Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы

Осипян, Сурен Арташесович

Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы»

На правах рукописи

Осипян Суреп Арташесович

Российский федерализм и kohci туцноино-правовон стагус прокуратуры концешуал! иые проблемы

Счт;ц1 альпос1и 12 00 02--консаи [уциочное право, муниципальное право, 2 00 11 — судебная власть, прокурорский надзор организация правоохранительной деятельности адвокатура

Автореферат

диссертации на соискание \ченол степени

доктора юриличсских наук

Москьа

2006

003067897

Па правах рукописи

Оснпип Сурси Арташесович

Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы

Специальности 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право, 12 00 11 - судебная власть, прокурорский надзор, органшация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических паук

Москва 2006

Диссертация выполнена в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки,

Заслуженный юрист Российской Федерации Б С.Эбзеев

доктор юридических наук, профессор А.А.Белкин

доктор юридических наук В.З.Гущин

Ведущая организации Российская академия государственной

службы при Президенте Российской Федерации

Защита сочошся «2007 г в ¿Г часов на заседании диссертационного совета Д 170 001 01 по присуждению ученой степени доктора юридических наук НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ (123022, г Москва, ул 2-я Звепиюродская, д 15)

С диссертацией можно ознакомился в библиошке НИИ проблем укрепления законносш и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ

Авюрефераг разослан «

Ученый секретарь

Диссертационного Совета Д 170 001 01 кандидат юридических наук

Е А Маркина

Общая характеристика работы. Актуальность диссертационного исследования Переживаемый Россией переходный период и проводимые в стране государственно-правопые реформы обнажают глубинные противоречия в общественной жизни, в федеративном устройстве, в структурировании и функционировании государственных и политических институтов Они в немалой степени являются результатом неразработанности концепции и стратегии перехода общественно-политического строя от одного качественного состояния к другому, подмены концептуального подхода к познанию нового строя экспериментированием и эмпиризмом Вопросы концептуальных характеристик современной российской федеративной государственности и правовой системы, взаимоотношения ветвей единой государственной власти и создания правового государства еще мало изучены В значительной мере это касается фундаментальных проблем типологии Российской Федерации и ее юридическом природы, определения реального статуса субъектов Федерации и их политико-правовой природы, единого суверенитета России, верховенства ее Конституции и федерального права, разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами как основы жизнедеятельности федеративного государства, обусловленности принципов организации государственной власти и, в частности прокуратуры, типом Российской Федерации, ее формой правления применительно к особенностям правового положения главы государства в системе государственного управления

Отсутствие в Конституции РФ 1993 г определения типа федерации и ее правовой природы актуализирует проблему комплексного государственно-правового анализа вопроса, что есть Россия союзная федерация или федерация, основанная на автономии, децентрализированное унитарное государство или конфедеративное объединение

В Конституции РФ также отсутствуют сущностные характеристики прокуратуры как института и ее статуса и места в системе разделения властей Указанные положения, характеризующие предназначение и деятельность прокуратуры отнесены в сферу регулирования Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», который не дает ответа на эти ключевые вопросы и не свободен от пробелов и серьезных недоработок По этим проблемам нет и единого мнения в юридической литературе Научное осмысление этих вопросов, являющихся предметом диссертационного исследования, потребовали пересмотра многих теоретических представлений о сущно-

стных основах российского федеративного государства и юридического характера статуса его субъектов, принципов организации единой государственной власти и прокуратуры как многофункционального конституционного института, адекватных задачам создания эффективного государства, стабильнои законности и правопорядка, поиска новых подходов в методологии их научного познания и практического воплощения, которые и определяют смысл, логику и актуальность диссертационного исследования и избранной проблематики Эти проблемы, исходя из их государственно-правового и общественно-политического характера, нуждаются в концептуальном рассмотрении прежде всего в рамках российского консштуционализма, а также истории и теории государства и права и проводимых реформ в интересах укрепления Российского государства

Обьскт и нредме1 исследовании Объектом исследования являются общественные отношения, находящие отражение в эволюционном пути формирования типологии и правовой природы российской федеративной юсу-дарственности, сущностная характеристика Российской Федерации и ее субъектов, концептуальная обусловленность типом Федерации принципов организации и деятельности государственной власти и прокуратуры, проблемы статуса прокуратуры как конституционного института и ее места в структуре разделения властей

Предметом исследования выступают доктринальные положения о закономерностях и тенденциях развития российского федеративного государства, о типе и правовой природе Российской Федерации и влиянии типа Федерации аа ор1 анизацию государственной власти и прокуратуры, теории, идеи и суждения о месте прокуратуры в системе государственного механизма страны и ее конституционно-правовом статусе, положения Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, решения Конституционного Суда РФ, указы и Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и другие нормативные правовые акты, относящиеся соответственно к совершенствованию и модернизации Российской Федерации и ста1уса ее субъектов, созданию эффективного государства, достижению должной результативности в осуществлении надзорной функции и обеспечению констшуционности принципов организации и деятельности прокуратуры

Цель и задачи исслсдоилипя. Основная 1/ель диссертационного исследования состоит а) в разрабо1ке концепции типологии, правовой природы

Российской Федерации и реального статуса ее субъектов, соответствующего принципам федерализма и общепризнанным нормам международного права, б) в научном обосновании обусловленности типом Федерации системы права и основ организации и функционирования государственного механизма и прокуратуры, в) разработке концептуальных основ государственно-правового статуса и места прокуратуры в системе разделения властей и модернизации принципов ее деятельности, предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и базовых функций, адекватных современным принципам конституционализма и задачам российского государства

Для достижения сформулированной цели в работе поставлены следующие исследовательские задачи

- раскрыть зависимость правовой системы и принципов организации и функционирования государственной власти и прокуратуры в частности от типа и природы Российской Федерации,

- рассмотреть сущностные особенности России как федеративного по устройству, но единого национального государства с многонациональным составом населения,

- выявить теоретические и практические основы о безусловном едином суверенитете Российской Федерации,

- рассмотреть особенности российской разновидности президентской формы правления в плоскости формирования новых подходов к организации единой государственной власти Федерации и принципов организации и деятельности прокуратуры, соответствующих задачам укрепления государства,

- рассмотреть соотношение деятельности прокуратуры с ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной и определить концептуальные основы государственно-правового статуса и места прокуратуры в системе разделения властей,

- раскрыть природу, характер и принципы деятельности прокуратуры как подсистемы исполнительной власти, составляющей сферу конституционных и законодательных полномочий президентской формы правления,

нов прокуратуры в плане их соответствия задачам проводимых государственно-правовых реформ, направленных на создание эффективного государства, защиту прав и свобод граждан, обеспечение стабильной законности и правопорядка

Теоретическая и эмпирическая основы исследовании. Теоретическую основу исследования проблем федерализма составили в первую очередь груды зарубежных и российских авторов разных эпох и формаций, которые сохранили свою общетеоретическую значимость и, в известной мере, образуют фундаментальную основу научного познания важнейших вопросов теории федерализма, государства и права Они, в первую очередь, связаны с именами мыслителей, историков и юристов XVIII, XIX и начала XX веков Дж Адамса, Альтузия, П Аншлея, ЖБодена, Д Вебстера, В Вильсона А Гамильтона, Т Гоббса, Г Гроция, А Дайси, Т Джефферсона, Л Дюги, Г Еллинека, Лабаида, Лефюра, Дж Медисона, Г Мейера, Ш Л Монтескье, М Ориу, Ж Ж Руссо, А Токвиля, Дж Тойнби, Ш И Эс-мена и других Их взгляды на характер и природу государства вообще и федеративных соединений в частности, государственный суверенитет и организацию государс!венной власти в федеративном государстве при всех различиях в подходах к проблеме характеризуются в целом неким единством в трактовке сущностных основ наиболее главных принципов федерализма и присущего ему механизма власти, которые подтверждает и мировой опыт

Для диссертационной работы представляют интерес идеи о федеративном усфойстве государств и власти, институте прокуроров России и его эволюции, содержащиеся в работах дореволюционных российских историков и правоведов А С Алексеева, В М Гессена, А А Жилина, И А Ильина, В О Ключевского, Ф Ф Кокошкина, А Ф Кони, II М Коркунова, Н И Костомарова, С А Когляревского, С А Корфа, Н В Муравьева, И А Новгородцева, Н И Палиенко, С М Соловьева, Б Н Чичерина, А С Ященко и др , многие суждения и точки зрения которых сохранили свою ак1уалыюсть и научную значимость

Н Г Мишин, С Я Ошеров, Б Д Плетнев, С М Равип, М Ф Рейхель, Ю Г Судницин, И П Трайнин, А М Турубинер, М А Шафир, О И Чистяков, О Юрченко, С JI Якубовская и др , как правило, основывались на марксистско-ленинскую концепцию, связывавшую сущностную основу федерации с решением национального вопроса и самоопределением нации Критически оценивая основанную на господствующей идеологии позицию советских авторов, отстаивающих нередко формальные положения конституций СССР и РСФСР о суверенитете союзных республик, их безусловном праве на выход из состава Союза, государственной природе автономий России и т п , автор не рассматривает советскую науку по исследуемым проблемам с негативных позиций Особенно это касается теоретических разработок в области типологии и правовой природы СССР и РСФСР, единства власти, суверенитета СССР, единого гражданства и т п

Вопросы теории прокуратуры как института у дореволюционных юристов и советских авторов не получили большого развития В научных работах, учебных курсах о прокурорском надзоре в СССР многие авторы, как правило, придерживались идеи, основанной на революционной смене государственно-правовой надстройки, развивали установленные в нормативных актах достаточно декларативные положения о «независимости» прокуратуры, «высшем надзоре» и других руководящих идеях прокурорского надзора, далеких от реалий тоталитарного политического режима (С Г Березовская, В К Звирбуль, Ю А Каленов, В М Куприн, В Г Лебединский и др )

гие вопросы российского федерализма, теории юсударства и права и российского конституционализма Вместе с тем, почти отсутствуют (их крайне мало) многоаспектные исследования, в которых комплексно рассматривались бы проблемы и особенности типологии Российской Федерации, формы правления, организации 1осударственной власти и ее обусловленности федеративным устройством России, научного определения юридической природы субъектов Федерации, особенности правового порядка и законности в переходный период

За постсоветский период разработанность общетеоретических вопросов деятельности прокуратуры заметно повысилась Их освещению посвящено немало монографий, учебных курсов, статей и различных других публикаций Научно плодотворно то обстоятельство, что актуальные проблемы деятельности прокуратуры, ее места в механизме государства рассматриваются в работах отечественных авторов различных специализаций А И Алексеева, В Б Алексеева, С С Алексеева, М В Баглая, А А Белкина, А Д Берензона, Е Ф Берковича, В Г Бессарабова, А Д Бойкова, Ю Е Винокурова, А 10 Винокурова, В Г Даева, О В Дамаскина, Ю А Дмитриева, А И Долговой, С А Емельянова, А А Жидких, А Г Звягинцева, С М Казанцева, А X Казариной, В В Клочкова, Е И Козловой, Ю В Кореневского, В Н Кудрявцева, О Е Кутафина, В Д Ломовского, В Н Лопатина, М Н Маршунова, Н В Мельникова, В П Рябцева, А И Рыбчинского, В М Савицкого, 10 И Скуратова, А Б Соловьева, А Я Сухарева, Н С Трубина, М Е Токаревой, И С Шалумова, М А Шапкина, В И Шинда, Ю А Шульженко, С П Щербы, А Г Халиулина, В Е Чиркина, Б С Эбзеева, В Б Ястребова и др Теорешчески и пракшчески значи-мы рабош А И Алексеева, АД Бойкова, В Г Бессарабова, О В Дамаскина, А И Долговой, А X Казариной, А И Рыбчинского, В П Рябцева, А Я Сухарева, И С Шалумова, С П Щербы, В П Ястребова, посвященные разбору проблемных вопросов прокурорского надзора за законами и роли прокуратуры в осуществлении уголовного преследования и процессе уголовного судопроизводства

При подготовке диссертации автором использовались работы названных выше зарубежных и отечественных авторов прошлого, советского периода и новейшего времени в юй степени, в какой они по своей актуальности и научной значимосш соотве1ствовали целям диссертационной работы Изучение работ ряда современных зарубежных авторов, переведенных на русский язык, (А Бодуэн, Ж Бурдон, Е Бушар, Р Вальтер, Ж Ведель, Д Елазар,

И Изензее, О Киминних, М Лесаж, В Остром, А Фуррер, Ф Флайнер, Т Элингер, и др ), посвященных различным аспектам федерализма, организации и взаимоотношений властей, функционирования государственных контрольно-надзорных и общественных институтов, позволило автору провести сравнительный анализ новейших теорий и опыта и выявить то позитивное, что может найти применение в современных условиях России

Эмпирическую базу исследования составляет мировой и российский опыт федерализма в плоскости влияния федеративного устройства государства на принципы организации государственной власти, законодательство и организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации, прокуратур зарубежных федеративных государств, где они в той или иной форме существуют и действуют, практика действия соответствующих норм Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», соответствующих федеральных законодательных актов, указов Президента РФ и посланий Президента РФ Федеральному Собранию, решений Конституционного Суда РФ, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, конституций, уставов ряда субъектов Федерации, конституций зарубежных федераций и стран СНГ, а также долголетний опыт научно-педагогической работы автора диссертации по специальности «Конституционное право» и долголетняя служба в системе прокуратуры СССР и Российской Федерации, которые в совокупности способствовали исследованию диссертационной темы и послужили основой для разработки теоретических положений и практических выводов

Методология исследования Методологическую основу диссертационного исследования составляют комплекс научных методов и общие принципы научного познания В процессе исследования автор диссертации с учетом сложности проблематики использовал как традиционные, так и иные методы научного познания системный, диалектический, исторический, социологический, структурно-функционального анализа, сравнительно-правовой, методы анализа и синтеза, теоретического моделирования и др При этом мы основывались на выработанное теорией права положение, которое рассматривает методологию научного познания как систему отправных теоретических принципов и идей (философских, социологических, политико-правовых, этических), на которое опирается процесс научного постижения действительности, соответствует жизненным реалиям и опирается на достижения современной науки в решении научных и практических проблем Комплексный ме-

го дологический подход к рассматриваемым проблемам с применением принципов единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного позволил автору диссертации рассмотрев исследуемые вопросы во взаимосвязи и системной целостности

Научная новизна диссертационного исследования

- разработана концепция типологической характеристики Российской Федерации, которая включает теоретические положения, пока не ставившие предметом специального изучения в научной литературе,

- раскрыты сущностные характеристики специфичной морфологии России как федеративного по устройству, но единого национального государства с многонациональным составом населения,

- впервые, на основе опыта мирового федерализма и общепризнанных принципов международного права, определена сущностная политико-правовая характерисжка субьектов Российской Федерации,

- в качестве оптимальной модели Российской Федерации специально рассмотрена проблема придания всем субъектам Федерации равного конституционно-правовою статуса и одинакового для всех субъектов наименования, уменьшения численного состава субъектов с учеюм совокупности интересов их населения и народа Федерации,

- специально исследованы системообразующие связи между типом Российской Федерации и российской разновидности президентской формы правления с принципами организации и функционирования государственной власти и прокура:уры в частносш,

- специально проанализированы конституционно-правовые проблемы федеративною аспекта организации и деятельности прокуратуры по всем конституциям СССР и РСФСР, законам о прокуратуре, действующей Конституции РФ и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», характеризующие переходные этапы и особенности развития прокуратуры в условиях эволюции российского федерализма,

- определено место прокуратуры в системе разделения властей, отличное от устоявшихся мнений и позиций, существующих в отечественной юридической литературе,

- предиршшы попытка теорешческого упорядочения категориального аппарата действующего Закона о прокуратуре с уточнением содержания используемых в Законе понятий («единая централизованная система органов прокуратуры», «осуществление прокуратурой полномочий независимо от фе-

деральных органов государственной власти», «надзор за исполнением законов» и др),

- сформулированы не нашедшие своего места в Законе о прокуратуре конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры, отражающие главные задачи прокурорского надзор и осуществления уголовного преследования в уголовном судопроизводстве,

- в диссертации представлено научное обоснование положения о том, что под-держание государственного обвинения в суде - это автономная функция прокуратуры, которая не может быть отождествлена с функцией «уголовного преследования»,

- на основе анализа практики реализации принципа «единой централизованной системы органов прокуратуры» и сегодняшних задач сформулировано положение, что существование специализированных органов прокуратуры по существу означает не «централизацию», а «децентрализацию», отрыв от «системы» и функционирование по узковедомственному принципу, которое, в конечном итоге, ведет к концептуальным искажениям стратегии надзора и деформациям элементов системы,

- впервые разработана концепция создания института федеральных прокуроров, которая отвечает требованиям более совершенных форм реализации функций прокуратуры в федеративном государстве, вписывается в реформу вертикали единой исполнительной власти и подкрепляет ее институционно,

- по-новому сформулированы базовые функции прокуратуры надзора за соблюдением Конституции РФ и законов (с корректировкой предмета надзора), уголовного преследования, поддержания государственного обвинения в суде,

- предпринята попытка разработки новой редакции и содержательного аппарата Закона о прокуратуре РФ в части главы 1 раздела III, касающейся функции надзора за соблюдением законов, которая создает предпосылки концентрации усилий на главных участках укрепления власти, законности и правопорядка

механизма и прокура1уры типом Российской Федерации, проблем модернизации и совершенствования статуса российской прокуратуры в системе разделения властей, адекватного задачам проводимых в стране государственно-правовой и административной реформ и постановкой новых теоретических вопросов на основе современных требований в обществе и достигнутою уровня познания

На защту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертации:

1 Российская Федерация но своему ишу государственного устройства является не союзной федерацией, а федерацией, основанной на ав-Iономин Существующая в лшературе и политических кругах ряда республик точка зрения о том, что Россия по своему государственному устройству являося союзной федерацией не имеет под собой ни исторических, ни юридических ни фамических оснований и не соответствует нормам действующей Конституции РФ (ст1,4, б, 11, 15, 16, 65,66,71,72, 76 и др )

Тип Российской Федерации как федерации, основанной на автономии, обусловлен способом ее образования, территориальной однородностью России, субьекты кошрой исторически находятся на ее территории, являясь ее составными частями, единым суверенитетом Российской Федерации, кою-рый распространяется на всю ее 1ерриторию, единым гражданством Российской Федерации, единым для всей Федерации кодифицированным законодательством, доминированием унитарных начал в организации государственной власти, судебной системы и контрольно-надзорного механизма, характерного для федераций, основанных на автономии

2 Российская Федерация по своей юридической природе является консштуционнон федерацией Получившее распространение в литературе мнение о шм, чю Российская Федерация является конституционно-договорной или догоиорно-конституционной федерацией, основывающееся на так называемом «Федеративном договоре», являющимся достаточно спорным суммированным наименованием трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами власти трех видов ее субъектов, по своей природе является сугубо вну|ригосударсгвенным договором, который в таком своем качестве ни по форме, ни по содержанию не мог изменить тип и юридическую природу Российской Федерации

Пи одни договор без законодательного оформления договора статутным актом (как правило, конституцией) не создает государства и не определяет его природу Поэтому как федерация на основе автономии, так и союзная федерация, основанная на договоре, являются конституционными федерациями, так как государствообразующеи основой любого из этих типов федерации является конституция

3 а) Республики - субъекты Российской Федерации по сущностным свойствам, способу образования, юридическои природе и характеру осуществления государственной власти являются не государствами, но национально-политическими образованиями, наделенными достаточно широкой политической и юридической самостоятельностью в пределах прав и компетенции, установленной Конституцией Российской Федерацией Определение республик-субъектов как не государств основывается на анализе теории и практике государства, норм международного права и мирового опыта федерализма, не признающих за субъектами Федераций статуса государства как политическими образованиями, не обладающими суверенитетом, т е свойством, в силу которого государство окончательно решает вопросы права как внутри страны, так и вне, внутри- как верховный, вне - как независимый

Употребление в статье 5 части 2 Конституции РФ формулы «республика (государство)» не может считаться определением государства Скорее ее можно считать политической уступкой деструктивным силам периода «парада суверенитетов», когда слабый центр шел нередко па компромиссы, чреватые потерей элементов суверенитета Российском Федерации

б) Автономная область, автономные округа, равно как и края, области, города Москва и Санкт-Петербург, как субъекты Российской Федерации по своей социально-юридической природе являются не государственными образованиями, как об этом указывается в юридической литературе, но национально-политическими и территорнально-политическнлиг образованиями, осуществляющими государственную власть на автономных началах в пределах прав, которые определяются Конституцией РФ и федеральными законами

дения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов

в) Все субъекты Российской Федерации но конституционному статусу должны быть равноправны и иметь одинаковое «статусное» наименование (например, область, округ и тп) с одинаковым же наименованием глав их администраций - «губернатор» - являющимся традиционным как для России, так и для глав администраций многих современных федераций (США, Индия и др)

4 Российская Федерация является единым и единственным обладателем государс1веанию суверенитета, коюрый распространяется на всю 1ерртори1о Федерации Положение о том, что государственным суверенитетом в Федерации обладает только Российская Федерация, основывается на общепризнанные нормы международного права и опыт мирового федерализма Мнение, высказываемое в литературе, о том, что Конституция РФ признает суверенитет за республиками - субъектами1, фактически и юридически несостоятельно

5 Российская Федерация по своей специфичной историко-полигической морфологии и государственно-правовому характеру формирования является федеративным национальным государством с многонациональным составом населения

Общепринятая в отечественной литературе характеристика Российской Федерации как не национальною, а мнш»национального государства не только спорна, но и противоречит сущностным основам Российского государства со времен становления Московского царства, Российской империи, СССР, РСФСР и является по существу результатом подмены государственно-правовою понятия политико-этническим понятием Российская Федерация является национальным федерлпшиым государством, как и любая другая многонациональная федерация (Индия, США, Швейцария и др), именующая себя национальным государством Государственно-правовая природа Российской Федерации как национального федеративного государства с многонациональным составом населения находит свое закрепление в положениях Конституции РФ (ч 1 ст 1), в которой Российская Федерация через тире определяется как «Россия», в ч 2 этой же еттьи устанавливается, что «наименования Российская Федерация и Россия равнозначны»

1 См , иапр 1л1сД Коисгпгуциопные осноиы федерализма СПб ,2002 С 126

6 Мнение, получившее распросгранение в юридической литературе, что ряд конституционных органов, в частности прокуратура, Центральный банк, Счетная палата и др, являются органами с «особым статусом», которые не входят п систему ветвей власти2 юридически не обосновано Термин «особый статус» не содержит в себе никаких сущностных характеристик и юридического содержания и является по существу произвольно употребляемым понятием

Система функций, осуществляемая законодательной, исполнительной и судебной властями охватывает функции н полномочия всех действующих государственных органов Федерации и ни один из них по исполняемым функциям не составляет принципиально иной функциональный властный институт

7 Формула п 2 ст 4 действующего Закона о прокуратуре, определяющая осуществление прокуратурой своих полномочий «независимо от федеральных органов государственной власти» противоречит положениям ст 10 Конституции РФ, и па уровне федерального закона выводит прокуратуру из конституционной системы разделения властей и от ее подотчетности одной из триады властей в Российской Федерации

8 На всех этапах своего формирования и развития российская прокуратура фактически и юридически оказывалась на стыке исполнительной и судебной властей Однако в силу преимущественного характера выполняемых функций, связанных в большей мере с исполнительной властью, прокуратура являлась и является подсистемой исполнительной власти, тяготеющей к сфере исполнительной власти главы государства в дореволюционной России (до 1864 г) - к исполнительной власти императора, в советский период к контрольной функции коллегиального президента СССР - Президиума Верховного Совета (формально), руководящей власти Политбюро ЦК КПСС (фактически), в Российской Федерации - к исполнительной власти Президента России

Место прокуратуры в системе исполнительной власти обусловлено осуществляемыми функциями и ролью в системе механизма государства, связанной с осуществлением надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, злщитон прав и свобод человека к гражданина, уголовного преследования, координации борьбы с преступностью и др Согласно Конституции РФ указанные направления деятельности прокуратуры вписываюг-

' См , напр Баглай М В Конституционное право Российской Федерации С 337

ся в сферу полномочий исполнигельной власI и Презндешд РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и других охранительных, контрольных и административных полномочий Президента РФ, вытекающих из российской разновидности президентской формы правления

9 Генеральный прокурор РФ нодо1четеи и ответственен перед Пре-

знденюм РФ в своей деятельности по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, укрепления законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, деятельности по борьбе с преступностью и ее координации

Исключение составляют процессуальные действия прокурора, связанные с расследованием дел, поддержанием государственного обвинения и участием в суде, надзором за следствием и дознанием, являющиеся независимой сферой деятельности прокурора, осуществляемой, однако, в рамках положений процессуального законодательства и судебных процедур

10 В плане проводимой в стране административной реформы возникает необходимость в ликвидации спецпрокуратур (кроме военной) и усилении территориальных прокур<иур, которые, будучи мноюфункциональ-ными органами, профессионально более дееспособны и могут решать вопросы более компетешно в рамках более широкого правового и социального контекста Основанием для такого вывода является то, что существование специализированных прокуратур по существу деформирует единую политику прокуратуры по осуществлению надзора и организации борьбы с преступно-С1Ы0, искуссшенно разделяет прокуратуру на ряд офаслевых прокуратур, действующих как ведомства

11 Отдельные положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нуждаются в пересмотре в плане их совершенствования, модернизации и известных изменений, адекватных проводимым реформам по демократизации принципов организации и деятельности прокуратуры, реальному обеспечению защиты прав граждан, определению приоритетов предмета надзора за соблюдением Конституции и законодательства, укреплению законности и правопорядка

В этих целях в диссертации сформулированы предложения для

а) новой редакции С1 4 Закона о принципах деятельности прокуратуры, концешуально основывающейся на исходных положениях Конституции и процессуального законодаюльсгва, которые в широком юридическом ас-

пекте закрепляют начала и ценности, являющиеся основами надзора, защиты прав и свобод граждан и осуществления уголовного преследования

б) новой редакции ст 13 Закона о прокуратуре, посвященной порядку назначения прокуроров на должность, адекватной положениям Конституции РФ, принципам федерализма н демократическому характеру организации государственной власти

в) повой редакции ст21 Закона о прокуратуре в плане включения в предмет надзора нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ л решений (постановлений, определений, толкований) Конституционною Суда РФ, которые, будучи концептуально связанными с социальной ценностью закона и законности обладают большой социальной адекватностью и способствуют укреплению российской государственности и реальному исполнению законов

12 Поддержание государственного обвинения в суде - это автономная функция прокуратуры, которая не может быть отождествлена с функцией «уголовного преследования» Формула, зафиксированная в ч 2 ст35 Закона о прокуратуре, определяющая участие прокурора - государственного обвинителя в судебном разбирательстве как уголовное преследование не вытекает из смысла ст 46 Конституции РФ, ч 3 ст 240, ч 1 ст 243 и ч 7,8 ст 246 УПК РФ

Судебная реформа, проводимая в стране, преследует задачу - реальное отделение судебного разбирательства от предварительного расследования, которое в рамках нынешней практики правоприменения все еще не лишена формального характера

13 В силу особенностей российского федерализма прокуратура нуждается в институализации более эффективных форм надзора новыми надстройками, в частности создания в системе Генеральной прокуратуры РФ института федеральных прокуроров, способного более результативно решать поставленные задачи Концептуально создание федеральных прокуратур в системе единой нейтрализованной прокуратуры находится в русле административной реформы, выражающейся в переходе к новой системе формирования исполнительной власти субъектов Федерации в целях обеспечения совершенствования федеративных властеотношений и укрепления государства, подкрепляет ее институционно и востребовано временем

Главной целью федеральных прокуратур будет обеспечение верховенства Конституции РФ, федеральных законов и их безусловного соблюдения

па всей территории Федерации, обеспечение законности в системе единства исполнительной власти, единообразного соблюдения прав и свобод человека, защиты федеральных интересов во всех сферах жизнедеятельности Федерации в рамках установлений Конституции РФ и законов РФ

Таким образом, выносимые на защиту положения показывают, что научная новизна настоящей диссертационной работы практически в полной мере отражена в исследуемых проблемах и восполняет теоретическое познание комплекса нерешенных, неполно решенных и спорных вопросов, способствующих развитию науки и практики российского федерализма, его влияния па принципы организации государственной власти, роли, места и специфики деятельности прокуратуры в государственном механизме РФ

Теорешческая и практическая значимость и апробация диссертационной рабо1ы Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разрабоп<е концепции типологии Российской Федерации и ее юридической природы, раскрытии проблем современного российского федерализма как в аспекте совершенствования федеративного устройства России и ее субъектного соиава, так и в аспекте обусловленности основ организации государственной власти, в частности организации прокуратуры типом Федерации и российской разновидности президентской формы правления Рассматриваемые вопросы образуют научную основу более современных проблем федералиша в России и адекватной взаимосвязи государственного механизма и прокура1уры с принципами федерализма, и диктую! выработку новых подходов в определении места прокуратуры в системе разделения властей, раскрыши конституционных принципов деятельности прокуратуры, уточнении ее базовых функций и определении по-новому правового статуса нрокура1уры как конституционного института, вносят определенный вклад в развише ¡еории конституционного нрава, а также в решение важных прикладных задач российской государственности переходного периода

Практическая значимость проведенного исследования определяется тем, что содержащиеся в нем концептуальные положения и выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ, разработке новой редакции Федерального закона о прокуратуре РФ и соо!ветствующих других законодательных актов, касающихся совершенствования федеративных отношений, определения реальною сга!уса субъектов Федерации и их конституционного равноправия, оптимизации функционирования единой государственной власти, модерниза-

ции принципов деятельности и базовых функций прокуратуры, предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и др

Результаты диссертационной работы могут служить основой для исследования проблем российского федерализма, единого суверенитета и организации единой государственной власти в федеративном государстве, особенностей законности в переходный период и др Указанные и другие результаты диссертации могут быть использованы в учебном процессе, в деятельности прокуратуры, в работе депутатского корпуса па федеральном и региональном уровнях и государственного аппарата

Апробация результатов исследования отражена в основных положениях диссертационного исследования, выводах и предложениях, изложенных в монографиях, брошюрах, статьях, составленных автором для соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы и Генеральной прокуратуры аналитических докладах по проблемам конституционной законности и состояния прокурорского надзора в сфере федеративных отношений и государственного строительства, информационно-аналитических справках о конституционности положений конституций республик и уставов регионов - субъектов Федерации в сфере государственного строительства, заключениях и предложениях к проектам законодательных актов, касающихся вопросов государственного строительства и федеративных отношений, гражданства, общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и др Основные итоги диссертационной работы воплощены в 47 публикациях, в том числе 7 монографиях, 6 брошюрах, 33 статьях и других публикациях, общий объем которых составляет около 130 печатных листов

Структура диссертации Диссертация состоит из введения, 7 глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы

Объем диссертации без списка литературы 558 страниц машинописного текста

Основное содержание работы Во введении обоснованы выбор и актуальность темы, определены цель и задачи диссертационного исследования, обозначены объекты и предмет ис-

следования, его теоретическая и методологическая основы, раскрыта научная новизна диссертации и сформулированы выносимые на защиту основные положения, дана характеристика теоретической и практической значимости работы, приведены данные об апробации полученных результатов

В первой главе рассмотрены мало изученные и не получившие развития отдельные аспекш теории и практики федерализма в той степени, в какой это было необходимо для целей диссертационной работы и, прежде всего, проблемы типологии федеративного устройства России и обусловленности принципов и форм организации государственной власти, системы права и прокурорского надзора типом и юридической природой федерации Это предполагает раскрытие исходных положений теории системообразующих связей между федерализмом и властью, обоснование концепции, согласно которой форма организации государственной власти в своей методологической основе зиждется на принципах федерализма и увязывании характера власте-ошошений Федерации и ее субъектов с типом федеративного устройства и иными аспектами федеративной государственности

В Конституции Российской Федерации 1993 г нет определения типа федерации как формы государственного устройства, отсутствуют полишко-юридические характеристики статуса субъектов Российской Федерации, не обозначены система их ор1апов власти, их правовое положение в иерархии единой системы власти Федерации Констатация указанных пробелов не означает, что а шор придерживается мнения, что конституция должна быть детализирующим правовым акюм Однако, на взгляд автора, от конституции федеративною государства требуется большая прозрачность и четкость в определении типа федерации, организации власти на соответствующих уровнях властеотношений, природы ста1уса субъекта федерации и др , ибо эти вопросы тесно связаны с такими принципиальными положениями, как суверенитет федерации и правовой статус ее субъектов, верховенство ее конституции и законов, территориальная целостность, единство власти и законности, равное для всех обеспечение прав и свобод человека и гражданина

Изучение природы различных федеративных государств (США, Швейцария, ФРГ, Индия, бывший СССР и др ), истории и способов их образования и функционирования приводит автора к выводу, что 1ИП любой федерации органически связан главным образом со способом образовании федерации, предопределяющим вопрос образуется ли федерация путем объединения до-юле независимых юсударств на основе договора в новое государство или

наоборот - федерация образуется волею центральной власти унитарного государства путем разделения его на автономные национально-политические или территориально-политические образования в составе того же государства С этой точки зрения, автор, основываясь на российский и мировой опыт, придерживается позиции, согласно которой истории известны два основных типа государственно-правовых объединений - федеративных государств союзная федерация, т е федеративное государство, образовавшееся на основе союза независимых государств, и федерация ня основе автономии, т е федеративное государство, образованное верховной властью унитарного государства путем придания мастям своей территории права политической автономии

Федерации потому и называются союзными, что основаны на добровольном договоре или соглашении Однако, без законодательного оформления договора статутным актом (как правило, конституцией) сам договор не создает федеративного государства Федеративные государства - США, Швейцария, Мексика, ФРГ и др - созданы в силу конституции, но, как правило, на основе учредительного договора Поэтому нельзя согласиться с авторами, которые в своей классификации Федераций называют договорными союзные федерации, имея в виду, что в основе их лежит договор или соглашение3 Авторы, называющие союзные государства, договорными, вольно или невольно основываются на том, что федеративное государство, возникнув на основе договора, и в дальнейшем покоится на договоре Эта теория, известная в истории как «сепаратистская» уходит истоками в первые десятилетия существования США, и, по справедливому замечанию А Ященко, «была первым шагом по тому пути партикуляризма, который привел к гражданской войне 1861-1864 годов»4

Придавая принципиальную значимость категориям «договор» и «конституция» в образовании союзного типа федерации, автор, основываясь на анализе исторического опыта образования федеративных государств и док-тринальных положений, сформулированных в работах классиков федерализма и современных авторов (В Вильсона, Д Вебстера, А Гамильтона, III Л Монтескье, А А Жилина, И Ильина, И А Умновой, В Е Чиркина, А Ященко и др), приходит к выводу если соглашение между федерирующимися независимыми образованиями оформляется договором, то феде-

1 См папр Чиркни В П Современное федеративное государство М , 1997 С I!, Конституционное (государственное) право зарубежных стран Общая часп М,1996 с 666

4 См Теория федерализма, Юрьев, 1912 С 564

ративнос соединение как единое государство - формируется законодательно и ус1лнавлнвле1ся федеральной конституцией, являющейся высшим законом обьедппенной страны, а не свободным договором между ее субъектами В этом своем качестве федеральная конституция явля-С1СЯ первоосновой - как единого федеративною государства, так и правовой системы этого государства

РСФСР явилась первой в истории федерацией на основе автономии Анализ создания РСФСР показывает, что она создавалась аномально путем децентрализации и разделения единого унитарного российского государства на национальные автономии, создаваемые декретами центрального правительства России Преобразование Российской советской унитарной республики в федерацию - РСФСР, на взгляд автора, не было обусловлено обьек-тивными факюрамп, но являлось результатом реализации конъюнктурной большевистской политики в борьбе за власть

Историко-правовой и политологический анализ сущностной обусловленности типом федерации принципов организации государственной власти и системы права показывает, что в союзных федеративных государс1вах (например, США, ФРГ, Швейцария, Канада и др) власть и система права «нецентрализованны» или децентрализованы Даже при тоталитарном режиме, например в СССР как союзной Феде-рации, где власть всецело жестко принадлежала КПСС, по Конституции СССР она формально устанавливалась «нецентрализованно» декларировалась самостоятельность союзных республик, устанавливалась федеральная и республиканская системы права, республика имела свою судебную систему, верховный орган государственной власти и т п Напрошв, государственной власти типа федерации, основанной на автономии (РСФСР, Индия, Бразилия и др ), присущ более «централист-ский», нередко авториырный характер, что объясняется способом образования это-го типа федерации, созданного волею центра - унитарного государства Сказанное не является абсолютным многое зависит от характера режима власти, сложившихся властеотношений, наличия или отсутствия центробежных сил, соотношения сил центра и регионов и тп Но при всем этом тин федерации в большей или меньшей степени существенно влияет и на ор!а-низационно-нрлвовое ус1роис1Во власIи и систему права, на форму функционирования I осударственпого механизма

При юридическом и фактологическом анализе союзного типа федерации сгановшся ясным, что строго централизованная система любого органа

и, в частности прокуратуры, не может естественным обратом вписаться в систему органов государственной власти, построенной па «нецентрализованной» основе Так, по Конституции СССР 1924 г, в силу присутствия достаточно реальных федеративных принципов в организации высших органов государственной власти, прокуратура, несмотря на ленинские установки централизо-ванности этого органа, в масштабах СССР не была централизована Что касается РСФСР как федерации, основанной на автономии, - здесь положение было другое В соответствии со ст 14 Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г, прокуратура РСФСР строилась на началах относительной централизации5, что, как было сказано выше, обычно присуще Феде-рации на основе автономии

По результатам анализа предпосылок создания «централизованной» независимой прокуратуры в СССР как союзной федерации, которой, как правило, присуща «пецентрализация» системы организации власти, автором сделаны выводы о том, что, во-первых, создание централизованной системы прокуратуры в СССР как союзной федерации объективно было результатом того, что СССР к 1936 году трансформировался фактически в унитарное тоталитарное государство с жесткой централизацией организации государственной власти «сверху до низу», во-вторых, Мотивация Постановления ЦИК и СПК СССР «Об учреждении Прокуратуры СССР» от 20 июля 1933 г'' «в целях единства и укрепления социалистической законности» не выдерживает критики Анализ показывает, что единство законности в федеративном государстве, вопреки установившемуся мнению, зависит не от единой централизованной прокуратуры или любого другого подобного органа, а от характера властеотношении между федерацией и ее субъектами, соответствия конституций субъектов федерации конституции федерации, от непротиворечия издаваемых законов регионов конституции федерации и федеральным законам и др Если отсутствует не-обходимая для федерации однородность и единство конституционного и регионального законодательства, никаким надзором централизованного органа единства законности достичь невозможно Свидетельством этому является Российская Федерация, где конституционные коллизии и массовые нарушения федерального законодательства являются реалиями российского федерализма, огромный массив противоречащих актов не имеет пока еще тенденции к уменьшению, в-третьих, что историко-правовой ана-

5 См Сопетская прокуратура Исюрмя и сопремепносчь М , 1977 С 66

6 Там же С 69

лиз деятельности прокуратуры дает основание утверждать, что с момента ор-1анизации совеюкой прокуратуры в 1922 г по 1953 г, те в период утверждения в стране авторитаризма, а впоследствии режима тоталитаризма, роль «единой централизованной» прокуратуры в осуществлении надзора за законностью вообще, и, в частности, за законностью дознания и следствия в органах ЧК, ГПУ и НКВД была, мягко говоря, чисто номинальной С первых же дней после Октябрьской революции вплоть до смерти Сталина были уничтожены главные основы законности «равенство всех перед законом», «презумпция невиновности» и принцип - «нег преступления, нет наказания, не указанною и законе», в-че гвер I ых, ленинская установка о том, что независимая центральная прокурорская власть должна работать под самым близким наблюдением партийных учреждений Оргбюро ЦК, Политбюро ЦК и ЦКК7, а ошибки центральной прокурорской власти будут тут же исправляться «теми партийными органами, которые устанавливают вообще все основные понятия и все основные правила для всей нашей партийной и советской работы»8, не могла способс!вовать установлению принципа законности, 1ак как ставилась в зависимость от 3-х таких органов, деятельность и полномочия которых пи законами государства, ни Конституцией не регулировались и осуществлялись вне правового ноля В целом, как показывает анализ, ленинская концепция законности, прав человека, демократии, правосудия нередко попиралась с его же ведома действовал беспощадный принцип «если важна цель - не важны средства для ее достижения» Символ веры Ленина-С1алина - «диктатура пролетариата», по существу означал никакими законами не оесненную власть партии, точнее - вождя, которая, когда было нужно, могла или карать или миловать Могли ли всерьез сосуществовать при такой власти законность, прокурорский надзор и правосудие'

В эпоху «хрущевской оттепели», хотя жес1кость сталинского режима и проявления открыюго беззакония стали делом прошлого, система бюрократического партийного управления сохранилась и исключала самостоятельность любого государственного органа Правда, было принято новое Положение о прокурорском надзоре, роль прокуратуры как-то стала обозначаться, однако ее деятельность не могла быть достаточно активна, и прокурорский надзор мог себя реализовать лишь в той мере и в тех сферах, которые определялись партийными директивами

7Цпг по Ииантковсьий А А Марксизм и уголовное праио М , 1918 С 38

8 См Ленин В И Поли собр сом Г45 С200-201

После принятия Конституции СССР 1977 г 30 ноября 1979 г был принят Закон о прокуратуре СССР, который с изменениями, внесенными в редакции этого Закона в 1982 и 1987 гг, был последним советским законодательным актом о прокуратуре, который ничего, или почти ничего, существенно нового не внес в действующее законодательстве о прокуратуре

Неэффективность деятельности прокуратуры, равно как и других правоохранительных органов, к началу 80-х годов привела к кризисному состоянию всей системы правоохраны Бюрократически централизованная система прокуратуры оторвалась от прокуратур союзных республик и регионов, от социальной среды и Интересов общества, которая, на взгляд автора, привела к концептуальным искажениям компетенции прокуратуры, породила в республиках центробежные тенденции, которые привели к переподчинению прокуратур республик высшим властям республик Этому, конечно, способствовал общеполитический кризис в стране Постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» означало, по существу, прекращение деятельности Прокуратуры СССР

Во второй главе раскрываются качественные характеристики типа и политико-правовой природы Российской Федерации как федерации, основанной на автономии, статуса субъектов Федерации (республик) как не государств, других видов национальных н территориальных автономий - как негосударственных образований (краев, областей и др), единой сущности суверенитета в Российской Федерации, а также современных теорий о моделях федераций и их классификации Рассматриваются федеративные аспекты проблем организации государственной власти и ее разделения путем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, принципов организации прокуратуры в постсоветский период Дается политико-правовой анализ состояния конституционной законности и правовой системы в целом и соотношения конституционной нормы и политической реальности с точки зрения особенностей первого десятилетия постсоветского переходного периода государства

В российской юридической науке за последние годы появилось немало работ, в которых достаточно искаженно трактуются вопросы типа и сущностных основ Российской Федерации, федеративного аспекта организации и

функционирования государственной власти, природы властеотношений между Федерацией и ее субъектами Распространенными являются мнения, согласно которым Россия с подписанием в 1992 г Федеративного договора трансформировалась в союзную федерацию, которой субъекты делегировали часть своих прав9, «Российская Федерация - это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа10, «Российская Федерация-сложное государство, которое, в свою очередь, состоит из государств и государственных образований»", «Россия не является национальным государством, это многонациональное государство»12, «Конституция Российской Федерации признает суверенитет за республиками»1'' и т п На этих идеях были сформулированы соответствующие положения конституций республик

Точки зрения о том, что после подписания Федеративного договора Российская Федерация преобразовалась из федерации на основе автономии в союзную федерацию не имеют под собой ни юридической, ни фактической основы В марте 1992 г в условиях разгула сепаратизма и политических амбиции националистических эли1, особенно республик, были заключены три доювора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власIи и органами государственной власти республик, краев, областей, двух городов федерального значения (Москвы н Санкт-Петербурга), автономной области и автономных округов, суммированные в спорное название Федеративным договор, расширившие права автономий и адмшшетративио-терришриальных единиц Федерации, переименовавшие «автономные республики» в «республики» и т п , являлись компе1ен-ционно-разграничительными договорами впу григосударсгвепного порядка, которые ни юридически, ни фактически не могли изменить тип и конституционную природу Российской Федерации как федерации, основанной на автономии

Принципиально важный вывод, вытекающий из анализа сущностной характерноики Российской Федерации и Федеративного договора, сводится к следующему Российская Федерация по своему типу - это, бесспорно, не союзная федерация, а федерация на основе автономии Будучи правопреемницей РСФСР, Российская Федерация, в отличие о г своей нредшесг-

См Мухтшшшин Ф Федерализм - июбальные российский измерения Казань, 1993 С 12

10 См Козлова С 11 Кутифин О Е Конституционное право России М,2001 С 256

" См Чиркни ¡1 Г Констшуиионное право Российской Федерации М, 2001 С 196

12 См Ба'чий М В Конелпуцпонное право Российской Федерации М , 1997 С 293

" 1тсД Указ соч С 126

веннпцы - РСФСР, из полуфедерации была преобразована г$ федерацию, из формальной федерации - в реальную федерацию на основе национально-политической и территориально-политической автономии

В литературе и среди многих политических деятелей республик получила признание концепция конституционно-договорной или договорно-констнтуционной природы Российской Федерации В Е Чиркин, например, полагает, что Российская Федерация по своему происхождению является до-говорно-копституционнойн По своей природе Российскую Федерацию конституционно-договорной считают И П Ильинский, НА Михалева, Б С Крылов15, Тадевасян Э В и Р В Енгибарян16 и др Указанная концепция основывается опять же на так называемый Федеративный договор и ст 11 Конституции РФ, в соответствии с которой разграничение предметов ведения и полномочий регулируется не только Конституцией РФ, но и федеративным и иными договорами Анализ как Федеративного договора, так и соотношения Конституции РФ с этим и другими внутригосударственными договорами позволяет придти к выводу, что концепция договорно-конституционной или конституционно-договорной природы Российской Федерации не имеет под собой научной и практической основы Мировой и российский опыт показывает, что государствообразующим фактором любого федеративного объединения является конституция и, независимо от тина, пет федерации, юридическая природа которых не была бы конституционной

В диссертации рассматривается веками дискутируемый в юридической науке знаменитый вопрос может ли суверенитет быть разделен между федерацией и ее субъектами и могут ли быть признаны республики в составе федерации суверенными Актуальность вопроса обусловлена тем, что проблема суверенитета в федеративном государстве является важнейшим аспектом практической политики, так как от ее концептуального решения зависит характер властеотношений федерации и ее субъектов, а также характер и способы разделения власти по вертикали С распадом СССР в условиях нестабильности и разбалансированности переходной государственно-правовой системы почти все республики-субъекты Российской Федерации в своих конституциях провозгласили себя суверенными государствами Конституция РФ 1993 г не

14 См Чиркни В Е Указ соч С 14

См Итышский // П Кры'юп Б С Михтева Н А 11оное фелсрагипное государство России // Государство II право 1992 №11 С 33 16 См Ьпгабарян Р В Тадишсян Э В Копстп гуцпоипое право М , 2000 С 298

16 См Е/гиборяп Р В Тадевасян 1 В Конституционное право М , 2000 С 298

подтвердила суверенитета республик и единственным сувереном признала Российскую Федерацию Но, несмотря на это, в конституциях ряда республик до настоящего времени сохранились нормы, определяющие республики суверенными образованиями

Изучение проблемы показывает, что в концептуальном плане суверенитет является а1рибутивным свойством государства, в силу которого оно независимо, едино и неделимо Такое понимание суверенитета зиждется на теории и практике государства вообще и объективных факторах мирового опыта федеративных соединений прошлого и настоящего Поэтому в мировой практике федеративные государства в своих конституциях не содержат положений, определяющих субъектов федераций «суверенными» Если бы субъекты федерации обладали суверенитетом (не мнимым, как в СССР, а деист вшельным), то это означало бы, что мы имеем дело не с федеративным соединением, но с конфедеративным союзом

На вопрос о том, кому принадлежит суверенитет в Российской Федерации как свойства независимого в использовании всей совокупности властных полномочий внутри Федерации н вне ее границ, огвег может быть юлько один - народу России в лице Российского федеративного государства

Это подтверждено и Конституционным Судом РФ, который своим определением от 27 июня 2000 г признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, утратившими силу, не подлежащими применению судами, другими органами, должностными лицами и подлежащими отмене положения конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Алтай о государственном суверенитете этих республик17

Исходя из постулата, что суверенитет является атрибутивным свойством государства, и Конституция РФ устанавливает единый государственный суверенитет Российской Федерации, возникает вопрос, каков действительный статус республик-субъектов, которые именуются государствами В отличие от конституций СССР и РСФСР, которые пусть и формально, но «обосновывали» мнимые характеристики автономных республик как государств, Конституция РФ не содержит положений, характеризующих республики как государе 1ва Лишь в статье 5 части 2 употребляется формула «республика (государство)» Однако эта формула, не содержащая никаких государственно-

"СЗГФ 2000 №29 СгЗП7

правовых характеристик, не может считаться определением субъекта-республики как государства и, на взгляд автора, является вынужденной уступкой силам периода «парада суверенитетов», когда слабый центр, переоценивая спекуляции вокруг угрозы распада России, шел на компромиссы, чреватые потерей элементов суверенитета Российской Федерации

По результатам анализа юридической природы субъектов России в плоскости положений международного права, мирового опыта федерализма и доктринальных теорий автором сделаны следующие выводы а) обозначение двадцати одного субъекта Российской Федерации понят ием «республика (государство)» является произвольно употребляемым термином, юридически не соответствующим сущностному понятию «государство», б) республики -субъекты Российской Федерации по своему статусу являются не государствами, а национально-политическими образованиями, наделенными Россией правами автономий, с достаточно широкой политической и юридической самостоятельностью, но в пределах прав и компетенции, установленных Конституцией Российской Федерации с некоторыми условными признаками государственности, в) национальные образования (автономная область, автономные округа) и административно-территориальные образования (край, область, города федерального значения) - являются не государственными образованиями, а национально-политическими и территориально-политическими образованиями на территории России, наделенными правами автономии, пределы полномочий которых определяются нормами Конституции РФ, г) республики, как национально-политические образования и края, области, города Федерального значения, автономная область и автономные округа, как территориально-политические и национально-политические образования являются юридически равноправными автономиями - частями Российской Федерации, наделенными статусом «субъекта Российской Федерации»

Государственно-правовой и историко-политический анализ государственно-правовой природы Российской Федерации показывает, что Россия как государство характеризуется специфичной морфологией и нуждается в расширении методологических границ в раскрытии ее сущностных характеристик не только как федерации, но и как национального государства с многонациональным составом населения Концепция Российской Федерации как национального государства основывается на объективных факторах Россия по своему типу является федерацией на основе автономии, субъекты которой

не составляют Российскую Федерацию, а исторически находятся на территории России и как автономии образованы волею ее верховной власти, около 80 процентов населения Федерации составляют русские, Россия является страной с минимальными культурно-историческими различиями большинства населения Российская Федерация как национальное государство е многонациональным составом населения характеризуется тем, что ее население независимо от национальной и расовой принадлежности, вероисповедания, языка и т п сос1авляег единый народ Российской Федерации, которая осуществляет внутреннюю и внешнюю политику в интересах всех наций и народностей России с учетом особенностей и потребностей каждой из них и всех в совокупности - как народа Российской Федерации Концепция Российской Федерации как федеративного национального юсударствл вытекает из смысла норм самой Консгшуции РФ, в которой в соответствии с ч 1 ст 1 Российская Федерация через тире определяется как «Россия», а в ч 2 этой же статьи прямо указывается, что «наименования Российская Федерация и Россия равнозначны» В этой связи утверждения ряда российских авторов о том, что Россия, будучи многонациональной страной, не являе!ся национальным государством (М В Баглай, Д Тэпс и др ) противоречат сущностным основам Российской Федерации и исюрико-политической и социально-этнической морфологии Российского государства со времен становления Московского царства, образования Российской империи, СССР, РСФСР Следование логике авюров указанных утверждений сводит на нет понятие национальных ю-сударетв вообще, так как в любом из них в большей или меньшей степени на-личес1вует мноюлациональный, нередко и многорасовый, состав населения

Рассмотрение исходных положений типологии Российской Федерации, ее юридической природы, правовых характеристик правовой сущности субъектов Федерации, проблемы суверенитета в Российской Федерации завершается анализом современных теорий о моделях федерализма и их классификации (Елазар Д , Пернталер П , Остром В и др ) Автор придерживается мнения, что многообразие рассматриваемых моделей, которое широко дискутируется в юридической литературе («кооперативная», «субсидиарная», «централизованная» и «нецентрализованная», «асимметричная» и «симметричная» и др ) является в основном многообразием не моделей федеративного устройства, а многообразием форм типов федерации (союзной федерации и федерации на основе лвюномии) в конкретных их проявлениях и аспектах организации управления, формы правления, политического режима, харакге-

ра властеотношений, природы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами и т п

В диссертации с учетом типа Российской Федерации, основанной на автономии, де!ально проанализированы федеративный аспект организации государственной власти и проблема разграничения предметов ведения и полномочий между ор1анами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч 3 ст 11, ст 71-73,76-78 Конституции РФ) Анализ положений указанных статей обнаруживает ряд проблем, подробное исследование которых выходит за рамки данной диссертационной работы Автор останавливается лишь на некоторых из них, которые являются значимыми для суверенной природы Российской Федерации и правильной организации надзорной деятельности прокуратуры Одна из них связана с формулировкой ст 73 Конституции РФ, которая в юридической литературе и на практике трактуется таким образом, чю в сфере осуществления полномочии этой нормы субъекты Федерации «обладают всей полнотой государственной власти» Подобное понимание формулы craibn 73 противоречит суверенитету Российской Федерации и верховенству ее Конституции Анализ норм, разграничивающих предметы ведения, в совокупности с нормами основ конституционного строя, позволяют автору высказагь точку зрения, что норма ci 73 Конституции РФ субъектам предоставляет самосюятельную (остаточную) сферу компетенции, но не самостоятельную сферу консппуцнонной юрисдикции Субъекты Федерации могут принимать в пределах ст 73 любые акты вне пределов ведения Федерации и совмесшого ведения Федерации и ее субъектов, не противоречащие, однако, Конституции РФ, которой и принадлежит «вся полнота государывеннои власти» на территории Федерации

Проблему представляет и договорный порядок разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами (ст 11 ч 3 Конституции РФ), кошрый, как показывает мировой опыт, в феде-рашвных государствах не актуален Июги изучения отечес1венной и зарубежной договорной практики дают автору основание для выводов о том, что двусторонние договоры органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут заключаться а) по строго ограниченному кругу вопросов, объективно обусловленными особенностями peí иона, б) в рамках федеральной конституции и не прошворечшь ей18, в) с согласия законодатель-

|8См Эблха Ь КарапепчшЛ Росишскии федцшппм равноправие субъекюв и аспммырнчноаь// Государство и право 1995 №3

ного органа Федерации или по инициативе федерального правительства и соответствующих федеральных министерств и под их контролем Мнение, высказываемое в юридической литературе и некоторыми политическими деятелями о том, что двусторонние договоры укрепили российскую государственность, на взгляд автора, противоречит фактам Анализ договоров показывает, что они подрывали многие базовые принципы конституционного равенства и способствовали размыванию предметов ведении, сужению универсальности федерального конституционного регулирования

В данной главе рассматриваются федеративный и организационные аспекты прокуратуры Российской Федерации образованной 15 ноября 1991 г постановлением Верховного Совета РСФСР

Конституция РФ 1993 г , которая закрепила в стране новый общественно-политический строй и принципиально преобразовала сущностные основы государственной власти, экономики и социальных институтов, по существу не затронула принципов организации и деятельности прокуратуры Установив жесткий централизованный каркас прокуратуры, Конституция РФ оставила без решения ключевые вопросы статуса и деятельности прокуратуры, отсылая регулирование этих и других вопросов федеральному закону о прокуратуре Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый 17 ноября 1995 г , не внес больших существенных изменений в организацию и деятельность прокуратуры, адекватных происшедшим кардинальным общественно-политическим изменениям в стране Между тем, как показывает анализ, в рассматриваемый переходный период законность и правопорядок находились в глубоком кризисе Конституционные нормы и политическая реальность оказались в таком очевидном разрыве друг с другом, что стали реальной угрозой основам конституционного строя России Создавшаяся ситуация, на взгляд автора, являлась результатом, с одной стороны, кризиса политической и экономической системы в целом, с другой стороны - следствием концептуальной несостоятельности прокуратуры и всей системы правоохра-пы действовать адекватно в условиях переходного периода

В третьей главе рассмотрены проблемы реформирования законодательных основ организации государственной власти и совершенствования принципов Федерализма, организации и деятельности прокуратуры Анализ показывает, что практика и природа властеотношений Российской Федерации и ее субъектов к концу 1999 г, приобрели дестабилизирующий характер Оказались деформированными принципы федерализма и единство государст-

венной власти Институт Президента РФ переживал состояние упадка, крайняя децентрализация дала возможность элитам многих субьекюв Федерации действовать в качестве четвертого центра власти

Выход из кризисного состояния диктовал необходимость в жестком и конструктивном вмешательстве центра и проявлении политической воли прежде всего Президента Российской Федерации В Посланиях вновь избранного Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000-2001 гг в качестве стратегических задач были определены укрепление государства в лице всех институтов власти и всех уровней, создание четко работающей исполнительной вертикали власти, достижение государственной и правовой дисциплины и повышение действенноеш судебной системы как механизма реализации государственных решений, эффективной защиты прав граждан С 2000 г предпринимаются меры по осуществлению государственно-правовой, судебной и административной реформ, модернизации государственных и общественных инстщутов Они в определенной мере способствовали стабилизации законности и правопорядка, концептуальному изменению развития федеративных отношений, приостановлению процесса деформирования вертикали власти и стихийной децентрализации России, ведущей ее к «ползучей» конфедерации Однако, в силу особенностей переходного периода сферы управления, законности и правопорядка все еще переживают нестабильное состояние Положение усугубляется новыми вызовами национальной и государственной безопасности со стороны местного и международного терроризма, межэтнических экстремистских проявлений, бюрократизации системы власти, коррупции, тяжких преступлений против личности и т и В этой связи новые инициативы Президента РФ, направленные на обеспечение единства, концентрации и ди-намнчнос1И исполнительной власти, модернизации и совершенствования ключевых основ российской государственности необходимы и своевременны Новый порядок формирования инепттута глав исполнительной власти, помимо других обстоятельств, па взгляд автора, обусловлен самим государственным устройством России как Федерации, основанной на авюномии, которая, в отличие от союзной федерации, характеризуется известным превалированием унитарных, I е централис1ских начал в управлении. Сравнительный анализ мирового опыта федеративных государств показывает, что этот порядок не является недемократическим, как это представляется в определенных политических и общественных кругах Он досгаючио известен мировой практике федерализма По конституциям ряда федеративных госу-

дарств (Индия, Канада, Австралия и др ) губернаторы - главы субъектов федерации - назначаются президентами республик единолично без внесения вопроса на одобрение местной легислатуры

Реформы по совершенствованию принципов российского федерализма, на взгляд автора, должны развиваться в направлении установления реального равноправия субъектов между собой и в отношениях с федеральной властью, следствием которого должно быть выравнивание их конституционного статуса, невозможного без одинакового для всех субъектов Федерации статусно-правового наименования (например, округа, области и др.), равно как н одинакового для всех наименования главы исполнительной власти (например, губернатор, глава области или округа) Высказанную точку зрения подтверждает зарубежный опыт федерализма, который не знает такого разност атусного конструирования федерации, как Российская Федерация, так как он не способствует укреплению государственного единства в федерации Во всех зарубежных федерациях субъекты федерации статусно равноправны и имеют одинаковые статусные наименования (в США, Мексике, Бразилии и др - штаты, в Швейцарии - кантоны, в Аргентине, Канаде, Пакистане - провинции, в ФРГ и Австрии - земли, в Бельгии - области)

Проводимые в стране реформы явно недостаточно коснулись действующего Закона о прокуратуре Редакция Федерального закона от 10 февраля 1999 г существенных изменений в закон не внесла В положительном плане она зафиксировала за прокуратурой право надзора за соблюдением Конституции РФ, который, однако, она полноценно не может осуществлять, так как не является субъектом права запроса в Конституционный Суд Постановлением от 18 июля 2003 г №13 Конституционный Суд, рассмотревший дело о проверке конституционности ряда статей ГПК РСФСР, ГПК РФ, а также статей закона о прокуратуре, не исключил для Генерального прокурора РФ возможности обращения в Конституционный Суд РФ с запросами о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации Но это полноценно rte решает вопроса Генеральный прокурор как субъект материальных конституционных отношений и высшее долж7Юстное лицо органа, осуществляющего от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и законов, не может не быть субъектом права запроса в Конституционный Суд

В связи с проводимыми реформами заметно активизировалась деятельность прокуратуры, эффективнее стал прокурорский надзор по «зачистке

правового поля России от неконституционных или противоречащих федеральному законодательству нормашвных актов» Однако, объективности ради следует признать, что активизация надзора прокура!уры во многом была инициирована политической волей Президента РФ, но не результатом существенного совершенствования деятельности прокуратуры в плане сегодняшних требований Создание в июне 2000 г в русле проводимых реформ управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах не оправдали себя и 11 июля 2002 г приказом Генерального прокурора были ликвидированы и заменены отделами Изучение правового статуса и практики деятельности этих органов показывает, чю они, будучи подразделениями структур центрального аппарата, стали по существу его бюрократическими придатками и ни по форме, ни по содержанию и методам деятельности не были приспособлены к обеспечению стабилизации законности и правопорядка Об этом говорят данные Генеральной прокуратуры РФ на конец июня 2006 г все еще не полностью приведены в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством конституции и уставы 18 субъектов Федерации, примерно 10 до-юворов, являющихся на деле статутными актами, существенно противоречащими Конституции РФ, продолжают действовать, не уменьшается массив противоречащих федеральному законода!ельству правовых актов государственных органов субъектов Федерации

На взгляд автора, админисгративная реформа нуждается в большей системности, охватывающей другие сферы жизнедеятельности государства, в частности деятельности иравоохрашнельных органов и прокуратуры в частное 1и Речь идет о создании в системе Генеральной прокуратуры РФ реально независимых от решональных властей окружных прокурорских органов - федеральных прокуратур, но не аппаратных структур типа управлений Главной целью федеральных прокуратур, на взгляд автора, должно быть обеспечение верховенства Констшуции РФ, федеральных законов и их безусловного соблюдения на всей территории Федерации, стабильной законности в системе единства исполнительной власш, единообразного соблюдения прав и свобод человека, защиты федеральных интересов во всех сферах жизнедеятельности Федерации в рамках установлений Конституции РФ

С другой стороны, окружные федеральные прокуроры станут в округах механизмом реализации правомочий и новых инициатив Президента РФ и Генеральной прокуратуры РФ в сфере охраны Конституции и обеспечения общенациональной законносш, эффективности надзора за обеспечением

единства вертикали исполнительной власти, противодействия преступности и международному терроризму, активизации содействия усилиям власти в главных направлениях проводимых реформ, адекватных интересам личности, общества и государства

В работе рассматриваются вопросы, связанные с важной составляющей судебной реформы - введением в действие нового Уголовно-процессуального кодекса, который качественно затронул сущностные характеристики прокуратуры и в принципиальном плане существенно изменил расстановку главных направлений ее деятельности Это обстоятельство теоретически в полной мере в литературе о прокуратуре еще не осмыслено и в действующем Законе о прокуратуре не отражено На взгляд автора, новации, установленные в новом УПК касательно прокуратуры, имеют концептуальное значение, являются важным этапом развития как судебно-правовой, так и прокурорской реформы С учетом этого автором в диссертации сформулированы предложения для принятия попой редакции Закона о прокуратуре в части определения содержательной основы осуществления прокуратурой от имени государства уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства, а также надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия

Четвертая глава посвящена разработке концепции места прокуратуры в системе конституционного разделения властей в Российской Федерации путем исюрико-сравнительного и правового анализа статуса и функционирования прокуратуры и раскрытия природы ее системообразующих связей с ветвями трех властей законнодательной, исполнительной и судебной

В развитии прокуратуры дореволюционной России принято выделять два основных этапа дореформенная прокуратура (1722 - 1864 гг ) и пореформенная прокуратура (1864-1917 гг)

Дореформенный, или первый этап, становления института российских прокуроров тесно связан с именем царя Петра, указом которого от 12 января 1722 г при Правительствующем Сенате учреждалась должность генерал-прокурора и обер-прокурора, а также прокуроров, состоящих при коллегиях Должность генерал-прокурора учреждалась при Правительствующем Сенате в качестве контрольного органа царя над деятельностью Сената - «стряпчего от государя и государства»19, целиком и полностью подчиненного самодержцу Изучение показывает, что при всех российских императорах дореформен-

"См Соловьев СМ Указ сеч С 452-453

ного периода (с Петра I до Александра I) на генерал-прокуроров, как доверенных лично императору лиц, разновременно возлагались обязанности сюль неопределенною характера (контроль и надзор, управление финансовым ведомством, внутреннее управление, управление государственным казначейством и др ), что в отдельные периоды времени контрольно-надзорные функции настолько сращивались с функцией управления, что главной деятельностью генерал-прокурора становилось управление, и «генерал-прокурор, а не Сенат, становится маховым колесом всего управления»20 В царствование Александра I 8 сентября 1802 г было создано 8 министерств, в том числе министерство юстиции Самостоятельная должность генерал-нрокурора ликвидируется и министр юстиции, одновременно совмещая должность генерал-прокурора, входит в состав исполни 1ельной власти

С учетом указанных обстоятельств, а также того, что вся верховная государственная власть (законодательная, исполнительная, в известной мере и судебная) была сосредоточена в руках самодержавного российского монарха, попытка точного определения места и роли прокурора в системе государственного механизма не может быть однозначно обозначена Однако, исходя из главной функции власш самодержца, в ко юрой доминирующей являлось управление государством, и функций, которыми наделялись генерал-прокуроры в сфере управления, дают достаточное основание для вывода, что прокуратура по своен организации, характеру деятельности, осуществляемым функциям (в юм числе и контрольно-надзорным), подотчетности и подчиненности являлась видом правительственной, исполни1ельно-коитрольной власти императора

Существенные изменения претерпела прокуратура в связи с судебной реформой 1864 года, со времени которой по существу начинается второй исторический этап развития российской прокуратуры 1864-1917 гг Из коит-рольно-надзорного и исполнительного органа высшей государственной власти империи прокурд!ура, по существу, стала органом уголовного преследования в С1рук1уре ведомства исполнительной власти, в которой она находилась вплоть до Октябрьской революции и ликвидации прокуратуры в 1917 году

С 1922 юда, т е со времени создания советской прокуратуры, ознаменовавшего начало грегьею лапа развития российской прокуратуры, по 1933 юд, те до постановления ЦИК и СПК СССР от 20 июня 1933 г «Об учреж-

41 Киочеиский В О Избранные произведения Т4 М,1889 С 289

дении Прокуратуры СССР», а фактически до принятая Конституции СССР 1936 г прокуроры РСФСР, а потом и СССР входили соответственно в системы Наркомата юстиции и Верховного Суда СССР

По Конституциям 1936 и 1977 годов Прокурор СССР, а потом и Генеральный прокурор СССР в качестве главы самостоятельного органа, избирался Верховным Советом СССР, был подотчетен Верховному Совету, а в период между сессиями Верховного Совета СССР — его Президиуму Однако эти конституционные положения являлись по существу декларациями и были далеки от реальностей партийно-государственной практики Генеральный прокурор, прокуроры республик, равно как и территориальные прокуроры, фактически назначались соответственно ЦК КПСС, ЦК КП республик, обкомами, крайкомами и райкомами партии и только потом официально оформлялись приказами Генерального прокурора Генеральный прокурор, прокуроры республик и все другие прокуроры фактически были подотчетны соответствующим партийным структурам Деятельность и предметы надзорной функции прокуратуры определялись не только и не столько правовыми актами о прокуратуре, а политикой партии на конкретном этапе, которая оформлялась «Совместными постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР»

Таким образом, ответ на вопрос о месте прокуратуры в контексте допущения принципа разделения властей в рамках советской системы может быть одним — сопетская прокуратура на определенном историческом этапе развития (до 1936 г) - юридически, на другом этапе (с 1936 г по 1991 г) — фактически, относилась к исполнительной ветви власти, сосредоточенной в руках партийных структур

С принятием Верховным Советом РСФСР 15 ноября 1991 г Постановления «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» российская прокуратура вступила в четвертый период своего развития, отмеченный широкой дискуссией о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей Анализ дискуссии показывает, что позиции, взгляды, точки зрения авторов в основном сводятся к следующим положениям прокуратура, будучи подотчетной перед ВЦИКом, по своей сути являлась контролирующим органом законодательной власти и таковым была все годы советской власти, им она остается и сейчас21, более правильно рассматривать прокуратуру как элемент системы сдержек и противовесов, механизм, способствующий взаи-

21 См Клочков В В Об основных направлениях исследований проблем теории законности и прокурорского надзора//Научная конференция по вопросам бор!бн с преступностью №129 С 14

модействию разделенных ветвей единой государственной власти, эффективным средством обеспечения функций Президента , а также Федерального Собрания и судебной власти22, прокуратура является «одним из важнейших институтов, цементирующих Российское государство23, прокурорский надзор - «не только форма государственной деятельности, но и четвертая ветвь государственной власти»24, прокуратура - это самостоятельная и независимая функциональная часть судебной власти, являющаяся важнейшей основой ее деятельности2^, именно в системе гарантий нормального функционирования власти - место прокуратуры в механизме современного Российского государ-

26 г-

ства и т п Есть немало и других определении, но за редкими исключениями разница между ними лишь в вариантах выражений приведенных определений, которые не раскрываю! существа вопроса и ищут месю прокуратуры в известного рода абстракциях, но не в системе реально существующих ветвей власти

Установление места прокуратуры в системе разделения властей, на В31 ляд авюра, зависит от компонентов, характеризующих ее специфичность и сущностную природу харлаерл и природы взлимодейс Iпня нрокурлуры с органами ве1вен власти, принципов ее дешельносли и осуществляемых ею функций; порядка организации прокуратуры и ее нодогчешосш и, наконец, конституционной и закопода^лыю-иравовои основы, регулирующей ее деятельность.

Изучение проблемы делает целесообразным разобраться прежде всего в основах взаимодействия прокуратуры с судом, тем более, что Конституция обозначает прокуратуру в главе «Судебная власть»

Судебная алчешь и прокуратура Принципы взаимоошошения прокуратуры с судом, составляющие офомный срез деятельности прокуратуры, определяются процессуальным законодательством (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и др ), Законом о прокуратуре, соо1ветствующими федеральными конституционными законами и Федеральными законами, решениями Конституционного Суда РФ, т е тем законодательством, которое является основой не только для судебной деятельности по осуществлению правосудия, но и деягель-

22 Скуратов Ю И Консштуцнонные основы меси прокуратуры в i осударсзвенном механизме Россий-

ской Федерации //Копсти 1уционная законность и прокурорский надзор М , 1994 С 24 25 Прокурорский надзор в Российской Федерации Под редакцией А Л Чувилина М, 1999 С 46

24 Мельников Н В Конституцпопш 1е основы организации и деятельности прокуратуры России С 93-94

25 См Алексеев В Б Кот/баб К Ь Процессуальный ста1ус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратур Сборник плучннч трудов М, 1998 С 94-99

^ См Шачумов М Г1рокурат}ра в современном российском государстве Кострома, 2001 С 32

ности прокуратуры, связанной с ее деятельностью в судопроизводстве Поэтому есть глубокий смысл в том, что деятельность прокуратуры в производстве по уголовным делам не только в суде, но и в досудебных стадиях закон называет судопроизводством

В этой связи категорические утверждения многих авторов о том, что «прокуратура не входила и не может входить п структуру судебной власти», достаточно односторонни и не соответствуют эволюции теории и практики российской прокуратуры, которая после судебной реформы 1864 г входила в структуру судебных органов, равно как в советский период в соответствии с Конституцией СССР 1924 г союзная прокуратура была учреждена при Верховном Суде Другое дело, что прокуратура, даже будучи в составе судебной системы, осуществляла автономные действия, связанные с расследованием уголовных дел, надзором за следствием и дознанием, поддержанием государственного обвинения, которые существенно содействовали осуществлению правосудия судом, не сливаясь с судебной властью

Таким образом, анализ практики и законодательства дает возможность утверждать, что во взаимоотношениях прокуратуры с судом усматриваются достаточно тесная взаимосвязь и «стыковка», которая, однако, относится лить к одной из функций прокуратуры и не составляет для нее определяющего характеризующего качества, не дает оснований отнесения прокуратуры к системе судебной власти

Законодательная власть и прокуратура Анализ норм Конституции РФ 1993 г , Федерального закона о прокуратуре и иных нормативно-правовых актов показывает, что взаимоотношения прокуратуры с законодательным органом - Федеральным Собранием РФ, который не наделен функцией контроля за исполнением законов, касаются, в основном, вопросов порядка назначения на должность и освобождения от должности Советом Федерации Генерального прокурора по представлению Президента РФ, рассмотрения палатами ежегодного доклада Генерального прокурора о состоянии законности и правопорядка и некоторых других Однако эти отношения прокуратуры не являются специфичными и существенно не отличаются от взаимоотношений Федерального Собрания РФ с рядом других органов государственной власти (по процедуре назначения, парламентского запроса депутатов и др ) Поэтому несмотря на важность этих связей, они не дают каких-либо оснований считать прокуратуру органом законодательной ветви власти или, как счита-

лось в советский период, - контрольным органом законодательной власти в лице Верховного Совета СССР

Исполнительная власть и прокуратура Результаты исследования сущностной природы политико-правовых основ исполнительной власти и прокуратуры в областях функционирования дают основание для вывода о том, что их взаимодействие охвашвает огромный срез однородных полномочий в их деятельности Этот вывод базируется на установлениях Конституции РФ о Президенте РФ, Правительстве РФ, положениях Федерального конституционного закона РФ 01 17 декабря 1997 г «О Правительстве Российской Федерации (в редакции 0119 июня 2004 г )27, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и соответствующих федеральных законов, указов Президента РФ и иных нормативно-правовых актов, которые в большинстве своем, как эю определено в статье 3 Закона о прокуратуре, составляют «правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации»

Анализ конституционных норм и названных законов, Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г №649 (в ред Указов Президента РФ от 28 июля 2004 г №976 и от 13 сентября 2004 г №1689) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»28, определяющих статус Президента РФ в системах Правительства РФ и структурах федеральных органов исполнительной власти, показывает, чю в условиях сложившегося политического режима приоршег кошрольно-исполнительнои власти президента безусловен

С учетом реальной роли Президента РФ в системе государственной власти не только как главы юсударстоа, но и главы исполнительной власти, на взгляд автора, юридически и фактически сложилась специфическая для российских условий форма президентского правления, которая в сложнейших условиях все еще нестабильной законное та и правопорядка и реальных угроз национальной безопасности, является существенной гарантией укрепления государства и стабильного порядка, адекватная современному состоянию государства и общества

В условиях российской разновидности президентской формы правления и полномочий Президента РФ есть основания для утверждения, что главные составляющие контрольно-надзорно! о и охранительного механизмов, в частности синемл прокуратуры, с функциями нлдзорл за соблюдением Конституции и законов, обеспечения злщшы прав и свобод человека,

:7СЗ РФ 1997 №51 С г 5712, 2004 №25 С г 2478

28 СЗ РФ 2004 №21 Сг 2023, 2004 №31 Ст 3234, 2004 №38 Ст 3775

борьбы с преступностью и др органически вписываются в сферу полномочий главы государства

Очевидно, что в занимаемом месте прокуратуры в указанных сферах исполнительной власти Генеральный прокурор РФ должен быть подотчетен Президенту РФ и ответственен перед ним за свою деятельность Собственно, называя вещи своими именами, нельзя не констатировать, что подотчетность Генерального прокурора РФ Президенту РФ является фактом Законодательное признание этого факта, традиционно присущее правовому положению прокуратуры на всех этапах истории ее учреждения и функционирования (дореволюционного, советского и постсоветского), ппесет лишь определенность в правовое положение прокуратуры

Подытоживая исследование проблемы, имеются все основания для вывода о том, что на всех этапах своего формирования и развития российская прокуратура фактически и юридически оказывалась на стыке исполнительной и судебной властей Однако в силу преимущественного характера выполняемых функций, связанных в большей мере с исполнительной властью, прокуратура являлась и является подсистемой исполнительной власти, тяготеющей к сфере исполнительной власти главы государства в дореволюционной России (до 1864 г ) - к исполнительной власти императора, в советский период к коллегиальному президенту СССР — Президиуму Верховного Совета (формально) и Генеральному секретарю ЦК КПСС (фактически), в Российской Федерации - к исполнительной власти Президента России

В пятой главе исследуются положения, определяющие понятие статуса государственного органа и конституционно-правовых основ регулирования статуса прокуратуры

Конституция РФ 1993 г , в отличие от конституций СССР и РСФСР, в определении органов государства, входящих в три ветви власти, признает за всеми ими статус органов государственной власти, которые в своей совокупности составляют единую систему государственной власти Цели и задачи, осуществляемые конкретными органами государственной власти, в целом соответствуют целям и задачам той или иной ветви власти, поэтому, как бы мы ни искали место для государственного органа за пределами триады властей, поиски не могут быть плодотворными, так как, на взгляд автора, ни один известный орган государственной власти в Российской Федерации не обладает функциями и задачами, которые принципиально отличались бы от

многообразия задач и целен, составляющих функциональное содержание сфер трех ветвей власти В этой плоскости концептуально не обоснован подход ряда российских авторов, которые выделяют органы власти по признакам осуществления некой «универсальной функции»29, «особого статуса»30 и др , которые якобы не входят ни в одну из трех ветвей власти Получившее признание мнение о том, что упоминаемые в Конституции РФ органы - Прокура1ура РФ, Счетная палата и др , - обладают «особым статусом» и не входят ни в одну из ветвей власти, на взгляд автора, лишено правовых основании Термин «особый статус» не содержит в себе сущностной характеристики конкретного органа власти ни в юридическом, ни в политическом смыслах и ирименшельно к названным органам, ничего не разъясняет Эти органы, как авшр пытается показать в диссертационной работе, по осуществляемым функциям, формированию, порядку деятельноеш и подотчетности входят в одну из ве1веи власти или находятся на стыке вешен власти как относшелыю автономные органы вешен власIи

Статус прокуратуры РФ в плане правового регулирования устанавливается главным образом Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и соответствующими федеральными законами, процессуальным законодательством (УПК РФ, ГПК РФ и др), указами Президента РФ, решениями Конституционного Суда РФ и иными нормативными Актами, которые раскрываются в соо!ветствующих главах диссертационной работы

Прокуратура РФ обозначена в Конституции РФ (ст 129) и в силу этого является конештуционным институшм наряду с 1акими конештуционными институтами, как Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ и др Конституционные институш пользуются более высокой легитимностью их статус более стабилен и не может быть изменен, преобразован или ликвидирован без изменений соотве1ствующих положении самой Констшуции РФ Однако эти преимущества далеко не полно коснулись прокуратуры Конституция по существу не определяет статуса прокуратуры и ограничивается лишь установлением формы организации и порядка назначения прокуроров и их подотчетности, относя сущностью характеристики статуса и деятельности прокуратуры к регу-

См Чиркни В Е Контрольная влас;ь // Государство и право 1993 №4 С 11-13

л БагчайМВ Указ соч С 337-311

лированию федеральным законом, которые могут «варьироваться» текущим законодательством

Анализ положений Закона о прокуратуре показывает, что, в частности, ст21 Закона с известной корректировкой и модернизацией повторяет установления Положения о прокуратуре 1955 гг, Конституций СССР 1936 (ст 113) и 1977 (ст 164) гг , законов о прокуратуре СССР 1979 г и Российской Федерации 1992 г Набор объектов надзора, составляющих предмет надзора за исполнением законов, по своей избыточности мало чем уступает аналогичному положению в указанных выше нормативных актах В результате, действующий Закон, внешне обеспечивая своего рода «амбициозность» надзора, к сожалению, не обеспечивает его эффективность В Законе, в отличие от законов о Минюсте, МВД, ФСБ и других правоохранительных ведомств, не определены место прокуратуры в системе государственной власти, ее принципы деятельности как конституционного института, характеристика прокуратуры как органа, осуществляющего уголовное преследование в уголовном судопроизводстве, вопросы ее подотчетности и др , которые делают статус прокуратуры достаточно ущербным

Важные аспекты статуса и деятельности прокуратуры регламентируются в ряде указов Президента РФ Между тем, п ст 3 Закона о прокуратуре «Правовые основы деятельности прокуратуры» указы Президента РФ не упоминаются Здесь, на взгляд автора, Закон о прокуратуре не учитывает того обстоятельства, что многие нормативные указы Президента РФ регулируют как достаточно важные вопросы деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов (Минюста, МВД, ФСБ и др ), так и вопросы, касающиеся ключевых проблем охраны верховенства Конституции РФ, национальной законности и правового порядка, принципов Федерализма, защиты прав и свобод граждан

Правовые основы деятельности прокуратуры, важные аспекты ее статусного положения, споры о компетенции и др регулируются постановлениями Конституционного Суда РФ, которые в разделе «Правовые основы деятельности прокуратуры» Закона о прокуратуре также не упоминаются

Особое значение в определении правового статуса прокуратуры имеют положения нового Уголовно-процессуального кодекса РФ, которые в определенной мере концептуально меняют и приоритетность основных функций

прокуратуры и, на в л ляд автора, требу е! сущее гвенного пересмотра соответствующих положении закона о прокуратуре

Шесгаи глава посвящена анализу конституционно-правовых проблем принципов организации и деятельности прокуратуры с точки зрения их адекватности проводимым в стране реформам, ориеншрованным на укрепление государства, демократизацию и совершенствование системы и функционирования I осударственнои власти, эффективному применению нового процессуального законодательства, защиту прав и свобод человека, стабилизацию законности и правопорядка

В Конституции РФ определен по существу один основной принцип организации и деятельности прокуратуры - «единой централизованной системы прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ» Не лучшим образом сформулированы положения ст 4 Закона о прокуратуре, специально посвященные принципам деятельности прокуратуры Здесь повторен обозначенный конституционный принцип, установлены принципы независимости и гласности в осуществлении полномочий прокуратуры Друше положения указанной нормы Закона мало соответствую! понятию принципа и, по существу, являются служебными требованиями к работникам прокуратуры, правилами, касающимися службы в органах прокуратуры

Анализ показывает, что изложенные в Законе принципы не совсем адекватны федеративному устройству и президентской форме правления России, другие же - не полностью соответствуют значимости прокуратуры как конституционно! о многофункционального института и не раскрывают конституционные базовые ценности, концептуально определяющие основополагающие принципы деятельности прокуратуры Между тем, главные принципы заложены в ряде норм самой Конституции РФ и процессуального законодательства, которые, на взгляд автора, должны найти соответствующее место в Законе С этой целыо автором сделана попытка по-новому сформулировать систему принципов в Законе о прокурл1уре, концептуально харакгери-зуютцее основы ее организации и деятельности, основанные на принципах верховенства Конституции РФ и законов, приоритете защиты прав, свобод и достоинства человека, включая права человека при осуществлении уголовного преследования, соблюдении конституционности при осуществлении судопроизводства и др Автор при этом исходил из концепции, что принципы деятельности прокуратуры должны содержать в себе элементы социально-

этических начал и ориентиры работы на различный социально-правовой контекст

Как показывает изучение, принцип централизации системы прокуратуры в масштабах федерации с бюрократической иерархией подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим получил законодательное закрепление в Конституции 1936 г и, на взгляд автора, явился результатом не объективных факторов внутри-системного развития прокуратуры, а прямым результатом окончательного формирования к 1936 г политического режима «тоталитаризма», по существу трансформировавшего федерацию в жестко централизованное унитарное государство

Конституция РФ 1993 г, провозгласившая Россию демократическим правовым федеративным государством, не только сохранила стереотип организации прокуратуры, установленный Конституцией 1936 г и еще больше обюрократила иерархическую систему, касающуюся порядка назначения прокуроров городов и районов без установления каких-либо демократических механизмов его корректировки В целях соблюдения принципов федерализма и некоторой демократизации бюрократической централизованной системы и порядка назначения прокуроров автором диссертационной работы сформулирована новая редакция ч 1 ст 13 Закона о прокуратуре (в ред Федерального закона от 10 02 99), в соответствии с которой прокуроры субъектов Российской Федерации по согласованию с Генеральным прокурором наделяются полномочиями законодательным (представительным) органом субъекта Федерации и утверждаются приказом Генерального прокурора РФ. Такой порядок (почти аналогичный порядку наделения полномочий глав администраций), во-первых, более соответствует организации власти в федеративном государстве, во-вторых, поднимает ответственность органов государственной власти субъекта Федерации за соответствие кандидатуры прокурора его должностным обязанностям, в-третьих, придает должности прокурора определенную легитимность

В целях поднятия ответственности прокурора субъекта Федерации за соответствие профессиональных и личных качеств территориальных прокуроров (района, города и др ), на взгляд автора, следует восстановить апробированный советской практикой порядок и ч.2 ст 13 действующего Закона о прокуратуре изложить в редакции, предусматривающей назначение прокуроров городов и районов не непосредственно Генеральным прокурором РФ, а прокурорами субьектов Федерации с последующим их

утверждением Генеральным прокурором Ставя вопрос о минимизации жесткой централизации и создании хоть каких-то механизмов демократизации этого принципа, кроме обозначенных целей, мы исходим из опыта недавнего прошлого, который показывает, что дух бюрократической централизации системы, вольно или невольно, отрывает ее от местной социальной среды, способствует ее закрытости При таком режиме институт оскудевает профессионально, утрачивает публичный характер

Анализ принципа «единой централизованной системы прокуратуры» позволяет придти к выводу, что он серьезно затрагивает вопрос о специализированных органах прокуратуры, существование которых в «единой централизованной системе», по существу, означает не «единство», а «разобщенность», не «централизацию», а «децентрализацию» и известный отрыв от «системы» и функционирование по ведомственному принципу В результате у этих органов формируется психология работы на собственный интерес, бюрократического наращивания статистики масштабов «производства» дел, которые, в конечном итоге, ведут к концешуальным искажениям не только их компетенции, но и к деформациям иных элементов системы в целом

Анализ показывает, что во многих случаях спецпрокурагуры еще с советских времен создавались исходя из конъюнктуры, когда политическая практика резко сталкивалась с законодательством (борьба с нарушениями экологии, с нарушениями законодательства на транспорте, с алкоголизмом и т д ) и прокуратура в правовой инфраструктуре принимала на себя роль арти-кулятора права, искусственно разделяя прокуратуру на ряд отраслевых ведомственных структур с замкнутым циклом прокурорской деятельности

В плане проводимой в стране административной реформы, на взгляд автора, есть все основания для ликвидации снецпрокурлтур и усиления терршорнальныч прокуратур, которые, будучи многофункциональными органами, профессионально более дееспособны и могут решать вопросы компетентно в рамках более широкого политико-правовою и социальною контекст

Анализ показывает, чю в Законе о прокуратуре и литературе о прокурорском надзоре принцип независимости прокуратуры трактуется чрезмерно широко, без учета его реального соответствия положениям Конституции РФ, устройству государства, принципу разделения властей, наконец, реалиям жизни, политической и юридической практике Проблема «независимости» прокуратуры, на взтляд автора, имеет две стороны внутреннюю, связанную с

отношениями внутри ведомства, и внешнюю, связанную с отношениями органов прокуратуры со всеми другими органами и гражданами

Внутриведомственная сторона проблемы достаточно ясно зафиксирована в ч I ст 129 Конституции РФ и в п 1 ст 4 Закона о прокуратуре, из смысла норм которых вытекает вывод о полной зависимости всех прокуроров (прокуроров субъектов Федерации, городских, районных, специализированных и тд) по должностной иерархии друг другу и Генеральному прокурору РФ Но жесткая подчиненность и отсутствие независимости внутри ведомства, на взгляд автора, логически приводят к ущербной независимости прокурора в отношениях с органами и липами вне системы ведомства, который, выполняя свои полномочия по должности, нередко исполняет не требования закона, но указания вышестоящего прокурора по конкретному вопросу или делу Таким образом, формула - при исполнении полномочий прокурор независим - достаточно условна тот же прокурор в своих действиях нередко руководствуется не законом, но указаниями вышестоящего прокурора, которому он подчинен

Трактовка принципа независимости «чрезмерно широко» доводится до противоречия Конституции РФ В ст 4 Закона формула о прокуратуре в части установления осуществления полномочий прокуратуры «независимо от федеральных органов государственной власти» принципиально отличается от формул всех конституций и законов о прокуратуре СССР и РСФСР, в которых независимое осуществление прокуратуры своих полномочий ограничивалось сферой местных органов государственной власти Указанная норма в противоречие положениям ст 10 Конституции РФ, на взгляд автора, выводит прокуратуру из конституционной системы разделения властей и ее подотчетности какой бы то пи было высшей власти Российской Федерации Вместе с тем, в и 4 ст 17 Закона фиксируется достаточно декларативное безадресное положение, что Генеральный прокурор РФ несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры действующим Федеральным законом о прокуратуре. Из смысла этой нормы Закона вытекает, что по существу Генеральный прокурор не подотчетен никому (лицу или органу) и несет ответственность за выполнение задач перед Законом о прокуратуре, исполнение которого контролируется им же Закон о прокуратуре не только не содержит положений о подотчетности и ответственности Генерального прокурора РФ за свою деятельность, об обязательном соответствии его приказов Конституции, федеральным законам, ука-

зам Президента, о порядке отмены приказов Генерального прокурора в случае их противоречия указанным правовым актам, но и «своим» федеральным законом устанавливает для Президента РФ порядок досрочного отстранения Генерального прокурора ог должности Таким исключительным положением в Российском и любом современном государстве не пользуется ни один орган, ни одно должностное лицо

Принцип независимости прокуратуры, конечно, одно из условий ее деятельности Но все дело в том, как эгот принцип понимать, в каких рамках его толкова1ь

Процессуальные действия прокурора, предусмотренные, например, статьями 37, 246 УПК РФ, - эю относительно (с учетом контроля суда) «не-зависима51» сфера деятельности прокурора, осуществляемая, однако, в рамках процессуального закона Действия же прокурора по осуществлению надзора за соблюдением Конституции, законов, организации борьбы с преступностью и др не являются независимой сферой деятельности. Из смысла положений Конституции РФ о Президенте РФ как шаве государства, гаранте Консгшуции, прав и свобод человека, на взгляд автора, вытекает прямая подотчетность прокуратуры Президенту РФ за состояние работы по обеспечению верховенства Конституции РФ и законов, укреплению законности, правопорядка, защиты прав и свобод гражданина, состояния борьбы с преступностью Равным образом эю относится и к административной деятельности прокуратуры Исходя, из положений Конституции РФ о Президенте РФ как главе государства и исполнительной власти, на взгляд автора, не может быть поставлено под сомнение право Президента РФ отменять приказы, указания и другие акты административного характера Генерального прокурора в случаях, если они противоречат Конституции, законам, указам Президента

В ст 4 Закона о прокуратуре в качестве принципа деятельности прокуратуры обозначена «гласность» Выделение гласности как принципа деятельности прокуратуры не совсем бесспорно, 1ак как она не является юридической категорией, обьясняющей сущностные характеристики прокуратуры Как социологическая категория гласность употребляется в смысле открытости органа, информировании общества, населения о своей деятельности, имеющей общественный и публичный интерес Гласность как открытость деятельности ор1анов прокуратуры, как об этом часто отмечается в литературе, не совсем соогве1ствуег действительности Во все периоды своей деятельности (дореволюционный, сове!ский и, в известной мере, постсоветский)

прокуратура была достаточно «закрытой» организацией, отстраненной от социальной среды Прокуратура и другие правоохранительные органы до сих пор сохраняют элементы административно-чрезвычайного характера с допущением не-редко непроцессуалытегх форм борьбы с преступностью, которые становятся известными общественности через СМИ В подавляющем большинстве деятельность прокуратуры представляется в плане достаточно выраженного карательного органа, гораздо реже раскрывается ее работа по защите прав граждан и обеспечению законности Смысл гласности деятельности прокуратуры в ее сближении со здоровой социальной средой, и в этом немалую роль может сыграть не мнимая, я реальная гласность, которая является не самоцелью, а средством достижении одобрения населением проводимой работы по укреплению законности, правопорядка, справедливости, которая приводит к тому, что деятельность прокуратуры, суда и т д оказывается под защитой публичного режима, что бесспорно способствует стабилизации законности и правопорядка

В ст 4 Закона о прокуратуре законность специально не обозначена как принцип деятельности прокуратуры Тем не менее, в других нормах Закона и литературе по прокурорскому надзору этот принцип признается одним из главных в деятельности прокуратуры Теория и практика правового порядка объективно содержат в себе принцип законности Это положение имеет то преимущество, что оно соответствует общей идее идентичности правового порядка н режима законности Оно позволяет определить законность как равновесие между всеми формами права, установленное в пользу Конституции В этой плоскости прокурору, надзирающему за соблюдением или исполнением закона, следует отказаться от взгляда на непогрешимость закона Прежде чем реагировать на внешнее несоответствие акта закону, прокурор обязан вникнуть в содержание закона в плане его конституционности Концептуально надзор за законность должен учитывать общественную ценность закона не только в аспекте его буквы, но и его духа, социального смысла, заложенного в нормах Конституции

В седьмой главе раскрываются значение функции государства как системного понятия и производных от нее функции органов государства, в частности прокуратуры, которые по своей сущности зависят от ее предназначения и обусловлены устройством государства, формой его правления и политического режима

Функции прокуратуры отражают сущностные характеристики ее деятельности В свете современных задач, которые стоят перед прокуратурой, в Законе, на взгляд автора, могут быть обозначены следующие тлавные базовые функции надзор за соблюдением Конституции РФ и законов, уголовное преследование в хо-де уголовного судопроизводства, поддержание государственною обвинении в судебном разбирательстве и функции участии прокурора в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством и если этого требует защита прав 1 раждаи и охраняемых законом ишересов общества и государства.

Обозначенная в Законе о прокуратуре базовая функция - «Надзор за исполнением законов» (глава 1 раздела III), во-первых, не совсем полно выражает цели и предмет надзора в ней отсутствует обозначение главного приоритета надзора, установленного статьей 1 Закона - надзор за «соблюдением Конституции Российской Федерации», во-вторых, на взгляд автора, содержательно неточно обозначено предназначение надзора прокуратуры - не «за соблюдением законов», а «за исполнением законов» Возложение на прокуратуру изначально надзора за исполнением законов приводит и привело к деформации понятия надзора за законами, в известной мере, стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями

Надзор за «исполнением законов» логически подразумевает не «надзор», но «контроль» и вмешательство в существо хозяйственной, оперативно-распорядительнои и другой деятельности органов и должностных лиц Прокурор, конечно, в необходимых случаях может осуществлять надзор за «исполнением законов», котда к нему поступает достаточно обоснованные данные о ею злоупотреблении По это не правило, а исключение Сегодня, когда наблюдается известный крен надзорной практики прокуратуры в сторону контрольной деятельности, ее втягивание в проверки государственных и коммерческих структур, выработка критериев разграничения компетенции прокуратуры и контрольных органов становится достаточно актуальной Слова Президента РФ В В Пунша в выступлении на расширенном заседании Генеральной прокуратуры РФ по итогам 2003 г , о том, что немалая власть прокуратуры «предназначена исключительно для надзора за состоянием законности - ни для чего другою Никакого иного вмешательства - в экономическую или любую другую деятельность - быть не должно Законность - это катего-

рия общегосударственная, а не политическая и не ведомственная»31 подтверждают сказанное

Предпринятый в диссертации анализ позволяет придти к выводу, что в Законе о прокуратуре (ст21) в предмете надзора за соблюдением Конституции РФ и законов отсутствуют особо значимые нормативные акты, надзор за неукоснительным исполнением которых в современных условиях имеет важное значение в деле укрепления государства и правовой системы, обеспечения законности и правопорядка Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ, нормативных правовых постановлениях Правительства РФ, решениях (постановлениях, определениях) Конституционного Судя

рф

Ставя вопрос в таком разрезе, мы исходим из того, что законы как нормативные акты первичного порядка в большинстве случаев не воплощаются в чистом виде и нуждаются в правовом обеспечении - актах Президента РФ и Правительства РФ, что нормативные указы Президента являются правовой базой для издания актов Правительством РФ и правительствами (администрациями) субъектов Федерации, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ обладают обширными сферами собственного регулирования, охватывающими важнейшие области внутренней и внешней политики, прав человека, укрепления законности и правопорядка, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности и др , соблюдение и исполнение которых обязательно для всех и должны обеспечиваться прежде всего контролирующими, надзорными и другими исполнительными органами в целях укрепления государства, режима дисциплины, правовой системы и обеспечения эффективной жизнедеятельности законов

Проблема качественного пересмотра предмета надзора за соблюдением законов была бы решена половинчато без внесения в него надзора за исполнением решений Конституционного Суда РФ Неукоснительное исполнение решений Конституционного Суда РФ способствует обеспечению незыблемости основ конституционного строя России, единого конституционного пространства страны, укреплению федеративных принципов российского государства, восстановлению попранных конституционных прав и свобод человека и гражданина Такая значимость решений Конституционного Суда обосно-

11 Выступление Президента Российской Федерации Путина на расширенном заседании коллегии Генерал!, ной прокуратуры России // Юридический мир 2004 №3 С II

вывает необходимость обеспечения их исполнения всеми структурами государства со стороны прокурорского надзора и контролирующих органов федерального и регионального уровней

Таким образом, проблема приоритетов предметов надзора нуждается в существенном пересмотре Надзор прокуратуры за исполнением нормативных указов Президента РФ, нормагнвных постановлении Правительства РФ н решений Консипуционного Суда РФ, коицешуалыю связанных с социальной ценностью закона и законности и обладающих большой социальной адекватностью, на вз1лнд автора, будет способствовать укреплению российской юсударс? венное ш, государственной дисциплины и реальному исполнению законов

Анализ параметров предмета надзора за исполнением законов дает основание для утверждения, что многие хронические недостатки надзора за законностью (общего надзора), его низкая результативность связаны с нзбы-ючностыо предмета надзора Действующий Закон о прокуратуре, как и прежние законы, по существу, устанавливает «широкомаенпабный общий надзор» с охватом «всего и вся» Это, на взгляд автора, является результатом того, что, начиная с создания советской прокуратуры, инстшу! общего надзора неправомерно строился на концепции флкшческого совмещения кош роли и надзора и переносился из одного закона о прокуратуре в другой Конструктивный пересмотр этой концепции диктуется современными реалиями и требуе! корректировки предмета надзора за соблюдением законов с введением его в русло, адекватное предназначению прокуратуры

Новое процессуальное законода1ельство (УПК,ГПК и АПК) внесло существенные изменения в российскую правовую систему Применительно к прокуратуре новый Уголовно-процессуальный кодекс РФ концептуально меняет процессуальное положение прокурора в уголовном судопроизводстве и, в известной мере, содержит тенденцию к трансформированию прокуратуры в орган борьбы с преступностью Однако, на взгляд автора, радикальный крен деятельности прокура!уры не изменил сущностные характеристики российской прокуратуры она остеч-н прокуратурой смешанного надзорно-обвинитслыюго шиа. Однако придание прокурору ведущей роли в осуществлении уголовного преследования в уголовном судопроизводстве объективно требует пересмотра структуры и ряда положений Закона о прокуратуре, который не отражает положения УПК применительно к деятельности прокуратуры

В этой связи, на взгляд автора, в Закон о прокуратуре следовало бы внести следующие изменения в разделе IV Закона иметь отдельную главу -«Осуществление прокурором от имени государства уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства», в которой в качестве параграфов, или статей, следуя логике ст 37 УПК РФ, было бы правильно изложить полномочия прокурора в осуществлении уголовного преследования, положения главы 3 (статьи 29-31) и 4 (ст 32-34) III раздела, равно как и ст 8 (Координация деятельности по борьбе с преступностью) Раздел IV, который станет разделом V, на наш взгляд, должен сохранить свое самостоятельное значение с соответствующими изменениями и дополнениями

Представляется, что действующий Закон о прокуратуре достаточно пробелен в части определения сущностных характеристик поддержания прокурором обвинения в суде и участия прокурора в рассмотрении дел судами Закон и в литературе, на взгляд автора, не совсем обоснованно определяют участие прокурора - государственного обвинителя в судебном разбирательстве уголовных дел как «осуществление уголовного преследования» На взгляд автора, участвуя в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя, но не в роли лица, осуществляющего уголовное преследование В суде не может быть «преследователя» Из смысла частей 7,8 ст 246 УПК РФ поддержание обвинительного заключения - это концептуально самостоятельная важнейшая функция прокуратуры, выражающая ее «обвинительную власть» в процессе осуществления судом правосудия, построенного на ценностях процессуального законодательства и процедур, обеспечивающих законность и обоснованность приговора суда

Поддержание государственного обвинения в суде - это автономная и важнейшая функция прокуратуры, которая не может быть отождествлена с функцией «уголовного преследования» Судебная реформа, проводимая в стране, преследует одну из главных задач - реальное отделение судебного разбирательства от предварительного расследования, которое в рамках нынешней правовой системы все еще не лишен формального характера

Реформа суда предполагает серьезные усилия со стороны прокуратуры в совершенствовании своей деятельности Поэтому внесение новых редакций в соответствующие разделы Закона о прокуратуре требует, на взгляд автора, такой методологии преобразований, которые были бы адекватны механизму

многофункциональной дея1ельнос1и прокуратуры как части целосшой государственно-правовой системы Российской Федерации

В заключении, с учетом даваемых к концу каждой главы диссертации достаточно обширных выводов, изложены основные шоги проведенного исследования и ею важнейшие результаты

Основные положения дпиерищии опубликованы в следующих работах (монографиях, научных брошюрах, статьях)

1 Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры концептуальные проблемы Конституционно-правовое исследование Монография М , 2005 - 34 печ л

2 Типоло! ия Российского федерализма и конституционно-правовые проблемы организации государственной власти и прокурорского надзора Монография М , 2004 - 13 печ л

3 Российский федерализм и конституционно-правовые проблемы места прокуратуры в системе разделения властей, принципы деятельности, структуры и функции Монография Ереван, 2001 - 8 печ л

4 Организация государственной власти в СССР Монография Ереван, 1970 - 10 печ л

5 Реформы в сфере государственно-правового устройства России и место прокуратуры в системе разделения властей проблемы теории и практики Монография Ереван, 2004 - 8 печ л

6 Конституция Российской Федерации 1993 г и проблемы российского конституционализма Монография М - 6 печ л

7 Прокуратура в системе обеспечения единства конституционной законности в Российском Федерации (в соавторстве) // Прокуратура в системе обеспечения законности в государственном строительстве и соблюдения прав человека Коллективная монография М , 2005 -4 печ л

8 Федерализм и местное самоуправление вопросы теории и практики Монография Ереван, 1998 -4 печ л

9 Суверенитет на современном этапе развития федерации в России Научная брошюра М, 1995 -3,5 печ л

10 Проблемы конештуционной теории (россииский и западный опыт) Научная брошюра (в соавторстве) Ереван, 2002 -2,5 печ л

11 Местные органы государственной власти в СССР Научная брошюра, Ереван, 1969 -4 печ л

12 Верховный Совет СССР - высший орган государственной власти СССР Научная брошюра Ереван - 3 печ л

13 Советы - политическая форма общенародного государства Научная брошюра Ереван, 1963 -3 печ л

14 Государственно-правовая природа и место органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Сб научн трудов М , 1996 - 1,5 п л

15 Государство и власть (теоретический очерк) / Философские науки М , 2003 №8 -1 п л

16 Конституционная законность проблемы стабильности Конституции Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор Сб научн трудов М , 1997 - 1,7 печ л

17 Президентская власть и защита Конституции Российской Федерации (проблемы конституционного контроля и конституционного надзора) // Право и жизнь М, 1998 №15 - 1 печ л

18 К вопросу о природе Советского общенародного государства // Ученые записки ЕГУ, 1966, №100 — 1 печ л

19 Представительные органы государственной власти АрмССР // Агитатор и пропагандист Изд-во ЦК КП Армении, 1966, №5 - 1 печ л

20 Оценка качества и эффективности государственного обвинения -необходимое условие улучшения руководства органами прокуратуры // Материалы Всесоюзной научно-практической конференции по вопросам повышения эффективности поддержания государственного обвинения М , 1983 -0 5 печ л

21 Правовое положение союзной республики в составе СССР // Изд-во Президиума Верх Совета АрмССР, 1985, Вып 1 - 1,5 печ л

22 Проблемы договорного регулирования предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов//Право и жизнь М, 1999 №20 - 1 печ л

23 Проблемы конституционной законности // Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 гг ) Под ред А И Алексеева М , 2002 -0,8 печ л

24 Прокуратура Российской Федерации Постановка проблем // Право и жизнь М , 2003 №63 -1,2 печ л

25 Российский федерализм и проблемы конституционности // Философские науки М , 2002 №6 -1,5 печ л

26 Система защиты конституционной законности в сфере федеративных отношений предпосылки им реальность // Право и жизнь М , 2000 №30 - 2 печ л

27 О разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (в соавторстве) // Сб статей М , 1997 - 1,5 печ л

28 Становление и развитие прокуратуры Арм ССР // Агитатор и пропагандист, 1972, №7 - 1,5 печ л

29 Некоторые вопросы общенародной законности // Ученые записки ЕГУ Серия юридических наук, Ереван, 1966 - 1 печ л

30 Состояние конституционной законности и прокурорский надзор (в соавторстве) // Конституционная законность предпосылки и реальность Сб научнтр М ,2002-1,5 печ л

31 Современные проблемы классификации моделей федерализма // Право и жизнь 2003 №62 - 1 печ л

32 Прокуратура Советской Армении // Советская прокуратура - страницы истории М, 1982 -0,3 печ л

33 Международно-правовое положение Армении (1920-1922) // Весг-ник ЕГУ, Ереван, 1968 -0,8 печ л

34 Деятельность прокуратуры в обеспечении конституционной законности (в соавторстве) // Право и политика М , 2002 №6(30) -0,8 печ л

35 Федерализм и местное самоуправление российскии опыт // Актуальные вопросы становления местного самоуправления в Российской Федерации Сб научи трудов М, 1999 - 1 печ л

36 Конституционные основы современного правопорядка в Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор Сб научи трудов М , 1994 -0,5 печ л

37 Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации проблемы соответствия // Журнал российского права М, 1997, №100,3 печ л

38 Компетенция субьекгов Федерации и обеспечение законности в России (в соавторстве) // Конституционная законность и прокурорский надзор Сб научн трудов НИИ при Генеральной прокуратуре РФ М,1994 - 0,5 печ л

39 Конституционные основы суверенитета в Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор Сб научн грудов НИИ при Генеральной прокуратуре РФ М , 1994 - 0,5 печ л

40 Проблемы верховенства федеральной Конституции в правовой системе России // Право и жизнь М , 1996 №8 - 1 печ л

41 К вопросу о суверенитете союзных республик // Вестник ЕГУ, Ереван, 1975

42 Проблемы организации и деятельности органов государственной власти и управления в АРМ ССР // Научные труды ЕГУ, Т 70, Ереван, 1959 -1,5 печ л

43 Проблема типологии федеративных государств // Философские науки, 2006, №10 - 1 печ л

44 Конституционное законодательство Российской Федерации на современном этапе (в соавторстве) // Прокуратура Законность Государственный контроль Сб научи трудов НИИ при Генеральной прокуратуре РФ М, 1995 -0,5 печ л

45 Совершенствование российского федерализма и проблемы укрепления государственной власти // Философские пауки, 2006, №12 - 0,3 печ л

46 Проблемы функций прокуратуры и предмета прокурорского надзора //Законность, 2006, №12 -0,4 печ л

47 Прокуратура в системе укрепления российской государственности // Проблемы укрепления российской государственности Сб научн трудов М , 2006 - 0,5 печ л

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Осипян, Сурен Арташесович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ФЕДЕРАЛИЗМ: ПРОБЛЕМЫ ТИПОЛОГИИ, ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПРОКУРАТУРЫ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД.

§ 1. Федерализм и прокуратура: вводные теоретические предпосылки к проблеме

§2. Федерализм как средство политической интеграции государств, национальных и территориальных образований.

§3. Проблема типологии федеративных государств

§4. Влияние типов федерации на конституционное регулирование принципов организации государственной власти в СССР и РСФСР

§5. Конституционные проблемы федеративного аспекта организации и деятельности советской прокуратуры

ГЛАВА II ПРОБЛЕМЫ ТИПОЛОГИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПРОКУРАТУРЫ.

§1. Проблемы типологии Российской Федерации.

§2. Проблемы политико-правовой природы Российской Федерации

§3. Проблемы суверенитета в Российской Федерации и политического статуса ее субъектов

§4. Современные проблемы теорий о моделях и классификации федерализма

§5. Федеративный аспект организации государственной власти и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

§6. Проблемы организации прокуратуры и конституционной законности в Российской Федерации в период 1991-1999 гг.

ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ РЕФОРМЫ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ ПРИНЦИПОВ ФЕДЕРАЛИЗМА, ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ.

§ 1 .Проблемы реформирования законодательных основ организации государственной власти, развития принципов федерализма и обеспечения верховенства Конституции и федерального права

§2.Государственно-правовая реформа и проблемы обеспечения эффективной деятельности прокуратуры и прокурорского надзора

§3. Проблемы государственно-правовых реформ в сфере обеспечения единства исполнительной власти на территории Федерации и актуальные проблемы законности и правопорядка

§4.Российский федерализм и проблемы совершенствования структуры прокуратуры. Государственные реформы и проблема института федеральных окружных прокуроров Российской Федерации

ГЛАВА IV. МЕСТО РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ.

§ 1 .Принцип разделения властей по Конституции Российской

Федерации.

§2.Место прокуратуры в государственном механизме в дореволюционной России

§3.Место прокуратуры в системе органов советского государства

§4.Место прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации

ГЛАВА V ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРАТУРЫ

§ 1. Понятие статуса органа государственной власти

§2. Проблемы конституционного регулирования статуса прокуратуры

§3. Проблемы правового регулирования статуса прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами и нормативными правовыми актами

ГЛАВА VI. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ И СИСТЕМЫ ЕЁ ОРГАНОВ.

§1. Верховенство Конституции РФ, конституционные права и свободы человека как основа принципов деятельности прокуратуры

§2. Проблема демократизации принципов централизации системы и единства прокуратуры

§3. Проблема пределов независимости в деятельности прокуратуры

§4. Проблема гласности в деятельности прокуратуры.

§5. Проблема законности как основополагающего принципа деятельности прокуратуры

ГЛАВА VIL КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ И ПРЕДЕЛОВ ПРЕДМЕТА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

§1. Понятие функции прокуратуры.

§2. Проблемы функции надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, исполнением нормативных указов Президента РФ и решений Конституционного Суда РФ.

§3. Проблемы обеспечения принципов конституционности в осуществлении прокуратурой уголовного преследования в уголовном судопроизводстве.

§4. Проблемы участия государственного обвинителя в судебном разбирательстве и обеспечения конституционного принципа состязательности и равенства сторон.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы"

Актуальность диссертационного исследования. Переживаемый Россией переходный период и проводимые в стране государственно-правовые реформы обнажают глубинные противоречия в общественной жизни, в федеративном устройстве, в структурировании и функционировании государственных и политических институтов. Они в немалой степени являются результатом неразработанности концепции и стратегии перехода общественно-политического строя от одного качественного состояния к другому, подмены концептуального подхода к познанию нового строя экспериментированием и эмпиризмом. Вопросы концептуальных характеристик современной российской федеративной государственности и правовой системы, взаимоотношения ветвей единой государственной власти и создания правового государства еще мало изучены. В значительной мере это касается фундаментальных проблем типологии Российской Федерации и ее юридической природы, определения реального статуса субъектов Федерации и их политико-правовой природы, единого суверенитета России, верховенства ее Конституции и федерального права, разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами как основы жизнедеятельности федеративного государства, обусловленности принципов организации государственной власти и, в частности прокуратуры, типом Российской Федерации, ее формой правления применительно к особенностям правового положения главы государства в системе государственного управления.

Отсутствие в Конституции РФ 1993 г. определения типа федерации и ее правовой природы актуализирует проблему комплексного государственно-правового анализа вопроса, что есть Россия: союзная федерация или федерация, основанная на автономии; децентрализированное унитарное государство или конфедеративное объединение.

В Конституции РФ также отсутствуют сущностные характеристики прокуратуры как института и ее статуса и места в системе разделения властей. Указанные положения, характеризующие предназначение и деятельность прокуратуры отнесены в сферу регулирования Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», который не дает ответа на эти ключевые вопросы и не свободен от пробелов и серьезных недоработок. По этим проблемам нет и единого мнения в юридической литературе.

Научное осмысление этих вопросов, являющихся предметом диссертационного исследования, потребовали пересмотра многих теоретических представлений о сущностных основах российского федеративного государства и юридического характера статуса его субъектов, принципов организации единой государственной власти и прокуратуры как многофункционального конституционного института, адекватных задачам создания эффективного государства, стабильной законности и правопорядка, поиска новых подходов в методологии их научного познания и практического воплощения, которые и определяют смысл, логику и актуальность диссертационного исследования и избранной проблематики. Эти проблемы, исходя из их государственно-правового и социального характера, нуждаются в концептуальном рассмотрении прежде всего в рамках российского конституционализма, теории государства и проводимых реформ в интересах укрепления Российского государства.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, находящие отражение в эволюционном пути формирования типологии и правовой природы российской федеративной государственности, сущностная характеристика Российской Федерации и ее правосубъектной структуры, концептуальная обусловленность типом Российской Федерации принципов организации и деятельности государственной власти и прокуратуры, концепция статуса прокуратуры как конституционного института и ее места в структуре разделения властей.

Предметом исследования выступают доктринальные положения о закономерностях и тенденциях развития российского федеративного государства, о типе и правовой природе Российской Федерации и влиянии типа Федерации на организацию государственной власти и прокуратуры, теории, идеи и суждения о месте прокуратуры в системе государственного механизма страны и конституционно-правовом статусе прокуратуры, положения Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, решения Конституционного Суда РФ, указы и Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и другие нормативные правовые акты, относящиеся соответственно к совершенствованию и модернизации Российской Федерации и статуса ее субъектов, созданию эффективного государства, достижению должной результативности в осуществлении надзорной функции и обеспечению конституционности принципов организации и деятельности прокуратуры.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит: а) в разработке концепции типологии, правовой природы Российской Федерации и реального статуса ее субъектов, соответствующего принципам федерализма и общепризнанным нормам международного права, научном обосновании обусловленности типом Федерации системы права и основ организации и функционирования государственного механизма и прокуратуры; б) разработке концептуальных основ государственно-правового статуса и места прокуратуры в системе разделения властей и модернизации принципов ее деятельности, предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и базовых функций, адекватных современным принципам конституционализма и задачам российского государства.

Для достижения сформулированной цели в работе поставлены следующие исследовательские задачи:

- раскрыть на основе мирового и советского опыта концептуальные основы типологии Российской Федерации и ее правовой природы, определить реальное содержание и юридическую природу статуса субъектов Федерации и зависимость правовой системы и принципов организации и функционирования государственной власти и прокуратуры в частности от типа и природы Российской Федерации;

- рассмотреть сущностные особенности России как федеративного по устройству, но единого национального государства с многонациональным составом населения;

- выявить теоретические и практические основы о безусловном едином суверенитете Российской Федерации;

- исследовать концептуальные основы конституционных принципов деятельности прокуратуры, содержание предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и его приоритетов, базовые функции и структуру органов прокуратуры в плане их соответствия задачам проводимых государственно-правовых реформ, направленных на создание эффективного государства, защиту прав и свобод граждан, обеспечение стабильной законности и правопорядка.

Теоретическая и эмпирическая основы исследования. Теоретическую основу исследования проблем федерализма составили в первую очередь труды зарубежных и российских авторов разных эпох и формаций, которые сохранили свою общетеоретическую значимость и, в известной мере, образуют фундаментальную основу научного познания важнейших вопросов теории федерализма, государства и права. Они, в первую очередь, связаны с именами мыслителей, историков и юристов XVIII, XIX и начала XX веков: Дж.Адамса, Альтузия, П.Аншлея, Ж.Бодена, Д.Вебстера, В.Вильсона

A.Гамильтона, Т.Гоббса, Г.Гроция, А.Дайси, Т.Джефферсона, Л.Дюги, Г.Еллинека, Лабанда, Лефюра, Дж.Медисона, Г.Мейера, Ш.Л.Монтескье, М.Ориу, Ж.Ж.Руссо, А.Токвиля, Дж.Тойнби, Ш.И.Эсмена и других. Их взгляды на характер и природу государства вообще и федеративных соединений в частности, государственный суверенитет и организацию государственной власти в федеративном государстве при всех различиях в подходах к проблеме характеризуются в целом неким единством в трактовке сущностных основ наиболее главных принципов федерализма и присущего ему механизма власти, которые подтверждает и мировой опыт.

Для диссертационной работы представляют интерес идеи о федеративном устройстве государств и власти, институте прокуроров России и его эволюции, содержащиеся в работах дореволюционных российских историков и правоведов А.С.Алексеева, В.М.Гессена, А.А.Жилина, И.А.Ильина,

B.О.Ключевского, Ф.Ф.Кокошкина, А.Ф.Кони, Н.М.Коркунова, Н.И.Костомарова, С.А.Котляревского, С.А.Корфа, Н.В.Муравьева, И.А.Новгородцева, Н.И.Полиенко, С.М.Соловьева, Б.Н.Чичерина, А.С.Ященко и др., многие суждения и точки зрения которых сохранили свою актуальность и научную значимость.

В юридической литературе советского периода вопросам федеративного устройства государства, организации государственной власти, системе права, статуса субъектов СССР и РСФСР отводилось значительное место. Советские авторы Г.С.Гурвич, А.И.Денисов, В.Дорогин, Д.Л.Златопольский, А.И.Ким, М.Г.Кириченко, Л.М.Корявин, В.Ф.Коток, С.С.Кравчук, Н.Я.Куприц, В.М.Курицын, И.Д.Левин, А.И.Лепешкин, Д.А.Магеровский, Н.Г.Мишин, С.Я.Ошеров, Б.Д.Плетнев, С.М.Равин, М.Ф.Рейхель, Ю.Г.Судницин, И.П.Трайнин, А.М.Турубинер, М.А.Шафир, О.И.Чистяков, О.Юрченко, С.Л.Якубовская и др., как правило, основывались на марксистско-ленинскую концепцию, связывавшую сущностную основу федерации с решением национального вопроса и самоопределением нации. Критически оценивая основанную на господствующей идеологии позицию советских ави торов, отстаивающих нередко формальные положения конституций СССР и РСФСР о суверенитете союзных республик, их безусловном праве на выход из состава Союза, государственной природе автономий России и т.п., автор не рассматривает советскую науку по исследуемым проблемам с негативных позиций. Особенно это касается теоретических разработок в области типологии и правовой природы СССР и РСФСР, единства власти, суверенитета СССР, единого гражданства и т.п.

Вопросы теории прокуратуры как института у дореволюционных юристов и советских авторов не получили большого развития. В учебных курсах о прокурорском надзоре в СССР авторы придерживались идеи, основанной на революционной смене государственно-правовой надстройки, развивали установленные в нормативных актах достаточно декларативные положения о «независимости» прокуратуры, «высшем надзоре» и других руководящих идеях прокурорского надзора, далеких от реалий тоталитарного политического режима (С.Г.Березовская, В.К.Звирбуль, Ю.А.Каленов, В.М.Куприц, В.Г.Лебединский и др.).

В юридической науке постсоветского периода появилось немало монографических работ и статей, прямо или косвенно посвященных российскому федерализму, теории конституции, организации государственной власти в федеративном государстве. Особо следует отметить работы таких известных российских авторов, как С.А.Авакьяна, Р.И.Абдулатипова, О.Е.Аболина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гошуляка, Ю.А.Дмитриева, Б.П.Елисеева, Р.В.Енгибаряна, В.Г.Ермакова, И.П.Ильинского, Л.М.Карапе-тяна, Е.Р.Кастеля, Д.А.Ковачева, А.Е.Козлова, Е.И.Козловой, Г.И.Королевой-Конопляной, К.В.Котова, В.А.Кряжкова, Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина, В.Н.Лысенко, Н.А.Михалевой, Ф.Х.Мухаметшина, А.М.Осавелюка, А.С.Прудникова, В.В.Пустогорова, В.Н.Синюкова, С.В.Сироткина, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Д.Тепса, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, И.А.Умновой, Б.С.Эбзеева и др., в которых на уровне современной науки даются ответы на многие вопросы российского федерализма, теории государства и права и российского конституционализма. Вместе с тем, почти отсутствуют (их крайне мало) многоаспектные исследования, в которых комплексно рассматривались бы проблемы и особенности типологии Российской Федерации, формы правления, организации государственной власти и ее обусловленности федеративным устройством России, научного определения юридической природы республик - субъектов Федерации, особенности правового порядка и законности в переходный период.

За постсоветский период разработанность общетеоретических вопросов деятельности прокуратуры заметно повысилась. Их освещению посвящено немало монографий, учебных курсов, статей и различных других публикаций. Научно плодотворно то обстоятельство, что актуальные проблемы деятельности прокуратуры, ее места в механизме государства рассматриваются в работах отечественных авторов различных специализаций: А.И.Алексеева, В.Б.Алексеева, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, А.А.Белкина, А.Д.Берензона, Е.Ф.Берковича, В.Г.Бессарабова, А.Д.Бойкова, Ю.Е.Винокурова, А.Ю.Винокурова, В.Г.Даева, О.В.Дамаскина, Ю.А.Дмитриева, А.И.Долговой, С.А.Емельянова, А.А.Жидких, А.Г.Звягинцева, С.М.Казанцева, А.Х.Казариной, В.В.Клочкова, Е.И.Козловой, Ю.В.Кореневского, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.Д.Ломовского, В.Н.Лопатина, М.Н.Маршунова, Н.В.Мельникова, В.П.Рябцева, А.И.Рыбчинского, В.М.Савицкого, Ю.И.Скуратова, А.Б.Соловьева, А.Я.Сухарева, Н.С.Трубина, М.Е.Токаревой, И.С.Ша-лумова, М.А.Шапкина, В.И.Шинда, Ю.А.Шульженко, С.П.Щербы, А.Г.Ха-лиулина, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, В.БЛстребова и др. Теоретически и практически значимы работы А.И.Алексеева, А.Д.Бойкова, В.Г.Бессарабова, Ю.Е.Винокурова, О.В.Дамаскина, А.И.Долговой, А.Х.Казариной, А.И.Рыбчинского, В.П.Рябцева, А.Я.Сухарева, И.С.Шалумова, С.П.Щербы, В.П.Ястребова, посвященные разбору проблемных вопросов прокурорского надзора за законами и роли прокуратуры в осуществлении уголовного преследования в процессе уголовного судопроизводства.

При подготовке диссертации автором использовались работы названных выше зарубежных и отечественных авторов прошлого, советского периода и новейшего времени в той степени, в какой они по своей актуальности и научной значимости соответствовали целям диссертационной работы. Изучение работ ряда современных зарубежных авторов, переведенных на русский язык, (А.Бодуэн, Ж.Бурдон, Е.Бушар, Р.Вальтер, Ж.Ведель, Д.Елазар, И.Изензее, О.Киминних, М.Лесаж, В.Остром, А.Фуррер, Ф.Флайнер, Т.Элингер, и др.), посвященных различным аспектам федерализма, организации и взаимоотношений властей, функционирования государственных контрольно-надзорных и общественных институтов, позволило автору провести сравнительный анализ новейших теорий и опыта и выявить то позитивное, что может найти применение в современных условиях России.

Эмпирическую базу исследования составляет мировой и российский опыт федерализма в плоскости влияния федеративного устройства государства на принципы организации государственной власти, законодательство и организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации, прокуратур зарубежных федеративных государств, где они в той или иной форме существуют и действуют; практика действия соответствующих норм Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», соответствующих федеральных законодательных актов, указов Президента РФ и посланий Президента РФ Федеральному Собранию, решений Конституционного Суда РФ, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, конституций, уставов ряда субъектов Федерации, конституций зарубежных федераций и стран СНГ, а также долголетний опыт научно-педагогической работы автора диссертации по специальности «Конституционное право» и долголетняя служба в системе прокуратуры СССР и Российской Федерации, которые в совокупности способствовали исследованию диссертационной темы и послужили основой для разработки теоретических положений и практических выводов.

Методология исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов и общие принципы научного познания. В процессе исследования автор диссертации с учетом сложности проблематики использовал как традиционные, так и иные методы научного познания: системный, диалектический, исторический, социологический, структурно-функционального анализа, сравнительно-правовой, методы анализа и синтеза, теоретического моделирования и др. При этом мы основывались на выработанное теорией права положение, которое рассматривает методологию научного познания как систему отправных теоретических принципов и идей (философских, социологических, политико-правовых, этических), на которое опирается процесс научного постижения действительности, соответствует жизненным реалиям и опирается на достижения современной науки в решении научных и практических проблем. Комплексный методологический подход к рассматриваемым проблемам с применением принципов единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного и уникального позволил автору диссертации рассмотреть исследуемые вопросы во взаимосвязи и системной целостности.

Научная новизна диссертационного исследования:

- впервые разработана концепция типологической характеристики Российской Федерации, которая включает теоретические положения, пока не ставившие предметом специального изучения в научной литературе;

- впервые, исходя из опыта мирового федерализма и общепризнанных принципов международного права, определена сущностная политико-правовая характеристика субъектов Российской Федерации, других форм автономий, а также краев, областей и городов (Москвы и Санкт-Петербурга);

- в качестве оптимальной модели Российской Федерации специально рассмотрена проблема придания всем субъектам Федерации равного конституционно-правового статуса и одинакового для всех субъектов наименования; пересмотра их численного состава с учетом совокупности интересов этнического состава субъектов и всего народа Федерации;

- впервые в научной литературе специально исследованы: системообразующие и системоохраняющие связи между типом Российской Федерации и российской разновидности президентской формы правления с принципами организации и функционирования государственной власти и прокуратуры в частности;

- специально проанализированы конституционно-правовые проблемы федеративного аспекта организации и деятельности прокуратуры по всем конституциям СССР и РСФСР, законам о прокуратуре, действующей Конституции РФ и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», характеризующие переходные этапы и особенности развития прокуратуры в условиях эволюции российского федерализма;

- определено место прокуратуры в системе разделения властей, отличное от мнений и позиций, существующих в отечественной юридической литературе;

- предпринята попытка теоретического упорядочения категориального аппарата действующего Закона о прокуратуре с уточнением содержания используемых в Законе понятий («единая централизованная система органов прокуратуры», «осуществление прокуратурой полномочий независимо от федеральных органов государственной власти», «надзор за исполнением законов» и др.);

- впервые в диссертации представлено научное обоснование положения о том, что поддержание государственного обвинения в суде - это автономная функция прокуратуры, которая не может быть отождествлена с функцией «уголовного преследования»;

- по-новому сформулированы базовые функции прокуратуры: надзора за соблюдением Конституции РФ и законов (с корректировкой предмета надзора); уголовного преследования; поддержания государственного обвинения в суде;

Таким образом, научная новизна диссертационной работы определяется научным поиском и анализом ранее не исследованных, мало изученных или дискуссионных проблем федеративного устройства России и ее субъектов, разработкой концепции обусловленности организации государственного механизма и прокуратуры типом Российской Федерации, проблем модернизации и совершенствования статуса российской прокуратуры в системе разделения властей, адекватного задачам проводимых в стране государственно-правовой и административной реформ и постановкой новых теоретических вопросов на основе современных требований в обществе и достигнутого уровня познания.

На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертации:

Российская Федерация по своему типу государственного устройства является не союзной федерацией, а федерацией, основанной на автономии. Существующая в литературе и политических кругах ряда республик точка зрения о том, что Россия по своему государственному устройству является союзной федерацией не имеет под собой ни исторических, ни юридических ни фактических оснований и не соответствует нормам действующей Конституции РФ (ст. 1,4,6,11,15,16,65,66,71,72,76 и др.)

Тип Российской Федерации как федерации, основанной на автономии, обусловлен: способом ее образования; территориальной однородностью России, субъекты которой исторически находятся на ее территории, являясь ее составными частями; единым суверенитетом Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию; единым гражданством Российской Федерации; единым для всей Федерации кодифицированным законодательством; доминированием унитарных начал в организации государственной власти, судебной системы и контрольно-надзорного механизма, характерного для федераций, основанных на автономии.

2.Российская Федерация по своей юридической природе является конституционной федерацией. Получившее распространение в литературе мнение о том, что Российская Федерация является конституционно-договорной или договорно-конституционной федерацией, основывающееся на так называемом «Федеративном договоре», являющимся достаточно спорным суммированным наименованием трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами власти трех видов ее субъектов, по своей природе является сугубо внутригосударственным договором, который в таком своем качестве ни по форме, ни по содержанию не мог изменить тип и юридическую природу Российской Федерации.

Ни один договор без законодательного оформления договора статутным актом (как правило, конституцией) не создает государства и не определяет его природу. Поэтому как федерация на основе автономии, так и союзная федерация являются конституционными федерациями, так как государствообразующей основой любого из этих типов федераций является конституция.

3. а) Республики - субъекты Российской Федерации по сущностным свойствам, способу образования, юридической природе и характеру осуществления государственной власти являются не государствами, но национально-политическими образованиями, наделенными определенной политической и юридической самостоятельностью в пределах прав и компетенции, установленной Конституцией Российской Федерацией. Определение республик-субъектов как не государств основывается на анализе теории о понятии государства, норм международного права и мирового опыта федерализма, не признающих политическое образование государством, не обладающим свойством суверенитета, т.е. свойством, в силу которого государство окончательно решает вопросы права как внутри страны, так и вне, внутри-как верховный, вне - как независимый.

Употребление в статье 5 части 2 Конституции РФ формулы «республика (государство)» не может считаться определением государства. Скорее ее можно считать политической уступкой деструктивным силам периода «парада суверенитетов», когда слабый центр шел нередко на компромиссы, чреватые потерей элементов суверенитета Российской Федерации. б) Автономная область, автономные округа, равно как и края, области, города Москва и Санкт-Петербург, как субъекты Российской Федерации по своей социально-юридической природе являются не государственными образованиями, как об этом указывается в юридической литературе, но национально-политическими и территориально-политическими образованиями, осуществляющими государственную власть на автономных началах в пределах прав, которые определяются Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституция РФ гарантирует участие субъектов Российской Федерации в осуществлении суверенной государственной власти Федерации как по горизонтали, так и по вертикали путем представительства в Федеральном Собрании РФ, в частности в Совете Федерации, и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. в) Все субъекты Российской Федерации по конституционному статусу должны быть равноправны и иметь одинаковое «статусное» наименование (например, область, округ и т.п.) с одинаковым же наименованием глав их администраций - «губернатор» - являющимся традиционным как для России, так и для глав администраций многих современных федераций (США, Индия и др.).

4. Российская Федерация является единым и единственным обладателем государственного суверенитета, который распространяется на всю территорию Федерации. Положение о том, что государственным суверенитетом в Федерации обладает только Российская Федерация, основывается на общепризнанные нормы международного права и опыт мирового федерализма. Мнение, высказываемое в литературе, о том, что Конституция РФ признает суверенитет за республиками - субъектами1, фактически и юридически несостоятельно.

5. Российская Федерация по своей специфичной историко-политической морфологии и государственно-правовому характеру формирования является федеративным национальным государством с многонациональным составом населения.

Общепринятая в отечественной литературе характеристика Российской Федерации как не национального, а многонационального государства не только спорна, но и противоречит сущностным основам Российского государства со времен становления Московского царства, Российской империи, СССР, РСФСР и является по существу результатом подмены государственно

1 См., напр.: ТэпсД. Конституционные основы федерализма. СПб., 2002. С. 126. правового понятия политико-этническим понятием. Российская Федерация является национальным федеративным государством, как и любая другая многонациональная федерация (Индия, США, Швейцария и др.), именующая себя национальным государством. Государственно-правовая природа Российской Федерации как национального федеративного государства с многонациональным составом населения находит свое закрепление в положениях Конституции РФ (чЛ ст.1), в которой Российская Федерация через тире определяется как «Россия», в ч.2 этой же статьи устанавливается, что «наименования Российская Федерация и Россия равнозначны».

6. Мнение, получившее распространение в юридической литературе, что ряд конституционных органов, в частности прокуратура, Центральный банк, Счетная палата и др., являются органами с «особым статусом», которые не входят в систему ветвей власти2 юридически не обосновано. Термин «особый статус» не содержит в себе никаких сущностных характеристик и юридического содержания и является по существу произвольно употребляемым понятием.

Система функций, осуществляемая законодательной, исполнительной и судебной властями охватывает функции и полномочия всех действующих государственных органов Федерации и ни один из них по исполняемым функциям не составляет принципиально иной функциональный властный институт.

7.Формула п.2 ст.4 действующего Закона о прокуратуре, определяющая осуществление прокуратурой своих полномочий «независимо от федеральных органов государственной власти» противоречит положениям ст.10 Конституции РФ, на уровне федерального закона выводит прокуратуру из конституционной системы разделения властей в отдельную власть и от ее подотчетности одной из триады властей в Российской Федерации.

8.На всех этапах своего формирования и развития российская прокуратура фактически и юридически оказывалась на стыке исполнительной и судебной властей. Однако в силу преимущественного характера выпол

2 См., напр.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С.337. дебной властей. Однако в силу преимущественного характера выполняемых функций, связанных в большей мере с исполнительной властью, прокуратура являлась и является подсистемой исполнительной власти, тяготеющей к сфере исполнительной власти главы государства: в дореволюционной России (до 1864 г.) - к исполнительной власти императора; в советский период к контрольной функции коллегиального президента СССР - Президиума Верховного Совета (формально), руководящей власти Политбюро ЦК КПСС (фактически); в Российской Федерации - к исполнительной власти Президента России.

Место прокуратуры в системе исполнительной власти обусловлено принципами ее деятельности, осуществляемыми функциями и ролью в системе механизма государства, связанной с осуществлением надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, защитой прав и свобод человека и гражданина, уголовного преследования, координации борьбы с преступностью и др. Согласно Конституции РФ указанные направления деятельности прокуратуры вписываются в сферу полномочий исполнительной власти Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и других охранительных, контрольных и административных полномочий Президента РФ, вытекающих из российской разновидности президентской формы правл@ыйянеральный прокурор РФ подотчетен и ответственен перед Президентом РФ в своей деятельности по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, укрепления законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, деятельности по борьбе с преступностью и ее координации.

Президентом РФ могут быть отменены приказы и указания Генерального прокурора РФ в случаях их несоответствия Конституции РФ и законам, указам Президента РФ либо в силу государственной целесообразности. Исключение составляют процессуальные действия прокурора, связанные с расследованием дел, поддержанием государственного обвинения и участием в суде, надзором за следствием и дознанием, являющиеся независимой сферой деятельности прокурора, осуществляемой, однако, в рамках положений процессуального законодательства и судебных процедур.

10. В плане проводимой в стране административной реформы возникает необходимость в ликвидации спецпрокуратур (кроме военной) и усиления территориальных прокуратур, которые, будучи многофункциональными органами, профессионально более дееспособны и могут решать вопросы более компетентно в рамках более широкого правового и социального контекста. Основанием для такого вывода является то, что существование специализированных прокуратур по существу деформирует единую политику прокуратуры по осуществлению надзора и организации борьбы с преступностью, искусственно разделяет прокуратуру на ряд отраслевых прокуратур, действующих как ведомства.

11. Положения ст.4 Закона, которые специально посвящены принципам деятельности прокуратуры не отражают роль прокуратуры как конституционного многофункционального института, сочетающего в себе осуществление функций надзора за соблюдением законов и уголовного преследования от имени государства.

В диссертации сформулирована новая редакция ст.4 Закона о принципах деятельности прокуратуры, концептуально основывающейся на исходных положениях Конституции и процессуального законодательства, которые в широком юридическом аспекте закрепляют начала и ценности, являющиеся основами надзора, защиты прав и свобод граждан, осуществления уголовного преследования.

12. В диссертационной работе сформулирована новая редакция ст.13 Закона о прокуратуре, посвященная порядку назначения прокуроров на должность, адекватная положениям Конституции РФ, принципам федерализма и демократическому характеру организации государственной власти.

13. Название главы I раздела III Закона о прокуратуре «Надзор за исполнением законов», но не «за соблюдением законов» неточно выражает сущностные основы надзора, выводит прокурорский надзор за пределы предназначения и полномочий прокуратуры, приводит и привело к деформации понятия надзора за законами и по существу стирает грань различия между надзорной и контрольной функциями.

14. Предмет надзора, зафиксированный в ст.21 Закона о прокуратуре в плане сегодняшних задач нуждается в изменениях: включении в предмет надзора нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ и решений (постановлений, определений, толкований) Конституционного Суда РФ, которые, будучи концептуально связанными с социальной ценностью закона и законности обладают большой социальной адекватностью и способствуют укреплению российской государственности, реальному исполнению законов.

15. Поддержание государственного обвинения в суде-это автономная функция прокуратуры, которая не может быть отождествлена с функцией «уголовного преследования». Формула, зафиксированная в ч.2 ст.35 Закона о прокуратуре, определяющая участие прокурора - государственного обвинителя в судебном разбирательстве как уголовное преследование не вытекает из смысла ч.1 ст.40 Конституции РФ, ч.З ст.240, 4.1 ст.243 и ст.246 УПК РФ.

16. В силу особенностей российского федерализма прокуратура нуждается в институализации более эффективных форм надзора новыми надстройками, в частности создания в России института федеральных прокуроров, способного более результативно решать поставленные задачи. Концептуально создание федеральных прокуратур в системе единой централизованной прокуратуры находится в русле административной реформы, выражающейся в переходе к новой системе формирования исполнительной власти субъектов Федерации в целях обеспечения совершенствования федеративных властеот-ношений и укрепления государства, подкрепляет ее институционно и востребовано временем.

Таким образом, выносимые на защиту положения показывают, что научная новизна настоящей диссертационной работы практически в полной мере отражена в исследуемых проблемах и восполняет теоретическое познание комплекса нерешенных, неполно решенных и спорных вопросов, способствующих развитию науки и практики российского федерализма, его влияния на принципы организации государственной власти, роли, места и специфики деятельности прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость и апробация диссертационной работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке концепции типологии Российской Федерации и ее юридической природы, раскрытии проблем современного российского федерализма как в аспекте совершенствования федеративного устройства России и ее субъектного состава, так и в аспекте обусловленности основ организации государственной власти, в частности организации прокуратуры типом Федерации и российской разновидности президентской формы правления. Рассматриваемые вопросы образуют научную основу более современных проблем федерализма в России и адекватной взаимосвязи государственного механизма и прокуратуры с принципами федерализма, и диктуют выработку новых подходов в определении места прокуратуры в системе разделения властей, раскрытии конституционных принципов деятельности прокуратуры, уточнении ее базовых функций и определении по-новому правового статуса прокуратуры как конституционного института, вносят определенный вклад в развитие теории конституционного права, а также в решение важных прикладных задач российской государственности переходного периода

Практическая значимость проведенного исследования определяется тем, что содержащиеся в нем концептуальные положения и выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ, разработке новой редакции Федерального закона о прокуратуре РФ и соответствующих других законодательных актов, касающихся совершенствования федеративных отношений, определения реального статуса субъектов Федерации и их конституционного равноправия, оптимизации функционирования единой государственной власти, модернизации принципов деятельности и базовых функций прокуратуры, предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и др.

Результаты диссертационной работы могут служить основой для исследования проблем российского федерализма, единого суверенитета и организации единой государственной власти в федеративном государстве, особенностей законности в переходный период и др. Указанные и другие результаты диссертации могут быть использованы в учебном процессе, в деятельности прокуратуры, в работе депутатского корпуса на федеральном и региональном уровнях и государственного аппарата.

Основные положения диссертационного исследования, выводы и предложения изложены в монографиях, брошюрах, статьях; составленных автором аналитических докладах для Генеральной прокуратуры по проблемам конституционной законности и состояния прокурорского надзора в сфере федеративных отношений и государственного строительства; информационно-аналитических справках автора о конституционности положений конституций республик - субъектов Федерации в сфере государственного строительства; заключениях и предложениях к проектам законодательных актов, касающихся вопросов государственного строительства и федеративных отношений, гражданства, общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и др.

Основные итоги диссертационной работы воплощены в . публикациях, в том числе 8 монографиях, 20 статьях и других публикациях, общий объем которых составляет более 90 печ. л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, 7 глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Осипян, Сурен Арташесович, Москва

Выводы.

1. В юридической литературе определение понятия «функции» прокуратуры нередко характеризуется известной оторванностью от концепции ее системного понятия.

Функции государственных органов, в том числе и прокуратуры, произ-водны от функций государства, от их модификаций, связанных с формой правления, государственного устройства и политического режима. При одной и той же республиканской форме правления, например, в условиях демократического политического режима функции государства и его органов рассредоточены по принципу нецентрализации, нередко и - децентрализации. При той же форме правления, где, однако утвердился авторитарный, особенно тоталитарный, политический режим, государство и органы власти стремятся максимально расширить объем своих функций по принципу централизации и тотального контроля над обществом.

Применительно к функции прокуратуры - это ее сущностные характеристики. Они модифицируются в относительно однородные по содержанию «специализированные» функции, которые можно обозначить как «подфункции». При этом каждая «подфункция» сохраняет структурные части основной функции, наполняя их различным содержанием. В свете современных задач, которые стоят перед прокуратурой, Закон о прокуратуре нуждается гв определенном пересмотре в части обозначенных функций. В Законе, на взгляд автора, могут быть обозначены главные базовые функции: функция надзора за соблюдением Конституции РФ и законов; функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства; функция поддержания государственного обвинения в суде и функция участия прокурора в рассмотрении дел судами, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

Обозначенная первая базовая функция в Законе о прокуратуре носит название - «Надзор за исполнением законов» (глава 1 раздела III), которое неполно и неточно выражает сущностные цели и предмет надзора: в ней отсутствуют обозначения главного приоритета надзора, установленного статьей 21 Закона - надзор за «соблюдением Конституции Российской Федерации»; во-вторых, термин «за исполнением законов» выводит надзор за пределы полномочий прокуратуры. Возложение на прокуратуру изначально надзора не за «соблюдением», а за «исполнением законов» приводит и привело к деформации понятия надзора за законами, в известной мере, стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями. Прокурор может осуществлять надзор «за исполнением законов» не как правило, но лишь в случаях, когда к нему поступают достаточно обоснованные данные о нарушении исполнения закона (злоупотребления, нарушения прав граждан и т.п.) со стороны поднадзорного органа или должностного лица, или когда прокурор, осуществляя надзор за соблюдением закона, непосредственно обнаруживает подобные нарушения.

2. Предпринятый в диссертации анализ предмета надзора за соблюдением Конституции РФ и законов позволяет придти к выводу, что в Законе о прокуратуре (ст.21) отсутствуют особо значимые нормативные акты, надзор за неукоснительным исполнением которых в современных условиях имеет важное значение в деле укрепления государства и правовой системы, обеспечения законности и правопорядка. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ, нормативных правовых постановлениях Правительства РФ и решениях (постановлениях, определениях) Конституционного Суда РФ. Между тем, нормативными указами Президента РФ регулируются важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, защиты прав и свобод человека и гражданина, сфера деятельности правоохранительных органов и др. Указы Президента РФ обязательны к исполнению на всей территории России, они принимаются им в рамках полномочий его самостоятельной власти как главы государства и являются источником права. Сказанное относится в известной мере, с учетом особенностей конституционного статуса и к нормативным актам Правительства РФ.

Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ обладают обширными сферами собственного регулирования, охватывающими важнейшие области внутренней и внешней политики, охраны Конституции, национальной законности, защиты прав и свобод граждан, обеспечения правопорядка, деятельности правоохранительных органов, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности и др., соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные, административные и другие органы. Поэтому проблема включения в пределы предметов прокурорского надзора в аспекте осуществления прокурорами надзора за соблюдением нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ сегодня особенно актуальна в плане проводимых государственно-правовой и административной реформ с учетом их значимости как важнейших нормативных актов в правовой системе страны, их роли в жизненности исполнения самих законов, укреплении исполнительной дисциплины и государственного механизма в целом.

Конституционный Суд РФ по запросам лиц и органов, указанных в ч.2 ст. 125 Конституции РФ, разрешает дела о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций и уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации; по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов и прокуратуры проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; разрешает споры о компетенции; дает толкование Конституции РФ и др. Обеспечение исполнения решений этого Суда имеет важное государственно-правовое значение, так как каждое из таких решений направлено на защиту положений Конституции РФ и обеспечение ее верховенства. Такая значимость решений Конституционного Суда обеспечивает их приоритетность, и обеспечение их исполнения является обязанностью всех структур государства и, прежде всего, Президента РФ, Правительства РФ, прокуратуры и федеральных и региональных органов государственной власти. В этом плане вопрос о прокурорском надзоре за соблюдением решений Конституционного Суда, на наш взгляд, является одним из важнейших компонентов обеспечения режима единой законности и правового порядка.

Таким образом, проблема приоритетов надзора нуждается в существенном пересмотре в целях укрепления законности и правопорядка. Поэтому включение в предметы надзора прокуратуры соблюдение нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, решений Конституционного Суда РФ, концептуально связанных с социальной ценностью закона и законности и обладающих большой социальной адекватностью, будет способствовать укреплению российской государственности, реальному исполнению законов, решению социально-экономических, хозяйственных и других задач, которые стоят перед законодательной и исполнительной властью. Такое содержание предметов «общего надзора поднимет его государственную значимость, сделает его более результативным и авторитетным.

3. Анализ параметров предмета надзора дает утверждать, что многие хронические недостатки надзора за законностью (общего надзора), его низкая результативность связаны с избыточностью предмета надзора. Нельзя не согласиться с мнением Генерального прокурора РФ, выраженным на расширенных коллегиях по итогам 2001 и 2003 гг. о необходимости «перехода от широкомасштабного надзора к конкретной работе по направлениям, наиболее значимым для общества и государства. Этот процесс объективный и большей частью связан с изменившимися условиями деятельности прокуратуры, появлением других механизмов обеспечения законности». Между тем, действующий Закон о прокуратуре, как и прежние законы и положения о прокуратуре, по существу, устанавливает «широкомасштабный общий надзор» с охватом «всего и вся». Такое положение, на взгляд автора, является результатом того, что со времени создания советской прокуратуры институт общего надзора неправомерно строился на концепции фактического совмещения контроля и надзора без четкого разграничения критериев надзора и контроля в системе механизма обеспечения законности в жизнедеятельности общества и государства и переносился из одного закона о прокуратуре в другой вплоть до действующего закона о прокуратуре. Пересмотр этой ошибочной концепции диктуется современными реалиями и корректирует предмет общего надзора, вводя его в русло, адекватное деятельности прокуратуры в решении стоящих перед ней задач.

Представляется, что предметом общего надзора должны быть соблюдение Конституции РФ, законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, решений Конституционного Суда РФ, прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и иными федеральными ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также руководящими должностными лицами государственных и коммерческих структур в случаях несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина.

4. Новое процессуальное законодательство (УПК, ГПК, АПК) внесло существенные изменения в российскую правовую систему. Применительно к прокуратуре особое значение имеют положения УПК, которые концептуально меняют процессуальное положение прокуратуры в уголовном судопроизводстве, трансформируя его, по существу, в орган, осуществляющий обвинительную власть и присущее ей качество новой базовой функции.

Несмотря на радикальный крен деятельности прокуратуры в направлении уголовного преследования, тем не менее, сущностные характеристики российской прокуратуры не привели к изменению ее типа - она остается прокуратурой смешанного - надзорно-обвинительного типа. В концептуальном плане возникает чрезвычайно принципиальный вопрос: не трансформируется ли прокуратура преимущественно в орган уголовного преследования, в орган борьбы с преступностью. Думается, что на этот вопрос ответ может дать практика деятельности прокуратуры в ближайшие годы.

В аспекте требований нового УПК РФ, очевидно, должны быть пересмотрены структура и ряд положений действующего Закона о прокуратуре. Представляется, что раздел IV Закона должен быть озаглавлен «Осуществление прокурором от имени государства уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства», где должны быть в отдельных главах изложены полномочия прокурора в осуществлении уголовного преследования, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (ст.29-31 и ст.32-34), входящие в раздел III Закона, равно как и ст.8 (координация деятельности в борьбе с преступностью), входящая в раздел 1 Закона. Раздел IV по очередности станет разделом V (участие прокурора в рассмотрении дел судами), который, по логике вещей, должен сохранить свое самостоятельное значение, с изменениями и дополнениями в соответствии с новым УПК РФ.

В связи с положениями УПК РФ, в силу которых прокурор становится ведущим должностным лицом, осуществляющим уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, на наш взгляд, должен быть пересмотрен Федеральный закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ ( в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ) с тем, чтобы прокурорский надзор охватывал все без исключения стороны деятельности ОРД как по жалобам граждан, так и по усмотрению прокурора; никаких «закрытых зон» для надзора быть не должно, оговорки в Законе о неподнадзорности надзору вопросов, связанных с тактикой, методами и т.п. должны быть исключены, так как с точки зрения законности они могут быть значимы для прокурора и жизненно важных прав человека. Этот участок работы прокуратуры является важнейшим элементом содержания функции осуществления уголовного преследования.

5. В течение более чем 30 лет дискутируется и в известной мере сформировалось мнение о необходимости объединения следственных структур в едином следственном органе. Длительный научный и прокурорский опыт автора этих строк дает ему основание утверждать, что объединенный в автономное образование следственный аппарат не может стать ничем иным, как бюрократическим органом закрытого типа, отчужденным от гражданского общества и противопоставленным всей системе правоохранительных органов, что чревато риском разрушения всей инфраструктуры следствия. Прокурорский надзор, который сегодня, при всех своих недостатках, играет решающую роль по сдерживанию дознания и следствия в рамках требований Конституции и процессуального законодательства, будет фактически нейтрализован и обезличен, а следственный аппарат превратится в привязку к высшему эшелону исполнительной власти. Это приведет к крайней политизированности следствия, которое, не исключено, может приобрести административно-чрезвычайный характер, предполагающий непроцессуальные формы работы с населением в борьбе с преступностью.

6. Ведущее место прокурора в уголовном преследовании требует концептуального осмысления проблемы роли прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Между тем, в Положении о координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., и в Законе о прокуратуре не создана надлежащая правовая база, ориентирующая эту деятельность на практические рычаги реального влияния на преступность, на повышение эффективности борьбы с преступностью. Главное, что отсутствует в этих документах, - это реальная роль Генерального прокурора как руководителя координационного механизма и политическая ответственность руководителей ведомств за состояние и просчеты борьбы с преступностью. Принципиальным пробелом является и то обстоятельство, что на практике отсутствует обобщенная оценка эффективности координационной деятельности вообще и в какой-либо конкретной сфере борьбы с преступностью в частности. В содержательном плане таких изучений не существует, как и не существуют ориентиры определения критериев эффективности координации.

Организация и координация работы по борьбе с преступностью - это функция не правоохранительного ведомства, а функция государства в лице Правительства России. Конституция прямо устанавливает, что Правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (п.«е» ст. 114). Однако эти конституционные положения не совсем реальны. Все силовые ведомства, и прокуратура в том числе, замыкаются на Совете Безопасности РФ, на который возложен ряд важных задач по борьбе с преступностью, коррупцией, терроризмом и т.д. Представляется, что Совет Безопасности, будучи конституционным органом, по своему составу и полномочиям способен взять на себя государственную функцию по определению стратегии борьбы с преступностью и координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Но поскольку на сегодня функция координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью возложена на прокуратуру, ей следует существенно пересмотреть свою работу в плане согласованной государственной программы борьбы с преступностью. Однако для этого прокуратуру следует наделить реальными полномочиями с акцентом на эффективную реализацию решений координационного совещания по конкретным вопросам борьбы с преступностью. В этих целях, на взгляд автора, должны быть внесены конструктивные коррективы в Закон о прокуратуре, законы о Минюсте, МВД, ФСБ и др. и в само Положение о координационной деятельности, которое по ряду параметров достаточно устарело и не совсем соответствует сегодняшним реалиям организации и координации борьбы с преступностью.

7. Действующий Закон о прокуратуре достаточно пробелен в части оп ределения сущностных характеристик поддержания прокуратурой обвинения в суде, участия прокурора в рассмотрении дел судами. Закон, на взгляд автора, не совсем обоснованно определяет участие прокурора - государственного обвинителя в судебном разбирательстве уголовных дел как «осуществление уголовного преследования». Прокурор осуществляет уголовное преследование, когда возбуждает уголовное дело или дает согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела, дает согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения, продлевает срок следствия, принимает решения и совершает другие действия, установленные ст.37 УПК РФ, вплоть до утверждения обвинительного заключения или обвинительного акта и направления уголовного дела в суд. Участвуя же в судебном разбирательстве (которое согласно ч.2 ст.246 УПК РФ обязательно) для всех уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя, но не в роли лица, осуществляющего уголовное преследование. В суде не может быть «преследователя». В судебном разбирательстве есть сторона - государственный обвинитель, который «представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, высказывает суду предложения о применении закона и назначении подсудимому наказания» (п.5 стШ4&'МШиВФ))т действующего Закона о прокуратуре Уголовно-процессуальный кодекс определения «осуществление уголовного преследования» в отношении государственного обвинителя в судебном разбирательстве по уголовному делу не содержит. Более того, из смысла частей 7,8 ст.246 УПК РФ вытекает, что если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения. Полный или частичный отказ государственного обвинителя от обвинения влечет за собой прекращение уголовного дела или уголовного преследования полностью или в соответствующей его части. Согласно ч.8 ст.246 УПК РФ государственный обвинитель до удаления суда в совещательную комнату для постановки приговора может изменить обвинение в сторону смягчения путем: 1) исключения из квалификации деяния признаков преступления, отягчающих наказание; 2) исключения из обвинения ссылки на какую-либо норму УК РФ, если деяние подсудимого предусматривается другой нормой УК, нарушение которой вменяется ему в обвинительном заключении (акте); 3) переквалификации деяния в соответствии с нормой УК РФ, предусматривающей более мягкое наказание. Из смысла указанных статей УПК РФ не вытекает положения о том, что государственный обвинитель (прокурор) в ходе судебного разбирательства осуществляет уголовное преследование.

Заключение

В заключении полагаем необходимым подчеркнуть следующие моменты.

1. Россия одного только XX века - это история разрушительных катаклизмов: краха империи, большевистской революции и гражданской войны, установления режима тоталитаризма и репрессий, господства коммунистической элиты, ставившей себя над народом, государством и законами, и, наконец, распада великой советской державы - Союза ССР. В этой связи становление демократического российского государства - Российской Федерации, системы права, законодательства и политических институтов, организация и функционирование единой государственной власти, суда, а также прокуратуры и других правоохранительных органов и государственного механизма в целом происходят в чрезвычайно сложных условиях, требующих разрешения острейших противоречий в различных сферах общественной, государственной жизни, ответов на вызовы времени и отстаивания национальных интересов нередко очень дорогой ценой.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. прошло более 10 лет, однако верховенство Конституции и федерального права не утвердилось на всей территории России. Конституционные коллизии и нарушения федерального законодательства - это реалии российского федерализма. Серьезные расхождения между положениями Конституции РФ и противоречащими им положениями конституций, уставов и законодательства ряда республик и достигли своего пика к концу 1999 г. Они породили кризис системы: Федерация утратила существенные элементы своего суверенитета, законность и правопорядок находились в состоянии глубокой нестабильности. Деформации подверглось единство власти и принципы федерализма, институт Президента РФ переживал состояние упадка, крайняя децентрализация дала возможность элитам многих субъектов Федерации действовать в качестве четвертого центра власти. Кризис перерос в реальную угрозу конституционному строю, целостности страны и национальной безопасности. Наметилась тенденция трансформирования Российской Федерации в некое подобие конфедерации.

Если суммарно оценивать политику после распада СССР и становления Российской Федерации, то в ней мы найдем немало того, что, мягко говоря, не способствовало укреплению государства, установлению в стране федеративных отношений, законности и правопорядка. Выход из кризисного состояния диктовал необходимость в жестком и конструктивном вмешательстве центра и проявлении политической воли прежде всего Президента Российской Федерации.

Для России проблема построения сильного демократического государства приобрела судьбоносное значение. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000-2001 гг. в качестве стратегических задач были определены: укрепление государства в лице всех институтов власти и всех уровней, создание четко работающей исполнительной вертикали власти; достижение государственной и правовой дисциплины и повышение действенности судебной системы как механизма реализации государственных решений, эффективной защиты прав граждан. С 2000 г. были предприняты меры по осуществлению государственно-правовой, судебной и административной реформ, модернизации государственных и общественных институтов. Они в определенной мере способствовали стабилизации законности и правопорядка, концептуальному изменению развития федеративных отношений, приостановлению процесса деформирования вертикали власти и стихийной децентрализации России, ведущей ее к «ползучей» конфедерации.

Важной акцией стало создание федеральных округов и установление института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Практика деятельности полномочных представителей за эти несколько лет вышла за рамки первоначальных задач и охватывает широкий круг вопросов, затрагивающих политические, административные, хозяйственные и другие сферы. Однако оценка деятельности этого института зависит от того, насколько эффективно осуществляются защита и укрепление основ конституционного строя, минимизируются коллизии в федеративных отношениях, обеспечивается реальная защита прав и свобод граждан. Вместе с тем, на современном этапе развития России главным в деятельности полномочных представителей, на наш взгляд, должно стать такое направление деятельности, которое использовало бы потенциал федеральных округов для модернизации федеративного устройства России, связанное с совершенствованием субъектного состава Федерации, уравнением статуса субъектов Федерации и установлением реального равноправия между ними. Перспектива раскрытия этого потенциала требует уяснения ряда концептуальных проблем: типологии Российской Федерации и ее политико-правовой природы, внесения ясности в проблемы правового статуса субъектов и суверенитета в России, разумного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

2. Конституция РФ, в отличие от всех конституций СССР и конституций РСФСР, не содержит типологической характеристики Российской Федерации, в юридической же литературе проблема определения типа Российской Федерации как правило подменяется проблемой моделей федерации. Анализ конституций и других статутных актов российских и зарубежных федераций, практики их образования и формирования показывает, что Российская Федерация по своему типу - это, бесспорно, не союзная федерация, а федерация, основанная на автономии. Заключение трех компетенционно-разграничительных договоров, которые суммированы в достаточно спорное общее наименование «Федеративный договор», предоставление прав автономий не только национальным, но и административно-территориальным единицам, некоторое расширение прав автономий, переименование «автономных республик» в «республики», разграничение компетенции органов власти Федерации и ее субъектов по своей природе являются реформами федеративных отношений, изменениями внутригосударственного порядка в целях преобразования из формальной федерации в действительную федерацию и ни в какой мере не означают изменения типа федеративного устройства России как федерации, основанной на автономии.

Россия как федерация, основанная на автономии, характеризуется специфичной морфологией и нуждается в расширении методологических границ формально-догматических подходов в раскрытии ее сущностных характеристик не только как федерации, но и как национального государства с многонациональным составом населения. Концепция Российской Федерации как национального государства основывается на объективных факторах: Россия по своему типу является федерацией на основе автономии; республики и другие виды национальной и территориальной автономии как субъекты Федерации не составляют Российскую Федерацию, а находятся на территории России и образованы волею ее верховной власти; более 80 процентов населения Федерации составляют русские; Россия является страной с минимальными культурно-историческими различиями большинства населения. Российской Федерации как национальное государство с многонациональным составом населения характеризуется тем, что ее население независимо от национальной и расовой принадлежности, вероисповедания, языка и т.п. составляет единый народ Российской Федерации, которая осуществляет внутреннюю и внешнюю политику в интересах всей наций и народностей России с учетом особенностей и потребностей каждой из них и всех в совокупности - как народа Российской Федерации. Концепция Российской Федерации как федеративного национального государства фиксируется и в самой Конституции РФ, в которой в соответствии с ч.1 ст.1 Российская Федерация через тире определяется как «Россия», а в ч.2 этой же статьи прямо указывается, что «наименования Российская Федерация и Россия равнозначны». В плане сказанного утверждения и доводы многих российских авторов о том, что Россия будучи многонациональной страной, не является национальным государством, на наш взгляд, противоречат сущностным основам Российского государства со времен становления Московского царства, образования Российской империи, СССР, РСФСР до наших дней и, в известной мере, являются смешением политико-этнического понятия «государство с многонациональным составом» с государственно-правовым понятием «национальное государство». Представляется, что следование логике авторов указанных утверждений сводит на нет существование национальных государств вообще - как федеративных, так и унитарных, так как и в тех, и в других в большей или меньшей степени, как правило, наличествует многонациональный состав населения.

3. В мировой науке и практике является общепризнанным определение суверенитета как свойства государства, выражающегося в верховенстве и независимости власти государства, не признающего над собой другой высшей или конкурирующей на территории данного государства власти. Государство есть образование суверенное, то есть юридически самостоятельно и окончательно решающее вопросы права как внутри страны, так и вне, внутри — как верховное, вне - как независимое. Под это определение государства не может подойти по своему правовому положению субъект ни одной федерации в мире: будь это субъект союзной федерации (США, ФРГ, Швейцария, бывший СССР и др.) или, тем более, субъект федерации, основанной на автономии (Российская Федерация, Индия, Австрия и др.). Конституция РФ, как и конституции других федераций мира, не содержит положений, характеризующих республики как суверенные. Формула же ч.2 ст.5 Конституции -«республика (государство)» - не имеет под собой юридического основания и скорее является политической «уловкой», чем определением статуса республики как государства.

Исходя из постулата, что суверенитет является главным атрибутивным свойством государства и в мировой практике федерализма суверенитетом обладает только федеративное государство, субъекты федерации государствами не являются. Обозначение двадцати одного национального образования - республик - субъектов Российской Федерации термином «респуб-лика(государство)», как это зафиксировано в Конституции РФ, является произвольно употребляемым термином, юридически не соответствующим сущностному понятию «государство». Как нам представляется, республики как субъекты Российской Федерации по своему статусу являются национальнополитическими образованиями, наделенными правами автономий, то есть определенной политической и юридической самостоятельностью с некоторыми условными признаками государственности в пределах прав и компетенции, установленной в Конституции РФ. Что касается других национальных образований (автономной области, автономных округов) и административно-территориальных единиц (краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга) как субъектов Федерации, то они по своему правовому статусу являются национально-политическими и территориально-политическими образованиями, наделенными правами, пределы прав которых определяются Конституцией РФ. В правовом плане все виды национальной и территориальной автономии должны быть равноправны и приведены в соответствие с их однородным титульным названием — субъект Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет суверенитет Российской Федерации на всей территории, устанавливает безусловное верховенство Конституции РФ и федерального права в системе права всей Федерации, фиксирует и обеспечивает целостность и неприкосновенность территории России (ст.4). Из совокупности статей 1, 4, 5, 65, 67 и др. вытекает, что территория Российской Федерации как суверенного государства едина, неделима, неотчуждаема и неприкосновенна.

Российская Федерация как единственный политический суверен в пределах всей территории государства самоограничивает федеральную власть в целях конституционного равновесия. Это означает, что всякие перекосы в плоскости привилегий отдельных субъектов Федерации должны быть исключены, и должен образоваться конституционный баланс, с одной стороны, сочетающий необходимую централизацию, безусловное единство и верховенство Федерации, с другой - автономию субъектов Федерации, равноправных между собой во взаимоотношениях с федеральной государственной властью.

4. За последние пять лет предпринимаются меры по законодательному упорядочению федеративных отношений и государственного управления, более результативному функционированию контрольно-надзорного и охранительного механизма государственной власти, судебной системы. Однако в силу особенностей переходного периода и радикального преобразования общественно-политического строя, сферы управления, законности и правопорядка все еще переживают нестабильное состояние. Положение усугубляется новыми вызовами национальной и государственной безопасности Российской Федерации со стороны местного и международного терроризма, межэтнических экстремистских проявлений, бюрократизации системы власти, коррупции, тяжких преступлений против личности и т.п. Сложившаяся ситуация требует новых усилий, системных и конструктивных реформ, обеспечивающих эффективное осуществление власти, деятельности силовых ведомств, прокуратуры и всей системы правоохраны, способной противостоять реальной угрозам народу и государству.

Президент Российской Федерации в обращении к нации 4 сентября 2004 г. по поводу беспрецедентного по своей жестокости преступления террористов в Беслане заявил: «Мы живем в условиях обострившихся внутренних конфликтов и межэтнических противоречий, которые раньше жестко подавлялись господствующей идеологией. Мы перестали уделять внимание вопросам обороны и безопасности, позволили коррупции поразить судебную и правоохранительные сферы. не проявили понимания сложности и опасности процессов, происходящих в своей собственной стране и в мире. во всяком случае, не смогли на них адекватно среагировать».

В условиях угроз национальной безопасности государственный режим требует концентрации исполнительной власти и более тесного сотрудничества властей. В этом плане новые инициативы Президента РФ, направленные на обеспечение единства, концентрации и динамичности исполнительной власти своевременны и оправданны. Они предусматривают порядок совместного участия Федерации и ее субъектов в формировании высшего исполнительного органа власти субъектов. Предлагаемый порядок наделения полномочиями глав исполнительной власти регионов законодательными собраниями субъектов Федерации по представлению Президента РФ, на наш взгляд, помимо других обстоятельств, обусловлен самим государственным устройством России как Федерации, основанной на автономии, которая, в отличие от союзной федерации, характеризуется известным превалированием унитарных, т.е. централистских начал в управлении. Этот порядок не противоречит Конституции РФ и не является недемократическим, как это представляется в определенных кругах. Он достаточно известен мировой практике федерализма. Согласно конституциям ряда федеративных государств (Индия, Канада, Австралия и др.) губернаторы - главы субъектов федерации -назначаются президентами республик единолично без внесения вопроса на одобрение местной легислатуры.

Формирование эффективного управления требует системных мер по укреплению государства в целом и делает необходимым осуществление структурного совершенствования субъектного состава Российской Федерации, продуманной программы их укрупнения с учетом, конечно, географических, экономических, этнических и других факторов. Сравнительный анализ структур зарубежных федераций показывает, что, например, такая многоэтническая федерация с миллиардным населением как Индия, имеет 25 субъектов, США - 50, ФРГ - 10, Швейцария - 23. Во многих федерациях число субъектов колеблется от 2-3 (Коморские острова, Бельгия) до 10 субъектов. С другой стороны, мировой опыт показывает, что для малых народов и национальностей возможности их развития во многих сферах жизнедеятельности существенно расширяются в условиях не самостоятельного статуса, который требует достаточно больших усилий и материальных затрат, а в составе экономически мощных субъектов Федерации.

Есть и другой аспект, отнюдь не формальный, который может сыграть немаловажную роль в укреплении единства федеративного государства. Это касается титульных названий субъектов Российской Федерации, которые, в рамках одной и той же Федерации, носят разные наименования (республика, автономная область, автономный округ, город), которые по своим сущностным характеристикам являются разными правовыми понятиями, разными статусными категориями, отражающими разное правовое положение субъектов, вплоть до их разных форм управления и политических режимов.

Зарубежный опыт федерализма не знает такого разностатусного конструирования федерации, так как он не способствует укреплению государственного единства в федерации. Во всех зарубежных федерациях субъекты федерации имеют одинаковые статусные наименования (в США, Мексике, Бразилии, Австралии, Венесуэле, Нигерии - штаты; в Швейцарии - кантоны; в Аргентине, Канаде, Пакистане - провинции; в ФРГ и Австрии - земли; в Бельгии - области).

Совершенствование субъектного состава Федерации, на наш взгляд, должно развиваться в направлении реального равноправия субъектов между собой и в отношениях с федеральной властью, следствием которого должно быть выравнивание их статуса, требующего одинакового для всех субъектов Федерации статусного наименования (например, округа, области), равно как и одинакового для всех наименования главы исполнительной власти.

5. В обращении Президента РФ о мерах против угроз безопасности государства уделено особое место созданию эффективной антикризисной системы управления, включая принципиально новые подходы к деятельности правоохранительных органов. Сказанное предполагает осуществление продуманных реформ в модернизации принципов, функций и ответственности деятельности этих органов и, в частности органов прокуратуры.

Конституционное регулирование прокуратуры дано в ст. 129 Конституции РФ, которая оказалась поглощенной главой 7 «О судебной власти», не определяет ни места, ни статуса прокуратуры и ограничивается организационными характеристиками прокуратуры как единой централизованной системы. Статус прокуратуры в известной степени раскрывается и конкретизируется в Законе о прокуратуре, некоторых иных федеральных законах, процессуальном законодательстве, указах Президента РФ и других нормативных правовых актах, которые вместе с конституционными установлениями составляют более широкое понятие - конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации.

Анализ положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 17.11.95 №168-ФЗ и от 10.02.99 №31-ФЗ) показывает, что он не отличается существенной новизной. Положения Закона с известной корректировкой и модернизацией по существу повторяют многие установления Положений о прокуратуре 1922 и 1955 гг., Конституций СССР 1936 (ст.ИЗ) и 1977 (ст.164) гг., законов о прокуратуре СССР 1979 г. и Российской Федерации 1992 г. В Законе не определены место и роль прокуратуры в системе государственного механизма, специфика ее организации и деятельности в условиях российского федерализма, важные характеристики ее статуса как конституционного института.

Анализ принципов организации и деятельности прокуратуры, ее полномочий и функций в плоскости природы, эволюции и современности свидетельствует, что на всех этапах формирования, развития и деятельности российская прокуратура фактически и юридически оказывалась на стыке исполнительной и судебной властей. Однако в силу характера выполняемых функций, связанных в большей мере с исполнительной властью, прокуратура являлась и является автономной подсистемой этой власти, тяготеющей к сфере исполнительной власти главы государства: в дореволюционной России - к исполнительной власти императора; в советский период к контрольной власти коллегиального президента СССР - Президиума Верховного Совета (формально) и Политбюро ЦК КПСС (фактически); в Российской Федерации - к исполнительной власти Президента России. Объективные основы вхождения прокуратуры в систему исполнительной власти обусловлены природой выполняемых ею функций, целей и задач, которые органически вписываются в сферу полномочий Президента РФ как Главы государства и исполнительной власти, гаранта Конституции и национальной законности, защиты прав и свобод граждан, охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.2 ст.80). Обоснованность вхождения прокуратуры в систему исполнительной власти подтверждается и мировым опытом. В подавляющем большинстве зарубежных стран, в том числе и стран СНГ, где действуют государственные органы, исполняющие функции, схожие с функциями российской прокуратуры, они, как правило, входят в систему исполнительной власти, как особая ее разновидность, в некоторых же странах они входят в систему судебной власти.

В принципиально новом осмыслении нуждается раздел Закона о прокуратуре, посвященный принципам ее организации и деятельности. Как нам представляется, в основу принципов деятельности прокуратуры должны быть заложены не только и не столько ведомственные начала, а конституционные базовые ценности, концептуально определяющие прежде всего сущность и социальное назначение прокуратуры как конституционного института правовой системы, исходные положения Конституции и процессуального законодательства, которые в широком юридическом аспекте закрепляют положения, лежащие в основе деятельности прокуратуры, являются базовыми основами надзора за законностью, защиты прав и свобод граждан, уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства. При этом мы исходим из того, что стратегической целью Закона должна быть не максимизация деталей, а провозглашение принципов, создающих для прокуратуры возможности работы на самый различный социально-правовой контекст.

Обусловленность принципов организации государственной власти и прокуратуры типом федерации показывает, что, в отличие от типа союзной федерации (США, ФРГ, бывший Союз ССР), типу федерации на основе автономии (Российская Федерация), образованной «сверху» волею центральной властью, фактор доминирования унитарных начал и централизации более выражен. С этой точки зрения, централизованная система прокуратуры России не является неким нонсенсом. Однако бюрократический характер централизации требует учета принципов демократии и федерализма и корректировки демократическими механизмами с внесением соответствующих изменений в редакции пунктов 1,2 ст. 13 Закона о прокуратуре. Новая редакция, как нам представляется, должна обеспечить участие законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в наделении полномочиями прокуроров субъектов России по представлению Генерального прокурора РФ с последующим оформлением одобренной кандидатуры приказом Генерального прокурора. Вместе с тем, целесообразно, чтобы назначения прокуроров городов и районов производились прокурорами субъектов Федерации с последующим их утверждением Генеральным прокурором. Ставя вопрос о минимизации жесткой централизации и создании механизмов некоторой демократизации этого принципа, мы исходим из уроков советского опыта, который показывает, что дух бюрократической централизации системы, вольно или невольно отрывает орган от местной социальной среды и способствует закрытости системы, не терпит критики внутри системы. При таком режиме системы институт оскудевает профессионально и утрачивает публичный характер.

В Законе о прокуратуре без учета реального соответствия положениям Конституции РФ, устройству государства, демократическим принципам функционирования органа, достаточно догматично трактуется принцип независимости.

Формула п.2 ст.4 Закона, устанавливающая осуществление полномочий прокуратурой «независимо от федеральных органов государственной власти» принципиально отличается от формул всех Положений о прокуратуре (1922 г, 1955 г.) и Конституций СССР 1936 и 1977 гг., Закона о прокуратуре 1979 г. (в ред. от 3 декабря 1982 г. и от 16 июля 1987 г.), в которых осуществление прокуратуры своих полномочий ограничивалось «независимостью» от каких бы то ни было местных органов государственной власти. Это крайне принципиальное нововведение выходит за рамки допустимости регулирования вопроса федеральным законом, так как по существу выводит прокуратуру из конституционной системы разделения властей, от подотчетности какой бы то ни было высшей власти государства, в том числе и власти народа, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Такое положение, воодушевляющее многих «патриотов» прокуратуры, на самом деле противоречит соответствующим положениям Конституции РФ и не соответствует действительности. Оно ущербно для самой прокуратуры, ставит институт в двусмысленное положение и делает ее достаточно уязвимой.

Принцип независимости, как отмечается в Комментарии к Закону о прокуратуре, «состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследованию преступлений) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности». Здесь, как и в п.2 ст.4 Закона о прокуратуре, названный принцип характеризуется крайней пристрастностью и не полно учитывает соотношение этого принципа с отдельными сферами деятельности прокуратуры. Между тем, нельзя не учитывать, что «независимость» при осуществлении «общего» надзора и «независимость» при расследовании преступлений, поддержании государственного обвинения в суде и другие действия, регулируемые процессуальным законом - это принципиально разные виды деятельности и разные «степени независимости». Излагать их как равноценные «функциональные решения и действия» - неправильно и по форме и по существу.

Процессуальные действия прокурора - расследование дела, утверждение обвинительного заключения, поддержание государственного обвинения в суде, надзор за следствием, дознанием - это «независимая» сфера деятельности прокурора, осуществляемая на основе положений процессуального права и судебных процедур. Деятельность же прокуратуры по линии «общего надзора», охраны прав и свобод граждан, борьбы с преступностью и т.п.) по существу является существенной частью правового механизма реализации полномочий по обеспечению соблюдения Конституции, режима законности и правопорядка, ответственность за состояние которых несет Президент РФ.

Это предопределяет место прокуратуры в сфере этой власти и делает ее подотчетной и ответственной Президенту Российской Федерации, который юридически и фактически руководит правоохранительными и силовыми структурами Российской Федерации. Равным образом это относится и к административной деятельности прокуратуры. Президент РФ в случаях противоречия приказов Генерального прокурора Конституции РФ или федеральному законодательству либо в силу государственной целесообразности может отменять приказы, указания и другие акты Генерального прокурора РФ административного характера. Положение прокуратуры в таком ее качестве должно быть зафиксировано в Законе о прокуратуре, что в государственно-правовом плане внесет определенность и стабильность в ее деятельность, усилит ее позиции в системе государственной власти, поднимет ее ответственность перед государством и обществом.

В проблеме независимого осуществления полномочий «горячей точкой» является принцип гласности деятельности прокуратуры. Сама концепция «независимости» прокуратуры в той форме, в какой она интерпретируется в Законе о прокуратуре и в литературе, не скорректированная демократическими механизмами, обеспечивающими ответственность и подотчетность прокуратуры в установленных формах в существенной мере ограничивают возможности ее гласности, «открытости». Прокуратура и другие правоохранительные органы до сих пор сохраняют элементы административно-чрезвычайного характера с допущением нередко непроцессуальных форм борьбы с преступностью, которые становятся известными общественности через СМИ. Вместе с тем, за последние несколько лет прокуратура сделала немало в борьбе с преступностью, коррупцией, а также в защите прав и интересов граждан. Однако многое из того, что сделано, народу не известно. В подавляющем большинстве телевизионных передачи и публикаций в прессе деятельность прокуратуры представляется в плане достаточно выраженного карательного органа; гораздо реже раскрывается ее работа по защите прав граждан и обеспечению законности.

Представляется, что прокуратура нуждается не в мнимой, но в реальной «гласности» во все увеличивающемся сближении со здоровой социальной средой. Следует учитывать, что в концептуальном плане очень важен вопрос общественного одобрения действующей Конституции и принимаемых законов, деятельности властей, суда, прокуратуры и др. Общественное одобрение как мощный фактор формирования общественно-политического климата приводит к тому, что власть, деятельность суда, прокуратуры оказываются под защитой публичного режима, который, безусловно, способствует стабилизации законности и правопорядка.

6. В свете проводимых государственно-правовой и административной реформ нуждаются в определенном пересмотре главные функции прокуратуры, их предмет и пределы. В Законе о прокуратуре, на наш взгляд, могут быть обозначены следующие базовые функции: функция надзора за соблюдением Конституции РФ и законов (с корректировкой предмета и пределов надзора); функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства; функция поддержания государственного обвинения в суде; функция участия прокурора в суде, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

Обозначение базовой функции в Законе о прокуратуре - «Надзор за исполнением законов» (глава 1 раздела III), на наш взгляд, неполно и неточно выражает сущностные цели и предметы надзора приводит и привело к деформации понятия надзора за законами, в известной мере, стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями. Как нам представляется, прокурор в сфере «общего надзора» осуществляет функцию надзора не за «исполнением», а за «соблюдением законов». Он может осуществлять надзор «за исполнением законов» не как правило, а как исключение в случаях, когда к нему поступают достаточно обоснованные данные о нарушении закона (злоупотребления, нарушения прав граждан и т.п.), или когда прокурор, осуществляя надзор за соблюдением закона, непосредственно обнаруживает нарушения его исполнения. Осуществление надзора прокуратуры не за «соблюдением законов», а «за исполнением законов», с учетом объема работы и реальных возможностей, в большей степени является декларацией. В понятийном плане формула «за исполнением закона» применительно к прокуратуре трансформирует ее в контрольный орган, что противоречит сущностному предназначению прокуратуры и выводит ее за рамки ее правовых и фактических возможностей, способствует деформации социальной ответственности прокуратуры. Поэтому для прокуратуры чрезвычайно важно не переходить барьера, который отделяет компетенцию надзора от компетенции контроля. Наметившаяся в последнее время тенденция вмешательства прокуратуры в существо хозяйственной деятельности органов и организаций, «втягивание» ее в проверки хозяйственной деятельности государственных и коммерческих структур под девизом борьбы с коррупцией, хищениями и т.п. на фоне достаточной отстраненности и пассивности органов внутренних дел, ФСБ и других правоохранительных и контрольных органов, главным делом которых и является борьба против этих явлений, представляется очевидным диссонансом. Проблема терминологии - надзор «за исполнением закона» имеет и другой «печальной памяти» аспект. Отождествление законности с «исполнением закона» означало бы, «что законность существует везде, где исполняются законы вообще. При таком понимании законность присуща любому тоталитарному государству. Это значит, что любой закон (скажем, чрезвычайные законы 1937 года) подлежит неуклонному исполнению».

С другой стороны, прокурору, надзирающему за соблюдением или исполнением закона, следует отказаться от иллюзии непогрешимости закона. Прежде чем реагировать на нарушение, прокурор обязан вникнуть в содержание закона в плане его соответствия положениям Конституции. В концептуальном плане надзор за соблюдением законов и иных актов должен, образно говоря, исходить из постулата, что конституционный режим есть режим не факта, а права, и учитывать не только букву закона, но и его дух, социальный смысл и его соответствие Конституции. Такой подход надзора за соблюдением закона способствует тому, что Конституция становится основой правового режима надзора за законом, приносит с собой устойчивость; формальный подход уступает место реальному подходу надзора за законностью.

Проблема надзора за законностью в его предметном понимании делает сегодня актуальным вопрос о характере нормативных правовых актов, надзор за соблюдением которых в действующем Законе отсутствует. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ, нормативных правовых постановлениях Правительства РФ и решениях (постановлениях, определениях) Конституционного Суда РФ.

При постановке этого вопроса мы руководствуемся фактором президентской формы правления в России, значимостью нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ в регулировании важнейших областей внутренней и внешней политики, охраны основ конституционного строя и национальной законности, защиты прав и свобод граждан, охраны суверенитета Федерации, ее независимости и государственной целостности. Включение в пределы надзора прокуратуры соблюдение нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, исполнение решений Конституционного Суда РФ, концептуально связанных с социальной ценностью закона и законности, будет способствовать концентрации усилий надзора по выбору главных участков укрепления государства, национальной безопасности, законности и правопорядка.

В соответствии с положениями нового Уголовно-процессуального кодекса качество новой базовой функции прокуратуры приобрела функция уголовного преследования прокурора в ходе уголовного судопроизводства. Новое процессуальное законодательство (УПК, ГПК, АПК) внесло существенные изменения в российскую правовую систему. Применительно к прокуратуре особое значение имеют положения УПК, которые концептуально меняют процессуальное положение прокурора в уголовном судопроизводстве, трансформируя его в главное лицо, осуществляющее от имени государства уголовное преследование (ст.37 УПК РФ). Несмотря на радикальный крен деятельности прокуратуры в направлении уголовного преследования, тем не менее, сущностные характеристики российской прокуратуры не привели к изменению ее типа - она остается прокуратурой смешанного - надзорно-обвинительного типа. Однако, в концептуальном плане возникает чрезвычайно принципиальный вопрос: не трансформируется ли прокуратура преимущественно в орган уголовного преследования, в орган борьбы с преступностью. Думается, что на этот вопрос ответ может дать практика деятельности прокуратуры в ближайшие несколько лет.

7. Реформы, которые проводятся в стране по укреплению государства и правового порядка, создали необходимые предпосылки для активизации деятельности Генеральной прокуратуры и лично Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации в осуществлении уголовного преследования и надзора за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Более 5 лет проводится работа по приведению в соответствие с Конституцией РФ конституций и уставов по наиболее одиозным противоречиям, затрагивающим основы конституционного строя России. И тем не менее, по состоянию на июнь 2004 г., по данным Генеральной проку-ратуры РФ, не приведены в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством конституции и уставы 18 субъектов Федерации.

Негативное влияние на конституционную законность продолжают оказывать заключенные с нарушениями Конституции РФ и все еще действующие договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В 2001-2002 гг. из 42 таких договоров субъектами Федерации было расторгнуто 30 договоров. Вместе с тем, около 10 договоров, являющихся на деле статутными актами, существенно противоречащими Конституции РФ, продолжают действовать по настоящее время.

Анализ показывает также, что не уменьшается массив незаконных актов, принимаемых органами государственной власти. По данным Генеральной прокуратуры, с 2000 года по конец 2005 г. прокурорами опротестовано более 15 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и более 160 тыс. нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Думать, что вступление в должность глав администрации наделением их соответствующими полномочиями законодательными собраниями субъектов Федерации по представлению Президента РФ однозначно решит эту проблему, представляется не совсем реальным. Административная реформа, направленная на обеспечение единства исполнительной власти по вертикали, в целях достижения желаемой цели нуждается в большей согласованности с реформами в других сферах жизнедеятельности государства, в частности деятельности правоохранительных органов, особенно системного и структурного реформирования прокуратуры, связанная с проблемами российского федерализма, обеспечения верховенства Конституции и законов Федерации, укрепления государства и эффективного надзора за законностью по обеспечению единой исполнительной вертикали власти и единого законодательного пространства страны. Речь идет, прежде всего, о создании реально независимого от региональных властей института федеральных прокуроров. Федеральные прокуроры могли бы назначаться указами Президента РФ по представлению Генерального прокурора РФ. При этом их деятельность, как нам представляется, может осуществляться в соответствии с ч.1 ст. 129 Конституции, т.е. на основе единой, централизованной системы прокуратуры.

Мы склонны думать, что руководство России, прежде всего в лице Президента, в процессе осуществления административной реформы старается более эффективно и системно проводить модернизацию организации государственной власти, найти более совершенные формы равновесия властей Федерации и ее субъектов и институализации этих форм новыми надстройками. Не случайно во всех ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию задача укрепления государства, совершенствования федеративных отношений, обеспечения единства государственной власти выдвигается как стратегическая. Представляется, что создание федеральных прокуратур отвечает требованиям более совершенных форм реализации контрольно-надзорной функции государства, находится в русле президентской реформы, выражающейся в переходе к новой системе формирования института руководителей высшей исполнительной власти субъектов Федерации, подкрепляет ее институционно и востребовано временем.

Создание федеральных прокуратур с сохранением единой системы прокуратуры Федерации диктуется факторами сложившейся политико-правовой формы властеотношений, которые сегодня в российском федеративном устройстве характеризуются известной неоднородностью конституций, уставов и законодательства. Нельзя не учитывать и того, что создание федеральных прокуратур находится в русле конституционного регулирования (п.«о» ст.71 и п.«л» ч.1 ст.72 Конституции РФ) и вовсе не означает нарушения «единой централизованной системы» прокуратуры России, установленной положениями ст. 129 Конституции РФ. Федеральная и региональная прокуратуры соотносятся как два дополняющих друг друга звена единой системы прокуратуры Федерации.

Концептуально создание федеральных прокуратур выражается не в разъединении единой прокуратуры Федерации, а в ее разумном структурировании и сбалансированности. Оно сохраняет общегосударственное единство прокуратуры и структурирует ее в пределах целостного единства, установленного Конституцией РФ и Законом о прокуратуре РФ.

Главной целью федеральных прокуратур будет обеспечение: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и их безусловного соблюдения на всей территории Федерации, обеспечения законности в системе единства исполнительной власти, единообразного соблюдения прав и свобод человека, защиты федеральных интересов во всех сферах жизнедеятельности Федерации в рамках установлений Конституции РФ. Именно в этих сферах необходим жесткий федеральный надзор и противодействие местным властям, ибо равнодушие и мягкость в этих вопросах не являются государственной добродетелью, а, напротив, — государственной слабостью. Поэтому окружные федеральные прокуроры должны быть непреклонными по всем вопросам и делам, где затрагивается федеральный интерес.

С другой стороны, окружные федеральные прокуроры станут в округах механизмом реализации правомочий и новых инициатив Президента РФ и Генерального прокурора РФ в сфере охраны Конституции и обеспечения общенациональной законности, эффективности надзора за обеспечением единства вертикали исполнительной власти, противодействия преступности и международному терроризму, активизации содействия усилиям власти в главных направлениях проводимых реформ, адекватных интересам личности, общества и государства.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы»

1. Конституция Российской Федерации 1993 г.

2. Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» от 12 июня 1990 г. // Ведомости РСФСР. 1991. №22. Ст.776.

3. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447.

4. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ // СЗ РФ.1997.№1.Ст.1.

5. Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ // СЗ РФ. 1995. №18.1. Ст. 1589.

6. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997.№9.Ст. 1011.

7. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ // СЗ РФ.2002.№30.Ст.3012.

8. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. №138-Ф3 // СЗ РФ.2002.№46.Ст.4532.

9. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. №174-ФЗ // СЗ РФ.2001.№52(ч.1).Ст.4921.

10. Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 3 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. №16. Ст. 1499.

11. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ.

12. Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 5 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1994. №20. Ст. 74.

13. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г.16

Автор: Осипян, Сурен Арташесович
Город: Москва
Год: 2006
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Осипян, Сурен Арташесович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Осипян, Сурен Арташесович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Осипян, Сурен Арташесович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Осипян, Сурен Арташесович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы»