СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Погосян, Норайр Даниелович, доктора юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШЕГО ОРГАНА ФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ.
§ 1. Понятие и социальное назначение Высших органов финансового контроля (ВОФК).
§ 2. Формирование ВОФК: организационная структура и статус его состава (членов).
§3. Место ВОФК в государственном механизме (в системе
разделения властей).
§ 4. Функции и полномочия ВОФК.
§ 5. Место ВОФК в национальной системе финансового контроля
§ 6. Европейская счетная палата (ЕСП): опыт деятельности
§ 7. Система внешнего финансового контроля ООН.
ГЛАВА 2. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОРГАН
ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
§ 1. Историко-теоретические предпосылки формирования государственного финансового контроля.
§2. Цель создания Счетной палаты
§3. Порядок формирования и состав (члены) Счетной палаты
§ 4. Статус, принципы и система работы Счетной палаты
§ 5. Структура Счетной палаты.
ГЛАВА 3. ЗАДАЧИ, ФУНКЦИИ, ПОЛНОМОЧИЯ И ПРЕДПОСЫЛКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ.
§ 1. Задачи и функции Счетной палаты.
§ 2. Полномочия (компетенция) Счетной палаты.
§ 3. Принципы эффективности и гарантированное™ проведения контрольных мероприятий
§ 4. Исполнительные полномочия Счетной палаты.
§ 5. Акции исполнительной власти по "совершенствованию" государственного финансового контроля.
ГЛАВА 4. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ.
§ 1. Контрольно-экономические показатели деятельности
Счетной палаты.
§ 2. Причины "неэффективности результатов" контрольных мероприятий Счетной палаты.
§ 3. Пути повышения статуса и эффективности деятельности
Счетной палаты.
§ 4. Проект федерального закона Российской Федерации "О Федеральной Контрольно-Ревизионной палате Российской Федерации".
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Счетная палата Российской Федерации"
Надлежащее исполнение государственного бюджета любой страны обеспечивается в первую очередь соблюдением бюджетно-финансового законодательства как распорядителями бюджетных средств, так и их адресатами.
Особо важную роль в этом играет осуществляемый государством финансовый контроль не только за правильным распределением бюджетных средств, но и за правомерным, целевым и эффективным использованием получателями этих ресурсов.
В широком же смысле осуществляемый финансовый контроль распространяется в равной степени и на сферу управления (распоряжения, владения, пользования) объектами государственной собственности, независимо от их месторасположения (внутри страны или за ее пределами).
Финансовый контроль, исходяпщй от структур государственной власти, как вид государственной деятельности реализуется органами центрального и местного (регионального) уровня. Наряду с этим, говоря о контрольных полномочиях государственных органов в сфере финансов, следует подчеркнуть, что такой контроль можно дифференцировать на непосредственный и опосредствованный.
Видовое различение государственного финансового контроля обусловлено объективными причинами: во-первых, многоликим составом субъектов, осуществляющих такой контроль от имени государства; во-вторых, принадлежностью этих субъектов к разным ветвям власти и, в-третьих, невозможностью осуществления непосредственного контроля, например со стороны парламента.
Реализация на практике принципа разделения властей привела к кардинальному изменению правового статуса большинства органов государственной власти. В наибольшей степени это отразилось на положении Парламента - Федерального Собрания Российской Федерации1, правовое положение которого
1 Далее в диссертации приводится: Федеральное Собрание. уже стало предметом исследования многих российских ученых1.
Прежде, в условиях господства административно-командной системы управления страной и теории "полновластия" Советов, вопрос о необходимости специального наделения представительных органов власти непосредственно контрольными полномочиями даже не ставился. Исходя из модели Советов как "работающих корпораций", само собой подразумевалось, что эти функции присущи им имманентно1 и соответствующие полномочия принадлежат исполкомам и Советам министров, образуемым Советами и им подотчетным.
Введение принципа разделения властей лишило представительные органы власти даже формально принадлежавшего им права контролировать органы исполнительной власти. Такая возможность у Федерального Собрания сохранилась лишь в косвенной форме через механизм согласования Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, введение так называемого "правительственного часа" в ее пленарных заседаниях. На утверждении Государственной Думой бюджета в виде Федерального закона следует остановиться отдельно.
Как известно, федеральный бюджет - это установленная Федеральным законом форма образования и расходования фонда денежных средств в целях обеспечения осуществления государственных задач и функций Российской Федерации2. Но за этой абстрактной формулой скрываются налоги, выплачиваемые гражданами и юридическими лицами, зарплата учителей, врачей, финансирование социальных программ, развитие кулыуры и многое другое, без чего не может существовать ни одно современное государство. Естественно, что большинству граждан РФ далеко не безразлично, из чего формируются и, самое главное, куда направляются средства федерального бюджета. Единственный
1 См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М. Изд-во Юристь. 1998; Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации // Учебник. М. Изд-во Кодекс. 1996; Государственное право Российской Федерации / Под ред. Кутафина О. Е. М. Изд-во Юрид. лит. 1996 / и др.
См.: Статью 6 проекта Бюджетного Кодекса Российской Федерации // Изд. Государственной Думы. М. 1997. способ их воздействия на этот процесс - это бюджетная деятельность Парламента. Не случайно, что утверждение бюджета на каждый очередной год превращается в острую борьбу между Правительством и обеими палатами Парламента. При этом ни одна из сторон не пытается отрицать важнейшую социальную функцию бюджета, но каждая представляет ее по-своему1.
Но мало утвердить хороший бюджет, гораздо важнее проконтролировать, куда фактически оказались направлены его средства и насколько эффективно они использованы.
Сложная структура федерального бюджета, величина оборачиваемых через него средств и многоцелевой характер их использования превращает эффективный контроль за использованием бюджетных средств в серьезную задачу, решение которой посильно лишь профессионалам высокого класса. В то же время исполнение самими депутатами Парламента (их частью) контрольных функций вело бы к отвлечению от их основной деятельности - законодательной. Очевидно, этими соображениями руководствовались авторы действующей Конституции Российской Федерации2, вводя в нее неизвестный ранее отечественной науке и практике институт высшего органа финансового контроля, широко используемый зарубежной юриспруденцией3.
Государственные органы власти различных стран, осуществляющие внешний финансовый контроль за бюджетным процессом, имеют единое название - Высшие органы финансового контроля (ВОФК)4. Название ВОФК в разных странах неодинаково, например в России, Австрии, Венгрии, Вьетнаме, Германии, Саудовской Аравии, Франции - это Счетная палата; в Албании -Служба государственного контроля; в Бразилии и Испании - Счетный трибунал;
1 См.: Погосян Н. Д. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Юрист 1997. № 10. С. 8.
Далее в диссертации приводится: Конституция.
См.: Погосян Н. Д. Юрисдикция высших органов финансового контроля (зарубежный опыт) // Журнал Право и жизнь. 1997. № 11. С. 5. (далее в диссертации приводится: Право и жизнь).
См.: Лимская Декларация об основных направлениях финансового контроля // Журнал "Контроллинг". 1991. № 1. С. 56 (далее в диссертации приводится: Контроллинг); Журнал EUROSAI. Мадрид. 1995. № 2. С. 1 (далее в диссертации приводится: EUROSAI). в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ); в Италии, Румынии - Счетный суд; в Китае - Высшее учреждение ревизии счетов; в Колумбии - Генеральный контроль республики; в Малайзии -Генеральный аудитор; в Польской Республике - Верховная палата контроля; в США - Генеральное счетное управление; на Филиппинах - Аудитная комиссия; в Чешской Республике - Высшее контрольное управление (ВКУ) и т.д.1
Между тем, признается бесспорным, что многоликость в названиях ВОФК перечисленных и других стран мира не влияет на цели создания, решаемые задачи и степень эффективности их деятельности.
Актуальность темы исследования определена характером исторического периода, переживаемого Российской Федерацией, и правовым статусом исследуемого государственного органа Счетной палаты Российской Федерации2.
Демократические реформы, проводимые в России, получают конкретное воплощение в формировании принципиально новой системы органов государственной власти, основанной на разделении властей. В частности, происходит не только формирование новых представительных органов государственной власти - Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, но и нового политического режима - парламентаризма, четко определенной системы взаимоотношений между органами законодательной, исполнительной и судебной властей.
В новых условиях важнейшее значение приобретают два вопроса: об объеме и содержании контрольных полномочий Федерального Собрания и нижестоящих представительных органов государственной власти, а также о системе контрольных органов государства и их месте в организации публичной власти в целом.
Счетная палата Российской Федерации - принципиально новый для нашей страны государственный орган, не имеющий и не имевший в прошлом своих аналогов. Правовой статус этого органа, несмотря на наличие Федерального за
1 См.: Погосян Н. Д. Правовой статус высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши //Государство и право. 1998. № 2 С. 103
2 104
Далее в диссертации приводится: Счетная палата. кона "О Счетной палате Российской Федерации", находится лишь в стадии формирования. Поэтому представляется вполне обоснованным обратиться прежде всего к анализу опыта создания подобных органов в зарубежных государствах, находящихся на различных этапах социально-экономического и общественно-политического развития. Обобщение, систематизация и опубликование этого материала уже само по себе представляет научный и практический интерес. Однако эта задача не является доминирующей в настоящем исследовании.
Как показывает проведенный диссертантом сравнительный анализ зарубежного законодательства и практической деятельности высших органов финансового контроля, статус этих органов в разных государствах различен, отличается даже их принадлежность к той или иной ветви государственной власти. В связи с этим для Российской Федерации представляется имеющим большое значение решение следующих вопросов: о месте Счетной палаты в организации государственной власти, о ее структуре, в том числе - территориальной, о взаимоотношениях с другими контрольными и иными государственными органами, о юридической силе ее решений и др. Поискам ответа на эти вопросы и посвящена диссертация.
Актуальность настоящего исследования заключается не только в ее научно-теоретическом, но и практическом значении: наряду с конкретными предложениями, направленными на совершенствование правового статуса и организации деятельности Счетной палаты, диссертант предлагает новую модель ее организации и вносит свой, авторский проект Федерального закона "О Контрольно-ревизионной палате Российской Федерации", обосновывает необходимость его принятия.
Степень разработанности темы и круг источников. Тема диссертации не входит в число разработанных в отечественной конституционно-правовой науке. Актуальность проблемы состоит не только в новизне самого органа - Счетной палаты, но и в недоступности зарубежных источников для большинства российских исследователей. Кроме отдельных работ обзорного характера, подготовленных аналитиками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации1, какой-либо материал о деятельности зарубежных ВОФК отсутствует в нашей стране. К сожалению, малый тираж издаваемого Счетной палатой "Бюллетеня" делает недоступным для аналитиков и опыт работы отечественного ВОФК.
В России имеется лишь работа А.Д. Соменкова, посвященная общим аспектам деятельности Счетной палаты Российской Федерации в рамках действующего законодательства2. Поэтому основу данного исследования составили прежде всего законы и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность Счетной палаты Российской Федерации и зарубежных ВОФК, работы отечественных и иностранных ученых-юристов, практический опыт деятельности счетных палат, трибуналов многих стран, в том числе Российской Федерации, Европейской счетной палаты, а также организация внешнего финансового контроля ООН. В работе использованы труды зарубежных ученых: Р. Барра, А. Вайсмана, Т. Виттевеена, Э. Гальдебанда, Д. Девара, П. Ф. Друкера, Б. Иварссона, Э. Кальтенбаха, Н.П. Мола, А. Мутиуса, Б. Санберга, Б. Селоса, Р. Сернайса, Д.А. Стеевеса, Ф. Фидлера, X. С. Хэванса, Г. Чаше и др.
Предметом подробного изучения стали Конституции и иное законодательство Австрии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Вьетнама, Греции, Испании, Италии, Китая, Латвии, Нидерландов, Польши, Республики Корея3, Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки, Украины, Федеративной Республики Германии, Франции, Чехии, Швеции, Японии и некоторых других государств. В числе важнейших источников следует назвать Лимскую Декларацию об основных направлениях финансового контроля, а также иные акты меж
Далее в диссертации приводится: Правительство.
См.: Соменков А.Д. Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации. Авто-реф. дисс. на соис. уч. ст. канд. юрид. наук. М. 1997.
Здесь и в дальнейшем имеется в виду - Южная Корея. дународного права, действующие в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Естественно, что изучая вопрос о правовом статусе ВОФК, диссертант не мог не обратиться к более общим вопросам о сущности контроля вообще и о его месте в организации государственной власти в частности. В числе ученых, труды которых стали источниками настоящего исследования, следует назвать работы A.C. Андрианова, Н.В. Блиновой, П.М. Годме, В.М. Горшенева, И.С. Дейслера, A.A. Додонова, В.И. Залужного, Я.А. Клейна, В.В. Кпочкова, O.E. Кутафина, С. Мезенцева, М.А. Могуновой, JI.A. Николаевой, Г.Н. П&хомовой, А. Сенина, Б.Н. Сергеева, В.Н. Синюкова, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.И. Туранова, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной и др. Диссертантом также подробно изучен опыт организации органов финансового контроля в Российской империи, как на основании документов - отчетов и циркуляров Государственного контролера и Совета Государственного контроля, так и по книгам дореволюционных авторов Н. Алышевского, Ф. Бочковского, И. Р. Васильевского, 3. Евзлина, А.И. Ефимовича, В.А. Татаринова, а также современного историка H.A. Золотарева.
Предметом сравнительного исследования стала деятельность контрольных органов Советского Союза, ; России, а также Главного контрольного управления при Президенте Российской Федерации1, Контрольно-ревизионного управления2 Министерства финансов Российской Федерации3 и практика работы Счетной палаты.
Помимо теоретических исследований в этой области анализировались мировая практика и исторический опыт дореволюционной и современной России, накопленный по этому вопросу.
1 Далее в диссертации приводится: Президент РФ.
Ныне Департамент государственного финансового контроля и аудита // См.: СЗ РФ. 1998 10. Ст. 1204.
Далее в диссертации приводится: Министерство финансов.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования является рассмотрение правовой природы, статуса, организации и форм деятельности ВОФК, а также их места в организации и осуществлении представительной и исполнительной власти.
Основная цель предмета исследования заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, зарубежного и отечественного законодательства, а также исторического опыта и современной практики определить правовой статус Счетной палаты и наметить пути совершенствования ее правового положения и эффективности деятельности.
Эта цель достигается решением следующих задач:
- на базе результатов целостного сравнительного анализа правового статуса и деятельности ВОФК государств Европы, Азии и Америки, стран различного уровня развития, разных политических режимов и правовых систем выявить общие закономерности и тенденции развития государственных органов данного вида;
- дать всестороннюю оценку законодательства Российской Федерации, действующего в области финансового контроля, бюджетного процесса, а также устанавливающего статус и деятельность Счетной палаты;
- обосновать необходимость создания принципиально иного органа государственного финансового контроля - Контрольно-Ревизионной палаты Российской Федерации и предложить проект Федерального закона, определяющего ее статус.
Методологической базой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения.
Применение перечисленных методов позволило диссертанту выявить и исследовать проблемы во взаимосвязи и взаимозависимости, их целостности и всесторонности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые на монографическом уровне дана оценка правового статуса, порядка формирования и организации деятельности Счетной палаты в сравнении с иными органами финансового контроля нашей страны и зарубежных государств.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту. Это в частности:
1. Обоснованность вывода о том, что правовой статус, принадлежность к одной из ветвей государственной власти, структура, порядок работы, формы проверок, осуществляемых ВОФК зарубежных государств, весьма разнообразны и определяются историческими условиями, национальными особенностями развития конкретного государства, типом политического (государственного) режима и правовой системы.
2. Бесспорность международной концепции, согласно которой по своей природе, правовому статусу, организации деятельности ВОФК выступают органами публичного финансового контроля со стороны общества (налогоплательщиков) за законностью, целесообразностью и эффективностью использования государственных (в основном - бюджетных) средств.
3. Принципиальность концепции о том, что ВОФК, "возглавляя" систему государственных органов финансового контроля, при этом могут входить в любую из трех традиционных ветвей государственной власти (преимущественно представительную и судебную). Однако в рамках закона, устанавливающего статус и структуру ВОФК, любой его орган обладает независимостью в определении: 1) предмета своей контрольно-финансовой деятельности; 2) методов проведения контрольно-финансовых мероприятий; 3) содержания и форм своих отчетов.
4. Заключение о том, что в деятельности большинства ВОФК их полномочия включают как предварительный, так и последующий контроль. При этом под предварительным контролем понимается проверка учреждений или организаций до осуществления ими административных действий или финансовых операций с целью предотвратить возможные нарушения. Все остальные виды контроля относятся к последующему контролю или контролю по факту. Преимущество такого деления заключается в возможности предотвратить нарушения до того, как они произойдут, а недостаток - в перегрузке ВОФК работой и имеющейся правовой неопределенности. Однако такой подход позволяет органам финансового контроля выступать генераторами новых идей и предложений, в том числе в законодательной сфере.
5. Дифференцирован проводимый государственный финансовый контроль на непосредственный и опосредствованный (по субъектам, осуществляющим его), а также на внешний (независимый) и внутренний (ведомственный) (по основаниям, форме и способам их проведения). Подчеркивается при этом конституционно-приоритетная роль и значение ВОФК России в "единой системе" государственного финансового контроля, направленного на соблюдение бюджетно-финансовой дисциплины, обеспечение надлежащего исполнения федерального бюджета и защиту интересов казны страны в целом.
6. Историко-аналитический подход к факту необходимости создания, функционирования и развития учреждений государственного финансового контроля в России, а также исследование проблем, связанных со статусом, ролью, значением и правовыми гарантиями обеспечения эффективности деятельности органов государственного контроля при весьма четком сопоставлении позиций законодательной и исполнительной ветвей власти по этим проблемам в XVIII-XIX вв. и в начале нашего столетия.
7. Создание российской Счетной палаты - проявление мировой конституционно-правовой тенденции, характерной для большинства европейских, азиатских и североамериканских стран, которая связана с усилением в последней четверти XX в. в экономической и политической жизни государств роли органов, осуществляющих внешний финансовый контроль.
Причина этого "движения" заключается в том, что государственный финансовый контроль, не будучи самоцелью и средством окончательного решения выявленных проблем (задач), тем не менее является государственно-правовым институтом в силу того, что осуществляющие его органы в единой системе государственных органов выступают в качестве самостоятельного структурно-функционального звена, легитимированного, обособленного в организационно-правовом отношении и владеющего особым набором приемов, характерных для публичных структур. К сожалению, действующее законодательство о Счетной палате не отвечает этим требованиям и не обеспечивает надлежащий правовой статус этого органа.
8. Сформулированное в диссертации определение правовой природы ВОФК представляется комплексным и универсальным, полностью вытекающим из цели, характера, содержания и направленности их деятельности.
9. На должном уровне осуществлен научно-практический синтез-анализ ныне действующих конституционных положений (ч. 5 ст. 101, п. "и" ч. 1 ст. 102 и п. "г" ч. 1 ст. 103 Конституции) и Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"1 в целом. На этой основе и с учетом показателей мировой законодательной практики в области правового регулирования вопросов, связанных с порядком и принципами формирования, статусом и функционированием ВОФК, предлагается введение в Конституцию новой автономной статьи, посвященной государственному финансовому контролю.
10. Внесена ясность в необходимость переименования названия высшего органа финансового контроля Российской Федерации и под критическим углом зрения "скорректировано" содержание понятий: "состав Счетной палаты", "члены Счетной палаты", "структура Счетной палаты" и "аппарат Счетной па
1 См.: ВФС РФ. 1995. № 3, Ст. 88 (далее в диссертации приводится: Закон). латы". Диссертант аргументирует неприемлемость употребления в законодательстве термина "аудитор" в качестве обозначения должности руководителя конкретного направления деятельности Счетной палаты.
11. Обращается внимание на отсутствие в Законе отдельной нормы, предусматривающей право Счетной палаты на "самостоятельное" (по собственной инициативе) изучение ежегодного отчета Правительства и представление Государственной Думе заключения по нему.
12. На базе положений Конституции, конституционных федеральных законов, трудового законодательства Российской Федерации диссертантом признаются дискриминационными требования ст. 5 Закона, предусматривающие ограничения при назначении Председателя Счетной палаты и заместителя Председателя Счетной палаты.
13. С учетом результатов анализа положений, содержащихся в Конституциях Австрии, Бразилии, Польши, Республики Корея и других стран, а также наличия множества весьма серьезных пробелов в законодательстве (включая Конституцию) о Счетной палате, предлагается ввести в Конституцию автономную (специальную) статью - 101 \ детально, всесторонне и полноценно регламентирующую правовую природу, цель создания, порядок формирования состава и независимость членов Счетной палаты, а также объем ее исключительных полномочий.
14. В деле усиления роли, значения, признания и гарантированности независимости ВОФК Российской Федерации, повышения степени экономической (финансовой) эффективности его деятельности признается целесообразным изменение действующего порядка и принципа его формирования исходя из положений п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции.
15. С учетом фактических показателей, определяющих степень экономической (финансовой) эффективности деятельности Счетной палаты за 1995-1997 гг., положений законодательства многих зарубежных государств с богатым опытом функционирования ВОФК (Бразилии, Германии, Испании, Италии, Португалии, Франции и др.), а также степени очевидной инертности компетентных федеральных структур исполнительной власти нашей страны по "внутреннему" контролю за исполнением федерального бюджета предлагается создание "специальной" прокуратуры в структуре Счетной палаты, деятельность которой должна быть направлена на оперативное и надлежащее рассмотрение и принятие должных мер по фактам нарушения бюджетно-финансовой дисциплины, возмещения ущерба, причиненного государственной казне и наказание виновных лиц.
16. На базе глубокого анализа положений, содержащихся в различных законах, иных источниках нормативно-правового характера, и с учетом низкой степени эффективности "деятельности" Счетной палаты по возмещению ущерба, причиненного государственной казне, обосновывается необходимость предоставления Счетной палате исполнительных полномочий для реализации собственных решений, принимаемых по результатам осуществленных ею контрольных мероприятий1.
17. Оспаривается позиция законодателя в вопросе способа реализации идей, высказанных диссертантом2 относительно необходимости предоставления Счетной палате исполнительных полномочий и обеспечения гарантий ее финансовой независимости от федеральной исполнительной власти, полагая при этом, что отмеченные проблемы законодательства должны быть восполнены (устранены) путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующий Закон о Счетной палате.
Регламентация же этих вопросов Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год"3 ограничивает, по мнению диссертанта, сроки действия
1 См.: Погосян Н. Д. Государственный финансовые контроль как государственно-правовой институт. Историко-теоретический аспект// Право и жизнь. 1998. № 3. С. 48.
См.: Погосян Н. Д. Указ. соч. // Юрист. 1997. № 10. С. 9-10. Он же. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11. С а7"8"
См.: Абзац 2 ст. 111 и статью 113 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" от 26 марта 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464. конкретных полномочий и гарантий, предоставленных Счетной палате, пределами бюджетного года.
18. В условиях расширяющихся масштабов нарушений бюджетно-финансовой дисциплины, роста объемов работы и соответственно перечня "персональных" подконтрольных объектов, а также в целях повышения качества проводимых контрольно-ревизионных мероприятий обосновывается необходимость увеличения численности штатных сотрудников Счетной палаты. Под этим углом зрения признается противоестественной и необоснованной позиция Правительства в части сокращения "бюджетных затрат" на содержание Счетной палаты, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год"1.
Диссертант рассматривает инициативу Правительства по данному вопросу как "финансовое давление", обусловленную в большей степени его противостоянием законодательной власти в лице ее контрольного органа - Счетной палаты.
19. Признавая актуальность положений, содержащихся в конкретных указах Президента РФ по вопросам надлежащей организации и ведения бюджетного процесса, обеспечения государственного финансового контроля за правильным, целевым и эффективным использованием государственных бюджетных средств и объектами федеральной собственности2, вместе с тем диссертант обращает внимание на "бездействие" этих указов, равнодушие федеральных структур исполнительной власти в вопросах их реализации. Предлагается принятие дополнительных, более строгих мер ответственности в отношении адресатов президентских указов за торпедирование их реализации и причинение существенного ущерба государственным интересам.
1 См.: СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464. 2
См.: Указы Президента РФ: "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" от 25 июля 1996 г. № 1095 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696; "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета" от 12 мая 1997 г. № 477-рп // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2235.
20. Масштабность распространенности должностных преступлений в сфере формирования, распределения, распоряжения и использования государственных финансовых средств, управления федеральной собственностью, а также низкий уровень законопослушности компетентных должностных лиц и повсеместная безнаказанность виновных в причинении государству ущерба, исчисляемого десятками миллиардов рублей, диктуют необходимость введения в УК РФ специальной статьи под названием "Ответственность за нецелевое использование государственных средств (имущества)".
21. Отмеченные пробелы действующего законодательства не могут быть оценены только как субъективный вывод диссертанта. Это объективная и печальная, к сожалению, реальность, на "корректировку" которой направлен проект Федерального закона "О Государственном контроле", разработанный федеральной исполнительной властью. Однако его принятие в существующем виде вряд ли исправит положение, поскольку осуществление внешнего контроля за исполнением государственного бюджета и управлением объектами федеральной собственности проект этого Закона возлагает на само Правительство.
По однозначному мнению диссертанта, во-первых, подобное дублирование (параллельно со Счетной палатой) функций не имеет аналогов ни в одной стране мира; во-вторых, при таком решении проблемы Правительство оказывается в роли органа, надзирающего за самим собой; в-третьих, подобное положение вступает в противоречие с содержанием ст. 114 Конституции. Следовательно, принятие указанного проекта не сможет обеспечить достижение цели, поставленной Конституцией, - осуществление надлежащего государственного финансового контроля.
22. В рамках требований международно-правовых актов - Лимской Декларации о руководящих принципах финансового контроля1, конституций и ор
1 См.: Контроллинг. 1991. № 1. С. 56 (далее в диссертации приводится: Лимская Декларация). ганических законов о ВОФК зарубежных государств1 признается необходимым обеспечение жизненно реальной гласности деятельности Счетной палаты посредством регулярных публикаций и выступлений через СМИ по итогам осуществленных ею контрольно-ревизионных мероприятий с указанием конкретных лиц, причастных к нарушениям бюджетно-финансовой дисциплины и причинению ущерба государственной казне.
23. Наряду с необходимостью установления (применения) административно- и гражданско-правовой ответственности членов и других должностных лиц ВОФК России за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей по выявлению фактов нарушения бюджетно-финансовой дисциплины и возмещению ущерба, причиненного федеральной казне, признается, как инструмент стимулирования и беспристрастия, объективная значимость предоставления сотрудникам ВОФК России реально гарантированных льгот материального и социально-бытового характера, а также в сфере их медицинского обслуживания.
24. В концентрированном виде суть практических предложений диссертанта состоит в необходимости создания нового органа - Контрольно-Ревизионной палаты Российской Федерации, - имеющего, с учетом федеративного устройства России, разветвленную сеть территориальных органов и отличный от нынешнего порядок формирования и набор полномочий. Нормы закона об этом органе должны носить характер императивный и непосредственно устанавливать ответственность виновных лиц за нарушения, выявленные в ходе проведенных проверок. Основные идеи диссертанта на этот счет воплощены в разработанном и представленном им (Гл. IV § 4) проекте Федерального закона
0 Высшем органе финансового контроля Российской Федерации.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут послужить основой для последующих научных исследо
1 См. : Погост Н. Д. Правовой статус Высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши // Государство и право. 1998. № 2. С. 104, 105,107. ваний в этой области, преподавания отдельных тем учебных курсов конституционного, административного и финансового права. Практические же предложения диссертанта направлены на совершенствование законодательства в сфере осуществления государственного финансового контроля, укрепления бюджетной дисциплины, на защиту интересов федеральной казны и налогоплательщиков страны в целом.
Большинство теоретических и практических предложений диссертанта нашли отражение в его публикациях, в том числе монографии.
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Российской Федерации Московской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, четырех глав, разделенных на параграфы, и заключения. Основные выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, представлены в ее параграфах и заключении.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Погосян, Норайр Даниелович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
1. Финансово-хозяйственная деятельность государства подчиняется так называемому экономическому принципу, согласно которому во всех ее областях должно существовать и функционировать оптимальное соотношение между достижением поставленной и реализованной цели и затраченными на это средствами. Именно этот коэффициент деятельности исполнительной власти (ее структур) определяет основную задачу органов финансового контроля. Одним словом, планирование экономики, финансовой политики государства и осуществляемый контроль за достигнутыми результатами - это взаимосвязанные, параллельно функционирующие категории. При этом результаты проводимого контроля есть фактическое, реальное отражение финансово-экономической деятельности государства.
С этой точки зрения правильно разработанная и проводимая бюджетно-финансовая политика в различных сферах ее реализации и на разных ее стадиях во многом предопределяет реальные потребности для решения объективно назревших экономических проблем текущего периода и вместе с тем дает возможность прогнозировать перспективы дальнейшего развития экономики государства с применением новых форм и методов правового регулирования общественных отношений, которые обусловлены требованиями его конкретных этапов развития.
2. Финансовый баланс любого государства, будучи совокупностью средств доходных и расходных статей бюджета, в процессе своего формирования подвергается серьезным научно-прикладным испытаниям и изменениям под влиянием различных обстоятельств-факторов, возникающих в социально-экономической сфере жизни общества и государственном развитии. Иными словами, создается ситуация, при которой у государства возникают новые задачи и функции, предполагающие совершение определенных шагов действий) в сфере экономики и урегулировании проблем финансирования конкретных программ.
3. Научно обоснованная и практически эффективная бюджетная деятельность, а точнее бюджетно-финансовая политика любого государства -ежечасная, ежедневная, целенаправленная и жизнеобеспечивающая форма функционирования всех без исключения органов государства в деле повышения благосостояния общества, обороноспособности и экономической мощи государства в целом.
4. Динамичный метод первоочередного правового регулирования бюджетно-финансовых отношений - это объективная необходимость, обусловленная приоритетным базисным (экономическим) характером этих отношений. Следовательно, организация и осуществление контроля за соблюдением бюджетной дисциплины являются обязательными элементами управления общественными финансовыми средствами, ибо такое управление в первую очередь влечет ответственность перед обществом. Финансовый контроль может осуществляться либо компетентными структурами законодательной власти, либо в порядке административного (внутреннего) контроля по вертикали - через органы исполнительной власти.
5. С развитием рыночной экономики и усилением социального характера государства происходит объективное усложнение бюджетно-финансовых отношений. Государство выступает активным регулятором доходов населения. Речь идет о перераспределении применительно к малоимущим и социально незащищенным слоям населения. Следовательно, суть налоговой политики современного демократического социально-правового государства несомненно предполагает неизбежное возрастание расходной части государственного бюджета и соответствующее усложнение способов распределения и перераспределения государственных средств.
В этих условиях роль государства в сфере финансового контроля принимает новые, более гибкие и эффективные формы. В большинстве европейских, азиатских и североамериканских государств создаются высшие органы финансового контроля (ВОФК), выполняющие функцию внешнего публичного контроля государственных финансов со стороны общества (налогоплательщиков) и возглавляющие всю систему органов финансового контроля в государстве.
6. Высшие органы государственного финансового контроля, являясь в большинстве случаев институтом законодательной власти, изначально призваны содействовать парламентам своих стран в осуществлении внешнего контроля за использованием государственного бюджета и требований законодательства, относящегося к сфере финансово-экономической деятельности субъектов, хозяйствующих в первую очередь на базе государственной собственности, а потом уже и иных ее форм.
7. ВОФК разных стран отличаются друг от друга не только названием, но и историей своего становления, национальными традициями, уровнем развития экономики, степенью законопослушности граждан, типом политического режима и правовой системы, конституционной основой деятельности каждого государства, а также целью и способами их учреждения, правовым статусом, степенью независимости, характером подчиненности (парламенту или главе государства), внутренней структурой, предметом, задачей и формой осуществляемых контрольно-ревизионных мероприятий и сфер их проведения, наконец, порядком и формой отчетности.
Но имеется ряд признаков, объединяющих ВОФК различных государств. Прежде всего - это их независимость от других государственных органов, хотя в условиях единства государственной власти такая независимость не может быть абсолютной. Однако для ВОФК она выражается в наличии у них права самостоятельно определять предмет, объем, направления и формы своей деятельности, методы проведения контрольно-финансовых мероприятий, содержание и формы отчетов об их результатах.
8. Россия, двигаясь по пути становления рыночных, социально-обоснованных отношений и новых демократических государственных (политических) институтов, в 1995 г. сделала серьезный шаг в направлении проведения надлежащего контроля за исполнением государственного бюджета, создав конституционный орган финансового контроля законодательной власти - Счетную палату. Однако "первый вариант" рождения высшего органа финансового контроля Российской Федерации вряд ли можно отнести к числу удачных с финансово-экономической, законодательной (нормотвор-ческой) и политической точек зрения.
9. Основным недостатком правового регулирования деятельности рассматриваемого органа является неопределенность его правового статуса: несмотря на то что соответствующие статьи Конституции, регламентирующие порядок формирования Счетной палаты, расположены в главе 5 "Федеральное Собрание", тем не менее нельзя однозначно отнести Счетную палату к числу органов законодательной (представительной) ветви государственной власти.
Основанием для такого вывода могут служить положения Закона о Счетной палате, устанавливающие право Президента РФ, органов государственной (в том числе исполнительной) власти и иных государственных органов давать Счетной палате поручения о проведении конкретных целенаправленных контрольно-ревизионных мероприятий. Об этом же свидетельствуют попытки Правительства создать единый государственный институт по финансовому контролю, что приведет к функционированию параллельных структур государственной власти, дублирующих цели и задачи Счетной палаты, но с более, как ни странно, широкими исполнительными полномочиями. Речь идет о Главном контрольном управлении при Президенте РФ и о Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов
Российской Федерации1.
При таком подходе происходит не только "размывание" функций государственной власти в сфере осуществления финансового контроля и утрата ответственности конкретного органа и чиновника за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей, но и сама Счетная палата утрачивает свое важнейшее свойство, а именно качество высшего органа внешнего государственного финансового контроля, осуществляемого от имени населения всей страны в интересах обеспечения целостности средств государственной казны.
10. Вызывает возражения и "вертикально-системная" структура Счетной палаты. Нынешняя организация Счетной палаты не учитывает федеративного устройства России и собственно статуса перераспределяемых в виде дотаций средств из федерального в региональные бюджеты. Поэтому Счетная палата в интересах повышения оперативности своей работы на местах должна быть преобразована в систему Палат (федеральную и региональные) либо, по меньшей мере, должна быть усилена своими территориальными подразделениями.
И. Целесообразно отказаться от существующей процедуры подбора кандидатур состава Счетной палаты и паритетного принципа их назначения. Будучи паритетно сформированным органом, Счетная палата фактически оказывается расколотой, с точки зрения интересов палат Федерального Собрания, участвующих в их назначении, на две равные части, ни одна из которых не имеет приоритета над другой. Это, весьма необходимое для достижения соглашения и компромисса качество, вряд ли уместно в деятельности органа, осуществляющего независимый внешний надзор за федеральным (где присутствуют интересы Государственной Думы) и региональными (отражающими интересы членов Совета Федерации) бюджетами,
1 См.: СЗ РФ. 1988. № 4. Ст. 1204 .
12. К серьезным недостаткам Закона о Счетной палате можно отнести и неопределенность в установлении и реализации ответственности, вытекающей из результатов осуществленных ею контрольно-ревизионных мероприятий. В настоящее время процедура проверки в большинстве случаев завершается сообщением о ее результатах органу, давшему поручение Счетной палате. Между тем с учетом социальных и финансово-экономических реалий нашего общества напрашивается необходимость введения в УК РФ специальной статьи, устанавливающей ответственность должностных лиц за сам факт (в том числе - при отсутствии корыстного мотива) нецелевого использования государственных (в первую очередь - бюджетных) средств. Что же касается причинно-следственной связи между результатами проверок, проведенных Счетной палатой, и наказанием виновных лиц, то ее установление должно быть отнесено к компетенции создаваемой в рамках действующей системы Генеральной прокуратуры Российской Федерации специальной Бюджетной прокуратуры с возложением на нее функции проведения необходимых следственных действий согласно законодательству Российской Федерации.
13. Перечисленные недостатки правового статуса и порядка функционирования Счетной палаты в той или иной мере могут быть устранены путем создания нового органа государственного финансового контроля - Контрольно-Ревизионной палаты Российской Федерации, вариант нормативного регулирования деятельности которой изложен выше. О насущной потребности в переменах свидетельствует факт повышения активности депутатов Федерального Собрания в части дачи поручений Счетной палате, которое таким образом пытается восполнить явный дефицит собственных контрольных полномочий, заложенный Конституцией.
14. Не вдаваясь в пересказ предлагаемого проекта Федерального закона, необходимо отметить, что комплексное совершенствование законодательства о высшем органе финансового контроля Российской Федерации должно осуществляться под углом зрения: а) восстановления исторического названия и системы института (учреждения) государственного финансового контроля России со всеми вытекающими отсюда последствиями; б) соблюдения литературно-языковых, лингвистических и стилистических правил, применения уместных правовых, финансово-экономических терминов и понятий; в) "сооружения" на должном уровне необходимой нормотворческой конструкции каждой статьи законодательных актов в отдельности в ходе их разработки, обсуждения и принятия с учетом природы регулируемых отношений; г) безусловного предоставления ВОФК широкого круга исполнительных полномочий по реализации принятых им решений, направленных на своевременное, полное и безоговорочное восстановление ущерба, причиненного государственной казне; д) предоставления сотрудникам ВОФК необходимых материальных, социально-бытовых льгот, в том числе бесплатного медицинского обслуживания, а также гарантий по их реализации.
15. Изучение (анализ), финансово-экономическая и правовая оценка, а также реализация высказанных предложений и выводов с непременным усилением и своевременным применением административной, гражданской и уголовно-правовой ответственности в отношении должностных лиц, допустивших нарушения бюджетной дисциплины либо причинивших своими действиями ущерб государственной казне вследствие нецелевого использования бюджетных средств либо неправомерного управления (распоряжения, владения, пользования) объектами федеральной собственности несомненно должны обеспечить надежную защиту жизненных интересов налогоплательщиков и государства в целом. И тогда можно будет говорить о надежности осуществляемого государственного финансового контроля и уверенности в исполнении федерального бюджета, что в свою очередь позволит высшему органу финансового контроля занять подобающее ему место среди аналогичных органов зарубежных государств, повысив тем самым международный авторитет демократических и правовых институтов Российской Федерации в мире.
