АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Российская модель разделения властей в решениях конституционного суда Российской Федерации»
На правах рукописи
Юрина Екатерина Владимировна
РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
ООЗАЬаьэо
Москва - 2008
003463693
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного университета - Высшей школы экономики
Научный руководитель: доктор юридических наук
Шаблинский Илья Георгиевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Керимов Александр Джангирович
кандидат юридических наук Кряжкова Ольга Николаевна
Ведущая организация: Институт государства и права Российской
академии наук
Защита состоится <з/ » млрюалт г. в /3 : С&\. на заседании диссертационного совета Д 212.048.04 при Государственном университете -Высшей школе экономики по адресу: 109017, г. Москва, ул. Малая Ордынка, д. 17, аудитория 315.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета - Высшей школе экономики.
Автореферат разослан г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. Российская Конституция закрепляет современные принципы демократической и правовой государственности: идеологическое и политическое многообразие, приоритет прав человека, возможность их судебной защиты, прямое действие Конституции и т.д. При этом главной гарантией реальности этих принципов является построение системы государственных органов на основе разделения властей вместе с присущим ему механизмом сдержек и противовесов. Однако как практика публичной жизни, так и научный анализ показывают, что названные принципы недостаточно предопределяют деятельность органов государственной власти.
Одной из главных причин такого состояния, по мнению диссертанта, является искажение такого важнейшего проявления принципа разделения властей, как самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции РФ). Такое искажение, в частности, видится в явном нарастании тенденции к снижению конституционно-правовой роли законодательной власти - как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В связи с этим возникает острая практическая и научная потребность выяснения причин, питающих указанную тенденцию.
Гипотеза, представленная в диссертации, состоит в том, что не вполне совершенна сама избранная модель разделения властей, а конкретнее -дисбаланс в механизме сдержек и противовесов, который, по мнению диссертанта, существенно затрудняет развитие парламентаризма и обусловливает тенденцию к непропорциональному усилению института президентской власти. В самом по себе таком усилении нет опасности, но только при условии, что реализация полномочий Президента РФ происходит под строгим конституционным контролем иных публично-властных институтов. Другими словами, несмотря на то, что Президент РФ является
главой государства и, по существу, политическим арбитром, его деятельность не должна оставаться вне конституционно-правового контроля.
Определенная роль в корректировке модели разделения властей и механизма сдержек и противовесов в сторону большего баланса принадлежит Конституционному Суду РФ. Фактически только у этого органа государственной власти есть конституционные полномочия влиять на систему разделения властей таким образом, чтобы, как минимум, сглаживать некоторые недостатки той ее модели, которая закреплена российской Конституцией.
Анализу этого направления деятельности Конституционного Суда РФ и посвящена представляемая диссертация. Конституционный Суд РФ имеет возможность играть значительную роль в развитии российской модели разделения властей посредством толкования Конституции РФ, разрешения дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, конституций, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, разрешения споров о компетенции между органами государственной власти.
Исследование того, какой характер носят решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере конкретизации системы разделения властей, какие они имеют конституционно-правовые последствия является весьма актуальной задачей.
Степень научной разработанности. В российской юридической науке достаточно подробно исследована проблема правовой природы решений Конституционного Суда РФ. Данной проблеме свои работы посвятили В.В. Лазарев, JI.B. Лазарев, Н.В. Витрук, A.A. Белкин, О.В. Романова, Т.Я. Хабриева, Б.Н. Страшун, Г.А. Гаджиев, Е.Ю. Терюкова, Б.С. Эбзеев, Н.С. Волкова, В.А. Кряжков, С.А. Авакьян, В.И. Анишина, М.А. Митюков.
В процессе написания данной работы автор также обращался к материалам исследований, касающихся общетеоретических аспектов деятельности Конституционного Суда РФ. Следует отметить научные труды
JI.B. Лазарева, B.A. Кряжкова, ЮЛ. Шульженко, O.E. Кутафина, Н.В. Витрука, В.О. Лучина, О.Н. Дорониной, H.A. Богдановой, М.А. Краснова.
Исследованием правовых позиций Конституционного Суда РФ как источника конституционного права, а также проблемой юридической силы правовых позиций Конституционного Суда РФ занимались Е.В. Колесников, О.Н. Кряжкова, В.В. Захаров, Л.В. Лазарев, Е.А. Николаев, Г.А. Гаджиев, М.А. Митюков, Н.В. Витрук, Т.Г. Морщакова.
Теоретическую основу изучения юридической природы института разделения властей составляют научные труды создателей классической теории Ш.Л. Монтескье, Дж. Локка, А. Токвиля, а также авторов, внесших вклад в ее развитие - Д. Истона, М.Дюверже и других.
Однако комплексных теоретических исследований в области влияния правовых позиций Конституционного Суда РФ на модель разделения властей в Российской Федерации не проводилось. В настоящий момент влияние Конституционного Суда РФ на модель разделения властей в Российской Федерации является не вполне исследованным.
В диссертации обобщена практика Конституционного Суда РФ по данной проблеме, а также проведен анализ влияния названных актов на развитие основных конституционно-правовых институтов.
Целью диссертационного исследования является анализ изменений и уточнений важнейших элементов модели разделения властей, являющихся результатом интерпретации их Конституционным Судом РФ.
В рамках данной работы не анализируется и не оценивается концепция разделения властей в ее классическом понимании, анализируется лишь отношение Конституционного Суда РФ к модели разделения властей, заложенной в Конституции РФ.
Задачи, которые должны быть решены в диссертационном исследовании:
установить политико-правовые обстоятельства принятия Конституционным Судом РФ соответствующих решений;
рассмотреть логику и последовательность выработки Конституционным Судом РФ правовых позиций по целому ряду вопросов законодательного процесса и кадровых полномочий;
определить влияние указанных правовых позиций на реальное функционирование модели разделения властей, установленной Конституцией РФ.
Объектом диссертационного исследования является модель разделения властей, установленная Конституцией РФ, процесс ее возникновения, развития и функционирования. Российская модель разделения властей анализируется через правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Предметом диссертационного исследования являются правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам президентских полномочий, организации деятельности палат Федерального Собрания РФ, унификации форм правления (моделей разделения властей) в субъектах Российской Федерации, наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Теоретико-методологическая основа диссертационного
исследования. Теоретическую основу диссертации составляют исследования российских и зарубежных специалистов в области конституционного правосудия, института разделения властей, а также природы правовых позиций органов конституционного контроля.
Методологическую основу настоящей работы составляют общенаучные методы изучения правовых проблем (синтез, анализ, системно-структурный подход), а также частно-научные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический).
Научная новизна. Решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, посвященные проблематике реализации принципа разделения
властей в Российской Федерации до сих пор не были специальным предметом диссертационных исследований. Во многих работах по вопросам деятельности Конституционного Суда РФ затрагивались лишь отдельные аспекты данной темы.
Следует также иметь в виду, что делать принципиальные, обобщающие выводы о вкладе органа конституционного правосудия в формирование действующей модели разделения властей стало возможным лишь в результате накопления опыта рассмотрения Конституционным Судом РФ дел, так или иначе затрагивающих взаимоотношения институтов государственной власти, а также по толкованию Конституции РФ через призму разделения властей. Учитывая, что прошло четырнадцать лет с момента возобновления деятельности Конституционного Суда РФ (начало 1995 года) на основе действующей Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»1, представленное диссертационное исследование является фактически первой работой, в которой рассматривается деятельность Конституционного Суда РФ по уточнению и конкретизации российской модели разделения властей.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В диссертации сделан вывод о наличии институционального дисбаланса властных прерогатив в той модели разделения властей, которая закреплена Конституцией РФ. Такой дисбаланс обусловливает, прежде всего, слабость сдержек и противовесов, имеющихся у Федерального Собрания РФ в отношении Президента РФ. Конституционный Суд РФ имел возможность, если не нейтрализовать, то хотя бы смягчить подобный дисбаланс. Однако главным совокупным результатом ряда его решений (связанных с толкованием Конституции РФ и оценкой конституционности указов Президента РФ) можно считать создание правовой основы для расширения полномочий главы государства, связанных с функционированием
1 Собрание законодательства РФ. 25.07.1994. N 13. Ст. 1447.
исполнительной власти - как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой связи ослабленной оказалась роль законодательных органов власти в механизмах сдержек и противовесов.
2. Автор пришел к выводу, что Конституционный Суд РФ, сформулировав ряд правовых позиций, связанных с взаимодействием палат Федерального Собрания РФ и функционированием Совета Федерации, содействовал укреплению механизма согласованного функционирования палат Парламента в рамках принципа бикамерализма (двухпалатности). Данные правовые позиции, в частности, не допускали игнорирования Государственной Думой позиции Совета Федерации на различных стадиях законодательного процесса.
3. В диссертации выявлено, что в решениях Конституционного Суда РФ можно заметить тенденцию к унификации форм правления (моделей разделения властей) в субъектах Российской Федерации. Как известно, в России конституционно установлена модель, которую обычно называют полупрезидентской (смешанной). Решения Конституционного Суда РФ были направлены на то, чтобы обосновать неконституционность моделей разделения властей в субъектах Российской Федерации, отличающихся от федеральной. В этих решениях, по мнению диссертанта, слишком узко трактуется принцип единства системы государственной власти, что существенно сужает самостоятельность субъектов Российской Федерации в рамках федерализма. Кроме того, жесткая унификация модели разделения властей не отражает регионального разнообразия страны.
4. Признав конституционность нового порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ кардинально изменил свою собственную позицию по данному вопросу, сформулированную ранее. Данное решение способно разбалансировать предусмотренные Конституцией РФ отношения главы государства и палат Федерального Собрания РФ (и, в частности, Совета Федерации). Новые полномочия фактически дают Президенту РФ
дополнительные возможности по установлению контроля за кадровым составом Совета Федерации: члены «верхней палаты» назначаются главами субъектов Российской Федерации, определять которых, в свою очередь, теперь может Президент РФ. В результате утрачивают значение противовесы, связанные с функционированием «верхней» палаты, т.е. последняя, будучи контролируема главой государства, не может быть полноценным элементом модели разделения властей, предусмотренной Конституцией РФ. В частности, использовать свое право отклонять законы, преодолевать «вето» Президента РФ и согласовывать кадровые решения.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования обосновывается необходимостью анализа и обобщения правовых позиций Конституционного Суда РФ в сфере разделения властей. Теоретическая значимость состоит в том, что она дополняет, в определенной степени систематизирует и расширяет существующие на сегодняшний день знания по проблеме становления и эффективного функционирования в Российской Федерации модели разделения властей.
Материалы диссертации имеют прикладное значение для отраслей юридических наук. Они могут быть применены в научно-практической деятельности по курсу конституционного права, теории и истории государства и права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов.
Апробация диссертационного исследования. Различные аспекты диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях автора по теме диссертационного исследования. Основные подходы к концепции разделения властей были применены автором при преподавании дисциплин «Основы государственного управления», «Политология». Положения, разработанные и обоснованные в настоящем исследовании, были предметом обсуждения на студенческой конференции в рамках проекта «Учитель-Ученики» (Голицыно, 2007, май), а также на кафедре конституционного и
муниципального права Государственного университета - Высшей школы экономики.
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографию.
Основное содержание работы
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень теоретической разработанности проблемы, определяются цели, задачи, объект исследования, методология и методы исследования, формулируется научная новизна исследования; излагаются основные положения, выносимые автором на защиту, характеризуется апробация результатов исследования.
Глава 1 «Роль Конституционного Суда РФ в формировании и развитии модели разделения властей в Российской Федерации» носит историко-теоретический характер. Автор описывает непростую политическую и экономическую ситуацию, в которой происходил процесс становления принципа разделения властей в нашей стране, анализирует правовое положение и правовой инструментарий Конституционного Суда до и после принятия Конституции Российской Федерации, дает теоретический обзор взглядов научного сообщества на феномен правовой позиции Конституционного Суда РФ.
Первый параграф «Исходная точка развития. Адаптация концепции разделения властей» описывает конструкцию государственной власти, заложенную в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 года, ход конституционной реформы, проводившейся посредством внесения поправок в действовавшую Конституцию (Основной Закон), этапы становления в Российской Федерации принципа разделения властей.
Важной конституционной поправкой в сфере разделения властей стала замена безвластного Комитета конституционного надзора РСФСР Конституционным Судом РСФСР. Последний не мог быть готов к решению такой сложной задачи, как разрешение конституционного кризиса 1992-1993 годов. Однако своими решениями он, безусловно, оказывал влияние на ситуацию и, в частности, на весьма противоречивый процесс формирования модели разделения властей.
Автор обращается к решениям Конституционного Суда, принятым в процессе развития кризиса: Постановлению Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 года № 1-П-У «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года №289 «Об образовании министерства безопасности и внутренних дел РСФСР»2 и Постановлению Конституционного Суда РФ от 19 мая 1993 года № 10-П «По делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 года «О газете «Известия» и по индивидуальной жалобе членов журналистского коллектива редакции газеты «Известия» в связи с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 года «О газете «Известия»3. Решения были связаны со спорами о компетенции между различными ветвями государственной власти: так, Президент РСФСР, не представив проект Указа в Верховный Совет РСФСР, образовал Министерство безопасности и внутренних дел РСФСР и наделил его сверхполномочиями; Верховный Совет Российской Федерации пытался внести изменения в деятельность средства массовой информации "Известия Советов народных депутатов СССР", оформить право собственности на имущество известного издательства для дальнейшего его использования в собственных целях, дал поручения издательству, касающиеся его деятельности как государственного предприятия. Конституционный Суд признал действия Президента РСФСР и Верховного Совета Российской Федерации неконституционными.
Двумя рассмотренными Постановлениями Конституционному Суду, на мой взгляд, на определенное время удалось замедлить развитие кризиса или, во всяком случае, указать сторонам на опасность извращения принципа разделения властей: превращения его в раскол власти (двоевластие). Очевидно, стороны конфликта этим пренебрегли, противостояние
2 Собрание законодательства РФ. 06.02.1992. N 6. Ст. 247.
3 Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. N 2-3.
законодательной и исполнительной властей разрешилось самым трагическим образом.
Во втором параграфе «Возможности влияния Конституционного Суда РФ на модель разделения властей: правовой инструментарий»
проводится анализ формы правления и модели разделения властей, установленной Конституцией РФ. Так, диссертант отмечает, что в России конституционно установлена модель, которую обычно называют полупрезидентской (смешанной), а система сдержек и противовесов в основном обеспечивает политическое доминирование главы государства. В работе системы сдержек и противовесов глава государства играет важную роль, принимая самое непосредственное участие в решении кадровых вопросов, участвуя в законодательном процессе, а также замыкая на себе возможности влияния друг на друга законодательной и исполнительной ветвей власти. Акцентируя внимание на данных особенностях статуса Президента РФ, диссертант отмечает неизбежность определенных противоречий между главой государства и палатами Федерального Собрания РФ в первые годы действия Конституции РФ. Автор обозначает проблемные сферы отношений между органами государственной власти. К ним относятся отношения между палатами Парламента и Президентом РФ в законодательном процессе, отношения, связанные с назначением на высшие государственные должности и, соответственно, с согласованием различных позиций, а также отношения, связанные с отстранением от высших государственных должностей, отношения, связанные с порядком наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Отчасти это было связано с новым политическим размежеванием и различными политическими интересами палат Парламента и Администрации Президента РФ. Но также сказывались и новые институциональные факторы: в России впервые работал действительно двухпалатный Парламент.
После разрешения кризиса 1993 года был принят и новый Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О
Конституционном Суде Российской Федерации». Конституционный Суд РФ стал элементом системы сдержек и противовесов, сохраняя следующие инструменты влияния: толкование Конституции РФ, признание нормативного акта не соответствующим Конституции РФ, разрешение споров о компетенции. Основной деятельностью Конституционного Суда РФ остаются конкретный и абстрактный последующий нормоконтроль. Мог ли Конституционный Суд РФ реально влиять на механизм сдержек и противовесов после принятия Конституции РФ? Да, поскольку в действующем законодательстве существуют противоречия и несоответствия, остается потребность в толковании некоторых норм, к примеру, регулирующих взаимодействие органов государственной власти в законодательном процессе и при назначении должностных лиц; кроме того, между органами государственной власти возникают споры о компетенции, урегулирование которых требует толкования и уточнения конституционных положений.
Конституционный Суд РФ демонстрировал, что он ни в коем случае не хотел бы подменять законодателя и не хотел бы давать оснований для упреков в такой подмене. Можно обозначить такую позицию Конституционного Суда РФ и как сознательное и ответственное самоограничение в процессе формирования российской концепции разделения властей.
Далее диссертант на конкретных примерах анализирует, как могут акты Конституционного Суда РФ корректировать модель разделения властей: усиливать в сформированной модели сдержку или противовес, вносить баланс либо дисбаланс в политические отношения.
В главе 2 «Взаимодействие и разделение властей в законодательном процессе» анализируется становление бикамерализма в России, рассматриваются решения Конституционного Суда РФ, ограничившие необоснованное вмешательство исполнительных органов
государственной власти в законодательный процесс, а также констатируется определенное расширение правовых возможностей Президента РФ.
Первый параграф «Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ» посвящен взаимодействию палат Парламента и функционированию Совета Федерации.
Законодательный процесс - вероятно, важнейшая сфера действия принципа разделения властей. Главная роль в нем принадлежит, разумеется, парламенту. Но если последний имеет двухпалатную структуру, то палаты могут быть наделены различными полномочиями, соответственно* роли между ними могут быть распределены не вполне равномерно. Следует признать, что в российском Парламенте ведущая роль в законодательном процессе принадлежит Государственной Думе. Основной функцией Совета Федерации является одобрение законов уже принятых Государственной Думой, причем обязательному рассмотрению подлежат лишь законы, перечисленные в статье 106 Конституции РФ; остальные при определенных условиях могут считаться одобренными без рассмотрения их «верхней» палатой. При каких условиях у палат может возникать стремление уточнить данное распределение полномочий и ролей (отражающее определенный аспект разделения властей)? Прежде всего, в случае, если между ними выявляются политические противоречия - в силу различной расстановки сил в каждой из них. Как показала практика, в условиях конфликта палаты подчас склонны - вне зависимости от поиска компромисса — пытаться усилить свой статус, отстоять ведомственный интерес, используя любые пробелы или неясности Конституции РФ. Не внося в нее поправок, это можно сделать, в частности, обращаясь с запросами о толковании ее норм в Конституционный Суд РФ.
Обратимся к трем решениям Конституционного Суда РФ. Постановление от 23 марта 1995 года № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации»4. С запросом
4 Собрание законодательства РФ. 1995. N 13. Ст. 1207.
15
обратился Совет Федерации. Основанием для обращения явилось отсутствие регулирования в статье 106 Конституции РФ сроков рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению «верхней» палатой. Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой в четырнадцатидневный срок Совет Федерации обязан по крайней мере приступить к рассмотрению принятого федерального закона. Истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от проведения голосования; рассмотрение продолжается на следующем заседании «верхней» палаты и завершается одобрением либо неодобрением принятого федерального закона.
Постановление от 12 апреля 1995 года № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации»5. На этот раз с запросом в Конституционный Суд РФ обратилась Государственная Дума. Поводом к обращению стала обнаружившаяся неопределенность в понимании словосочетаний «общее число депутатов Государственной Думы», а также «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы». Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что «общим числом депутатов Государственной Думы» является конституционно установленное число - 450 депутатов. При толковании понятия «общее число депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации» Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что суммирование голосов, полученных в обеих палатах, недопустимо. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы должно пониматься как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты.
5 Собрание законодательства РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.
Постановление от 22 апреля 1996 года № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»6. В данном деле в одно производство были объединены сразу несколько запросов. В своем запросе Государственная Дума просила разъяснить, вправе ли она самостоятельно направлять Президенту РФ для подписания и обнародования федеральные законы, принятые ею, и не рассмотренные в четырнадцатидневный срок Советом Федерации, а также просила дать толкование понятия «принятый федеральный закон». Совет Федерации просил дать толкование части 3 статьи 107 Конституции РФ, в соответствии с которой повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом РФ, осуществляется «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке». С учетом всего накопленного опыта Конституционный Суд РФ пришел к следующему выводу. Совет Федерации не может исключаться из законодательного процесса. Даже если закон был одобрен «по умолчанию», законодательный процесс не может лишиться одной стадии. Направить принятый закон Президенту РФ должен Совет Федерации. Под «принятым федеральным законом», который направляется для подписания и обнародования главе государства Советом Федерации, следует понимать закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации (посредством голосования либо без рассмотрения), а также законы, преодолевшие «вето» Президента РФ. Конституционный Суд РФ поддержал позицию Совета Федерации, указав, что «вето» Президента РФ может быть преодолено в «верхней» палате лишь путем голосования.
Конституционным Судом РФ была проделана большая работа по уточнению полномочий палат Федерального Собрания РФ и разрешению споров между ними: он способствовал восстановлению баланса во взаимоотношениях палат Федерального Собрания РФ, укрепив роль «верхней» палаты как противовеса «нижней».
6 Собрание законодательства РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.
Во втором параграфе «Взаимодействие палат Федерального Собрания РФ и Президента РФ» анализируется использование Президентом РФ права «вето», стремление главы государства расширить сферу отношений, регулируемых не законами, а президентскими указами, а также вмешательство исполнительной власти в законодательный процесс.
Процедура подписания Президентом РФ принятого федерального закона регламентирована в Конституции РФ достаточно подробно. Однако на практике обнаружились неясности и противоречия. В рассмотренном выше Постановлении № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой Президент РФ вправе вернуть федеральный закон в соответствующую палату Федерального Собрания РФ по техническим основаниям (если не был соблюден порядок принятия закона, а допущенные нарушения ставят под сомнение результаты голосования). Суд в данном решении умолчал о сроках. Если правом «вето» глава государства может воспользоваться в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему закона, а неодобрение, выраженное по истечении указанного срока, не имеет юридической силы, то исходя из текста решения Конституционного Суда РФ, можно предположить, что возвращение закона в соответствующую палату Парламента без рассмотрения может быть произведено и по истечении четырнадцатидневного срока. Поскольку нарушение конституционных требований Президент РФ оценивает исходя из своего внутреннего убеждения, глава государства приобрел практически не регламентированную законодательством и не ограниченную сроками возможность по своему усмотрению влиять на законодательный процесс.
В январе 1999 года Конституционным Судом РФ было вынесено Постановление № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»7. С запросом
7 Собрание законодательства РФ. 08.02.1999. N 6. Ст. 866.
обратилась Государственная Дума. По мнению заявителя, система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности должны определяться законодательным путем, а не указом Президента РФ. Кроме того, понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» должно интерпретироваться как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти. Однако, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, и не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Между тем, Постановление и не дает рекомендации о принятии соответствующего федерального закона. Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» интерпретировалось Судом как перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, Конституционный Суд РФ закрепил за Президентом РФ весьма важное полномочие.
В дополнение к данной правовой позиции рассмотрим еще одно решение Конституционного Суда РФ. Обратимся к Постановлению от 31 июля 1995 года № 10-П 8 (так называемое «Чеченское дело»). В пункте 3 статьи 83 Конституции РФ закреплено право Президента утверждать военную доктрину государства. Однако Конституционный Суд РФ истолковал положения рассматриваемой статьи расширительно, подтвердив конституционность права Президента РФ разрабатывать основные положения военной доктрины и утверждать ее своим указом.
В параграфе 2 также анализируется Постановление от 29 ноября 2006 года № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации»9. Согласно данному пункту, законопроект, поступивший на заключение в Правительство РФ без
8 Собрание законодательства РФ. 14.08.1995. N 33. Ст. 3424.
9 Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 1.
финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращался Аппаратом Правительства РФ субъекту права законодательной инициативы. Данное решение Конституционного Суда РФ рассматривается в контексте отношений палат Федерального Собрания РФ и Президента РФ, поскольку Правительство РФ в данном контексте может рассматриваться как один из инструментов главы государства для влияния на законодательный процесс. Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой отрицательная оценка законопроекта Правительством РФ не может служить препятствием для его внесения в Государственную Думу. Принятие же или отклонение законопроекта -прерогатива Государственной Думы. Таким образом, были ограничены неоправданные полномочия исполнительного органа в законодательном процессе - возможность отклонения законопроектов по собственному усмотрению.
В главе 3 «Взаимодействие и разделение властей при реализации кадровых полномочий» проводится анализ процедур назначения на должность и отстранения от должности высших должностных лиц государства, рассматривается участие в этих процедурах различных ветвей власти, их взаимодействие, согласование позиций как проявление механизма сдержек и противовесов.
В первом параграфе «Взаимодействие палат Федерального Собрания РФ и Президента РФ при реализации кадровых полномочий» исследуются процедура получения согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ, а также процедура отстранения от должности Генерального прокурора РФ на время проведения в отношении него следственных действий.
В Постановлении от И декабря 1998 года № 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации"10 Конституционный Суд РФ предоставил Президенту РФ
10 Собрание законодательства РФ. 28.12.1998. N 52. Ст. 6447.
возможность трижды представлять для утверждения на пост Председателя Правительства РФ одного и того же кандидата. Суд указал на то, что Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, реализация которой возложена на Правительство РФ -что обусловливает полномочия главы государства по формированию Правительства РФ. В правовой позиции Конституционного Суда РФ содержится указание на то, что Президент РФ «вправе настаивать» на предложенной кандидатуре. Норма, заложенная в текст Конституции РФ с целью привнесения стабильности в политическую жизнь страны и направленная на избежание кризисных ситуаций (когда представляемые кандидатуры постоянно отвергаются) по сути дела ослабила Государственную Думу.
Через год Государственная Дума вновь обратилась в Конституционный Суд РФ11. По мнению заявителя, полномочия Государственной Думы в случае роспуска «нижней» палаты Президентом РФ должны прекращаться с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, поскольку Конституция РФ не устанавливает какого-либо иного момента прекращения полномочий Государственной Думы, кроме названного в статье 99 (часть 4) Конституции РФ. Таким образом, заявитель полагал, что и в период после роспуска Государственная Дума обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ. Конституционный Суд РФ указал, что на Президента РФ возлагается обязанность назначить Председателя Правительства РФ. Такая процедура назначения Председателя Правительства РФ не регламентирована в Конституции РФ, и своим Постановлением Конституционный Суд РФ подтвердил, что назначение производится единолично главой государства.
11 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 года № 15-П «По делу о толковании статей 84(пушсг «б»), 99 (части 1,2 и 4)и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 22.11.1999. N47. Ст. 5787.
Совет Федерации также обращался в Конституционный Суд РФ по вопросу кадровых полномочий12. Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ является конституционной обязанностью Совета Федерации. Вопрос же, кому принадлежит право временного отстранения от должности Генерального Прокурора РФ в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, законодательно не урегулирован. Воспользовавшись этим пробелом, Президент РФ отстранил от должности Ю.И. Скуратова, лишь проинформировав Совет Федерации о принятом решении, и назначил исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ - В.В. Устинова. По мнению заявителя, временное отстранение Генерального прокурора РФ от должности на время проведения в отношении него следственных действий могло иметь место только в порядке, установленном Конституцией РФ: Советом Федерации по представлению Президента РФ. Конституционный Суд РФ подтвердил право Президента РФ временно отстранять от должности Генерального прокурора РФ. В случае отстранения от должности Генпрокурора, Президент РФ своим указом назначает исполняющего обязанности этого должностного лица. Практика показала, что Президент РФ может злоупотреблять конструкцией «исполняющего обязанности», такого рода злоупотребления Конституционный Суд РФ никак не ограничил.
Второй параграф «Модели разделения властей на региональном уровне (с точки зрения реализации кадровых полномочий)» посвящен анализу соответствия региональных форм правления (моделей разделения властей) федеральному образцу.
В период до принятия федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 года № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела» // Собрание законодательства РФ. 20.12.1999. N51. Ст. 6364.
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»13, российские региональные власти достаточно активно использовали имеющиеся правовые возможности для выражения политического своеобразия.
Рассматриваются Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года №2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»14, от 1 февраля 1996 года №3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава -Основного Закона Читинской области»15, Определение № 1-0 от 14 января 2003 года «По запросу Правительства Кировской области о проверке конституционности положений пунктов «л», «м» статьи 42 и пункта «г» статьи 55 Устава (Основного Закона) Кировской области»16. С запросами в Конституционный Суд РФ обращались высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации. По их мнению, в Уставах содержались положения, нарушающие баланс властей в пользу законодательной власти и неправомерно ограничивающие полномочия исполнительной власти. Оспаривались следующие положения Уставов: отсутствие возможности роспуска законодательного (представительного) органа главой администрации, право председателя законодательного (представительного) органа подписывать законы субъекта Российской Федерации, избрание главы администрации законодательным (представительным) органом, утверждение законодательным (представительным) органом основных руководителей высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации и выражение им недоверия. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что перевес законодательной власти приводит к осуществлению представительным органом не свойственных ему функций в сфере исполнительной власти. Оспариваемые положения были признаны не
13 Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005.
14 Собрание законодательства РФ. 22.01.1996. N 4. Ст. 409.
15 Собрание законодательства РФ. 12.02.1996. N 7. Ст. 700.
16 Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 2.
соответствующими Конституции РФ. По мнению Суда, «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы (курсив мой — Е.Ю.) взаимоотношений исполнительной и законодательной власти». По мнению диссертанта, с учетом регионального многообразия и многонациональное™ Российской Федерации, определенное разнообразие схем и подходов при разработке региональных форм правления было бы более оправдано.
В третьем параграфе «Проблема наделения полномочиями руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации» автор в хронологическом порядке (с 1996 по 2005 год) анализирует изменения порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации.
Одна из первых правовых позиций Конституционного Суда РФ по данной проблеме была сформулирована в апреле 1996 года17. На тот момент федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» еще не был принят. В соответствии с Указом Президента РФ № 1969, в случае отсутствия у субъекта Российской Федерации собственного законодательства о выборах, назначение на должность и освобождение от должности главы администрации осуществлялось главой государства. Конституционный Суд РФ признал оспариваемые положения Указа соответствующими Конституции РФ. Таким образом, в 1996 году была впервые сформулирована правовая позиция, позволяющая Президенту РФ назначать главу администрации субъекта Российской Федерации.
17 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе Администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» П Собрание законодательства РФ. 06.05.1996. N 19. Ст. 2320.
В 1999 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закреплявший порядок избрания гражданами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данный порядок и ранее рассматривался Конституционным Судом РФ в качестве наиболее точно соответствующего основам конституционного строя. Было бы вполне логично, если бы данный порядок стал объектом защиты Конституционного Суда РФ и в дальнейшем. В 2002 году принцип «получения мандата непосредственно от народа» и ответственности перед ним стал объектом очередного острого спора. Принцип затрагивался не прямо, а опосредованно, поскольку речь шла о порядке отрешения главы субъекта Российской Федерации от должности18. В соответствии с названным Федеральным законом, отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности осуществляется указом Президента РФ после ряда предварительных процедур, включающих решение суда общей юрисдикции. Конституционный Суд РФ признал закрепленное за Президентом РФ Федеральным законом новое полномочие соответствующим Конституции РФ.
В 2004 году в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены поправки, в соответствии с которыми глава администрации субъекта Российской Федерации избирается законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ. Оспариваемые положения Федерального закона, согласно которым гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной
18 Постановление Конституционного Суда РФ от 04 апреля 2002 года № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами государственного собрания (Ил Тумэн) республики Саха (Якутия) и совета Республики государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.
власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ, были признаны соответствующими Конституции РФ19. В аргументации Конституционного Суда РФ имеется и такое утверждение: «...правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации ... применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования». По мнению диссертанта, признание конституционными дополнительных полномочий Президента РФ в отношении глав регионов способно разбалансировать предусмотренные Конституцией РФ отношения главы государства и палат Федерального Собрания РФ (и, в частности, Совета Федерации). Новые полномочия фактически дают Президенту РФ дополнительные возможности по установлению контроля за кадровым составом Совета Федерации. Ведь члены «верхней палаты» назначаются главами субъектов Российской Федерации, определять которых, в свою очередь, теперь может Президент РФ. В результате утрачивают значение противовесы, связанные с функционированием «верхней» палаты, т.е. последняя, будучи полностью контролируема главой государства, не может быть полноценным элементом модели разделения властей, предусмотренной Конституцией РФ.
В Заключении обобщены результаты исследования, изложены основные выводы, подтверждающие положения, выносимые на защиту.
19 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ. 16.01.2006. N 3. Ст. 336.
Основные положения диссертационного исследования отражены в трех научных публикациях, общим объемом около 1,1 п.л.
Статьи, опубликованные в ведущих научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:
1). Юрина Е.В. О влиянии решений Конституционного Суда РФ на модель разделения властей в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 2 (7). (0,5 п.л.).
2). Юрина Е.В. Российская модель разделения властей: формирование концепции // Бизнес в законе. 2007. № 3. (0,25 п.л.)
Статьи, опубликованные в иных изданиях 1). Юрина Е.В. Конституционное правосудие - легитимация новых президентских полномочий // Сборник тезисов и докладов участников школы-семинара. Коллективные научно-исследовательские проекты «Учитель-ученики» 2006-2007 гг. Издательство ГУ-ВШЭ. 2007 - 0,35 п.л.
Подписано в печать 11.02.2009. Формат 60x90/16 Бумага офсетная. Печать цифровая. Объем 1,75 печ. л. Тираж 100 экз. Заказ № 58
Отпечатано в типографии ИП Скороходов В.А.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Юрина, Екатерина Владимировна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1 Роль Конституционного Суда РФ в формировании и развитии модели разделения властей в Российской Федерации.
§ 1. Исходная точка развития. Адаптация концепции разделения властей.
§ 2. Возможности влияния Конституционного Суда РФ на модель
разделения властей: правовой инструментарий.
Глава 2 Взаимодействие и разделение властей в законодательном процессе.
§1. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации.
§2. Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской
Федерации и Президента Российской Федерации.
Глава 3 Взаимодействие и разделение властей при реализации кадровых полномочий.
§ 1. Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации при реализации кадровых полномочий.
§2. Модели разделения властей на региональном уровне (с точки зрения реализации кадровых полномочий).
§3. Проблема наделения полномочиями руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Российская модель разделения властей в решениях конституционного суда Российской Федерации"
Актуальность темы диссертационного исследования Российская Конституция закрепляет современные принципы демократической и правовой государственности: идеологическое и политическое многообразие, приоритет прав человека, возможность их судебной защиты, прямое действие Конституции и т.д. При этом главной гарантией реальности этих принципов является построение системы государственных органов на основе разделения властей вместе с присущим ему механизмом сдержек и противовесов. Однако как практика публичной жизни, так и научный анализ показывают, что названные принципы недостаточно предопределяют деятельность органов государственной власти.
Одной из главных причин такого состояния, по мнению диссертанта, является искажение такого важнейшего проявления принципа разделения властей, как самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации). Такое искажение, в частности, видится в явном нарастании тенденции к снижению конституционно-правовой роли законодательной власти — как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В связи с этим возникает острая практическая и научная потребность выяснения причин, питающих указанную тенденцию.
Гипотеза, представленная в диссертации, состоит в том, что не вполне совершенна сама избранная модель разделения властей, а конкретнее дисбаланс в механизме сдержек и противовесов, который, по мнению диссертанта, существенно затрудняет развитие парламентаризма и обусловливает тенденцию к непропорциональному усилению института президентской власти. В самом по себе таком усилении нет опасности, но только при условии, что реализация полномочий Президента Российской
Федерации происходит под строгим конституционным контролем иных публично-властных институтов. Другими словами, несмотря на то, что 3
Президент Российской Федерации является главой государства и, по существу, политическим арбитром, его деятельность не должна оставаться вне конституционно-правового контроля.
Определенная роль в корректировке модели разделения властей и механизма сдержек и противовесов в сторону большего баланса принадлежит Конституционному Суду РФ1. Фактически только у этого органа государственной власти есть конституционные полномочия влиять на систему разделения властей таким образом, чтобы, как минимум, сглаживать некоторые недостатки той ее модели, которая закреплена российской Конституцией.
Анализу этого направления деятельности Конституционного Суда РФ и посвящена представляемая диссертация. Конституционный Суд РФ имеет возможность играть значительную роль в развитии российской модели разделения властей посредством толкования Конституции Российской Федерации, разрешения дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, конституций, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, разрешения споров о компетенции между органами государственной власти. Необходимо отметить: в основном предметом рассмотрения в рамках настоящей диссертации являются решения, принятые после принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 года. Но при этом автор учитывает, что Конституционный Суд уже в 1992-1993 годах принял целый ряд важных решений, связанных с проблемой разделения властей. Эти решения принимались в условиях нарастающего политического кризиса. Причем по ходу его развития менялся сам механизм сдержек и противовесов, его конституционная основа (то есть внесение в 1992 году десятков поправок в Конституцию 1978 года) - зыбким, меняющимся оказывался сам предмет
1 Далее для удобства изложения будет именоваться также «Суд». защиты Суда. Вероятно, этот период его функционирования может быть объектом специального исследования; но в данной работе автор, по крайней мере, затронет его, поскольку в это время Судом был принят ряд весьма важных решений по указанной проблематике.
То, что модель разделения властей, предусмотренная Конституцией Российской Федерации, представляет собой сегодня, как и то, как она работает, есть в значительной мере результат целенаправленных изменений в правовой системе, результат уточнения указанной модели.
В каком смысле используется термин «уточнение модели» разделения властей, и в каких смыслах он вообще применим в рамках рассматриваемой темы? Думается, в двух смыслах. Во-первых, решения Конституционного Суда РФ, признававшие неконституционными определенные нормативные правовые акты, в ряде случаев обозначали, в каком направлении развитие данной модели нежелательно или недопустимо. Такими решениями Суд не только прекращал определенные отношения (регулировавшиеся нормами, признанными неконституционными), но и указывал на опасные тенденции. Во-вторых, правовые позиции, содержащиеся в решениях Суда (и, прежде всего, в постановлениях о толковании норм Конституции Российской Федерации) нередко раскрывали неявный конституционно-правовой смысл норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, позволяющий открывать новый смысл (или оттенки смысла) во всей модели разделения властей или в отдельных ее компонентах.
Таким образом, исследование того, какой характер носят решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере конкретизации системы разделения властей, а также какие они имеют конституционно-правовые последствия, является весьма актуальной задачей.
Целью диссертационного исследования является анализ изменений и уточнений важнейших элементов модели разделения властей, являющихся результатом интерпретации их Конституционным Судом РФ.
В рамках данной работы не анализируется и не оценивается концепция разделения властей в ее классическом понимании, анализируется лишь отношение Конституционного Суда РФ к модели разделения властей, заложенной в Конституции Российской Федерации.
Задачи, которые должны быть решены в диссертационном исследовании: установить политико-правовые обстоятельства принятия Судом соответствующих решений; рассмотреть логику и последовательность выработки Судом правовых позиций по целому ряду вопросов законодательного процесса и кадровых полномочий; определить влияние указанных правовых позиций на реальное функционирование модели разделения властей, установленной Конституцией Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования является модель разделения властей, установленная Конституцией Российской Федерации, процесс ее возникновения, развития и функционирования. Российская модель разделения властей анализируется через правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Предметом диссертационного исследования являются правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам президентских полномочий, организации деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, унификации форм правления (моделей разделения властей) в субъектах Российской Федерации, наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу диссертации составляют исследования российских и зарубежных специалистов в области конституционного правосудия, института разделения властей, а также природы правовых позиций органов конституционного контроля.
Методологическую основу настоящей работы составляют общенаучные методы изучения правовых проблем (синтез, анализ, системно-структурный подход), а также частно-научные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический).
Степень научной разработанности. В российской юридической науке достаточно подробно исследована проблема правовой природы решений Конституционного Суда РФ. Данной проблеме свои работы посвятили В.В. Лазарев, JI.B. Лазарев, Н.В. Витрук, A.A. Белкин, О.В. Романова, Т.Я. Хабриева, Б.Н. Страшун, Г.А. Гаджиев, Е.Ю. Терюкова, Б.С. Эбзеев, Н.С. Волкова, В.А. Кряжков, С.А. Авакьян, В.И. Анишина, М.А. Митюков.
В процессе написания данной работы автор также обращался к материалам исследований, касающихся общетеоретических аспектов деятельности Конституционного Суда РФ. Следует отметить научные труды Л.В. Лазарева, В.А. Кряжкова, Ю.Л. Шульженко, O.E. Кутафина, Н.В. Витрука, В.О. Лучина, О.Н. Дорониной, H.A. Богдановой, М.А.Краснова.
Исследованием правовых позиций Конституционного Суда РФ как источника конституционного права, а также проблемой юридической силы правовых позиций Конституционного Суда РФ занимались Е.В. Колесников, О.Н. Кряжкова, В.В. Захаров, Л.В. Лазарев, Е.А. Николаев, Г.А. Гаджиев, М.А. Митюков, Н.В. Витрук, Т.Г. Морщакова.
Теоретическую основу изучения юридической природы института разделения властей составляют научные труды создателей классической теории Ш.Л. Монтескье, Дж. Локка, А. Токвиля, а также авторов, внесших вклад в ее развитие - Д. Истона, М.Дюверже и других.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Юрина, Екатерина Владимировна, Москва
Заключение
Орган конституционного правосудия в России был и остается важным инструментом защиты гражданских прав и гарантией от недемократического перерождения государственной власти, т.е. от сосредоточения всей ее полноты в одних руках или в рамках одного органа. Как бы критично не оценивались конкретные решения Конституционного Суда РФ, данный вывод представляется вполне обоснованным, если учитывать роль Суда именно как института. Нельзя не отметить, что за 15 лет действия Конституции Российской Федерации его роль, бесспорно, упрочилась.
Вместе с тем, Конституционный Суд РФ, бесспорно, мог бы сделать гораздо больше для упрочения системы разделения властей в России, если бы рассматривал ее с точки зрения ее фундаментальных смысла и цели: имеется в виду, ограничение каждой из ветвей власти и препятстеование сосредоточению слишком большого объема властных полномочий у одного органа (лица). Ведь если важнейшим критерием и мерилом правильности и дальновидности толкований Суда считать сложившуюся под их влиянием политическую практику, то придется признать, что Суд содействовал тому, что разделение властей как таковое сейчас фактически не работает, не ощущается. О конкуренции и взаимодействии политических сил - которые должны были бы быть представлены в различных ветвях власти - можно говорить лишь формально.
Необходимо также помнить, что нынешний статус Конституционного
Суда в начальный период его становления оказались тесно связаны с тяжелейшим политическим и конституционным кризисом 1993 года, с осмыслением и учетом его последствий. Можно предположить, что орган конституционного правосудия в России, разбирая тот или иной аспект
разделения властей, постоянно ощущает свой долг предотвращать подобные кризисы, не допуская даже намека на двоевластие. В этом, вероятно, состоит и одна из драматических сторон развития демократии в России: реальный
125 процесс разделения властей иногда может давать повод для воспоминаний о конкретных исторических ситуациях, в частности, 1917 и 1993 годов.
Данный пласт исторического опыта следует учитывать, констатируя то, что общим итогом ряда решений Конституционного Суда РФ стало укрепление и расширение полномочий Президента Российской Федерации. Вместе с тем, важным результатом работы Суда явилось упрочение баланса полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации в рамках законодательного процесса и реальное становление бикамерализма. Заслуживает быть отмеченным также то, что в ряде своих решений Конституционный Суд РФ воспрепятствовал чрезмерному расширению полномочий исполнительной власти в законодательном процессе.
Разумеется, данные уточнения модели разделения властей приобретают смысл лишь в условиях реальной борьбы и равноправного взаимодействия различных политических партий в парламенте. При полном доминировании одной политической силы вопрос о соотношении полномочий палат становится третьестепенным. Но думается все же, значение соответствующих решений Суда следует оценивать вне зависимости от изменчивой политической конъюнктуры.
Нельзя недооценивать роль Конституционного Суда РФ и во взаимоотношениях Российской Федерации и её субъектов. Неоднократно Суду приходилось разбирать споры относительно формы правления, устанавливаемой в субъектах Российской Федерации. Приняв во внимание, очевидно, отсутствие у субъектов Российской Федерации опыта построения системы органов государственной власти, Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой форма правления в регионах должна соответствовать «федеральной схеме». В данной позиции можно усмотреть как позитивный , так и негативный аспекты. Первый обусловлен тем, что можно было бы назвать стремлением Суда исключить возможность установления региональных авторитарных режимов, фактически игнорирующих принцип разделения властей. О том, что возникновение таких режимов возможно, говорит политическая практика последних двух десятилетий. В сущности, Суд обозначил необходимость закрепления на региональном уровне систем разделения властей, более или менее соответствующих федеральному механизму. Как дело обстоит в российских регионах на практике - другой вопрос. Негативный же аспект заключается в том, что копирование федеральной формы правления, увы, оказывается связано и с копированием ее известных недостатков.
Неоднозначную оценку вызывает новый порядок назначения глав высших исполнительных органов субъектов Федерации, единый для всех субъектов РФ (республик, краев, областей и т.д.). Суд подтвердил конституционность приведения к единообразию сначала форм правления в различных субъектах Российской Федерации, а затем и порядок назначения глав регионов. Признав соответствующим Конституции Российской Федерации новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ способствовал формированию сверхжесткой вертикали исполнительной власти, прямо или косвенно формируемой Президентом Российской Федерации как в кадровом, так и в организационном отношении.
Что касается укрепления и расширения полномочий Президента Российской Федерации, то на данном этапе тенденция преобразования Российской Федерации из полупрезидентской республики в президентскую очевидна. Глава государства получил полномочия практически единолично назначать Председателя Правительства Российской Федерации, глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, временно отстранять от должности Генерального прокурора Российской Федерации, разрабатывать и утверждать военную доктрину Российской Федерации, возвращать в палаты Федерального Собрания Российской Федерации без рассмотрения законы, по которым, по его мнению, был нарушен порядок принятия, т.е. выступать арбитром в процессе, участником которого он является.
С точки зрения диссертанта, эти новые реалии вовсе не способствуют укреплению демократического и правового характера Российского государства.
Автор пришел к выводу, что в целом картина, характеризующая роль Конституционного Суда РФ в реализации одного из фундаментальных конституционных принципов, получилась противоречивая. Можно предположить, что процесс формирования и «шлифовки» российской модели разделения властей еще не закончен и Конституционному Суду еще предстоит расставлять или переставлять в ней акценты. Хотелось бы надеяться, что его новые решения будут все же способствовать укоренению принципов политической демократии и правового государства на российской почве.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Российская модель разделения властей в решениях конституционного суда Российской Федерации»
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета от 25 декабря 1993 г.
2. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.07.1994. N 13. Ст. 1447.
3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 22.12.1997. N 51. Ст. 5712.
4. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 20.02.1992. N 8. Ст. 366.
5. Федеральный закон от 05.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995. N 50. Ст. 4869.
6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.
7. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134 II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 16.02.1998. N7. Ст. 801.
8. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ «О регламенте Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 18.02.2002. N 7. Ст. 635.
9. Постановление Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. №
10. П-У «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года №289 «Об образовании министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» // Собрание законодательства РФ. 06.02.1992. N 6. Ст. 247.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 13. Ст. 1207.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года №
13. П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 года № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.12.1995. N49. Ст. 4868.
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. №2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. 22.01.1996. N4. Ст. 409.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. №3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава -Основного Закона Читинской области» // Собрание законодательства РФ. 12.02.1996. N 7. Ст. 700.
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.
18. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 года № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 08.02.1999. N 6. Ст. 866.
19. Определение от 19 апреля 2001 года по ходатайству об официальном разъяснении Определения от 27 июня 2000 года N 92-0 // Собрание законодательства РФ. 14.05.2001. N 20. Ст. 2059.
20. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 года № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 11.12.2006. № 50. Ст. 5371.
21. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации России // Свод законов РСФСР. Т. 1. С. 13. 1988 г.
22. Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» // Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, союзном договоре и референдуме. Издание Верховного Совета РСФСР. М., 1991.
23. Закон РСФСР от 06.05.1991 «О конституционном Суде РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 19. Ст. 621.49)50)51)52)53)54)55)56)57)58)59)60)61)
24. Указ Президента РСФСР от 19.12.1991 года № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 26.12.1991. Ст. 1902.
25. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: БЕК, 1998.
26. Баренбойм П.Д. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. М.: Белые альвы 1996.
27. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. М.¡Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2003. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001г.). М.: Городец, 2001.
28. Волкова Н.С., Хабриева Т.Я. Правовые позиции Конституционного Суда РФ и парламент. М.: Норма, 2005. Дюги Л. Конституционное право. М., 1908.
29. Захаров В.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник Конституционного права. М.: Изд-во Юрлитинформ, 2005.
30. Зорькин В.Д. Слово о Конституции // Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М., 2005.
31. Ильинский И.П., Мишин A.A., Энтин JI.M. Политическая система современного капитализма. М, Международные отношения, 1983.
32. Коврякова Е.В. Парламентский контроль зарубежный опыт и российская практика. М.: Городец, 2005.
33. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002.
34. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Отв. редактор Окуньков Л.А. М., БЕК, 1996
35. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ // Отв. ред. Б.С. Эбзеев.: в 2 т. М.: Юристъ, 2001.
36. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде российской Федерации» Батяев A.A. // Подготовлен для публикации в системах КонсультантПлюс.
37. Конституционное законодательство России // Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999.
38. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Учебник // Под ред. Б.А. Страшуна. М., Норма, 2006.
39. Конституция Росийской Федерации. Научно практический комментарий /Под ред. Б. Н. Топорнина. М., Юристъ, 1997.
40. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М.: изд-во Московского общественного научного фонда, 1997.
41. Конституция РФ: проблемный комментарий // Отв. ред. В.А. Четвернин. М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1997.
42. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., Институт права и публичной политики, 2008.
43. Краткий философский словарь / Воробей Ю.Д., Васильев Г.Г., Алексеев А.П. М.: Проспект, 2008.
44. Кряжкова О.Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: теоретические основы и практика реализации судами. М.: Формула права, 2006.
45. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: БЕК, 1998.
46. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Городец, 2003.
47. Лучин В.О. «Указное право» в России. М.: ХГЦ «Велес», 1996. Митюков М.А. Решения Конституционного Суда РФ как источник парламентского права. В кн.: «Эффективность закона: методология и конкретные исследования». М., 1997.
48. Мицкевич A.B. Буржуазное государство. М., Госюриздат, 1958. Моргунова М.А. Скандинавские государства: центральные органы власти. М., Юридическая литература, 1975.
49. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» / Комментарий. М.: Юридическая литература, 1996.
50. Федеральное конституционное право России: Основные источники по состоянию на 15.09.1996. / Сост. и автор вст. ст. Б.А. Страшун М.: Норма, 1996. С. XI.
51. Философский энциклопедический словарь / Лутченко В.А., Кораблева Г.В., Губский Е.Ф. М.: Инфра-М, 2007.
52. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции РФ. Теория и практика. М.: Юрист, 1998.
53. Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М.: ИГПАН, 1993.
54. Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.). М.: МОНФ, 1997. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.: Наш дом ЬА§е ёНотте, 1997.
55. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М.: Ин-т государства и права РАН, 1995.
56. Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств/ М.: Юридическая литература, 1995.
57. Юридический энциклопедический словарь / Буянова М.О., Ганюшкина Е.Б., Ганюшкин Б.В. и др.; Отв. ред. М.Н. Марченко.М.: Проспект, 2006.
58. Юридический энциклопедический словарь / ред. кол.: М.М. Богуславский и др. М.: Сов. энциклопедия, 1997.1. Научные статьи
59. Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник Московского университета. Сер. «Право». 1995. №4.
60. Авакьян С.А. Полномочия Конституционного Суда РФ: нерешенные проблемы // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. Анишина А. Предмет обращения в Конституционный Суд // Российская юстиция. 2000. № 3.
61. Барциц И.Н. О единстве государственной власти в Российской Федерации // Законодательство. 2001. № 9.
62. Белкин А. Источники права // Право и жизнь: независимый правовой журнал. 2001. №39.
63. Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. № 3 (28).
64. Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного Суда РФ как источник конституционного права // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3(28).
65. Дроздова Л., Каган Е. Постановление Конституционного Суда РФ: решение судебного органа или закон // Хозяйство и право. 1999. № 8. Железнова Н.Д. Правовые позиции Конституционного Суда как источник права // Российский судья. 2001. № 7.
66. Зиновьев A.B. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4.
67. Киннер А. Конституционное судопроизводство нуждается в унификации // Российская юстиция. 1999. № 8.
68. Окуньков Л.А. Некоторые проблемы статуса и полномочий Президента и практика Конституционного Суда // Вестник Конституционного Суда. 1997. № 2.
69. Полуян Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального собрания РФ № 34 (190). М., 2002.
70. Юдин Ю.А. Источники конституционного права африканских стран капиталистической ориентации. В сб. статей «Источники права» / Отв. ред. С.А. Сосна. М., 1985.
71. Диссертации и авторефераты
72. Арутюнян Т.Г. Конституционный Суд в системе государственной власти: сравнительный анализ. Дисс. докт. юрид. наук. М., 1999. Баишев Ж.Н. Конституционный Суд в системе государственной власти. Дисс.канд. юрид. наук. М., 1994.
73. Бирюкова Л.Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник права: вопросы теории и практики. Дисс.канд. юрид. наук. Казань, 2004.
74. Витушкин В.А. Юридическая природа определений Конституционного Суда Российской Федерации: Автореф. дисс.канд. юрид. наук. М., 2003.
75. Волкова Н.С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам парламентского права. Дисс.канд. юрид. наук. М., 2002.
76. Геворкян Т.И. Правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс.канд. юрид. наук. Пенза, 2004.
77. Голубицкая С.Г. Решения Конституционного Суда РФ в правовой системе России (теоретические и практические вопросы): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2002.
78. Демченков К.В. Юридическая природа актов Конституционного Суда. Дисс.канд. юрид. наук. М., 2001.
79. Ковалев A.M. Институт Президента в системе разделения властей (Сравнительный опыт Франции и России). Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1998.
80. Кряжкова О.Н. Правовые позиции конституционного суда Российской Федерации: вопросы теории и практики. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2004.
81. Лагушкин А. В. Нормы права и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации : Вопросы теории и практики. Дисс. . канд. юрид. наук. Казань, 2006
82. Лунов И.Ф. Специфика парламентаризма в условиях федеративногогосударства. Дисс.канд. полит, наук. С.-Петербург, 2005.
83. Терюкова Е.Ю. Правовые акты в процессе осуществления конституционного правосудия. Автореферат дисс. . канд. юрид. наук. М., 1999.
