в разработке соответствующих законопроектов, так и в их реализации.

5. Земская и городская реформы второй половины XIX века являлись неотъемлемой частью великих преобразований общественного и государственного устройства России. Впервые за тысячелетнюю историю была создана эффективная, соответствующая историческим особенностям и традициям система местных органов самоуправления. Следует отметить удачное сочетание административной вертикали власти в лице губернаторов и министра внутренних дел и широких полномочий выборных земских и городских органов самоуправления.

6. Исторический опыт деятельности пореформенных органов земского и городского самоуправления свидетельствует об их достаточно высокой положительной результативности в обустройстве и решении местных социальных и хозяйственных нужд, что противоречит расхожему утверждению о том, что они являлись «пятым колесом в телеге Российского самодержавия».

7. В результате создания органов земского и городского самоуправления и реализации принципа всесословных выборов, организация и проведение которых возлагались на соответствующие органы Министерства внутренних дел, в России возникло и стало ускоренно развиваться гражданское общество, являющееся обязательным условием построения правового государства. Вместе с тем, следует признать, что земская и городская реформы по субъективным и объективным причинам так и не были доведены до логического конца. Несмотря на то, что министру внутренних дел М.Т. Лорис-Меликову удалось настоять на подписании императором Александром II проекта Манифеста об учреждении Всероссийского сословно-представительного органа с законосовещательными полномочиями, на котором бы замыкалась система земских и городских органов самоуправления, он так и не был реализован, что явилось, на наш взгляд, одной из причин последующих революционных потрясений в начале XX века.

8. В современном Российском государстве вполне возможно разумное заимствование имеющегося исторического опыта строительства органов местного самоуправления и особенно принципов их взаимодействия с административной вертикалью государственных органов власти и управления.

Теоретическая н практическая значимость исследования состоит в том, что собранный, систематизированный и обобщенный материал позволяет более глубоко исследовать процесс развития органов земского и городского самоуправления Российского государства. Он также способствует расширению знаний об этих институтах, их деятельности, правовом обеспечении в период буржуазных преобразований в России (1861-1881 гг.), установлению основных тенденций развития в этой сфере и выявить закономерности данных государственных институтов в рассматриваемый период. Исследование представляет возможность правильно выявить роль и место МВД Российской империи в подготовке и проведении великих буржуазных реформ второй половины XIX века, в частности земской и городской. Содержание и выводы диссертации могут быть использованы в дальнейшем исследовании данной проблемы по истории отечественного государства и нрава, истории органов внутренних дел и т.п. Кроме того, собранный и обобщенный в результате диссертационного исследования материал, положения и выводы могут быть учтены в процессе совершенствования правовой базы, организации и взаимодействии современных органов местного самоуправления и МВД РФ, а также использованы в преподавании учебных курсов по соответствующим дисциплинам, а также в воспитательном процессе личного состава МВД.

Апробация диссертации и внедрение результатов исследования в практику. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена па кафедре истории государства и права Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях (научных статьях и тезисах научных докладов), в выступлениях на научных и практических конференциях и семинарах. Основные положения диссертационного

исследования внедрены в учебный процесс ряда образовательных учреждений системы МВД РФ.

Структура диссертации определена характером поставленных целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследуемой проблемы, определяются цели и задачи, объект и предмет, методология исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, определяется новизна, а также теоретическая и практическая значимость исследования, содержится информация об апробации материалов диссертации.

В первой главе - «Правовые основы становления и развития местного самоуправления в России до великих буржуазных реформ второй половины XIX века» - исследуются исторические особенности развития и формирования системы органов местного самоуправления в России. В исследовании анализируются различные аспекты развития, взаимодействия и взаимного влияния правоохранительных органов и органов местного самоуправления в истории России.

Первый параграф - «Понятие и роль в государственном механизме органов местного самоуправления» - содержит имеющиеся научные определения термина местное самоуправление и основные научно-теоретические концепции местного самоуправления, их формирование и развитие. В параграфе анализируется общемировой и российский генезис формирования органов местного самоуправления и их влияние на развитие государственности и демократизма.

Диссертант отмечает, что развитие и становление отечественного местного самоуправления (муниципального управления) было длительным, сложным и противоречивым. Публичная власть с древности переживала процесс разделения между двумя системами организации общественной жизни:

государственной - централизованной и муниципальной (местной) - децентрализованной, самоуправляющейся. Местное самоуправление, с одной стороны, выступает звеном (подсистемой) управленческих отношений, обеспечивающим (в различных организационно-правовых формах) с учетом интересов местного населения единообразное исполнение законодательных актов центральной власти, с другой - является автономной деятельностью самоорганизующихся жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Поэтому со временем основным признаком ¿местного самоуправления становится относительно децентрализованный характер его организации, действующей не в противовес государству (и не подменяя его), а в качестве «местного» (городского, общинного, сословного или территориального) его продолжения, причем важнейшим принципом организации и деятельности органов самоуправления выступает их подчиненность и подконтрольность местному населению, которое их формирует.4

В исследовании подчеркивается, что две стороны управления - самоуправленческая и государственная - следуют в общем русле изменений и трансформаций социально-экономических и политических процессов, переплетаясь, они синтезируются в единый институционально-нормативный комплекс публичной власти. При этом механизм управления страной в целом, ее региональными и местными (территориальными) самоуправляющимися единицами постоянно дифференцируется, отклоняясь либо в сторону централизации, либо децентрализации власти. Следовательно, централизация и децентрализация - это как бы две обязательные составляющие публичной власти, которые объективно взаимодействуют, взаимодополняют и уравновешивают друг друга3.

Согласно ст. 12 Конституции РФ -- «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий осуществляется самостоятельно. Органы мест-

4 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М_, 1866. С. 153-156.

ного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»6. Таким образом, под местным самоуправлением понимается деятельность граждан - местных жителей, которые путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, при помощи соответствующих организационно — правовых структур осуществляют свои законные права и обязанности по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также стоящих перед ними организационно-управленческих и правоохранительных задач в целях улучшения качества жизни населения, проживающего на соответствующей территории.

Во втором параграфе - «Особенности эволюционного развития органов местного самоуправления в России» анализируется эволюция отечественных органов местного самоуправления.

Диссертант в качестве древнего самоуправленческого института называет народное собрание (сходку), в последующем эволюционировавшее в общераспространенный коллегиальный самоуправленческий орган славянорусской демократии и народовластия - вече с соответствующими выборными исполнительно-распорядительными органами.

Особенно следует выделить Новгородскую и Псковскую феодальные республики. Древнерусские феодальные республики, отличаются развитыми органами местного самоуправления и представляют собой уникальный, ценный опыт государственного управления в России, который был впоследствии незаслуженно забыт и не использован.

При усилении централизации верховной власти в Московском княжестве меняются и способы управления, которые трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий, специфики традиционного управления на той или иной территории при общей тенденции ограничения, а затем и ликвидации существовавших ранее вечевых органов местного самоуправления. Историю развития местного управления в России XV-

3Прудников A.C., Еремян В.В., Лимонов A.M. Муниципальное право 1'оссии.М., 2005. С. 48.

первой половины XVII вв. можно разделить на три условных периода: «кормление» (управление через наместников и волостелей) - до середины XVI в.; земское и губное управление (самоуправление) - вторая половина XVI - начало XVII в. приказно-воеводское управление в сочетании с губным и земским местным самоуправлением - вторая половина XVII века.

В конце XVII - начале XVIII века российским императором Петром 1 был осуществлен ряд реформ, направленных на усиление централизации государственного аппарата в интересах укрепления личной власти монарха. Реформы усиливали сословную стратификацию и корпоративность, подводя итоговую черту под многовековой историей самобытного славяно-русского самоуправления. В частности, административно - территориальная (губернская) реформа была начата указом Петра I «Об учреждении губерний и рос-писании к ним городов» от 1 8 декабря 1708 г., содержащим перечень городов и других населенных пунктов, отнесенных к вновь создаваемым административным (губернским) центрам. Губернская реформа создала на местах довольно основательный административно-управленческий аппарат, в некоторой степени опирающийся на консолидированное шляхетство (дворянство) и формирующиеся во исполнение «Регламента или Устава главного магистрата» от 16 января 1721 г. органы самоуправления в городах.

Следующий принципиально важный шаг в развитии системы органов местного самоуправления, обозначенный в диссертационном исследовании, связан с преобразованиями императрицы Екатерины Великой во второй половине XVIII века. В соответствии с «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. все городское население делилось на шесть состояний («разрядов»), в основе дифференциации которых лежал профессионально-производственный критерий, либо происхождение, либо размер капитала. Создавались выборные распорядительные (Общая дума) и исполнительные (Шестигласная дума), органы городского самоуправления, которые действовали под председательством городского головы.

6 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. // Российская газета. № 237.

«Гра1Мота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 года внесла единообразие, и системность в регламентацию городского устройства и управления. Эта грамота стала «краеугольным камнем» русского городского законодательства и дала новый мощный толчок развитию городского «самоуправления». «Градское общество» получило статус юридического лица; оно могло иметь доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы и т.д. Вместе с тем, диссертант отмечает, что к первой трети XIX в. система местного самоуправления в России значительно отставала от Западной Европы. Идеи развития местного самоуправления как одного из способов социального управления в связи с крепостным, т.е. практически бесправным положением большинства населения в России, не имели шансов. Существовали лишь отдельные его элементы, превратившиеся в органы общественного сословного самоуправления: губернские и уездные дворянские собрания; собрания городских обществ, состоявшие преимущественно из мещан и купцов; а также сельские сходы, представляющие собой специфическую форму крестьянского общинного самоуправления.

Неудачная Крымская война (1853 - 1856 гг.), обнаружила многие недостатки существовавшего в Российской империи общественного и государственного устройства, тормозившие развитие страны.

Диссертант утверждает, что запаздывание в развитии и проведении давно назревших реформ в России обусловлено «догоняющим» типом государства.

Во второй главе диссертации - «Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по подготовке и проведению великих буржуазных реформ второй половины XIX века» - исследуется процесс правового регулирования образования и развития Министерства внутренних дел Российской империи, раскрывается его роль в проведении великих буржуазных реформ в связи с социально-экономическими и политическими преобразованиями в стране.

В первом параграфе — «Министерство внутренних дел как инициатор великих буржуазных реформ Российской империи второй половины XIX века» - автор выявляет историю развития Министерства внутренних дел Российской империи на протяжении XIX века и на этой основе определяет, что ведущая роль в системе органов государственного управления принадлежала МВД.

В соответствии с «Манифестом об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 года император Александр 1 учреждает в России новые органы центрального управления — министерства взамен коллегий. Создаются восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения и среди них - Министерство внутренних дел.

Управление страной было разделено на две большие сферы: внутреннюю и внешнюю. Внешнюю деятельность в основном осуществляло Министерство иностранных дел, а во время войн — также военное и морское ведомства. Внутренние задачи решали остальные министерства, из них самый значительный объем работы приходился на Министерство внутренних дел.

Компетенция Министерства внутренних дел и задачи, стоявшие перед ним, были определены в статье IV Манифеста о создании министерств. Министр внутренних дел был обязан «заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи», что определило сосредоточение в МВД помимо руководства полицией, исполнение большого объема внутренних функций государства7.

МВД Российской империи поручались надзор и контроль за охраной правопорядка, организацией местного самоуправления, здравоохранением, функционированием путей сообщений, снабжением населения продовольствием, организацией почтового сообщения и товарами широкого потребления. В ведении МВД находились все отрасли государственной промышленности,

7 Полное собрание законодательства Российской империи. (11СЗРИ) Собр. 1. Т. XXVII. № 20406.

кроме горной, построение и содержание всех общественных зданий в государстве, «отвращение недостатка в жизненных припасах и необходимых надобностях общежития»8.

Министр внутренних дел назначался императором и был ответственен только перед ним. С момента создания МВД контролировало управление территориями всей страны через губернаторов, которые являлись и старшими полицейскими начальниками в своих губерниях. Губернаторам было предписано «относиться к министру внутренних дел, как по личным обязанностям... так и вообще по всем делам губернского правления, особенному рассмотрению и разрешению Императорского Величества подлежащим, и доставлять через него Государю Императору рапорты как обыкновенные, так и о чрезвычайных происшествиях»9. С Министерством внутренних дел были обязаны координировать свою работу также органы дворянского самоуправления в губерниях в лице предводителей дворянства.

Таким образом, МВД Российской империи в 60-е годы XIX века являлось ведущим звеном госаппарата, в роли которого оно пребывало практиче-' ски до падения самодержавия.

Вторая половина XIX века отмечена давно необходимыми реформами всего государственного и общественного устройства Российской империи. Наиболее мощные реформаторские силы сосредоточились в Министерстве внутренних дел, руководители и сотрудники которого инициировали подготовку и проведение комплекса великих буржуазных реформ 60-70-х годов XIX века. Диссертантом исследуются исторические документы по подготовке и проведению реформ, анализируются нормативно-правовые акты, регламентирующие реформаторские усилия государства и МВД.

Именно в Министерстве внутренних дел во второй половине 50-х годов XIX века сосредоточилась основная масса критических записок, мнений, замечаний о недостатках организации и осуществления внутреннего управле-

8 ПС'ЗРИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20406.

''Центральный исторический архив РФ (ЦИА РФ) Ф.1282. Оп.З. Д.714. Л.19

ния в России. Таким образом, МВД хорошо представляло внутреннюю жизнь государства, поэтому оно закономерно выступало инициатором проведения необходимых и долгожданных преобразований, которые должны были проводиться комплексно и во всех сферах жизнедеятельности граждан государства, и в первую очередь это должны были быть социальные реформы по отмене крепостного права и совершенствованию системы внутреннего управления государством.

Специальным органом Министерства внутренних дел, проведшим подготовительную работу для крестьянской реформы, был Центральный статистический комитет при МВД Российской империи, образованный 4 марта 1858 г. во главе с товарищем министра внутренних дел H.A. Милютиным.

Комитет состоял из двух отделов: статистического и земского; каждый из

них имел коллегиальное устройство .

18 февраля 1858 года император Александр II поручил трем министрам: внутренних дел - С.С. Ланскому, государственных имуществ - М.Н. Муравьеву и юстиции - В.Н. Панину создать единую комиссию и разработать «Основания будущего устройства уездного управления и уездной полиции в связи с будущим новым устройством крестьян»". 19 февраля 1861 г. императором Александром II было утверждено «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», включающее в себя 17 законодательных актов. В тот же день последовал манифест «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей, и об устройстве их быта», в котором было провозглашено об освобождении 22,6 миллионов крестьян от крепостной зависимости.

Анализ изученных документов позволяет утверждать, что реформа по освобождению крестьян от крепостной зависимости 1861 г. — отправная точка для целого комплекса, последующих государственных преобразований, имевших целью несколько ослабить бюрократический произвол и админист-

10 ПСЗРИ. Собр.1 Т. XXVII. № 20406.

11 ЦИЛРФ. Ф.1180. Оп. 15. Д. 20. JL. 1-16.

ративное всевластие, обеспечить права личности и законность, поднять уровень обороноспособности и др. Один за другим отпадали факторы, сдерживающие развитие промышленности, торговлю и формирование свободного рынка. Значительная часть дворянства вступила на путь капиталистического предпринимательства, усиливались позиции буржуазии, росла численность промышленных предприятий и работавших на них по найму.

В Министерстве внутренних дел уже в начале 1858 г. был разработан проект реформы уездного управления. Все документы по проекту реформы были переданы в руки комиссии под председательством Я.А. Соловьева, возглавлявшего Земский отдел в Министерстве внутренних дел12. Проект преобразования местного управления строился на принципах единства управления и разделения властей: полицейской административной, судебно-следственной и хозяйственно-распорядительной. Земская и городская полиции соединялись в одно учреждения под началом чиновника от короны -уездного исправника и его заместителя. Земские суды и городнические управления закрывались. Исполнительная власть передавалась становым приставам. Предполагалось выделение следственной части и учреждение особого института следователей с постоянным местопребыванием в уездном городе. Проектировалось создание Уездного совета, включающего функции бывших уездных хозяйственных комитетов под председательством уездного предводителя дворянства. На принципе выборности формировался Уездный совет, который должен был состоять из представителей всех сословий1'1. Для разбора «споров и недоумений» между помещиками и крестьянами предполагалось учредить три инстанции: становой суд, уездное и губернское присутствия по крестьянским делам, которые состояли бы из чиновников от правительства и выборных от дворян и крестьян. В целом, проект, разработанный в Министерстве внутренних дел, создавал возможность для проведения

13 Государственный архив Российской федерации (ГАРФ) Ф.647. Оп.1. Д.50. Л.7 '' Записки сенатора Соловьева. СПб., 1882. С. 564.

широкой реформы местного управления как административно-полицейского, так и хозяйственно-распорядительного.

Работа, проделанная комиссией, показала, что необходимы совершенно новые начала реформирования уездного управления, основанные на принципе разделения властей: административно-полицейской, судебно-следственной и хозяйственно-распорядительной. Именно в работе комиссии и в отзывах губернаторов прозвучало предложение об отделении от полиции хозяйственно-распорядительных, а также следственных функций. Был создан новый, абсолютно нетрадиционный орган в государственном механизме Российской империи - редакционные комиссии, куда вошли те, кто отстаивал новые начала реформирования местного управления: С.С. Ланской, H.A. Милютин, Я.А. Соловьев.

Следующим этапом преобразований государства была органически связанная с отменой крепостного права и давно назревшая реформа судебной системы и уголовного законодательства. 20 ноября 1864 г. были приняты новые судебные уставы: «Учреждение судебных установлений»; «Устав гражданского судопроизводства»; «Устав уголовного судопроизводства»; «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями»'4. На первый план была выдвинута идея законности, и правосудие обрело новые, до сих пор неведомые демократические процедуры и институты.

Следующим этапом реформирования государства была давно необходимая реформа по реорганизации армии, осуществимая только после отмены крепостного нрава. 1 января 1874 года был утвержден «Устав о воинской повинности»13, в котором провозглашена всесословная воинская повинность, изменен порядок комплектования армии и флота, прохождения воинской службы, учреждены органы местного военного управления в лице губернских присутствий по военным.

11 ПСЗРИ. Собр.2. Т. XXXIX. Огд.1. X« 41475.

15 ПСЗРИ. Собр.2. Т. Х1ЛХ. Отд. 1. № 52983.

В числе преобразований, которые неизбежно должны были последовать за отменой крепостного права, важное место отводилось реформам местного управления, прежде всего земского. Преобразования предусматривали организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села. В свою очередь земская реформа повлекла за собой и оказала существенное влияние на складывание системы самоуправления в городах.

Крестьянская, судебная, военная, земская и городская реформы носили комплексный характер. Отдавая, по праву, приоритет крестьянской реформе, как обязательного условия для проведения остальных реформ, следует подчеркнуть их органическую взаимосвязь и взаимозависимость.

В исследовании подчеркивается и подробно освещается значительная роль, которую играли в реформировании министры МВД Российской империи. От личного кругозора понимания, волевых качеств зависела не только инициатива, но и сама реализация реформ. Министерство внутренних дел в период реформ возглавляли: С.С. Ланской (принявший деятельное участие в подготовке и проведении освобождения крестьян), П.А. Валуев (проводивший земскую реформу), А.К. Тимашев (проводивший городскую реформу), Л.С. Маков (при котором образовано Главное тюремное управление), М.Т. Лорис-Меликов (создавший Департамент государственной полиции и конституционный проект о введении народного представительства в Российской империи). Министрам удалось собрать во главе департаментов наиболее талантливых представителей министерства; таких как А.И. Левшина, занимавшего пост товарища министра внутренних дел с 1855 по 1859 г. Н.А. Милютина, который являлся директором хозяйственного департамента МВД, а затем, после, отставки Левшина, товарищем министра. В Министерстве внутренних дел в период проведения Великих буржуазных реформ сформировался кружок талантливых, либерально настроенных людей: Я.А. Соловьев, Ю.Ф. Самарин, В.А. Черкасский, С.Р. Жданов, А.К. Гирсе, М.Е. Салтыков-Щедрин и т.д. Именно эти инициативные, образованные люди России во

2.2

многом способствовали разработке и проведению великих реформ второй половины XIX века.

Во втором параграфе — «Организационно-правовые основы участия Министерства внутренних дел Российской империи в реализации земской и городской реформ второй половины XIX века» - констатируется, что в числе преобразований, которые неизбежно должны были последовать за отменой крепостного права, важное место отводилось реформам местного управления, прежде всего земского. Преобразования предусматривали организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села. В свою очередь земская реформа повлекла за собой и оказала существенное влияние на складывание системы самоуправления в городах.

Диссертантом показана работа специальных комиссий с активным участием руководства и сотрудников МВД Российской империи по разработке законопроектов земской, городской реформ.

1 января 1864 г. было издано «Положение о губернских и земских уездных учреждениях.»16. Создавались новые выборные учреждения для за-ведывания хозяйственными местными нуждами: в уезде учреждались уездное земское собрание и уездная управа, в губернии — губернское земское собрание и губернская земская управа. Устанавливались три курии избирателей: местные землевладельцы; крестьянские общества; городские избиратели. Они избирали земских гласных (на 3 года), которые составляли уездное земское собрание. Собрание избирало свой исполнительный орган — уездную земскую управу во главе с председателем, утверждаемым в должности губернатором, а также губернских земских гласных. Губернские земские гласные составляли губернское земское собрание, которое избирало губернскую земскую управу, во главе с председателем, утверждаемым в должности министром внутренних дел.

В исследовании показана важная роль земских учреждений, которые стали главной общественной опорой при проведении необходимых после-

16 ПСЗРИ. Собр. 2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 40457.

дующих реформ, приведших к складыванию новой системы общественного управления в городах. По инициативе и активном содействии Министерства внутренних дел Российской империи началось осуществление реформы городского самоуправления. «Городовое положение» было принято 16 июня 1870 г17.

Распорядительным органом городского самоуправления являлась городская дума, исполнительным — городская управа, которую возглавлял городской голова, он же — председатель городской думы. Выборы в думу происходили раз в четыре года, согласно Ст. 17 «Городового положения» гласных в Городскую думу могли избирать только русские подданные, плательщики городских налогов (владельцы торгово-промышленных предприятий, домовладельцы, купцы и пр.) достигшие возраста 25 лет. Женщины, обладавшие необходимым избирательным цензом, могли участвовать в выборах только через своих доверенных лиц. Избирательным правом через своих представителей в качестве юридического лица пользовались также разные ведомства, учреждения, общества, компании, церкви, монастыри. Все избиратели делились на три курии в зависимости от имущественного положения. Каждая из курий имела равное число гласных. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую — средние, в третью — более мелкие собственники. Организация и проведение выборов возлагались на соответствующие органы Министерства внутренних дел.

Подводя итог, отметим, что реформы 60-х — начала 70-х годов XIX в., бесспорно, являлись уступкой, на которую правящие круги были вынуждены пойти в условиях кризиса власти. Вместе с тем, преследуя цель приспособить отживающий самодержавный строй к развитию капиталистических отношений в стране, правительство и само оказываюсь заинтересованным в положительных результатах осуществляемых им преобразований. Если сравнивать новые учреждения в виде российских земств с европейскими, то они в большей мере оказались сходными по функциям с французскими генераль-

17 ПСЗРИ. Собр. 2. Т. XI.V. Отд. 2. № 48498.

ными штатами (в департаментах). Разница лишь в том, что земства имели постоянные комиссии в виде земских управ с исполнительными функциями, чего не было у французов. Земские и городские учреждения добились немалых успехов в решении хозяйственных, продовольственных вопросов на местах, в создании благотворительных заведений, в распространении начального образования и медицинского дела. Используя свое влияние и широкую гласность, земства и городские органы самоуправления активно добивались разрешения различных местных проблем в центральных государственных органах. С 1865 по 1879 гг. земства подали в общей сложности 2039 ходатайств по вопросам земского устройства народного образования, продовольствия, дорожного дела, медицины, общественного призрения и другим. Наряду с этим земская и городская реформы имели ряд ограничений, которые сдерживали общественные силы и их стремление к прогрессивному развитию страны. Создание указанных органов местного самоуправления не было завершено учреждением центрального представительного органа в виде парламента, «земского собора» или «всероссийской думы».

Деятельность МВД по организации выборов, осуществлению контроля за реализацией новых законов об органах местного самоуправления являлась одним из важнейших условий благополучного исхода земской и городской реформ.

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования, которые тесно связаны с положениями, выносимыми на защиту.

Основные положения диссертационного исследовании отражены в следующих публикациях автора:

В ведущих рецензируемых журналах, входящих в перечень ВАК:

1. Целуйко A.B. Роль МВД Российской империи как инициатора проведения реформ местного самоуправления во второй половине XIX века. // Вестник Московского Университета МВД России. 2007. №2 - 0,3 п.л.

В иных научных изданиях:

1. Целуйко A.B. К вопросу о роли и месте МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века. // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. - М.: Московский университет МВД России. 2005. — 0,25 п.л.

2. Целуйко A.B. К вопросу об эволюции органов местного самоуправления в России. // Межвузовская научная конференция: «Модернизация государства и права России в XX-XXI вв.: исторический опыт и современные проблемы». Тамбов., 2006. - 0,4 п.л.

3. Целуйко A.B. Роль МВД Российской империи как инициатора проведения земской реформы во второй половине XIX века. // Первые международные милицейские (полицейские) чтения. М., 2007. — 0,25 п.л.

4. Целуйко A.B. Значение земской и городской реформ в буржуазных преобразованиях Российской империи во второй половине XIX века. // Межвузовский семинар-совещание: Инновационные подходы к преподаванию исторических и историко-правовых дисциплин. М., 2007. - 0,5 п.л.

5. Целуйко A.B. Роль и место Министерства внутренних дел в государственном механизме Российской империи второй половины XIX века. // Научно-практическая конференция молодых ученых: «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел». М.: Московский университет МВД России. 2007. - 0,25 п.л.

6. Целуйко A.B. Место земской и городской реформы в проведении Российских Великих буржуазных реформ второй половины XIX века. // Вестник Академии права и управления. 2007. JV»7. - 0,3 п.л.

Подписано в печать.: 23.08.2007 г. Бумага офсетная. Гарнитура «Times New Roman». Печать офсетная. Формат бумаги 60/84 Ш6 Усл.п.л. 1,75.

__Тираж 100 экз. Заказ № 225._

Отпечатано в типографии «SignalXPress», с готового оригинал-макета 117556. г. Москва, Варшавское шоссе, д.67 офис 28. тел.223-94-74

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Целуйко, Андрей Валерьевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Правовые основы становления и развития местного самоуправления в России до великих буржуазных реформ второй половины XIX века.

§1. Понятие и роль в государственном механизме органов местного самоуправления

§2. Особенности эволюционного развития органов местного самоуправления в России.

Глава II. Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по подготовке и проведению великих буржуазных реформ второй половины XIX века.

§1. Министерство внутренних дел как инициатор великих буржуазных реформ второй половины XIX века.

§2. Организационно-правовые основы участия Министерства внутренних дел Российской империи в реализации земской и городской реформ второй половины XIX века.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века"

Актуальность темы исследования.

2006 год стал первым годом действия новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи, пожалуй как никогда ранее, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем очередном Послании Федеральному Собранию уделил достаточное внимание процесс}' дальнейшего совершенствования местного самоуправления. Он подчеркнул, что данная система управления должна стать более гибкой и более близкой к людям, все больше решений должно приниматься на местах, поскольку одним из главных критериев политической культуры и развития общества является увеличение объ 1 ема полномочии региональных и местных властей .

1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В.В. Путина 28 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. № 90.

Великий российский мыслитель, наш современник А.И. Солженицын в своей работе «Как нам обустроить Россию» писал: «Демократия малых пространств веками существовала и в России. Это был сквозь все века русский деревенский мир, а в иные поры — городские веча. С конца прошлого века росла и проделала немалый путь еще одна форма его — земство, к сожалению, только уездное и губернское, без корня волостного земства и без об-вершения всероссийским. Октябрьский переворот насильственно сломал всякое земство, заменив его советами, от самого начала подмятыми компартией. Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть доб-ропрочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл». А.И. Солженицын предложил отстроить структуру органов местного самоуправления современной России, взяв за прообраз земские органы самоуправления2.

В этой связи реформы, проведенные в Российской империи во-второй половине XIX века, представляют собой удачную попытку реорганизации наиболее важных сторон государственной и общественной жизни. Реформы были осуществлены «сверху» без крови, насилия, больших социальных издержек. Преобразования второй половины XIX века содержали уникальный опыт привлечения к разработке и проведению их наиболее талантливой части государственных чиновников, главенствующее место среди которых занимали руководители и сотрудники Министерства внутренних дел Российской империи. В результате им удалось добиться компромисса всех заинтересованных сторон и выдержать курс на соблюдение в качестве приоритетной задачи - всемерное укрепление российской государственности.

2 Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. М., 1990. С. 12-14. уже происходили в Российском государстве во второй половине XIX вв. Этот исторический опыт необходимо использовать при дальнейшем совершенствовании органов местного управления и самоуправления.

Степень научной разработанности темы исследования.

Общетеоретическое значение для диссертационного исследования имели труды С.С Маиляна, В.П. Малахова, В.Н. Казакова, Емелина А.С, А.П. Печникова, C.B. Недобежкина.3

3 Цейтлин С.Я. Земская реформа. СПб., 1880.; Кизеветтер А А. История России в XIX в. М., 1916.; Корнилов A.A. Курс истории России XIX века. М., 1901.: Прудников A.C., Ере-мян В.В., Лимонов A.M. Муниципальное право России. М., 2005.; Еремян В.В. Муниципальная история России. М., 2003.; Нардова В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г. / Великие реформы в России. СПб., 1995.; Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы в России. 1861-1874 (К вопросу о выборе пути развития) // Великие реформы. М., 1984.; Морозова E.H. У истоков земской реформы. Саратов., 2000; Курицын В.М. Буржуазные реформы государственного аппарата и развитие права России в 60-80 е. гг. XIX в. М., 1992.; Малыгин А.Я.; Мулукаев P.C.; Некрасов В.Ф. Полиция и милиция России. М., 1995.; Мулукаев P.C. Полиция в России (IX в. - начало XX в.). Н,- Новгород., 1993.; Пронько В.А. Военная реформа в России во второй половине XIX в.: итоги и уроки. М., 2000.; Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М., 2002.; Малахов В.П. Правосознание: природа, содержание, логика. М., 2001.; Казаков В.Н. Роль милиции в системе охраны правопорядка // Правоохранительные органы России: история и современность. М., 2000; Емелин A.C. История государства и права России (IX начато XVI вв.). М., 1998.; Печников А.П. Тюремные учреждения российского

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение организационно-правовых основ и практической деятельности МВД Российской империи в подготовке и проведении земской и городской реформ во второй половине XIX века. Для реализации намеченной цели поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать основные существующие теоретические концепции государственного строительства в области местного самоуправления и сделать вывод о возможности их использования в России. государства (1649 - октябрь 1917 гг.): Историческая хроника. М., 2004.; Недобежкин C.B. Институты гражданского общества в российской правовой жизни , Вестник международного университета (в Москве) гуманитарный. М., 2006. № 1.

2. Изучить особенности становления и развития институтов местного самоуправления в России.

5. Осуществить анализ правового обеспечения земской и городской реформ в рассматриваемый период.

7. На основе проведенного исследования выработать рекомендации, направленные на совершенствование механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел и органов местного самоуправления Российской Федерации в современных условиях.

Хронологические рамки исследования. Середина и конец XIX века -это было время подготовки и проведения великих реформ и больших социально-политических перемен в Российской империи, что естественньш образом сказалось на правовом и организационном изменении важнейших органов государства. Это период, когда после отмены крепостного права требовались значительные перемены во всех сферах жизни общества, что повлекло за собой многочисленные реформы - земскую, городскую, полицейскую, судебную, военную и др., позволившие России выйти на новый, более высокий уровень развития.

Методологическая основа исследования. При решении научных задач, обеспечивающих достижение поставленной цели, применимы общенаучные и специальные методы исследования. В основу методологии положен диалектический подход - историзм, всесторонность, объективность. Так же необходимо использовать и комплекс частнонаучных методов исследования -анализ и синтез, индукция и дедукция, логический и сравнительный приемы изыскания. Их применение позволит автору рассмотреть исследуемые вопросы во взаимосвязи и взаимообусловленности.

Диссертант стремится достичь оптимального сочетания историко-правовых и специальных методов. Так метод хронологический призван выявить и раскрыть направленность и основные тенденции земской и городской реформ. В то же время формально-юридический, сравнительно-правовой, логико-правовой методы позволят осуществить анализ сути реформ, их побудительные причины, движущие силы, механизмы реализации и их цивилиза-ционную значимость для последующих положений.

Новизна исследования состоит также в том, что в нем используются ранее не известные широкому кругу юридической общественности архивные документы, а также редко встречающаяся дореволюционная (до 1917 г.) литература.

Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие положения:

3. Все буржуазные реформы в России второй половины XIX века представляют собой уникальный и пожалуй единственный пример в истории радикальных преобразований государственного и общественного устройства с минимальными социальными затратами и максимальной эффективностью для общего позитивного развития страны. Особого внимания в этом плане заслуживает опыт правового регулирования этих реформаторских усилий: законопроекты заблаговременно и инициативно были разработаны, просчитаны вероятные негативные последствия, предусмотрены соответствующие государственные мероприятия по их минимизации, четко выдержана главная цель - соблюдение компромисса всех заинтересованных сторон при обязательном условии - всемерное укрепление и развитие российского государства и общества.

4. Министерство внутренних дел, созданное в начале XIX века, занимало ведущее место среди других центральных органов управления Российской империи, осуществляло руководство целым комплексом отраслей государственного управления, при этом приоритетным направлением являлось именно государственное строительство. Поэтому закономерно, что МВД выступило инициатором и разработчиком ряда реформ, в частности, отмены крепостного права, а также земской и городской реформ и активно участвовало как в разработке соответствующих законопроектов, так и в их реализации.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что собранный, систематизированный и обобщенный материал позволяет более глубоко исследовать процесс развития органов земского и городского самоуправления Российского государства. Он также способствует расширению знаний об этих институтах, их деятельности, правовом обеспечении в период буржуазных преобразований в России (1861-1881 гг.), установлению основных тенденций развития в этой сфере и выявить закономерности данных государственных институтов в рассматриваемый период. Исследование представляет возможность правильно выявить роль и место МВД Российской империи в подготовке и проведении великих буржуазных реформ второй половины XIX века, в частности земской и городской. Содержание и выводы диссертации могут быть использованы в дальнейшем исследовании данной проблемы по истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел и т.п. Кроме того, собранный и обобщенный в результате диссертационного исследования материал, положения и выводы могут быть учтены в процессе совершенствования правовой базы, организации и взаимодействии современных органов местного самоуправления и МВД РФ, а также использованы в преподавании учебных курсов по соответствующим дисциплинам, а также в воспитательном процессе личного состава МВД.

Апробация диссертации и внедрение результатов исследования в практику. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях (научных статьях и тезисах научных докладов), в выступлениях на научных и практических конференциях и семинарах. Основные положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс ряда образовательных учреждений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Целуйко, Андрей Валерьевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Органы местного самоуправления являются важнейшим социальным механизмом взаимодействия с органами государственной власти. Через органы местного самоуправления граждане государства могут непосредственно решать вопросы местного значения. Правоохранительные органы со времен Древнерусского государства активно взаимодействовали и развивались вместе с органами местного самоуправления. В настоящий период проходит реформа органов местного самоуправления в России. В современных условиях существует необходимость в совершенствовании функционирования и организации взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов. Совершенствование возможно на основе исторического опыта, анализа организационно-правовых основ становления и взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов.

В связи с этим важен положительный исторический опыт великих буржуазных реформ второй половины XIX века. К середине XIX века политическое, экономическое и социальное положение дел в Российской империи было весьма сложным. По результатам Крымской войны (1853 - 1856 гг.), начинался новый период в истории России. Обнаружились многие внутренние недостатки Российской империи. Общественное мнение все настойчивее напоминало правительству о необходимости поднять страну до уровня Европы путем реформ. Нужны были перемены, и страна с нетерпением ожидала их. Опасаясь того, что Россия будет отброшена в ряды второстепенных держав, правительство встало на путь социальных, экономических и политических реформ.

Идея реформы местного управления заключалась в объединении, до известной степени, администрируемых с администраторами, то есть введение местного самоуправления на основе постоянного взаимного контроля на уровне уезда и губернии. Проект устройства земств как всесословных органов самоуправления разрабатывался с 1859 г. Император указал: «Необходимо предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие» и потребовал, чтобы «дело это непременно было окончено до января 1864 г»162. 1 января 1864 г. было издано «Положение о губернских и земских уездных учреждениях».163 Создавались новые выборные учреждения для заведывания местными хозяйственными нуждами: в уезде учреждались уездное земское собрание и уездная управа, в губернии — губернское земское собрание и губернская земская управа. Устанавливались три курии избирателей: местные землевладельцы; крестьянские общества; городские избиратели. Они избирали земских гласных (на 3 года), которые составляли уездное земское собрание. Собрание избирало свой исполнительный орган — уездную земскую управу, а также губернских земских гласных. Губернские земские гласные составляли губернское земское собрание, которое избирало губернскую земскую управу. Земские учреждения распоряжались губернским и уездным: имуществом, налоговыми сборами, устройством и содержанием принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, обеспечением продовольствием, заве-дыванием благотворительными заведениями, народным образованием и здравоохранением и т.д.

В то же время, нельзя не заметить, что в ходе реализации реформы не было создано единого представительного органа, возглавлявшего работу всех земств. Когда в 1865 г. в Петербурге губернское земское собрание поставило вопрос о создании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. В правительственных сферах предлагались проекты реформы Государственного совета и создания в нем «нижней палаты» — «Съезда государственных гласных» с законосовещательными правами, но они были категорически отвергнуты монархом и его окружением. Более того, вводились запреты на контакты между земствами разных губерний из-за опасения образования единой оппозиции. Функционирование земских учреждений допускалось только на губернском и уездных уровнях. Существовало низшее звено мест

162 Татищев С.С. Император Александр II, его жизнь и царствование. М., 1997. С. 475-477.

163 ПСЗРИ. Собр.2. Т.ХХХ1Х. Отд.1. № 40457 ного самоуправления - волостные сходы. Однако слабо было налажено их взаимодействие с органами земского управления. Кроме того, у земств не было центрального совещательного органа. Не случайно, современники называли земство «зданием без фундамента и крыши». Видимо, подобные обстоятельства, дали основания для расхожего мнения о том, что земство с самого начало было осуждено на то, чтобы «быть пятым колесом в телеге русского самодержавия». Однако факты показали.несостоятельность такого выражения, а время раскрыло глаза на то, чего мы не хотели видеть.

Нельзя не отметить, что в пореформенной России был создан и достаточно успешно функционировал (при определенных издержках) институт земского самоуправления. За период функционирования местное самоуправ-' ление показало свою устойчивость и достаточную эффективность в плане удовлетворения объективных социально-экономических потребностей страны, выявления и реализации интересов значительной части населения, создания собственной финансово-экономической базы (земское налогообложение, умелое использование собственного имущества и т.д.), создания и использования своего, в значительной мере независимого от государства кадрового аппарата, способного не только выявлять, но и решать актуальные проблемы развития территории. Рациональным был и выбор приоритетов российского земства. На первом этапе основное внимание уделялось просвещению и здравоохранению. Это позволило до известной степени преодолеть отсталость крестьянской массы и подготовить население к экономическим нововведениям. На следующем этапе активизировалась деятельность земств по наделению крестьян землей и преодолению их дискриминации. Основным инструментом работы земств была при этом финансовая помощь крестьянам — не только при покупке земли и сельскохозяйственного инвентаря, но и при организации сбыта собранного ими продовольствия. На следующем этапе главной задачей стало повышение уровня крестьянских хозяйств — внедрение новой техники, использование достижений агрономии, ветеринарии и т.д. Одновременно создавалась инфраструктура для обслуживания крестьян и кустарей — кредитные кассы, банки, сбытовые организации и т.п. На последнем этапе деятельность земств включала строительство предприятий по производству сельскохозяйственной техники и переработке сельскохозяйственного сырья. Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования и медицинского обеспечения населения. Постепенно из года в год увеличивалось финансирование здравоохранения и образования. Земская медицина явилась в сельской жизни России совершенно новым фактором, в котором наука и культура вошли в непосредственное общение с народной жизнью и народными нуждами. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого лишенных практически какой-либо медицинской помощи. Опыт земского самоуправления свидетельствует о возможности успешной децентрализации многих государственных функций (здравоохранение, просвещение, социальная защита, обустройство территории и др.). Он поучителен и в другом отношении. Сегодня органы местного самоуправления (безусловно, при поддержке субъектов Федерации) могут стать на местах главными организаторами освоения нового хозяйственного механизма. Весьма полезен и опыт земств в организации предметного и высококвалифицированного изучения реальных социально-экономических процессов на территории, использовании этого анализа для выработки конструктивных предложений. И, наконец, опыт земств свидетельствует о том, что эффективное сотрудничество органов управления муниципальными образованиями (пользуясь современной терминологией) с субъектами Федерации вполне возможно.

Вопрос о проведении городской реформы назрел давно. Вступление России на путь капитализма ознаменовалось бурным развитием городов, изменением социальной структуры их населения, привело к возрастанию роли городских центров в экономической, общественно-политической и культурной жизни страны. В 1862 г. Министерство внутренних дел возбудило вопрос о городской реформе и получило санкцию царя. Первоначально правительство выдвигало компромиссную программу, которая предусматривала введение, с некоторыми поправками, Городового положения 1846 г. Однако в начале 60-х. годов такой характер реформы уже не мог устроить широкую общественность, с мнением которой в новых условиях приходилось считаться. Об этом неоспоримо свидетельствовали соображения по поводу проектируемой реформы, поступившие в Министерство внутренних дел от созданных по его распоряжению в городах особых комиссий из чиновников и представителей населения. На изменение программных установок в более прогрессивном направлении оказала влияние и опережающая разработка земского положения. Принятая в 1864 г. на гребне общественно-политического подъема земская реформа породила принципиально новый тип общественных учреждений — с представительством от всех сословий, буржуазным имущественным цензом, известной самостоятельностью в решении хозяйственных вопросов. Ранее определившиеся принципы построения земской реформы имелись в виду при подготовке первого проекта городского положения, а когда он был окончен (1864 г.), поступило распоряжение согласовать последний с вступившим в силу Положением о земских учреждениях. Проект городской реформы довольно далеко отошел от первоначальных замыслов правительства, был значительно приближен к буржуазным правовым нормам. По своему содержанию он находился в русле прогрессивных реформ начала 60-х годов (земской, судебной). В основу проекта были положены принципы всесослов-ности представительства, буржуазного имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей и самоуправления городского общества.

Городовое положение» было принято 16 июня 1870 г.164 Согласно ему создавались всесословные органы местного самоуправления. Распорядительные функции теперь возлагались уже не на все городское общество, а его представительный орган — думу. Выборы в думу происходили раз в четыре года. Число членов думы — гласных — было довольно значительным: в зависимости от численности избирателей в городе — от 30 до 72 человек. В

164 ПСЗРИ. Собр.2. Т.ХЬУ Отд. 1. №.48498 столичных думах гласных было намного больше: в Московской—180, Петербургской—252. На заседании думы избирался исполнительный орган общественного управления — управа и городской голова, который являлся председателем одновременно исполнительного и распорядительного орга-нов165.

Избирательное право базировалось на буржуазном имущественном цензе. Право участия в выборах независимо от сословия получали владельцы недвижимой собственности,, облагаемой налогом в пользу города, а также лица, уплачивающие ему определенные торгово-промышленные сборы. Избирательным правом в качестве юридического лица пользовались также разные, ведомства, учреждения, общества, компании, церкви, монастыри. Принимать личное участие в голосовании дозволялось только мужчинам, достигшим 25-летнего возраста. Женщины, обладавшие необходимым избирательным цензом, могли участвовать в выборах лишь через своих доверенных лиц.

На новые общественные учреждения были возложены задачи по управлению муниципальным хозяйством. В их ведение передавался широкий круг вопросов городского хозяйства и благоустройства: водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, озеленение, градостроительные проблемы и т.п. Городские думы были обязаны заботиться также и об: «общественном благосостоянии» (оказывать содействие в обеспечении населения продовольствием), принимать меры против пожаров и других бедствий, способствовать охране «народного здравия» (устраивать больницы, помогать полиции в проведении санитарно-гигиенических мероприятий), принимать меры против нищенства, способствовать распространению народного образования (учреждать школы, музеи и т.д.)166.

Городская реформа 1870 г. создала совершенно новые по своему характеру и задачам учреждения. Функции органов городского управления пре

165 Дитятин И.И. Устройство и управление городов в России. Т.П., Ярославль., 1878. С.57.

166 Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. Т.1. СПб.,1888. С.86-91. терпели коренные изменения. В то время как прежде их задачи сводились в основном к взиманию налогов и сборов, выполнению разного рода повинностей, субсидированию ряда правительственных учреждений, то теперь, после реформы 1870 г. на первый план выдвинулись чисто муниципальные вопросы. Правительство целиком освободило себя от забот о развитии и управлении городским хозяйством, полностью возложив их на органы общественного управления. В их руках постепенно сосредоточился весь круг вопросов, связанных с благоустройством, санитарно-гигиеническим состоянием города, развитием транспортных средств, постановкой начального народного образования, медицинского обслуживания населения. Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении, местных дел. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении.

Земские и городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с государственными и, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему управления. Все местное самоуправление оказалось проникнуто дуализмом, базирующемся на противопоставлении государственного и земского начал. Дуализм земства выражался в уникальности его организации. Параллельно существовали две системы управления - государственная и представительная - земская, избираемая населением. Интересна идея, при которой обе системы управления, действуя рядом, не вмешивались бы в дела друг друга и придерживались взаимоотношений, в которых обеспечивалась самостоятельность действий каждой. Но дуализм местного самоуправления царского правительства сочетался с нежеланием выпускать местное самоуправление из-под своего контроля. С точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX веков, его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нашей нынешней практики местного самоуправления). Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что в 1864 году согласно «Положению о губернских и земских уездных учреждениях», устанавливались общие ограничения для участия в выборах: «лишались права участвовать в избирательных собраниях - лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съезда лица, подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния, либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от должности - в течение трех лет со времени отрешения, "хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные, кроме признанных несчастными; лишенные духовного сана или звания за пороки, или исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат; состоящие под негласным надзором полиции»167. Такие ограничения не согласуются с действующими в настоящее время законодательными нормами о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить, что они обеспе

167 ПСЗРИ. Собр.2. Т.ХХХ1Х. Отд.1. № 40457 чивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления, ограждая его от проникновения криминальных элементов.

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных государственных задач.

Принятие нового Федерального закона 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было призвано повысить уровень политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, усилить ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, обеспечить эффективность государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать четкие и ясные основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.

Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года в редакции Федерального закона от 16 октября 2006 № 120, определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, его правовые, экономические и финансовые основы, а также государственные гарантии осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

2. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций168.

Под местным самоуправлением понимается деятельность граждан -местных- жителей, которые путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, при помощи соответствующих организационно - правовых структур осуществляют свои законные права и обязанности по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также стоящих перед ними организационно-управленческих и правоохранительных задач в целях улучшения качества жизни населения, проживающего на соответствующей территории.

Это право осуществляется соответствующими организационно-правовыми структурами, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Органы местного самоуправления могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям

168 Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации. № 131 ФЗ. (принят 6 октября 2003г., в редакции от 16 октября 2006г.) СтЛ;2 граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону169.

Вопрос о положении местного самоуправления в государстве весьма важный. В России одним из концептуальных положений теории местного самоуправления является то, что оно отделено от государственной власти как в сущностном плане, (и государственная власть, и местное самоуправление -разные формы единой власти народа (ст. 3 Конституции РФ), так и в организационном (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), но взаимодействуют между собой).

Практика зарубежных федеративных государств и опыт нашей страны свидетельствуют о том, что проблемы местного самоуправления не могут быть только собственным делом муниципальных образований и заботой лишь субъектов Федерации. Без единой общегосударственной политики в области местного самоуправления трудно рассчитывать на его успехи. В то же время решение целого ряда проблем во многом зависит от активности государственных органов именно субъектов Федерации.

Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного институтов.

Проблема взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов Министерства внутренних дел актуальна и сейчас.

169 Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под общей редакцией заслуженного юриста, профессора В.И. Шкатулла. М., 2007 С. 181-183

Использование имеющегося богатого исторического опыта может помочь избежать досадных ошибок и упущенный в процессе совершенствования правового регулирования строительства органов местного самоуправления, вывести Министерство внутренних дел России на качественно иной уровень в решении данной проблемы.

Попытки реформирования местных правоохранительных органов проводились с середины 90-х годов XX века. Возможность создания в муниципальных районах органов муниципальной милиции, не входящих в систему МВД РФ предусматривалась, федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ. В развитие его положений был издан Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка». В соответствии с этим Указом Правительству Российской Федерации поручалось разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Российской Федерации законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. В 1998 г. был принят Указ Президента РФ от 17 сентября № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления». С 1 января по 15 декабря 1999 года проводился эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. В этих целях были созданы муниципальные органы охраны общественного порядка, которые представляли собой не входящие в систему МВД России правоохранительные формирования, финансируемые, подчиненные и подконтрольные органам местного самоуправления.

Эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления проводился в целях создания правовых, организационных и материальных условий для реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, а так же определения оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации, их задач и функций, организационно-правовых форм, разграничения полномочий и взаимодействия с органами внутренних дел при обеспечении охраны общественного порядка; определения системы контроля со стороны МВД России и других органов государственного управления за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка, форм взаимодействия с органами местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка; выработки мер по реорганизации системы органов внутренних дел с учетом выхода из нее части милиции общественной безопасности и передачи функций по организации охраны общественного порядка органам местного самоуправления.

Основополагающими идеями эксперимента являлись: последовательная передача функций охраны общественного порядка органам местного самоуправления, включая функции оперативного управления частью подразделений и служб милиции общественной безопасности МВД, УВД субъектов Российской Федерации; организационное обособление данных подразделений и служб милиции с последующим созданием на их основе муниципальных органов охраны общественного порядка.

Муниципальная милиция осуществляла оперативно-служебную деятельность в пределах компетенции подразделений и служб милиции общественной безопасности, вошедших в ее состав. Она несла полную ответственность за состояние общественного порядка и профилактику правонарушений на территории соответствующего муниципального образования.

Правительством Москвы в 2001 г. было принято постановление от 9 октября № 906-ПП «О реорганизации управления муниципальной милицией ГУВД г. Москвы». Согласно постановлению правительства Москвы Управления муниципальной милиции ГУВД г. Москвы присоединить к ГУВД г. Москвы с переходом всех прав и обязанностей Управления муниципальной милиции ГУВД г. Москвы как юридического лица и согласиться с организационной структурой, предусматривающей создание на. базе отделов и межрайонных отделений муниципальной милиции реорганизуемого управления, в пределах имеющейся штатной численности (2928 ед.), отдельных муниципальных батальонов патрульно - постовой службы милиции.

Тем не менее, формирование муниципальных органов охраны общественного порядка не было доведено до конца в силу отсутствия у муниципальных образований финансовых и материальных ресурсов, а также из-за отсутствия законодательной базы деятельности муниципальной милиции. Комплексное решение имеющихся проблем во взаимодействии правоохранительных органов и органов местного самоуправления возможно с учетом исторического опыта и требует программного подхода для ее решения.

При реформировании муниципальных органов охраны общественного порядка должен быть применен комплексный подход к решению задач, связанных с формированием и взаимодействием органов местного самоуправления и правоохранительных органов, для этого должен быть принят ряд мер:

- определен состав муниципальных органов охраны общественного порядка, форм и методов их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации;

- установлены права и обязанности служащих муниципальных органов охраны общественного порядка;

- определены условия и порядок контроля со стороны государства за реализацией муниципальными органами охраны общественного порядка своих полномочий;

- организован учет организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге.

Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления может быть рекомендовано:

- создавать организационные, правовые и материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ;

- предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века»

1. Нормативно-правовые акты и официальные документы Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. //Российская газета, № 237 от 25 декабря 1993 г.

3. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года

4. Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации».№ 1550-1 от 06 июня 1991г. (в редакции № 120-ФЗ, от 17 апреля 2006г.)

5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». № 154-ФЗ, от 28 августа 1995г.

6. Указ Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка». № 802 от 3 июня 1996 г.

7. Указ Президента РФ «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления».^ 1115 от 17 сентября 1998 г.

8. Постановление правительства Москвы от 9 октября 2001 г. № 906-ПП «О реорганизации управления муниципальной милицией ГУВД г. Москвы». //Российская газета, № 134 от 9 октября 2001 г.

9. Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». № 129-ФЗ от 12 октября 2005г.

10. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». № 131-Ф3, от 6 октября 2003г. (в редакции № 160-ФЗ от 16 октября 2006г.)

11. Ю.Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В.В. Путина 28 апреля 2007 г.// Российская газета.2007. № 90.

12. Всеподданнейший отчет Санкт-Петербургского обер-полицмейстера за 1867 год. СПб.: Государственная типография. 1867.

13. Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878 год. СПб.: Типография МВД Российской империи. № 148.26. «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». 14 августа 1881г. // ПСЗРИ. Собр.З. T.I. № 350

14. Сборник законоположений и распоряжений, на которых основаны назначения по сметам доходов и расходов МВД. СПб.: Типография МВД Российской империи. 1910

15. Юбилейный сборник Центрального статистического комитета МВД. СПб.: Типография МВД Российской империи. 1913.1. З.Архивные материалы

16. Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ)

17. Ф. 110. On. 1. Д. 546. Л. 1-4

18. Ф. 122. Оп. 7. Д. 1289. Л. 1-23; Д. 1296. Л. 1-19

19. Ф. 647. On. 1. Д. 50. Л. 1-56; Д. 51. Л. 1-7; Д. 52. Л. 1-4; Д. 53. Л. 4; Д. 116.1. Л. 2-5; Д. 123. Л. 1-30

20. Ф. 722. On. 1 Д. 230. Л. 21-22

21. Центральный исторический архив РФ (ЦИА РФ)

22. Ф. 359. On. 1. Д. 28. Л. 1-27

23. Ф. 862. On. 1. Д. 395. Л. 103-104

24. Ф. 869. On. 1. Д. 369. Л. 1-2; Д. 390. Л. 1-34; Д. 395. Л. 2-133; Д. 397. Л.243;Д. 1151.Л. 3-112

25. Ф. 908. On. 1. Д. 104. Л. 71-79; Д. 123. Л. 39-145; Д. 396. Л. 3-18

26. Ф. 982. Оп. 1. Д. 40 Л. 3-5; Д. 60. Л. 7-27; Д. 62. Л. 3-5; Д. 63. Л. 3-12; Д. 69. Л. 1; Д. 97. Л. 25-46

27. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 19. Л. 1-2; Д. 20. Л. 1-578

28. Ф. 1092. Оп. 1ч. 1 Д. 220 Л. 1-15

29. Ф. 1275. Оп. 1 Д. 33. Л.1-7.

30. Ф. 1282. Оп. 1. Д. 150. Л. 3-7

31. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 714. Л. 1-20

32. Ф. 1284. Оп. 1. Д. И. Л. 1-5

33. Ф. 1286. Оп.1. Д. 32. Л. 80-92

34. Ф. 1287. Оп.1. Д. 15. Л. 4-23

35. Ф. 1329. Оп.2. Д. 25. Л. 15-16

36. Монографии и сборники научных трудов.

37. Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. 1802-1902 гг. М.: Витязь. 2002.

38. Арсеньев К.К. Салтыков-Щедрин. (Литературно-общественная характеристика). СПб.: Бережливость. 1906.

39. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.: тип. H.A. Лебедева. 1879.

40. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб.: тип. В. Михнова.1882.

41. Борисов A.B. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в. М.: Наука. 1983.

42. Борисов A.B. , Гончарова Ю.В. Подготовка и воспитание кадров полиции России (XVIII 1917 г.). М.: Щит - М. 1999.

43. Борисов A.B., Колодкин JIM. Становление и развитие юридического образования в дореволюционной России. М.: Академия МВД РФ. 1994.

44. Борисов A.B., Малыгин А.Я. Полиция и милиция России: страницы истории. М.: Наука. 1995.

45. Борисов А. В., Скрипилёв А. Е. История полиции России (1718-1917 гг.). Вып. 2. М.: Знание. 1992.

46. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб.: тип. H.A. Лебедева. 1871.

47. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.,-Л.: Госюриздат. 1928.

48. Веселовский Б.Н. История земства за 40 лет: В 4 т. СПб.: Государственная типография.1909.

49. Владимирский Буданов М.Ф. Хрестоматия по истории русского права. СПб.,- Киев.: Государственная типография. 1901.

50. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Инфра -М.: Омега. 2000.

51. Высоцкий И.С. Санкт-Петербургская полиция и градоначальство. СПб.: Типография МВД Российской империи. 1903.

52. Галкин В.В. Царская тайная полиция в борьбе с революционным движением в России (1880-1910 гг.). М.: МЮИ. 1996.

53. Горобцов В.И., Гонюхов С.О., Шилов Н.С. Полиция Российской империи. Красноярск.: Красноярское кн. изд-во. 1999.

54. Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. СПб.: тип. H.A. Лебедева. 1883.

55. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб.: тип. В. Михнова. 1903.

56. Джаншиев Г.А. С.И. Зарудный и судебная реформа. Историко биографический эскиз. М.: Норма. 1989.

57. Джаншиев Г.А. Эпоха Великих реформ. СПб.: Государственная типография. 1907.

58. Дитятин И.И. Этюды по истории русского права. СПб.: тип. Матько. 1895.

59. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Ярославль: тип. Губ.земства. 1878.

60. Документы крестьянской реформы. Российское законодательство в Х-ХХ вв., T.VII-M.: Норма. 1989.

61. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Вече. 1908.

62. Еремян В.В. Муниципальная история России. М.: Академический проспект. 2003.

63. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Госюриздат. 1968.

64. Емелин A.C. История государства и права России (IX начало XVI вв.). М., МЮИМВДРФ. 1998.

65. Емелин A.C. История государства и права России (октябрь 1917- декабрь 1991 гг.). М., Щит-М. 1999.

66. Емельянова И.А. Высшие органы государственной власти и управления России в дореформенный период. Казань. 1962.

67. Жданов Ю.Н., Емелин A.C. Судебные уставы России 1864г. М., 1998.

68. Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы в России. 1861-1874(К вопросу о выборе пути развития) // Великие реформы. М.: Знание. 1984.

69. Зайончковский П.А. Военные реформы 1860 1870 гг. в России. М.: Изд-во Московского университета. 1952.

70. Ильин И.А. Родина и мы: Статьи. М.: Зерцало. 1995.

71. История России XIX начала XX вв. Учебник. / Под ред. В.А Федорова. М.: Зерцало. 2000.

72. Корнилов A.A. Курс истории России XIX века. М.: Высшая школа 1993.

73. Ковалевский М.Е. Записки члена Государственного совета сенатора Ковалевского, заключающая материалы, касающиеся положения и деятельности полицейских учреждений. СПб.: Надежда. 1881.

74. Костомаров Н.И. Русская республика. (Северо-русские народоправства во времена удельно-вечевого уклада. История Новгорода, Пскова и Вятки): Исторические монографии и исследования. Смоленск.: Смядынь. 1994.

75. Краткий очерк деятельности МВД за 1835 1880 годы. СПб.: Государственная типография. 1880.

76. Краткий очерк Министерства внутренних дел за двадцатипятилетие 18851880 гг. СПб.: Типография МВД Российской империи. 1880.

77. Курицын В.М. Буржуазные реформы государственного аппарата и развитие права России в 60-80 е годы XIX века. М.: Наука. 1992.

78. Курицын В.М. Реформы государственного аппарата и развитие права России во второй половине XIX века. М.: Былина. 1996.

79. Курицын В.М.; Кара-Мурза С.Г.; Чибиряев С.А. История государства и права России. М.: Былина. 2002.

80. Кизеветтер A.A. История России в XIX в. М.: тип. И.Н. Скороходова. 1916.

81. Кизеветтер A.A. Посадская община в России XVIII столетия. М.: тип. Губ. земства. 1903.

82. Ключевский В.О. Собрание сочинений в 9 томах. М.: Мысль. 1989.

83. Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении. М.: Проспект. 1997.

84. Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.). СПб.: тип. И.Н. Скороходова. 1900.

85. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.5. Гонители земства и аннибалы либерализма.

86. Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762-1914 гг.М.: Проф. образование. 1995.

87. Лимонов A.M. Муниципальное самоуправление в Российской федерации. М.: Книжный мир.2004.

88. Материалы для истории упразднения крепостного состояния помещичьих крестьян в царствование императора Александра II. Берлин.,1860-1861.

89. Маркс К. Собр. соч. Т.12. Вопрос об отмене крепостного права в России.

90. Макапшн С.А. Салтыков-Щедрин. М.:Инфра-М. 1999.

91. Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М., 2002

92. Малахов В.П. Правосознание: природа, содержание, логика. М., 2001

93. Малыгин А .Я., Мулукаев P.C., Сизиков М.И. Полиция России: Документы и материалы. 1718-1917 гг., Саратов.: Саратовский юридический институт МВД России. 2002.

94. Малыгин А .Я.; Мулукаев P.C.; Некрасов В.Ф. Полиция и милиция России. М.,1995. Мироненко C.B. Николай I /Российские самодержцы 18011917 гг. М.: Норма. 1993.

95. Мирские доходы и расходы за 1894 год. СПб.: тип. Губ. земства. 1898.

96. Морозова E.H. У истоков земской реформы. Саратов.: издательство Саратовского Университета. 2000.

97. Мулукаев P.C. Полиция в России (IX в. начало XX в.). Н.-Новгород. 1993.

98. Мулукаев P.C. Система органов внутренних дел дореволюционной России. М.: Госюриздат. 1978.

99. Мулукаев P.C. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. М.: Высшая школа МООП РСФСР. 1964.

100. Министерство внутренних дел 1802-1902.Исторический очерк. СПб.: Типография МВД Российской империи. 1901.

101. Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи 1862 1917 годы историко-правовой аспект. М.: Наука. 1992.

102. Нардова В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г./Великие реформы в России. СПб.: Ариал. 1995.

103. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (Коллектив авторов)/ Под ред. В.В.Лазарева. М.: Норма. 2006.

104. Некрасов В.Ф. Органы и войска МВД России. Объединенная редакция МВД России. М.: Норма. 1996.

105. Нольде Б.Э. Петербургская миссия Бисмарка. 1859-1862. Прага., 1925.

106. Печников А.П. Тюремные учреждения российского государства (1649 -октябрь 1917 гг.): Историческая хроника. М.: Щит-М. 2004.

107. Платонов С.Ф. Полный курс лекции по русской истории. СПб.: Юрист. 1997.

108. Пронько В.А. Военная реформа в России во второй половине XIX в. : итоги и уроки. М.: Кучково поле. 2000.

109. Прудников A.C., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России. М.: Книжный мир. 2005.

110. Полное собрание русских летописей Т. IX. СПб.: Государственная типография. 1885.

111. Покровский М.Н. Крестьянская реформа. М.: тип. Гольдберга. 1903.

112. Постатейный, научно-практический комментарий к Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации.№ 131ф3. Под общей редакцией заслуженного юриста, профессора В.И. Шкатулла М. 2007

113. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. М.: Государственная типография. 1905.

114. Рибер А. Групповые интересы в борьбе вокруг Великих реформ. СПб.: Лист. 2000.

115. Салтыков-Щедрин М.Е. Полное собрание сочинений. М.: Наука. 1937.

116. Сальников В.П. Министерство внутренних дел России: страницы истории (1802-2002 гг.). СПб.: Фонд «Университет». 2001.

117. Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л.: Наука. 1988.

118. Семенов-Тянь-Шанский П.П. Мемуары. М.: Мысль. 1989.

119. Сергеевич В.И. Русские юридические древности. М.: изд. Правда. 1968.

120. Сизиков М.И.; Борисов A.B.; Скрипилев А.Е. История полиции России (1718-1917): Полиция Российской Империи XIX XX вв., М.: Проф. Образование. 1992.

121. Сперанский М.М. «Проекты и записки»//Под ред. С.И. Валка. М.: Университет. 1961.

122. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. М.: Проспект. 1990.

123. Татищев С.С. Император Александр П, его жизнь и царствование. СПб.: Государственная типография. 1911. в.4-х томах.

124. Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. М.: Проспект. 1998.

125. Толмачев Е.П. Александр II и его время. Кн.1. М.: Проспект. 1998.

126. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

127. Фроянов И.Я. Древняя Русь. Очерки социально-политической истории. Л.: Нева. 1980.

128. Цейтлин С.Я. Земская реформа. СПб.: тип. Д.В. Чичинадзе. 1880.

129. Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели. Сравнительное конституционное право. М.: Зерцало. 1996.

130. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.: тип. Майкова. 1866.

131. Чибиряев С.А. История государства и права России, М.: Былина. 1998.

132. Чубинский М.П, Судебная реформа. М.: тип."В.П. Воленс. 1910.

133. Юбилейный сборник Центрального статистического комитета МВД. СПб.: Типография МВД Российской империи. 1913.5. Научные статьи

134. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность. //Государство и право. 1996. №11.

135. Беляева Л.И. Организация и методика распространения профессиональных знаний среди чинов полиции. // Проблемы преподавания и изучения истории государства и права. 2000. № 3.

136. Дубровин Н.Р. Русская жизнь в начале XIX века. //Русская старина. М.Д833. № 3.

137. Записка П.А. Валуева Александру II.// Исторический архив. 1961. № 1.

138. Захарова Л.Г. Александр II // Вопросы истории. 1992. №6-7

139. Новицкая Т.Н. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайнойполиции к введению суда присяжных). // Российская юстиция. 1998. № 4.

140. Журнал Министерства внутренних дел. 1863. № 3.

141. Пронько В.А. Создание системы территориальных органов местного военного управления по реформе второй половины XIX века. Военно-исторический журнал. М., 1991. №8

142. Соловьев А .Я. Реформы Александра И. // Русская старина. 1880. №3.

143. Юдин И.К. К истории полицейской реформы // Русский архив. 1913. №10.б.Авторефераты и диссертации

144. Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII начале XX в. Дисс.канд. юрид. наук. М., 1998.

145. Лизикова И.И. Правовой статус работников правоохранительных органов (общеюридические аспекты). Дисс.канд. юрид. наук. М., 1997.

146. Мамонтов А.Г. Реформа предварительного следствия во второй половине XIX века в России. Дисс.канд. юрид. наук. М., 1998.

147. Матиенко T.JI. Сыскная полицшгв России во второй половине XIX начале XX вв. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1999.

148. Нарбутов Р.В. Полиция Российской Империи (1862-1917 гг.) (историко-правовой аспект). Дисс. канд. юрид. наук. М., 1992.

149. Кокорев Д.А. Городское самоуправление в России: организационно-правовые особенности и сравнительный анализ. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2004.

150. Печников А.П. Главное тюремное управление Российского государства (1879 октябрь 1917 гг.). Дисс.докт. юрид. наук. М., 2002.

151. Прудников A.C. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел (теоретико-правовое исследование). Дисс.канд. юрид. Наук. М., 1999.

Автор: Целуйко, Андрей Валерьевич
Город: Москва
Год: 2007
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Целуйко, Андрей Валерьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Целуйко, Андрей Валерьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Целуйко, Андрей Валерьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Целуйко, Андрей Валерьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века»